Бюджетное выравнивание на региональном уровне: проблемы и пути совершенствования

Вид материала

Автореферат диссертации

Содержание I. общая характеристика работы Степень разработанности проблемы. Цель и задачи исследования. Теоретические и методологические основы исследования. Информационная база диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну. Основные положения диссертации, выносимые на защиту. Теоретическая и практическая значимость работы. Апробация результатов исследования. Структура и объем работы. Ii. основное содержание работы В первой главе – «Теоретическое обоснование государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений» Во второй главе – «Основные тенденции и характеристики развития межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации (Новосиби В третьей главе – «Совершенствование межбюджетных отношений в Новосибирской области» – Фонд финансовой помощи (ФФП) Фонд целевых расходов (ФЦР) В заключении

Подобный материал:

• Всемирную Торговую Организацию. Предложения по совершенствованию и развитию закон, 116.28kb.
• Реферат тема: «Возможные пути разрешения типичных конфликтов в организациях вос,, 105.35kb.
• Филатов М. В. Проблемы и пути совершенствования деятельности российских банков в современных, 1998.18kb.
• Слайд №1 Лекарственное обеспечение граждан Республики Татарстан на региональном уровне, 190.53kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 72.94kb.
• Семинара 10-12 марта 2011 года по теме «Методическое обеспечение введения фгос ноо, 251.67kb.
• Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения Заседание, 858.58kb.
• 3. проблемы и пути совершенствования финансового плана на предприятиях и корпорациях, 189.51kb.
• Программа шестой научно-практической межкафедральной конференции «проблемы налогообложения,, 56.34kb.
• В. Н. Южакова на семинаре «реалиазция мероприятий административной реформы в 2006 -2008, 40.43kb.

На правах рукописи

ПОЛОЗКОВ Михаил Геннадьевич

БЮДЖЕТНОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ:

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Специальность: 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

Новосибирск – 2004

Работа выполнена на кафедре региональной экономики Сибирской академии государственной службы

Научный руководитель: Папело Валерий Николаевич,

доктор экономических наук, профессор


Официальные оппоненты:

Тарасова Галина Михайловна,

доктор экономических наук, профессор


Клисторин Владимир Ильич

кандидат экономических наук, доцент


Ведущая организация:

Томский государственный университет


Защита состоится 29 октября 2004 г. в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д.003.001.02 при Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН по адресу: 630090, г. Новосибирск, просп. Академика Лаврентьева, 17, конференц-зал.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.


Автореферат разослан 28 сентября 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

к.э.н. М.А. Ягольницер

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление рыночных отношений в Российской Федерации положило начало децентрализации системы управления экономикой и федерализации государственного устройства. Это предполагает поиск новых средств поддержания стабильности бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении данных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма, которые предполагают наличие правовых отношений внутри бюджетной системы и самостоятельность бюджета любого уровня.

Важнейшей предпосылкой для успешной реализации бюджетно-налоговой политики субъекта Российской Федерации служит эффективный механизм бюджетного регулирования территорий. Регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем отчислений от регулирующих налогов и предоставления финансовой помощи в виде трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий. Эти методы регулирования межбюджетных отношений между звеньями бюджетной системы страны введены с 1994 года, они постоянно совершенствуются, но этот процесс остается всё ещё незавершенным. В настоящее время по-прежнему остро ощущается потребность в разработке научно-методических подходов организации межбюджетных потоков на уровне местного самоуправления и созданию в регионах соответствующих рабочих методик распределения финансовых ресурсов, поступающих в нижестоящие бюджеты. Отказ от формализованного подхода при предоставлении финансовой помощи приводит к субъективизму в распределении средств между муниципальными образованиями.

Сказанное подчеркивает актуальность исследования и обусловливает необходимость разработки механизма финансового взаимодействия областного (краевого) бюджета и связанных с ним муниципальных бюджетов для повышения эффективности региональной бюджетно-налоговой политики.

Степень разработанности проблемы. В экономической литературе проблемам бюджетного выравнивания в России особое внимание стало уделяться с 1994 года в работах, посвященных проблемам межбюджетных отношений. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов и построения бюджетной системы исследуются в работах Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, М.В. Романовского; проблемы организации межбюджетных отношений и становления бюджетного федерализма освещены в работах О.В. Богачевой, В.Н. Лексина, А.М. Лаврова, И.В. Подпориной, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко; анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах А.Г. Гранберга, В.И. Суслова, С.А. Суспицына, В.И. Клисторина, Т.С. Новиковой, В.Е. Селиверстова и др. В то же время необходимо отметить, что на современном этапе развития для российской экономической науки представляется полезным изучение накопленного зарубежного опыта в области исследования проблем межбюджетных отношений. Среди иностранных ученых - регионалистов следует отметить таких, как Greval B., Musgrave R., Olson M., Stigliz J.E., Tiebout C.

