Банковская сфера

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Управления прибылью банка, 30.13kb.
• Реферат курсовая работа: 47 с., 4 диаграммы, 22 источника, 936.21kb.
• Тема Банковская система РФ > Банковская система, 28.82kb.
• Духовная сфера Духовная сфера общества, 100.62kb.
• Шеховцова Анна Организация коммуникативной политики в Интернете (на примере банковского, 771.48kb.
• 10. Мнестическая сфера психики, 522.5kb.
• 1. Понятие кредитоспособности, 819.25kb.
• Курсовая работа по дисциплинам «Банковские операции» и«Учет в банке» Тема: «Банковская, 327.59kb.
• Реферат по предмету «Деньги и кредит» Тема : «Банковская система Украины», 143.18kb.
• Современная банковская система это важнейшая сфера национального хозяйства любого развитого, 86.94kb.

БАНКОВСКАЯ СФЕРА


И. А. БЫКОВ,

кандидат юридических наук


ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ


Административная правоспособность и административная дееспособность – главные составляющие административно-правового статуса субъектов административного права. Несмотря на это, вопрос о понятии и содержании административной правосубъектности коллективных образований не имеет адекватного легального решения; не уделяется внимание этому вопросу и в науке административного права¹.

В учебниках по административному праву понятие коллективного субъекта административного права раскрывается через призму учения о юридическом лице. Между тем, как справедливо отмечается в юридической литературе, институт юридического лица – это только одна из правовых форм, обращенная к другим участникам имущественных отношений, обусловленных использованием товарно-денежной формы².

Процесс выявления того, что представляет собой и как определяется правосубъектность, лежит в аспекте ее сущностного содержания общего понятия субъекта права. Правосубъектность есть правовое состояние лица в обществе, которым констатируется факт признания его субъектом существующей системы права. Подчеркнем, что научная абстракция правовой действительности, закрепляющая собой единое целое, не сводится к правовому положению субъектов в любой отрасли права; в то же время правосубъектность получает развитие и обогащение во всех правовых отраслях, во всей правовой системе России.

При исследовании проблемы правосубъектности используется, как правило, понятие правового статуса субъектов права; в научной литературе по-разному определяется соотношение указанных понятий. Так, А.В. Мицкевич отождествляет правоспособность с правовым статусом гражданина или организации¹. По мнению Н.И. Матузова, все то, что законодатель оформляет как правовое положение личности в обществе, входит в понятие правового статуса, включая правосубъектность.

Г.В. Мальцев при определении взаимосвязи правосубъектности и правового статуса исходит из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта права правового статуса и правоспособности; правовой же статус включает в себя совокупность прав и обязанностей (правовых возможностей), которые вместе с правоспособностью создают предпосылки участия лица в конкретных правоотношениях². Аналогичную позицию занимает Н.В. Витрук³.

Таким образом, при всем многообразии мнений, авторы исходят из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта правового статуса. Действительно, правосубъектность, отражая существенные стороны правового положения субъекта в обществе, развивается и конкретизируется в правовом статусе. Правовой статус – совокупность вытекающих из закона прав и обязанностей и правоспособность, можно рассматривать как своеобразную первую ступень реализации правосубъектности⁴.

Традиционно в науке административного права содержание статуса коллективного субъекта связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру¹.

Структура административно-правового статуса коллективных субъектов образуется тремя блоками: целевым, структурно-организационным, компетенционным. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически². Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в уставе кредитной организации и иных управленческих актах (например, лицензии) конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Цель деятельности кредитной организации обусловлена ее экономической сущностью. С экономической точки зрения кредитная организация является хозяйствующим субъектом, производящим особый, специфический продукт, который существенно отличается от продукта сферы материального производства: он производит не просто товар, а товар особого рода в виде денег, платежных средств. Деньги являются воспроизводственной категорией: наличные деньги, выпущенные банком как единственным монополистом в общей массе субъектов воспроизводства, обслуживают как сферу производства, так и распределения, обмена и потребления. В этих условиях банк предстает «как особая, специфичная организация, как денежно-кредитный институт, осуществляющий регулирование платежного оборота страны в наличной и безналичной формах»³.

