Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в российской федерации

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание Содержание работы В первой главе В заключении диссертации Основные положения диссертации отражены в трех научных статьях, общим объемом 2,95 п.л.

Подобный материал:

• Примерный перечень вопросов к зачёту по курсу «Государственно-правовые основы миграции, 250.69kb.
• Конституционно-правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации, 1160.24kb.
• Учебно-методический комплекс по дисциплине Конституционно-правовые основы межбюджетных, 269.48kb.
• Конституции Российской Федерации называет "Местное самоуправление" ? Особенности Конституций, 59.16kb.
• Конституционно-правовые основы организации и деятельности профессиональных публичных, 834.61kb.
• Конституции Российской Федерации, законе Российской Федерации "О недрах" и состоит, 278.81kb.
• Тематика курсовых работ по курсу «Конституционное право рф»  Тема, 848.17kb.
• Инансовых, административных, гражданско-правовых, экологических, природо-охранных,, 7.98kb.
• Конституционно-правовые институты в странах атр бираа Чимид, 2618.78kb.
• План потребность человека в семье. Правовые основы семейно-брачных отношений, 90.72kb.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования; обосновывается методологическая и теоретическая основа исследования, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

В первой главе – «Общая характеристика миграционных отношений в Российской Федерации» рассматриваются вопросы, связанные с понятием миграционных отношений в РФ, анализируются субъекты этих отношений и их конституционно-правовое регулирование.

Миграция населения - извечное и объективно существующее условие жизнедеятельности человека, характерное для всех человеческих общностей в любые времена. Миграция населения существует с древнейших времен. Она сыграла огромную и многостороннюю роль в развитии человечества, являясь фор­мой его адаптации к меняющимся условиям существования. Понятие «миграция населения» формировалось в течение развития самого этого явления. Этимологическое и современное значение понятия фактически совпадают. Миграция в переводе с латинского языка (migratio) означает перемещение, переселение.

В энциклопедическом словаре «Народонаселение» предлагается следующее определение миграции населении - (от лат. migranо - переселение), перемещения людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время. Поскольку миграция населения складывается из миграционных по­токов, понятие «миграция» употребляют (в собирательном смысле) и во множественном числе - «миграции», «международные миграции» и т. д.

В политической энциклопедии определение миграции происходит от латинского слова «migration», но с отдельными отличиями. Миграция (от лат. - переселение, перемещение) - перемещение людей» этносов, их частей, отдельных представителей, связанное со сменой постоянного места прожи­вания или с возвращением в него. Миграция населения - сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс.

Анализ миграции населения происходит в рамках различных теорети­ческих концепций, основа которых была заложена в XIX в. в публикациях английского ученого Э. Равенштейна в виде «законов миграции». Основа­тель миграционной теории утверждал, что международная миграция населе­ния развивается по тем же законам, что и миграция внутри стран. В дальнейшем сформулированные им законы модифицировались, проверялись на большом империческом материале и большинством ученых, занимающихся исследованием миграции населения, были взяты за основу создания мигра­ционных моделей.

По мнению автора, наиболее точным и полным, отвечаю­щим решению задач разработки методологии миграционной политики, является следующее определение: «Миграция населения - любое территориальное перемещение человека, при котором он приобретает права и наделяется обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции, и связанно с пересечением как внешних, так и внутренних границ государственных либо административно - территориальных образований, с определенной целью и под воздействием различных факторов».

За сравнительно небольшой исторический период, в который мигра­ция населения изучалась и рассматривалась как самостоятельное научное направление, возникло достаточно большое количество научных взглядов и теорий в изучении этого общественно-экономического явления. Основыва­ясь на анализе зарубежной и отечественной литературы можно сделать вывод о существовании 17 различных научных подходов (экономический, социологический, демо­графический, миграционный, географический, системный, типологический, методологический и другие), содержащих более 45 научных направлений, теорий и концепций.

Такое разнообразие теоретических, научных взглядов к изучению миграционных отношений является самым убедительным доказательством того, что миграционные процессы зависят и влияют на все стороны социально-экономических процессов. На сегодняшний день понятие «миграция населения» применяется в разных значениях, в зависимости от комбинации выбранных видов территориального перемещения людей.