Однако наличие различных подходов к формированию бюджетно-налоговых систем на региональном уровне требует более детального изучения межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований и разработки практических рекомендаций по совершенствованию методов бюджетного выравнивания.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка методических подходов к бюджетному выравниванию и обоснование рекомендаций по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона.

Реализация поставленной цели требует решения следующих задач:

• уточнить сущность и соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание»;
  
• проанализировать существующие методические подходы к организации бюджетного выравнивания в теории и практике бюджетного федерализма;
  
• обобщить практику взаимодействия федерального центра, субъекта Федерации (Новосибирской области) и органов местного самоуправления в решении проблем бюджетной обеспеченности;
  
• разработать методику предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области;
  
• обосновать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона посредством развития и совершенствования механизма бюджетного выравнивания.
  

Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации, а также деятельность органов власти по регулированию сбалансированности бюджетов разного уровня.

Предметом исследования являются содержание, принципы и механизмы бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне, особенности организации межбюджетных потоков в регионе.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретической основой исследования является концепция бюджетного федерализма, разработанная в рамках современных теорий экономики общественного сектора. Она позволяет осуществить комплексный подход к изучению бюджетного регулирования и межбюджетных отношений в системе «федеральный центр - субъект федерации – муниципальное образование». В диссертации использованы труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов. В ходе исследования изучены: общая и специальная монографическая литература, разработки ведущих организаций по межбюджетным отношениям, материалы научных конференций и семинаров, законодательные и другие нормативные акты, международная практика реализации бюджетно-налоговой политики в федеративных государствах.

Методологическим подходом к организации исследования служат системные и структурно-функциональные представления о формировании и реализации бюджетно-налоговой политики в федеративном государстве. При решении поставленных задач задействованы экономико-математические, статистические (балансовые и индексные), графические методы анализа.

Информационная база диссертационного исследования. Информационную базу работы составляют российская и зарубежная монографическая литература, публикации в периодической печати, а также бюджетно-налоговое законодательство России и экономически развитых стран. В работе использовались материалы Министерства финансов РФ, Госкомстата РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства по налогам и сборам РФ, данные Управления финансов и налоговой политики и Главного планово-экономического управления администрации Новосибирской области, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе, Управления МНС РФ по Новосибирской области, Новосибирского областного совета депутатов, материалы исследований Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.

Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну.

1. На основе изучения взглядов ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание» с точки зрения их направленности на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения, хозяйствующих субъектов с целью достижения устойчивого территориального развития и обеспечения доступности потребления основных общественных благ с учетом инфраструктурных различий территорий.
   
2. Разработана и апробирована методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, применение которой позволяет сократить уровень бюджетной асимметрии территорий субъекта Федерации по расходам бюджетов. Предложенные в методике показатели бюджетной асимметрии учитывают помимо собственных расходов местных бюджетов прямые расходы федерального и регионального бюджетов, средства целевых программ, капитальные вложения и прочие расходы.
   
3. Сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, которые позволяют продемонстрировать воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов регионального и федерального бюджетов, бюджетных инвестиций, расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов и прочих расходов.
   
4. Сформулированы предложения по созданию системы мониторинга состояния межбюджетных отношений в Новосибирской области, включающей показатели бюджетной обеспеченности и бюджетной зависимости территорий, а также информацию об эффективности бюджетных расходов для обеспечения обратной связи принимаемых управленческих решений и оценки эффективности функционирования бюджетной системы региона.
   

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, в основе которой лежит оценка уровня дифференциации территорий по сконструированным автором показателям бюджетной обеспеченности. Рекомендуется выделить в составе финансовой помощи из областного бюджета бюджетам другого уровня следующие фонды:
   

• фонд финансовой помощи, средства которого распределяются на базовую и выравнивающую финансовую помощь с учетом дефицитов местных бюджетов и уровня бюджетной обеспеченности территории;
  
• фонд целевых расходов, включающий в себя средства из федерального фонда компенсаций и региональные субсидии и субвенции;
  
• фонд финансового стимулирования, созданный с целью поддержания экономической активности в территориях путем перераспределения дополнительно поступивших налоговых доходов.
  