Нормативно цель деятельности кредитных организаций определена в ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» как осуществление банковских операций. Законодательство не дает легального определения банковской операции, однако их перечень назван в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», где, помимо собственно банковских операций, названы иные сделки, совершаемые банками и другими кредитными организациями. Заметим, что подобный способ определения банковских операций используется и в зарубежном законодательстве.

Законодатель не разграничивает понятия «сделка» и «операция» и употребляет их как тождественные. Действительно, банковская операция – это гражданско-правовая сделка, но особого рода. Она носит сложный, комплексный характер и включает в себя не только действия, которые совершаются в порядке реализации прав и обязанностей сторон в конкретном правоотношении, но и действия, совершаемые в силу установленных правил¹. Правовой режим указанных действий обладает спецификой, так как призван обеспечивать не только интересы частных лиц, но и публичные интересы общества и государства, выражающиеся, прежде всего, в существовании особого государственного органа.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о наличии публичного интереса при проведении банковских операций, реализация которого требует использования инструментария мер государственно-управленческого характера. К указанным обеспечительным средствам относится лицензирование кредитной деятельности, подчинение специальным правилам и нормам, регулирующим порядок проведения банковских операций (кредитование, расчеты, иные услуги), надзор со стороны Банка России, установление системы экономических нормативов, статистической и бухгалтерской отчетности.

Дальнейшая конкретизация целей деятельности позволяет дифференцировать кредитные организации на два вида – банки и небанковские кредитные организации. Первые имеют исключительное право осуществлять всю совокупность банковских операций (привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц); вторые вправе осуществлять лишь отдельные банковские операции, предусмотренные законом (например, только расчетные или депозитно-кредитные операции)¹. Различие в целевых блоках статуса кредитных организаций оказывает непосредственное влияние на различия в компетенционных блоках, о чем будет сказано ниже.

Исследование целевого блока административно-правового правового статуса кредитной организации обусловливает наделение ее специальной правоспособностью. Вышеизложенные соображения позволяют сделать вывод о наличии в правовом статусе кредитных организаций целевого компонента, который обретает четкое выражение посредством публичного интереса.

Второй, организационно-структурный, компонент правового статуса является довольно сложной системой. В него входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы.

Административно-правовое положение кредитной организации определяется общими нормами, относящимися ко всем коллективным субъектам; нормами, устанавливающими специфику данного их вида.

Основы административно-правового положения кредитных организаций установлены отчасти нормами Гражданского кодекса РФ, а более детально – нормами Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Это межотраслевой акт, определяющий, в частности, правовое положение кредитных организаций как субъектов гражданского и административного права¹.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», кредитные организации учреждаются на базе любой формы собственности в форме хозяйственных обществ. Между тем образование кредитных организаций на основе публичных форм собственности (государственной и муниципальной) ограничено ст. 66 Гражданского кодекса РФ: государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать участниками, в том числе учредителями хозяйственных обществ, за исключением случаев, когда комитеты по управлению имуществом являются учредителями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации в соответствии с законодательством о приватизации².

Согласно ст. 12 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», кредитные организации подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом специального порядка государственной регистрации кредитных организаций. Между тем возникновение административной
правоспособности кредитной организации вряд ли можно связывать с
приобретением ею статуса юридического лица, категория которого
отражает лишь сущность гражданской правоспособности.

Административная же правоспособность означает закрепленную нормами права возможность коллективного субъекта вступать в административно-правовые отношения, его способность быть субъектом права, т.е. пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности¹.

В административном праве нет четкого определения момента возникновения административной правоспособности коллективных субъектов. Большинство ученых момент возникновения административной правоспособности одновременно связывают, на наш взгляд, с двумя разноплановыми категориями – созданием коллективного субъекта и государственной регистрацией². При этом не уточняется, в каком случае административная правоспособность наступает с момента создания предприятия, а в каком – с момента регистрации.

Что касается правоспособности кредитных организаций, очевидно, что возникновение гражданской правоспособности связывается с регистрацией кредитной организации как юридического лица (внесение в единый государственный реестр юридических лиц). Однако это не разрешает проблемы, связанной с административной правоспособностью унитарных предприятий. Для кредитных организаций предусмотрена довольно сложная система регистрации, связанная с тем, что контроль, проводимый в рамках общей процедуры регистрации юридических лиц, дополняется специальным контролем, осуществляемым Центральным банком РФ.