В юридическом значении слова под миграцией населения следует понимать совокупность правовых отношений, связанных с переселе­нием (перемещением) людей, которая неразрывно ассоциируется со сменой ими места жительства, определенным статусом лица на относительно продолжительный срок. «Миграция - это перемещения населения, связанные с переменой места про­живания». «Миграция населения в узком смысле слова является «собствен­но» миграцией, и она совпадает с постоянной «безвозвратной» миграцией.

Анализ статистических данных позволяет утверждать, что массовый приток мигрантов в Рос­сию продолжается, и соответственно для экономики и социально-политического положения страны правовая неурегулированность миграционных отношений является угрозой.

В современной России мощный стихийный поток, составляющий основу миграции, пребывает и оседает в России из стран ближнего зарубежья. Подобное порождает различного рода негативные моменты, в том числе криминальные. В настоящее время незаконную миграцию можно считать одной из основных вызовов и угроз национальной и международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия.

В целях реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами, сегодня в России выработан ряд законодательных актов. Так, Конституция Российской Федерации устанавливает консти­туционные основы правого статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. В качестве традиционного принципа российского законо­дательства закреплен принцип национального режима, под которым понимается предоставление иностранным гражданам такого же правового режима, какой предоставляется российским гражданам.

Вместе с тем, рядом федеральных законов установлены опре­деленные ограничения свободы передвижения мигрантов по территории Российской Федерации, установлены условия их участия в трудовых отношениях. Мигранты, проживающие в России, обладают ограни­ченным избирательным правом. Законодательство определяет отношение мигрантов к государственной и муници­пальной службе, к отдельным видам деятельности, а также к во­енной службе и т.д. Следовательно, эффективная конституционно-правовая организация является одним из базовых элементов национальной безопасности как составной части существования государства.

Проведенное исследование развития миграционных отношений в современной России позволяет диссертанту сделать вывод о том, что целью регулирования миграционных отношений в РФ явля­ется создание благоприятных условий, способствующих реализации интересов личности, общества и государства при соблюдении прав и свобод человека для его свободного передвижения по территории России, а также урегулирование общественных отношений нормами миграционного законодательства, прежде все­го, нормами конституционного права.

Региональный аспект вопросов миграции населения представляется особенно значимым, поскольку наличие либо отсутствие миграционной привлекательности у региона является наиболее наглядным воплощением уровня его социально - экономического развития и конкретных результатов региональной политики.

Проблема мигрантов на территории страны не нова, особенно для Дальневосточного региона. Еще в начале ХХ в. русский исследователь В.К. Арсеньев сделал несколько однознач­ных выводов по этому вопросу: «Взглянув на карту, мы увидим, что пустынный Уссурийский край занимает крайне невыгодное положение в сравнении с дру­гими областями Сибири. Спускаясь к югу по побережью моря, он как бы вклинивается между тремя государствами, изобилующи­ми своим населением. С запада многолюдный Китай, с юга ­земледельческая Корея, с востока - культурная Япония. Нет ни­чего удивительного, что корейцы иммигрируют в Россию, япон­цы ловят рыбу у наших берегов, а китайцы эксплуатируют лесные богатства».

Значение Дальневосточного федерального округа для Российской Федерации становится сейчас еще большим, чем прежде. «Китайская проблема» – это не региональная, а общероссийская проблема, требующая выработки долгосрочной стратегии. При этом стратегический вопрос должен быть переведен из плоскости «как предотвратить?» в плоскость «как организовать?» иммиграцию и совместное проживание¹.

Проведенное в диссертации исследование различных научных подходов позволяет дать авторское понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации», при котором необходимо при­держиваться понимания миграции населения в широком значении, рассмат­ривая при этом миграционные правовые отношения и в узком смысле, как важную составную часть более широкого понятия миграционного перемещения населения. Представляется, что миграция населения - это перемещение людей через границы государственно-территориальных образований по различ­ным причинам и различной мотивационной и целевой направленности, регулярности и продолжи­тельности во времени, с возможностью получения лучших условий своей жизнедеятельности, при котором они приобретают и наделяются правами и обязанностями в соответствии с национальным законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции.

В рамках данного научного исследования автором обосновывается необходимость формирования Государственной концепции Российской Федерации в сфере миграции, предлагаются основные принципы, которые следует использовать при ее создании.