2. В рамках предложенной методики сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области:
   

• по расходам территориальных бюджетов – территориальная бюджетная обеспеченность;
  
• с учетом (в дополнение к расходам территориальных бюджетов) текущих и целевых расходов из областного бюджета, расходов по областным целевым программам – текущая бюджетная обеспеченность;
  
• с учетом (в дополнение к перечисленным в текущей бюджетной обеспеченности расходам) капитальных расходов и средств дорожного фонда из областного бюджета – общая бюджетная обеспеченность.
  

3. Система мониторинга межбюджетных отношений в регионе, создаваемая с целью обеспечения максимально доступной и систематизированной информации о состоянии и тенденциях межбюджетных отношений в области.
   

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные автором положения расширяют теоретические представления о межбюджетных отношениях в современной экономической науке. Предложенная автором методика ценна с научной точки зрения тем, что она обобщает и систематизирует существующие в теории походы к бюджетному выравниванию.

Практическая значимость проведенного исследования обусловлена тем, что рекомендации автора носят прикладной характер и могут быть использованы администрациями субъектов Российской Федерации при реформировании региональной системы межбюджетных отношений для создания механизма бюджетного выравнивания муниципальных образований, повышения обоснованности принимаемых управленческих решений на основе эффективной бюджетно-налоговой политики в регионе.

Основные положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов по теории общественных финансов, а также – в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования докладывались автором на научных конференциях и семинарах федерального и регионального уровня. В частности, результаты исследования обсуждались на научно-практической конференции в Новосибирском государственном университете «Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России» (Новосибирск, 2001), а также на семинаре Всемирного Банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» в Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 2002). Кроме того, некоторые положения исследования обсуждались на международном научно-практическом семинаре преподавателей гуманитарных и социально-экономических дисциплин «Институциональная теория и её практическое применение в постсоветской экономике», проводимом ИППК НГУ (Новосибирск, 26.01 – 07.02 2004).

Предлагаемая автором методика рассмотрена и использована Главным планово-экономического управлением Администрации Новосибирской области в процессе работы над приложением к Закону о бюджете области, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования.

По теме исследования опубликовано 9 работ общим объемом 3,0 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 127 наименований. Работа изложена на 175 страницах, включает 4 рисунка, 1 схему, 11 таблиц и 5 приложений.


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень разработанности рассматриваемых проблем, определяются цель, задачи, предмет и объект исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе – «Теоретическое обоснование государственного регулирования бюджетно-налоговых отношений» - рассматриваются концептуальные основы организации бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве, формулируются цели и основные направления реформирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; описываются этапы становления и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в период с 1991 г. по 2004 г. на основе нормативно-правовых документов; раскрываются основные понятия, характеризующие сферу межбюджетных отношений, анализируются различные подходы к толкованию терминов «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «бюджетное выравнивание», предлагается авторская позиция по поводу определения и соотношения данных понятий.

В диссертации под теорией бюджетного выравнивания понимается раздел экономической науки, который исследует причины и механизмы возникновения вертикальных и горизонтальных финансовых разрывов, а также закономерности их развития и влияния на социально-экономическое положение региона и его взаимоотношения с другими уровнями бюджетной системы.

Выравнивание бюджетной обеспеченности территорий является одной из основных задач в деятельности органов власти федерального и регионального уровня. Чрезмерная дифференциация территорий опасна тем, что может привести к социальному взрыву, поскольку именно в малообеспеченных регионах, как правило, высока доля жителей, нуждающихся в социальной защите, которую им не может предоставить местная администрация. Однако и чрезмерная степень выравнивания нежелательна, поскольку она отбирает ресурсы у динамичных, быстро развивающихся территорий, и снижает стимулы для развития собственной налоговой базы у экономически менее развитых территорий.

Таким образом, бюджетное выравнивание означает прежде всего сокращение территориальной асимметрии посредством оказания финансовой помощи нижестоящим органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Разработанная автором методика предоставления финансовой помощи может стать основой для обеспечения одной из функций субфедеральной власти – перераспределение финансовых ресурсов внутри региона. Использование предложенной методики позволит сделать этот процесс более справедливым, уменьшит субъективизм при распределении средств финансовой помощи, укрепит финансовую базу местного самоуправления.

Исследование показало, что на выбор методов бюджетного выравнивания в регионах большое влияние оказывает федеральное законодательство, в которое с 1991 г. по 2004 г. было внесено много изменений и дополнений, касающихся реформирования бюджетной системы страны. В диссертации подробно анализируются важнейшие этапы совершенствования межбюджетных отношений.

В нормативно-правовых документах, а также в экономической литературе между понятиями «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» зачастую ставится знак равенства, что представляется нам не совсем верным. В диссертации под бюджетным федерализмом понимается система политических, правовых, экономических и прочих отношений, направленных на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения и хозяйствующих субъектов с целью достижения устойчивого территориального развития и обеспечения доступности потребления основных общественных благ.

В работе также уточняется понятие «межбюджетные отношения». В качестве последнего в диссертации рассматриваются финансовые отношения между органами власти по поводу перераспределения денежных средств между бюджетами как одного, так и разных уровней.

Исходя из данного толкования, можно предложить иную классификацию межбюджетных отношений. Основанием для включения того или иного элемента в систему межбюджетных отношений является фактическое перераспределение денежных средств между бюджетами. Тогда в систему межбюджетных отношений можно включить следующие элементы: безвозмездное перераспределение средств между бюджетами одного уровня; финансовая помощь вышестоящего бюджета нижестоящему, которая может быть осуществлена в виде дотаций, субсидий, субвенций, кредитов, бюджетных ссуд; взаимные расчеты; регулирующие налоги.

Во второй главе – «Основные тенденции и характеристики развития межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации (Новосибирской области) – описаны существующие зарубежные и отечественные методические подходы к организации межбюджетных отношений, а также опыт разработки методик распределения финансовой помощи в некоторых российских регионах; на примере конкретного субъекта Российской Федерации (Новосибирской области) рассматривается взаимодействие федерального и регионального бюджетов, описываются проблемы формирования и исполнения областного бюджета за ряд лет (с 1997 г. по 2004 г.), анализируются особенности становления и развития межбюджетных отношений в данном субъекте Федерации.

Мировой опыт демонстрирует достаточно эффективное действие бюджетного выравнивания как концептуального компонента бюджетного федерализма. Как правило, многие страны используют две или три модели вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий: модель распределения доходных источников; модель разделения полученных налоговых доходов; модель распределения фиксированной части доходов бюджета одного уровня между бюджетами другого. На выбор доминирующей модели влияют прежде всего специфика бюджетно-налоговой системы той или иной страны, характер её разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы.

Проведенный анализ позволяет условно выделить четыре типа стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран (Австралия, Япония, Дания) в качестве такого принципа использует выравнивание бюджетного потенциала и бюджетных потребностей. Вторая группа охватывает те страны, в которых система бюджетного выравнивания построена по принципу выравнивания только доходного потенциала (Канада, Германия, Швейцария). Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат (Италия, Испания). Четвертый тип устройства механизма бюджетного выравнивания основан на перераспределении финансовых средств из расчета на душу населения (Германия, Канада). Большинство стран используют формульные расчеты в системе бюджетного выравнивания, пытаясь максимально объективно подойти к расчетам выравнивающих трансфертов.

В Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений¹ впервые общий объем финансовой помощи муниципальным образованиям был поделен на две самостоятельные части: выравнивающую и стимулирующую. Первая из них распределяется таким образом, чтобы выровнять потенциальные подушевые доходы территорий, и рассчитывается с использованием индекса бюджетных расходов и налогового потенциала по регулирующим и закрепленным доходам. Вторая часть распределяется пропорционально вкладам муниципалитетов в доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации с учетом прилагаемых налоговых усилий.

Изучение опыта распределения финансовой помощи муниципальным образованиям в таких регионах, как Владимирская, Пермская, Челябинская, Томская области и Республика Чувашия показывает, что оно производится, чаще всего, при отсутствии формализованных процедур (или при их игнорировании). Выделение дотационных средств муниципалитетам производится, как правило, по принципу минимизации дефицита их бюджета. Кроме того, в методиках не ставится вопрос объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований, равно как и не обосновывается количественное его деление на выравнивающую, стимулирующую и прочие составляющие.

Анализ опыта распределения финансовой помощи муниципалитетам в этих регионах был использован автором при разработке собственных предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в Новосибирской области.

Динамика предоставления финансовой помощи из федерального бюджета бюджету Новосибирской области в период с 2000-2004 гг. представлена в таблице 1.

В структуре финансовой помощи Новосибирской области наибольший удельный вес занимают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. В 2000 году они составляли более 80% от общей суммы, в 2003 г. - 60% от общего объема. С 2000г. наблюдается тенденция к увеличению безвозмездных перечислений. Доля безвозмездных перечислений в общей сумме доходов областного бюджета в 2004 г. планируется на уровне ожидаемого исполнения 2003 г. и составит 29,2%.

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в бюджете области на 2004 год предусмотрены в размере 4160851,6 тыс. руб., что на 246576,6 тыс. руб. или на 6,2% больше ожидаемого исполнения 2003 года. По сравнению с 2002 г. дотации 2004 г. увеличились на 792866,0 тыс. руб. или на 23,5%; с 2001 г. - на 1953060,6 тыс. руб. (88,5%); а по сравнению с 2000 г. - на 3099421,6 (292,0%). Удельный вес дотаций в доходной части областного бюджета увеличится по сравнению с ожидаемым исполнением 2003 года на 0,8%. Положительной характеристикой бюджета Новосибирской области на 2004 г. является то, что закрепляется тенденция роста собственных доходов областного бюджета.

Таблица 1

Динамика поступлений финансовой помощи из федерального бюджета

бюджету Новосибирской области в 2000-2004 гг., тыс. руб.

Вид финансовой помощи	2000 г.	2001 г.	2002 г	2003 г.	2004 г. (план)
Дотации (включая дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности)	1061430,0	2207791,0	3367985,0	3914275,0	4160851,6
Субвенции	15000,0	1204796,0	708153,0	944462,0	873993,0
Средства по взаимным расчетам, в т.ч. компенсации дополнительных расходов	175183,0	35439,0	244196,0	389914,0	109684,6
Субсидии	0,0	0,0	598485,0	587316,0	619692,6
От государственных организаций	0,0	0,0	0,0	683021,0	0,0
Прочие	30365,0	154,0	0,0	894,0	0.0

В структуре расходов областного бюджета преобладают направления социального и выравнивающего характера. Доля финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы также велика. Это ещё раз подчеркивает актуальность данного исследования и необходимость разработки специальной методики расчета и предоставления финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области. В целом расходы по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2004 году запланированы в сумме 3560625,7 тыс. рублей.

Дифференциация районов и городов области по бюджетным и экономическим показателям очевидна. В качестве индикаторов социально-экономической асимметрии территорий могут использоваться показатели из аппарата математической статистики. Так, например, размах вариации, определяемый как разница между максимальным и минимальным значениями среднедушевых доходов территориальных бюджетов, возрос с 1996 года по 2003 год в 3,2 раза. Размах вариации среднедушевых бюджетных расходов за этот же период увеличился в 4,9 раза и составил к концу указанного периода 5,4 тыс. рублей на человека. Повышение уровня дифференциации территорий области по показателям среднедушевых бюджетных доходов и расходов в целом можно рассматривать как негативную тенденцию. Объемы собственных доходов бюджетов, характеризующие уровень бюджетной автономии территории, существенно отличаются в разрезе районов и городов области. Доля собственных доходов территориальных бюджетов Новосибирской области варьировалась в исследуемый период от 11,9% - минимальное значение, до 98,5% - максимальное значение. Дифференциация территориальных бюджетов по уровню обеспеченности собственными доходами подтверждается и не снижающимся коэффициентом вариации, значение которого составило 58,7%. Подобная дифференциация территорий области по бюджетным показателям предъявляет особые требования к политике выравнивания, реализуемой на региональном уровне.

При формировании порядка предоставления финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области был учтен опыт финансовых взаимоотношений между федеральным центром и областью. В связи с этим, в предлагаемой методике предоставления финансовой помощи предусмотрено создание целевых бюджетных фондов, средства которых аккумулируются в областном бюджете: Фонд финансовой помощи; Фонд целевых расходов; Фонд финансового стимулирования.

В третьей главе – «Совершенствование межбюджетных отношений в Новосибирской области» – представлена методика распределения финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области; проведена оценка уровня дифференциации территорий области по сконструированным автором показателям территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности, приведены расчеты размеров финансовой помощи и оценка выравнивающего эффекта; сформулированы рекомендации по повышению эффективности функционирования региональной бюджетной системы и предложена система мониторинга состояния межбюджетных отношений в регионе.

Предлагаемая методика разработана автором на основе проведенного совместно с планово-экономическим управлением областной администрации исследования проблем бюджетно-налоговых отношений в Новосибирской области, в ходе которого была оценена степень дифференциации территорий по уровню их бюджетной обеспеченности и проанализирована ситуация с предоставлением финансовой помощи для выравнивания уровней социально-экономического развития городов и районов области.

Финансовая помощь из областного бюджета бюджетам другого уровня включает в себя (схема 1):

1) средства фонда финансовой помощи (ФФП), распределяемые на базовую финансовую помощь (БП) и выравнивающую финансовую помощь (ВП);

2) средства фонда целевых расходов (ФЦР);

3) средства фонда финансового стимулирования (ФФС).


Схема 1.Формирование финансовой помощи из областного бюджета бюджетам других уровней
Фонд финансового стимулирования (ФФС)

субвенции
в Новосибирской области


Финансовая помощь
из областного бюджета

Фонд финансовой помощи (ФФП)

Фонд целевых расходов (ФЦР)

Фонд финансового стимулирования (ФФС)



Базовая финансовая помощь 90%

Выравнивающая финансовая помощь 10%


дотации

субвенции субсидии

субвенции

Далее коротко описан алгоритм расчета различных видов финансовой помощи. Фонд финансовой помощи (ФФП) формируется за счет средств, выделенных Новосибирской области из федерального бюджета через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, субвенции ЖКХ и собственных средств областного бюджета. Размер ФФП определяется, исходя из суммарного дефицита бюджетов субъектов межбюджетных отношений, скорректированного на коэффициент финансовой обеспеченности областного бюджета. Согласно экспертным оценкам специалистов Управления финансов и налоговой политики областной администрации 90% средств ФФП предоставляются для оказания базовой финансовой помощи (БП), остальные 10% средств ФФП распределяются в качестве выравнивающей финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений области.

В фонд целевых расходов (ФЦР) включаются средства из федерального фонда компенсаций (ФФК) на финансирование федеральных законов («О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; «О социальной защите инвалидов в РФ»; «О ветеранах») в Новосибирской области и средства из областного бюджета, направляемые в бюджеты субъектов межбюджетных отношений в форме субсидий и субвенций (целевые расходы).

Размер стимулирующей финансовой помощи определяется величиной фонда финансового стимулирования (ФФС). ФФС устанавливается в размере до 1% от величины собственных налоговых доходов областного бюджета предыдущего года. Распределение средств фонда осуществляет специальная комиссия. Часть средств ФФС распределяется из областного бюджета в виде ассигнований на сметное финансирование территориальных администраций; часть средств направляется в форме субвенций в местные бюджеты. Средства фонда имеют целевой характер и направляются исключительно на развитие экономики и налогового потенциала районов и городов области.

Расчеты бюджетной обеспеченности осуществлены с целью определения наличного уровня дифференциации городов и районов по используемому в методике показателю и оценки целесообразности выделения выравнивающей составляющей в финансовой помощи.

Для обеспечения максимальной полноты информации сконструированы и рассчитаны три вида показателей бюджетной обеспеченности – территориальная, текущая и общая.

Показатель текущей бюджетной обеспеченности позволяет «уловить», в дополнение к величине расходов территориального бюджета, средства, поступающие на территорию непосредственно из областного бюджета в качестве расходов на содержание бюджетных учреждений областного значения (текущие материальные затраты и заработная плата работников) и по областным целевым программам. Эти расходы не отражаются в территориальных бюджетах, но остаются в соответствующих территориях.

Показатель общей бюджетной обеспеченности основан на учете максимального перечня расходов из областного бюджета, в результате чего из всех примененных видов бюджетной обеспеченности именно он наиболее полно отражает фактические расходы на душу населения и позволяет точнее оценить степень дифференциации бюджетной обеспеченности по городам и районам.

В целях выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов области и рационализации (оптимизации) распределения средств областного бюджета в предложенной методике предусмотрены инструменты распределения финансовой помощи в виде областного и районных фондов выравнивания.

В таблице 2 представлен расчет финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области по предложенной методике. Для сравнения и оценки выравнивающего эффекта использованы данные о размерах дотаций из областного бюджета в 2001 году. Выравнивание произведено по показателю текущей бюджетной обеспеченности, так как именно этот показатель в наибольшей степени подходит для оценки выравнивающего эффекта. Показатель средней бюджетной обеспеченности по области был рассчитан предварительно и составил 4373,6 руб/чел. Общий размер выравнивающего фонда финансовой помощи равен 273350,1 тыс. руб., что составляет 10% от общего объема финансовой помощи. Остальные 90% средств (2460150,7 тыс. руб.) образуют базовую часть фонда финансовой помощи.


Таблица 2

Расчет финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области в 2001 г.

по методике, предложенной автором

Наименование субъекта межбюджетных отношений	Численность населения, тыс. чел.	ТекБО, руб/чел (факт. расх., 2001г.)	ФФП, тыс. руб. (2001г.)	коэффициент i	Базовая помощь, тыс. руб.	коэффициент i	Выравн. помощь, тыс. руб.	ФФП, тыс. руб. (новый) (6+8)	ТекБО, руб/чел
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Баганский	19,3	5260,9	53555,1	0,020	48199,6	-	0	48199,6	4983,4
Барабинский	18,7	4855,8	48161,0	0,018	43344,9	-	0	43344,9	4598,3
Болотнинский	34,5	3997,1	50338,3	0,018	45304,5	0,026	7191,3	52495,8	4059,6
Венгеровский	23,7	4711,1	66223,4	0,024	59601,1	-	0	59601,1	4431,7
Доволенский	21,3	4915,1	63651,2	0,023	57286,1	-	0	57286,1	4616,3
Здвинский	20,5	4765,9	64245,4	0,024	57820,9	-	0	57820,9	4452,5
Искитимский	72,1	3825,0	76655,5	0,028	68990,0	0,080	21895,1	90885,0	4022,4
Карасукский	51,6	4218,5	56520,3	0,021	50868,3	0,016	4431,4	55299,7	4194,8
Каргатский	22,2	4412,5	53508,6	0,020	48157,7	-	0	48157,7	4171,5
Колыванский	28,3	4013,4	64538,5	0,024	58084,7	0,021	5643,2	63727,9	3984,7
Коченевский	48,3	3559,6	50515,0	0,018	45463,5	0,080	21764,2	67227,7	3905,6
Кочковский	17,4	5165,6	50943,7	0,019	45849,3	-	0	45849,3	4872,8
Краснозерский	40,3	3786,5	61255,7	0,022	55130,1	0,048	13098,6	68228,7	3959,5
Куйбышевский	20,7	4503,6	49589,6	0,018	44630,6	-	0	44630,6	4264,0
Купинский	40,7	3983,6	92361,2	0,034	83125,1	0,032	8787,7	91912,8	3972,5
Кыштовский	17,5	5083,1	61578,0	0,023	55420,2	-	0	55420,2	4731,2
Маслянинский	27,9	4483,2	60563,8	0,022	54507,4	-	0	54507,4	4266,1
Мошковский	40,4	4468,2	61877,8	0,023	55690,0	-	0	55690,0	4315,0
Новосибирский	116,1	3338,3	54740,6	0,020	49266,5	0,243	66535,8	115802,4	3864,3
Ордынский	40,9	3921,0	75446,9	0,028	67902,2	0,037	10247,2	78149,4	3987,1
Северный	11,9	7470,1	44395,2	0,016	39955,7	-	0	39955,7	7097,0
Сузунский	36,9	3756,5	75707,8	0,028	68137,0	0,046	12605,2	80742,2	3892,9
Татарский	20,8	4914,5	61267,7	0,022	55140,9	-	0	55140,9	4619,9
Тогучинский	68,3	3587,9	91425,9	0,033	82283,3	0,109	29706,1	111989,4	3889,0
Убинский	19,2	4676,4	47414,8	0,017	42673,3	-	0	42673,3	4429,5
Усть-Таркский	14,6	6126,1	55667,1	0,020	50100,4	-	0	50100,4	5744,8
Чановский	33,0	4186,0	66142,0	0,024	59527,8	0,013	3427,3	62955,1	4089,4
Черепановский	54,4	3989,5	98922,3	0,036	89030,1	0,042	11566,5	100596,6	4020,3
Чистоозерный	22,6	4737,8	60744,7	0,022	54670,2	-	0	54670,2	4469,0
Чулымский	29,6	4199,8	56882,9	0,021	51194,6	0,010	2847,6	54042,3	4103,8
г. Новосибирск	1387	4501,9	418000,0	0,153	376200,0	-	0	376200,0	4471,8
г. Барабинск	34,3	4015,1	36095,2	0,013	32485,7	0,025	6806,3	39292,0	4108,3
г. Бердск	88,5	5196,2	191307,9	0,070	172177,1	-	0	172177,1	4980,0
г. Искитим	68,5	3536,6	109486,2	0,040	98537,6	0,116	31740,3	130277,8	3840,1
г. Куйбышев	51,2	5216,6	59674,2	0,022	53706,8	-	0	53706,8	5100,0
г. Обь	28,0	3402,2	1609,0	0,001	1448,1	0,055	15056,3	16504,4	4615,7
г. Татарск	25,4	5232,7	42488,3	0,016	38239,5	-	0	38239,5	4314,2

Примечание:

коэффициент i показывает долю дефицита бюджета субъекта межбюджетных отношений в суммарном объеме дефицитов их бюджетов;

коэффициент i показывает долю субъекта межбюджетных отношений в общем объеме выравнивающей финансовой помощи (рассчитывается для субъектов межбюджетных отношений с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего по области).