Решение о государственной регистрации кредитной организации принимает Банк России; указанное решение служит основанием для внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц Федеральной налоговой службой РФ. Из этого следует, что с момента принятия Центральным банком решения о регистрации возникают административные отношения с участием налогового органа и организацией, о регистрации которой принято решение. Эту организацию нельзя в полной мере назвать кредитной, ибо на этом этапе она обладает лишь отдельными элементами административной правосубъектности, позволяющими участвовать в регистрационных правоотношениях.

Внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц означает приобретение организацией статуса юридического лица, а не кредитной организации: право проводить банковские операции возникает только с момента получения лицензии Центрального банка РФ (ст. 12 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Внесение в реестр означает расширение административной правосубъектности кредитной организации за счет возможности участвовать в лицензионном правоотношении.

Таким образом, лишь факт выдачи лицензии означает возникновение гражданской правосубъектности кредитной организации и завершение формирования административной правосубъектности.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что правовой механизм возникновения административной правоспособности кредитной организации иной, нежели гражданской правоспособности. Это вполне объяснимо, ибо указанные категории функционально разнородны: гражданская правосубъектность опосредует возможность участия в имущественных отношениях, административная – в отношениях управленческих. При этом говорить о кредитной организации в полном смысле слова можно только при наличии у нее и административной и гражданской правосубъектности.

Следующим элементом административно-правового статуса кредитной организации является компетенция. Последняя тесно связана с правоспособностью, основными правами и обязанностями, включенными в правовой статус. Компетенция также является одной из форм проявления правосубъектности, но это проявление обнаруживается в правовом статусе.

Как отмечает Д.Н. Бахрах, «компетенция – часть правового статуса
коллективных субъектов, которая состоит из совокупности властных
полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый
элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением
власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе, право
издавать определенные акты. Второй элемент компетенции –
подведомственность, правовое закрепление предметов, дел на которые
распространяются властные полномочия»¹. Исходя из указанной точки
зрения, на первый взгляд компетенционный признак правового статуса
кредитной организации отсутствует. Однако компетенция, как и
правоспособность, обнаруживает себя на межотраслевом или отраслевом
уровне. Между ними имеется общее и различие, более того, в
экономической среде, где рыночные законы и регулирующая роль
государства, правоспособность и компетенция предстают взаимодействующими элементами единого правового статуса кредитной организации.

Правоспособность как предпосылка правообладания воплощает отношение ее носителя с государством, в то время как субъективное право – с обязанным лицом². Основные права и обязанности, составляющие один из элементов правового статуса кредитной организации, указывают также на взаимоотношения его носителей и государства. Затем они получают конкретизацию в компетенции, которая предполагает субординированные отношения между субъектом и государственным органом. Различие между основными правами и обязанностями, взятое на уровне правового статуса кредитной организации, заключается в степени конкретизации исходных возможностей данного коллективного субъекта. Такая связка позволяет говорить о наличии в правовом статусе кредитной организации определенных элементов компетенционных полномочий, которые хотя и не включают в себя все признаки компетенции, свойственные, например, органу исполнительной власти, однако имеют вполне четкий управленческий характер.

Выражается это в том, что кредитные организаци, наделяются контрольными полномочиями в налоговой и валютной сферах. В частности, коммерческие банки являются элементами механизма контроля и учета налогоплательщиков: согласно ст. 86 Налогового кодекса РФ¹, банки открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, при этом об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя банк обязан сообщать в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня открытия или закрытия такого счета; банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом законодательством РФ, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа.

В определенных случаях (в частности, предусмотренных ст. 855 Гражданского кодекса РФ) банк вправе контролировать распоряжение клиентов денежными средствами по счету, обеспечивая исполнение платежных документов, отнесенных законом к приоритетным платежам в соответствии с очередностью, установленной в п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ².

Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» коммерческие банки наделены статусом агентов валютного контроля, обладающих полномочиями на проведение проверок соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, проверок полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов, истребование документов и информации, связанных с валютными операциями, открытием и ведением счетов.

Объем предоставленных кредитной организации управленческих полномочий дифференцирован в зависимости от вида предоставленной Банком России лицензии. Так, агентом валютного контроля может быть только кредитная организация, обладающая лицензией, которая дает право на осуществление банковских операций со средствами иностранной валюте; контролировать расчеты может лишь кредитная организация, которая вправе проводить расчетные операции. Таким образом, лицензия Центрального банка РФ, определяя объем гражданской правоспособности кредитной организации, непосредственно влияет на содержание ее административно-правового статуса.