Исследование конституционно-правового регулирования миграционных отношений в РФ объективно предполагает рассмотрение субъектов этих правоотношений. С одной стороны, субъектом миграционных отношений является непосредственно само мигрирующее лицо, то есть мигрант - гражданин другого государства, лицо без гражданства, с другой - субъектами миграционных правоотношений являются органы государственной власти, государственные организации и их должностные лица, органы местного самоуправления, общественные организации и их представители.

В основе классификаций субъектов миграционных правоотношений –мигрантов, предполагается использование такого основополагающего критерия как доминирующая мотивация лиц к переселению, которая всегда была и будет выражена в стремлении к более высокому жизненному уровню. Но кроме эконо­мических, миграция обладает и рядом других причин. Международная орга­низация труда разработала классификацию видов субъектов современной международной миграции, в их числе: переселенцы, трудовые мигранты, высококвалифицированные профессионалы, нелегальные мигранты, беженцы.

В работе анализируются различные научные подходы к классификации категорий внешних мигрантов. Данный анализ позволяет выделить следующие категории внешних мигрантов: 1) ино­странные граждане, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения; 2) мигранты, въезжающие на работу; 3) мигранты, въезжающие по ли­нии объединения семей, создания новых семей; 4) мигранты, въезжающие на постоянное поселение; 5) иностранные граждане, допущенные в страну въезда из гуманитарных соображений (беженцы, лица, ищущие убежища и др.).

Кроме того, проведенный в исследовании анализ современных миграционных процессов в России позволяет соискателю выделить дополнительные категории субъектов миграционных отношений на территории России: беженец, соотечественник, трудовой мигрант и незаконный (нелегальный) мигрант.

В диссертации рассматриваются конституционно - правовые основы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, являющиеся в том числе субъектами миграционных отношений в РФ; определяются их полномочия, задачи и функции, которые возлагаются на каждый орган власти и их должностных лиц применительно к рас­сматриваемым правоотношениям; устанавливаются пределы влияния субъектов на реализацию прав человека и их эффективность; разграничиваются полномочия субъектов по обеспечению миграционных отношений в зависимости от устройства государства и характера дея­тельности.

Проведенный в диссертации анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, позволяет автору определить основные критерии их классификации. В ее основе лежит такой важнейший признак как компетенция в вопросах регулирования миграционными процессами в России. Диссертант полагает, что к субъектам миграционных отношений относятся как органы общей компетенции, такие как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, органы судебной власти, так и органы специальной компетенции, которые уполномочены государством для решения конкретных вопросов в сфере миграционных отношений и соответственно наделенных специальными полномочиями, которые они реализуют применительно к возникающим проблемам и вопросам в этой сфере общественных отношений. К числу указанных органов, применительно к теме исследования, относятся органы внутренних дел и подразделения Федеральной миграционной службы РФ.

Любые общественные отношения в государстве должны быть урегулированы правом. Это относится и к миграционным отношениям. В работе анализируются соответствующие правовые нормы, регулирующие данные правоотношения: международные и нормы национального права. К их числу относятся: Всеобщая декларации прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Международная Конвенция Организа­ции объединенных наций о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей (1990 г.), Конвенция Международной организации труда об инспекции эмигрантов (1926 г.), о трудящихся-мигрантах (1949, 1975 гг.), Европейская Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и др.

В связи с тем, что ст.15 ч.4 Конституции Российской Федерации закрепляет «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы….», вышеуказанные нормативно-правовые акты представляют собой часть правовой системы Российской Федерации, применительно к сфере миграционных отношений. Россия в настоящее время переживает такой период своего развития, когда объективно необходима имплементация названных норм в российское законодательство.

Конституция Российской Федерации установила не только верховенство норм международного права над национальным, но и прямое заимствование некоторых международных норм в сфере прав человека. Кроме того, рассматривая отечественное законодательство в сфере соблюдения прав и свобод мигрантов, автором отмечено, что согласно Конституции РФ «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности, наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Рос­сийской Федерации».

В работе анализируется действующее законодательство РФ в сфере регулирования миграционных отношений. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» делит всех иностранных граждан: на постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребывающих. Именно от этого зависит объем, определяемых в нем, прав и обязанностей. Рассматриваемый закон полностью адресован иностранным гражданам и лицам без гражданства. Режим иностранного гражданина в России, как и в других го­сударствах, устанавливается внутренним законодательством с учетом международных обязательств.

Иностранные граждане могут передвигаться по территории России и избирать место жительства в Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным законодательством нашего государства. При этом следует учитывать, что законодательством предусмотрены основания для ограничения в передвижении в те территории, организации и объекты, где требуется специальное разрешение.

Исследование правового статуса мигранта позволяет сделать вывод о том, что мигранты, находящиеся на территории Российской Федерации, не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы госу­дарственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Рос­сийской Федерации и референдумах субъектов РФ; для них в государственной службе ог­раничивается право поступления на военную службу по кон­тракту и прохождения ими военной службы; они не имеют право замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации; они не могут быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обес­печением безопасности страны; в случаях и порядке, предусмотренных федераль­ными законами, они имеют право избирать и быть избранными в орга­ны местного самоуправления, а также участвовать в местном ре­ферендуме.

В Российской Федерации мигранты пользуются правом свободно распо­ряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятель­ности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

В этой связи в России на­блюдается устойчивая тенденция к увеличению привлечения ино­странной рабочей силы в производственную сферу, в частности, в строительство и сельское хозяйство, а также в сферу оптовой и розничной торговли и общественного питания. Значительную часть привлекаемой иностран­ной рабочей силы составляют граждане государств - участников СНГ, въезд которых осуществляется без виз и, следовательно, без оформления приглашений. Например, в 2006 г. на территории Дальневосточного федерального округа работало 69,8 тыс. иностранных рабочих, что на 7,2% больше чем в предыдущем году (2005 г. - 65,1 тыс. работников). Граждане КНР составили 41,3% (28,8 тыс. человек), что на 2,8 тыс. человек больше чем в 2005 г. Большая часть граждан КНР была занята в торговле и общественном питании – 11,2 тыс. человек, в строительстве – 6,9 тыс., в лесной промышленности – 5,8 тыс., в сельском хозяйстве – 2,8 тыс.

Проведенный анализ действующего законодательства показывает, что за последнее десятилетие в России принимаются принципиально новые законодательные акты, основанные на принципах международного права в сфере соблюдения прав человека. Через адаптацию международных правовых норм и использование опыта европейских государств Россия успешно интегрировалась в международные миграционные процессы, что позволило создать систему, которая в основных своих чертах повторяет европейскую модель в сфере миграционных отношений.

Тем не менее, соискатель считает, что в целях более эффективного регулирования общественных отношений в сфере миграции, в условиях современного развития Российской Федерации необходима определенная переработка и кодификация соответствующего национального законодательства и принятие либо Кодекса законов о миграции, либо Основ миграционного законодательства Российской Федерации.

Во второй главе – «Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений» рассматриваются конституционно-правовые основы организации и деятельности ОВД и подразделений ФМС РФ сфере миграционных отношений и организационно-правовые основы их взаимодействия на территории Дальневосточного федерального округа

Анализ действующего законодательства регламентирующего деятельность органов государственной власти, позволил автору сделать вывод о том, что Конституцией РФ ответственность за обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, в первую очередь возло­жена на государство. Эта ответственность реализуется через исполнение конкретных обязанностей органами государственной власти, в частности - исполнительной ее ветви. В соответствии со ст. 1 Закона «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ) российская милиция является составной частью системы госу­дарственных органов исполнительной власти и входит в систему Министер­ства внутренних дел Российской Федерации.

На сегодняшний день основополагающими законодательными актами по регулированию миграционных отношений Российской Федерации в части, касающейся Министерства внутренних дел являются: Указ Президента Рос­сийской Федераций от 19 июля 2004 г. №927 (в ред. Указа Президента РФ от 21 марта 2007 г. №403) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента Рос­сийской Федерации от 20 мая 2004 г. №649 (в ред. Указа Президента РФ от 12 марта 2007 г. №320) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» и Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. №928 (в ред. Указа Президента РФ от 20 апреля 2007 г. №516) «Вопросы Федеральной миграционной службы».

Анализ нормативных актов регламентирующих деятельность ОВД показывает, что организация и деятельность органов внутренних дел в сфере правового регулирования миграционных отношений основана на сочетании централизованного руководства, предполагающего централизацию оперативных функций с широкой самостоятельностью и инициативой местных органов внутренних дел в решении воз­ложенных на них задач.

По мнению соискателя, к основным функциям органов внутренних дел в решении вопросов в сфере миграционных отношений относятся:

- определение основных направлений деятельности органов внутрен­них дел и внутренних войск Министерства внутренних дел в сфере миграционных отношений;

- анализ состояния правопорядка и преступности, разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной ситуации, в том числе и среди мигрантов;

- обеспечение выполнения органами внутренних дел федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Прави­тельства РФ, а также законов и иных нормативных пра­вовых актов субъектов РФ, принятых в пределах их полномочий в сфере миграционной политики;

- обобщение практики применения законодательства РФ в сфере миграционных отношений, разработка и внесение в установ­ленном порядке в соответствующие органы государственной власти Россий­ской Федерации предложений по его совершенствованию;

- участие совместно с органами государственной власти субъектов РФ в разработке и выполнении региональных целевых программ в сфере миграции населения, охраны правопорядка и борьбы с преступностью, в разработке и реализации договоров и соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ по обеспечению миграционного процесса;

- организация и непосредственное осуществление оперативно-розыскной и экспертно-криминалистической деятельности, производство дознания и предва­рительного следствия по уголовным делам, отнесенным к компетенции ОВД в сфере миграционных отношений.

Одним из основных направлений государственной политики Российской Федерации является решение проблем, связанных с притоком нелегальных мигрантов на территорию РФ, и легализация ранее незаконно прибывших мигрантов на ее территорию. Указанные факторы влияют на криминогенную обстановку в стране и накладывают дополнительные обязанности на соответствующие подразделения Министерства внутренних дел в сфере борьбы с правонарушениями и преступлениями, совершаемыми незаконными мигрантам. По мнению диссертанта, особенности геополитического положения Дальнего Востока приводят к тому, что существует массовый и неконтролируемый поток нелегальной миграции и это влияет на ситуацию в этом регионе. Так в 2006 г. управлениями и отделами ФМС РФ по субъектам ДФО было зафиксировано, что на территорию округа через пункты пропуска Государственной границы РФ въехало по миграционным картам 485,7 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. Основную массу въезжающих составили граждане Китайской Народной Республики – 68,1% или 330,4 тыс. человек, в том числе по безвизовому туризму 154,6 тыс. китайских граждан. Данные факты свидетельствуют, что 45% граждан КНР (148,2 тыс.) проследовали через Дальневосточный федеральный округ в западные регионы России.

По результатам проведения управлениями (отделами) ФМС по субъектам Дальневосточного федерального округа проверок соблюдения работодателями правил привлечения и использования иностранной рабочей силы в округе было выявлено более 42,6 тысячи нарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), что на 4,2% меньше, чем в 2005 г. Наибольшее количество правонарушений данного вида установлено в Хабаровском (12,5 тыс. фактов) и Приморском (11,7 тыс.) краях. За 2006 г. из 42,6 тысяч иностранных граждан привлеченных к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение режима пребывания граждане КНР составили 34,7% (14,7 тыс. человек), а по ст. 18.10 КоАП РФ за незаконную трудовую деятельность из 2,9 тыс. иностранных граждан, привлеченных к административной ответственности, граждане КНР составили 41,9% или 1,2 тыс. человек.

На основе анализа конституционно-правовых основ организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений автор считает, что возможности оперативного информационного взаимодействия между пунктами иммиграционного контроля, подразделениями по делам миграции ФМС РФ, УВД (ОВД) и ГУВД по Дальневосточному федеральному округу, а также другими правоохранительными структурами весьма ограничены по ряду технических причин. Существует общая для подразделений по делам миграции округа проблема внутриведомственного и информационного взаимодействия. Отсутствует единый порядок предоставления подразделениями по делам миграции в базу данных информационного центра (ИЦ) УВД субъектов РФ информации об оформленных административных правонарушениях и дальнейшего ее использования. В этой связи автор предлагает меры, направленные на совершенствование организационно-правовых основ деятельности правоохранительных структур в сфере миграционных отношений на территории округа с целью решения указанных вопросов.

В работе автор рассматривает правовые основы деятельности подразделений ОВД в сфере миграционных отношений на территории ДФО. В этой связи анализируются постановления глав приграничных субъектов Дальневосточного Федерального округа (Хабаровского и Приморского краев, Амурской и Читинской областей), в которых приняты программы по «Профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью на территории субъекта на ближайший период». Например, в исследовании рассматривается Постановление Губернатора Хабаровского края от 12 сентября 2006 г. №145-пр по принятию краевой программы «Профилактика правонарушений и усиление борьбы с преступностью на территории Хабаровского края на 2007 – 2009 гг.».

Анализ нормативно-правовых актов в сфере миграции дает основание соискателю сделать вывод о том, что одним из направлений принимаемых программ в субъектах Дальневосточного федерального округа являются мероприятия по профилактике правонарушений и организационные меры по улучшению правоохранительной деятельности и повышению доверия населения к работе правоохранительных органов.

В результате проведенного анализа системы организационно-правовых мер по регулированию миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа, автором предлагается включение, соответственно в приказы начальников УВД субъектов округа, планов по обеспечению миграционного контроля, предупреждению и пресечению незаконной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на ближайший период.

В этой связи, по мнению диссертанта, на территории субъектов ДФО необходимо осуществить ряд организационно-правовых мероприятий, направленных на совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере миграционных отношений. К их числу относятся:

1. Организация проведения мероприятий по выявлению:

- нарушений миграционного законодательства, включая нарушение установленных правил привлечения и использования иностранной рабочей силы, незаконного предпринимательства и нарушений налогового законодательства;

- мест незаконного пребывания иностранных граждан;

- юридических и физических лиц, занимающихся подделкой и распространением миграционных и визовых документов, связанных с легализацией иностранных граждан на территории РФ, выявления и перекрытия каналов незаконной миграции.

2. Предложения территориальным органам ФМС в УВД-ОВД в кратчайшие сроки с момента оформления регистрации временно пребывающих иностранных граждан направлять копии карточек формы отчетности (Ф-16) в подразделения участковых уполномоченных УВД-ОВД субъекта.

3. Направление деятельности участковых уполномоченных милиции на:

- обеспечение учета временно пребывающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства;

- проведение проверок иностранных граждан по месту их пребывания на обслуживаемом административном участке.

4. Необходимость на стационарных и передвижных постах осуществлять проверку автотранспортных средств (междугороднего и пригородного сообщения) на предмет выявления иностранных граждан, нарушающих миграционное законодательство.

5. Осуществление проверки оснований и порядка выдачи подразделениями по делам миграции (УДМ) УВД субъекта разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

6. Проведение сверок с информационным центром (ИЦ) УВД субъекта по предоставлению территориальными подразделениями информации о зарегистрированных, привлеченных к административной ответственности иностранных гражданах и лиц без гражданства, по направленным алфавитным карточкам и дактилоскопическим картам на иностранных граждан, подлежащих административному выдворению (депортации).

7. Направление в Службу криминальной милиции (СКМ) УВД субъектов списков лиц, прибывших на территорию субъекта из государств-участников СНГ и подавших заявление о получении разрешения на временное проживание в РФ для выявления лиц, причастных к деятельности террористических и организованных преступных групп.

8. Обеспечение проведения обязательных проверок иностранных граждан по учетам адресного бюро данных (АБД), осуществление обязательной дактилоскопической регистрации с незамедлительным предоставлением документации привлеченных к ответственности иностранных граждан и принятых к ним мер.

9. Организация проведения комплекса мер по выявлению и привлечению к ответственности сотрудников миграционных и паспортно-визовых подразделений, оказывающих противоправное содействие иностранным гражданам в приобретении российского гражданства, статуса беженцев и привлечения в качестве иностранной рабочей силы.

На основании проведенного исследования формулируются предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ организации и деятельно­сти ОВД в сфере правового регулирования миграционных отношений. В частности, автором предлагается:

- организовать совершенствование системы взаимообмена информацией между единым ми­грационным органом МВД России и заинтересованными государственными органами и организациями по вопросам миграции населения на территории Дальневосточного федерального округа;

- осуществить разработку и обеспечение подразделений ОВД инструкцией по действиям сотрудника органов внутренних дел в отноше­нии иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных пересе­ленцев;

- организовать создание информационной базы учета нарушителей миграционного законодательства как для ино­странных граждан, так и для принимающих их российских физических и юридиче­ских лиц;

- провести своевременное информирование заинтересованных государственных ор­ганов по фактам неоднократных нарушений миграционного законодательства для закрытия въезда мигрантов, допустивших нарушения действующего законодательства и отказа в оформлении приглашения для российских физических и юридических лиц;

- осуществлять постоянную подготовку квалифицированных кадров, сотрудников ОВД Дальневосточного федерального округа в области миграции в образовательных учреждениях МВД России.

В работе проводится исследование конституционно-правовых основ организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграционных отношений. Образованная в конце 1992 г. Федеральная миграционная служба РФ, в то время представляла собой федеральный орган государственного управления, осуществлявший государственную политику в области миграции населения и координирующий деятельность различных органов по этому направлению. Ее основными задачами являлись: участие в разработке и проведении государственной политики в области миграционных процессов; участие в формировании правовых, организационных и социально-экономических основ регулирования процессов миграции; осуществление мер по государственному регулированию процессов внешней трудовой миграции; участие в проведении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников за рубежом.

Динамика развития миграционных процессов в Российской Федерации в начале 90-х гг. ХХ в. объективно предполагала значительные организационно-структурные изменения, направленные на совершенствование деятельности подразделений по вопросам миграции.

Резкий рост количества мигрантов, усиление криминальной составляющей миграционных процессов привели к принятию Постановления Правительства РФ №1021 от 8 сентября 1994 г. «О мерах по предупреждению и сокращению внешней неконтролируемой миграции», в соответствии с которым впервые на органы внутренних дел были возложены функции миграционного контроля. В этом документе МВД России было поручено со­вместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводить в пределах своей компетенции соответствующие ме­роприятия в целях предупреждения и сокращения внешней неконтролируемой миграции.

Анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности органов государственной власти в сфере миграции позволил автору сделать вывод, о том, что до 2002 г. задачи контроля над незаконной миграцией усугублялись множественностью и разобщенностью федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входили отдельные элементы работы с мигрантами. Данная ситуация стала предметом обсуждения в Совете безопасности РФ и в дальнейшем послужила основание для принятия Президентом Российской Федерации ряда указов, таких как «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» №232 от 23 февраля 2002 г. и в дальнейшем «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 21 мая 2003 г. №547. Кроме того, во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2002 г. №327 «Некоторые вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в МВД РФ 31 мая 2002 г. был подписан приказ №522 «О полномочиях МВД_, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции», которым по существу, реализуется идея о наделении МВД достаточно широкими полномочиями по координации борьбы с незаконным пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

ФМС РФ в своей деятельности с 1992 – 2000 гг. прошла путь от стихийного приема беженцев в условиях чрезвычайных ситуаций к регламентированной процедуре определения официального статуса и социальной адаптации мигрантов. Органы государственной власти, функционирующие в области миграции населения, формировались на основе различных подходов к обеспечению национальной безопасности. Они прошли этап своего становления, и от политики «открытых дверей» перешли к комплексу мер, противодействующих прибытию незаконных мигрантов в Россию.

Основным субъектом управления миграционной деятельностью в управлениях и отделах ФМС России по субъектам РФ является подразделение по делам миграции (ПДМ), компетенция которого распространяется на реализацию установленных законо­дательными и иными нормативными актами РФ задач и функций в сфере миграционных отношений, обязанностей и прав субъектов правоотноше­ний, их ответственности, форм и методов деятельности.

В работе исследуются организационно-правовые основы взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа. В настоящее время сложившаяся система учета миграции населения не обеспечивает полный охват всех прибывших мигрантов, фактически находящихся на территории России. Определенный коэффициент погрешности российской статистики внешней миграции обусловлен прямой зависимостью от условий межведомственного взаимодействия, состояния системы сбора этой информации и достоверности результатов ее обработки. Для повышения эффективности деятельности подразделений и служб по вопросам регулирования и обеспечения миграционных отношений необходимы соответствующие формы взаимодействия между ними.

В результате проведенного анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы взаимодействия ОВД и ФМС РФ автор делает вывод, что правовую основу этого направления деятельности составляют: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 (в ред. Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г.) «О типовом регламенте взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти», приказ МВД РФ от 28 февраля 2005 г. №132 «Об утверждении регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти» и совместный приказ МВД РФ, МИД РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития, Мининформсвязи от 10 марта 2006 г. №148/2562/98/62/25 «О введении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации» и т.д.

Существующая систематизация основных функций подразделений по делам миграции определяет их деятельность в вопросах взаимодействия, таких как, проведение совместно с заинтересованными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти проверок организаций, граждан и физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации.

В диссертационном исследовании соискателем анализируется Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 (в ред. Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г.) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Автор приходит к выводу, что типовой регламент устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействию указанных органов, включая и правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Основным направлением деятельности здесь является ведение адресно-справочной работы и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и орга­нами местного самоуправления.

Исследуя вопросы организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений, диссертант анализирует приказ Министерства внутренних дел №132 - 2005 г. «Об утверждении регламента взаимодействия МВД России с Федеральными органами исполнительной власти», которым утвержден «Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти», устанавливающий правила организации взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с Федеральной миграционной службой и другими федеральными органами исполнительной власти. Взаимодействие с ФМС России осуществляется и в законопроектной деятельности, а также при подготовке проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов. Регламентом определен порядок обеспечения доступа к информации деятельности МВД России.

Проведенное исследование организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа позволило автору сделать вывод о том, что в целях совершенствования информационного взаимодействия в сфере борьбы с преступностью, предупреждения и пресечения административных правонарушений, а также регулирования миграционных процессов назрела необходимость в утверждении и реализации правового регламента информационного взаимодействия между УВД и ФМС России по субъекту Дальневосточного федерального округа.

В этой связи автором предлагаются, и такие формы взаимодействия подразделений ОВД и ФМС России, как использование оперативно-справочных, розыскных и криминалистических учетов находящихся в подразделениях ФМС РФ, Главного информационно-аналитического центра МВД России и информационных центров УВД субъектов.

В диссертационном исследовании соискатель предлагает ряд предложений, направленных на совершенствование информационного взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа. Эти предложения касаются: необходимой информации, представляемой по запросам ФМС и органов внутренних дел, а также информации, подлежащей направлению соответственно в органы внутренних дел и в ФМС; действий сотрудников при сообщении в дежурную часть о выявлении лиц, находящихся в розыске, и лицах, представивших поддельные, выданные в нарушение установленного порядка документы; осуществление доставления лиц в служебное помещение органа внутренних дел или в помещение органа местного самоуправления; основания и порядок направления запросов подразделений ФМС при обращении к учетам информационных центров органа внутренних дел и право их подписи.

Проведенный анализ организационно-правовых основ взаимодействия подразделений Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа позволяет, сформулировать предложения направленные, в целом, на совершенствование миграционной политики Российской Федерации. К их числу относится, необходимость закрепления в нормативно-правовых актах вопросов:

- организации системы межведомственного взаимодействия на основе нормативной ее регламентации с четким разграничением компетенций и зон ответственности, установлением порядка взаимного обмена информацией и ведением единых учетов;

- создания общегосударственной системы учета мигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, включая их дактилоскопическую регистрацию и документирование, а также единый учет совершаемых ими правонарушений и преступлений;

- создания необходимых условий для использования имеющегося научного потенциала, в том числе организации научно-исследовательсткого центра не только по изучению миграционной обстановки и реального прогнозирования и регулирования правоотношений в сфере миграции населения, но и выработки эффективных мер противодействия правонарушениям мигрантов, в целях национальных интересов российского общества.

В заключении диссертации в концентрированном виде подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Эти предложения в своей совокупности имеют концептуальный характер, позволяющий всесторонне и целостно подойти к вопросам конституционно-правового регулирования миграционных отношений, направленных в целом, на совершенствование миграционной политики Российской Федерации и на повышение эффективности организационно-правовых основ деятельно­сти органов внутренних дел в указанной сфере.

Основные положения диссертации отражены в трех научных статьях, общим объемом 2,95 п.л.:


Научная статья опубликованная в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Лялякин Ю.А. Органы внутренних дел: реализация миграционных отношений на территории Дальнего Востока. (в соавторстве) // Закон и право. 2007. №5 – 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Лялякин Ю.А. Органы внутренних дел как инструмент правового государства в сфере миграции на Дальнем Востоке // Россия и современный мир: проблемы политического развития: Сб. материалов 3-ей международной межвузовской научной конференции. –М.: Институт бизнеса и политики. 2007. – 0, 5 п.л.

3. Лялякин Ю.А. Некоторые особенности миграционных процессов, происходящих в России: Труды Академии управления МВД России №3. –М., 2007. – 0,4 п.л.


Лялякин Юрий Анатольевич


Корректор А.И. Титенко


Подписано в печать 04.10.2007.

Усл. печ. л. Уч.-изд. л. 1,3. Зак. № Тир. 100 экз.

Типография «11 – й ФОРМАТ»

ИНН 7726330900

115230, Москва, Варшавское ш., 36

www/autoreferat.ru