Долевое распределение базовой и выравнивающей финансовой помощи позволяет понизить уровень территориальной дифференциации и произвести выравнивание территорий по показателю их бюджетной обеспеченности. Новые показатели текущей бюджетной обеспеченности, рассчитанные согласно предложенной методике распределения финансовой помощи, заметно отличаются от рассчитанных ранее. Так, если раньше отношение максимального значения показателя текущей бюджетной обеспеченности к минимальному было равно 2,3, то по новым показателям это соотношение составляет 1,4. Это свидетельствует о сокращении уровня дифференциации территорий.

Данные показатели бюджетной обеспеченности вместе с показателями бюджетной зависимости территорий и индикаторами оценки эффективности бюджетных расходов включены в систему мониторинга состояния межбюджетных отношений в регионе.

В заключении дана краткая характеристика основных итогов диссертационного исследования:

1. На основе изучения взглядов ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное выравнивание»; предложена классификация межбюджетных отношений, основанная на движении денежных средств между бюджетами различных уровней.
   
2. Выявлены методические особенности бюджетного выравнивания, наличие которых определяется спецификой функционирования бюджетной системы страны, формирования доходной базы региональных бюджетов, определением целей перераспределения финансовых средств в ходе реализации политики бюджетного выравнивания.
   
3. Обобщена практика взаимодействия федерального центра, субъекта Федерации (Новосибирской области) и органов местного самоуправления в решении проблем бюджетной обеспеченности; выявлены особенности становления и развития межбюджетных отношений в Новосибирской области.
   
4. Разработана и апробирована методика предоставления финансовой помощи из областного бюджета для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности городов и районов Новосибирской области, применение которой позволяет сократить уровень бюджетной асимметрии территорий.
   
5. Впервые сконструированы и рассчитаны показатели территориальной, текущей и общей бюджетной обеспеченности, которые позволяют продемонстрировать воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов федерального и регионального бюджетов, бюджетных инвестиций, расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов и прочих расходов.
   
6. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по созданию системы мониторинга состояния межбюджетных отношений, включающей показатели бюджетной обеспеченности и бюджетной зависимости территорий, а также информацию об эффективности бюджетных расходов.
   

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1. Полозков М.Г. Становление института предпринимательства как условие формирования экономической базы местного самоуправления // Теория и практика становления институтов рынка в постсоветской России: Сборник научных трудов. Новосибирск: НГУ, 2001, С.122-127.

2. Полозков М.Г. Роль предпринимательства в развитии бюджетной обеспеченности городского района // Октябрьский район в XXI веке: проблемы и перспективы развития: Доклады научно-практической конференции. Новосибирск: НГАСУ, 2002, С. 21-24.

3. Полозков М.Г. Проблемы оценки налогового потенциала территорий // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Том 4 (юбилейный). Новосибирск: СибАГС, 2002, С. 515-521.

4. Полозков М.Г. Финансовое стимулирование как элемент территориального управления // Материалы XL Международной научной студенческой конференции "Студент и научно-технический прогресс": Управление. Новосибирск: СибАГС, 2002, С.172-173.


5. Полозков М.Г. Формирование финансовой помощи субъектам межбюджетных отношений Новосибирской области // Молодые финансисты XXI века: материалы межрегиональной научно-практической конференции 26-29 сентября 2002 г. Иркутск: БГУЭП, 2002, С. 69-73.

6. Полозков М.Г. Формирование социальных стандартов и нормативов в бюджетном планировании как фактор обеспечения экономической безопасности // Актуальные проблемы безопасности в Сибирском регионе: методология, методика, практика: Материалы межвузовского научно-методического семинара. Новосибирск: СибАГС, 2002, С.189-196.

7. Полозков М.Г. Роль бюджетного выравнивания в уменьшении социальной дифференциации территорий // Управление социальными процессами в регионах: Вторая Российская науч.-практич. конф., Ч.2. Социология регионального управления: Сб. статей. Екатеринбург: УрАГС, 2002, С.121-124.
   
8. Полозков М.Г. Проблемы выравнивания социально-экономической асимметрии территорий // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Серия: Региональная экономика. Новосибирск: СибАГС, 2003, №2, С.81-84.
   
9. Полозков М.Г. Финансовая помощь в системе межбюджетных отношений Новосибирской области // Современные технологии менеджмента: макро- и микроаспект. Томск: ТГУ, 2003, С.459-466.