Содержание вышеозначенных полномочий свидетельствует о том, что кредитные организации обладают такими элементами компетенции, как подведомственность, правовое закрепление круга объектов, на которые распространяются властные полномочия. Кроме того, в рамках изучаемой проблематики целесообразно говорить и о наличии внутриорганизационной компетенции, которую необходимо рассматривать через административную дееспособность кредитной организации. Дееспособность реализуется органом кредитной организации.

Отметим, что в литературе по административному праву нередко проводятся различия между органом юридического лица, которым всегда признается его руководитель (единоличный исполнительный орган), и органами управления, к которым относятся также общее собрание участников, совет директоров (наблюдательный совет), а также коллегиальный исполнительный орган (ст. 11.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Руководитель как орган юридического лица реализует его гражданскую правоспособность во внешних отношениях. Его же полномочия на управление внутренними делами не представляют собой форму реализации такой правоспособности. В этом случае руководитель осуществляет предоставленную ему компетенцию, включающую его властные полномочия; кроме него, здесь действуют и другие органы в соответствии с их компетенцией.

Как и в США, отечественная банковская система является двухуровневой. Однако в России двухуровневость банковской системы имеет национальные особенности: предполагает существование верхнего уровня, наделенного государственно-властными полномочиями (Банк России), и нижнего (предпринимательского) уровня банковской системы. Кроме того, специфика российской банковской системы, учитывая современное федеративное устройство страны, состоит в том, что организация, функционирование и государственное управ­ление (прямое или опосредованное) банковской системой осуществляется на уровне не только Российской Федерации, но и ее субъектов. В современных российских реалиях последнее осуществляется, как правило, посредством вхождения органов власти субъектов РФ в число акционеров банка или заключения между органами власти субъекта РФ и банковскими структурами различных партнерских соглашений.

Например, крупнейшим акционером ОАО «Банк Москвы» является Правительство Москвы (в лице Департамента имущества города Москвы), владеющее 43,999% акций¹. Такое положение обусловило монопольное право Банка Москвы на обслуживание московского бюджета и муниципальных предприятий. Основной акционер – правительство Москвы – оказывает значительную поддержку банку и контролирует его текущую деятельность.

Другой пример. 8 декабря 2008 г. Банк «Санкт-Петербург», руководствуясь положениями Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», подписал соглашение о сотрудничестве с городскими властями Санкт-Петербурга в сфере реформирования отрасли ЖКХ, а также развития малого бизнеса и реализации целевых программ Санкт-Петербурга, таких, как «Развитие долгосрочного жилищного кредитования в Санкт-Петербурге на 2002–2012 годы», «Молодежи – доступное жилье»².

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Понятие коммерческого банка базируется на его экономической сущности и представляет собой единство статики правовых норм как особой правовой модели, носящей абстрактный, общий характер (правовое положение, правовой статус), и динамики правоотношений, складывающихся в процессе осуществления банковских операций.

Правовое положение коммерческого банка характеризуется единством частных и публичных начал. С одной стороны, как и любая другая коммерческая организация, банк вступает в правоотношения со своими контрагентами на договорной основе, предполагающей равенство и автономию воли его участников. С другой стороны, экономическая сущность коммерческого банка как важнейшего денежно-кредитного института страны, особого финансового посредника, через который проходят денежные потоки государства, предопределяет наличие публичного интереса в его стабильном функционировании в рамках банковской системы, а также защиты интересов его вкладчиков и иных кредиторов. Публичный интерес, в свою очередь, проявляется в существовании правового механизма, направленного на минимизацию риска совершения банковских операций, который в известной степени ограничивает свободную волю сторон, сужая рамки их возможного поведения.

Исследование административно-правового статуса кредитных организаций позволило сформулировать понятие этой правовой категории, которая является базисной для разрешения проблемы создания эффективного правового механизма регулирования управленческих отношений в сфере банковской деятельности. Административно-правовой статус кредитной организации представляет собой образуемую целевым, структурно-организационным и компетенционным блоками совокупность нормативно закрепленных полномочий, прав и обязанностей, осуществляемых кредитной организацией в форме административно-правовых отношений, опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере.