Жбюджетные отношения направлены на решение существенной части проблем в реализации Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года
| Вид материала | Решение |
- Основные направления таможенно-тарифной политики на 2012 год и плановый период 2013, 325.3kb.
- 2020 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, механизмы и инструменты, 1330.49kb.
- 2020 года (далее - Стратегия) определяет основные направления, механизмы и инструменты, 1322.51kb.
- Концепци я долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации на период, 564.05kb.
- Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, в Программе фундаментальных, 1002.01kb.
- 1. Вызовы инновационного развития, 1922.84kb.
- Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года, 1390kb.
- Проект инновационная россия – 2020, 3058.28kb.
- Проект инновационная россия – 2020, 3058.06kb.
- Разработана с учетом Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,, 2809.01kb.
СТЕПАН КИРИЧУК,
председатель Комитета Совета Федерации по вопросам МСУ,
Президент Общероссийского Конгресса муниципальных образований
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ —
РАВНЕНИЕ НА НАСЕЛЕНИЕ!
Предложения экспертной группы № 12 «Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетные отношения» направлены на решение существенной части проблем в реализации Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Концепция принята в 2008 году, и была проведена большая работа в направлении достижения заявленных целей, но, увы, результаты этой работы не очевидны. Значит, что-то надо менять, искать и принимать новые решения, проводить подробный аудит наличных ресурсов.
Экспертная группа рассмотрела четыре возможных сценария дальнейшего развития событий и набросала контуры пятого. Как Президент Общероссийского Конгресса муниципальных образований хочу высказаться в отношении некоторых аспектов этих сценариев.
Я выступаю против усиления централизации. Движение в этом направлении попросту невозможно ввиду целого ряда международных обязательств Российской Федерации. Отказаться от этих обязательств (например, отозвать подпись под Европейской Хартией местного самоуправления) сейчас уже немыслимо.
Но радикальную и одномоментную демократизацию и возвращение к выборам губернаторов я не поддерживаю. Действующая схема формирования региональных органов власти вполне дееспособна. И сейчас назначенные губернаторы не дальше от населения, чем были выборные. Дело в том, что работа главы региона требует слишком высокой степени обобщения проблем и задач, чтобы ежедневно видеть нужды конкретных людей. Российский, да и международный опыт показывает, что внимание выборных губернаторов к нуждам населения зависит больше от требований законодательства и личных качеств, чем от факта победы на выборах. При этом выборные главы регионов автономны по отношению к руководителям государства. Я могу понять либерально настроенных экспертов, проживающих в Москве и Санкт-Петербурге, которым трудно относиться к градоначальнику как к губернатору. Но это не проблема демократизации, а совсем иная проблема, требующая иного рассмотрения и иных полномочий, чем те, которыми наделены экспертные группы по проекту «Стратегия-2020». Если же мы ради выборов московских или питерских мэров вернем сейчас выборность губернаторов на всей территории Российской Федерации, то в отсутствие правовой культуры, в отсутствие традиций неукоснительного соблюдения федеральных законов вновь получим «парад суверенитетов».
Ресурсы экономического, административного, политического и организационно-методического оздоровления социально-экономической обстановки в стране далеко не исчерпаны. Уверен, что путем создания оптимальных условий для деятельности местных властей, оптимальных условий для работы органов местного самоуправления, путем ориентации муниципальной власти на население можно и нужно изменить жизнь в нашей стране к лучшему.
Поэтому хотелось бы призвать авторов и ответственных исполнителей «Стратегии-2020» учитывать не столько мое мнение, сколько мнения муниципалов, которые видят ситуацию изнутри и могут внести существенный вклад в работу экспертной группы. И вопрос, на мой взгляд, стоит не столько в выборе наилучшей альтернативы, сколько в последующей согласованной и прозрачной работе всех уровней власти, населения, бизнеса по реализации принятых решений. Я уже долгое время наблюдаю, как даже самые всесторонне обсужденные и продуманные документы так и остаются всего лишь важными бумагами, и опасаюсь, что будущее экспертное предложение Правительству (уверен, что это будет качественное и продуманное предложение) постигнет судьба ФЗ-131.
Хочу рассмотреть сложившееся положение в управлении государством через призму реализации ФЗ-131. Эксперты в предложенных тезисах констатируют, что «в стране происходит дезорганизация институциональных механизмов функционирования общества, сопровождаемая деградацией элит». В переводе на язык реальной практики муниципального управления это означает, что при соблюдении всех формальностей муниципальные образования не имеют возможностей реализовать свой потенциал, теряют кадры и не могут восполнить эти потери.
ФЗ-131 был продуман глубоко и на разных уровнях всесторонне обсужден. Закон был принят в 2003 году, но я помню, с какими трудностями проходило внедрение идей, заложенных в этот закон. Шестилетний переходный период был назначен в связи с неприятием закона, проявленным большинством субъектов Федерации. Наконец, закон вступил в силу, и уже никто не выступает против него, по крайней мере открыто. Почему же мы до сих пор ведем дискуссии вокруг отдельных его статей? Зачем проводится огромное количество конференций, которые организуют и Совет Федерации (в том числе и Комитет Совета Федерации по вопросам МСУ), и Госдума, и фонды, и эксперты, и общественные организации? Да потому, что закон внедрен лишь формально. Соблюдены внешние условия, но дух закона не воплощен в реальной практике. Что мешает?
Я давно думаю над этим вопросом и пришел к выводу — объективных препятствий нет. Никаких доработок и усовершенствований ФЗ-131 не требуется. Однако субъекты Федерации научились разными путями обходить нормы закона, ссылаясь на региональную специфику или на требования момента. Но дело не в специфике и не в «злобе дня», а в отсутствии воли (политической и административной) исполнять закон. И поскольку такой доброй воли нет, наверное, нужна мотивация «сверху». Я все больше склоняюсь к мысли, что необходимо ввести ответственность за невыполнение ФЗ-131.
Правительство РФ может спрашивать с любого губернатора отчет о выполнении любого федерального закона. И если на повестку дня будет поставлено выполнение ФЗ-131, при котором критерием будет служить не объем финансовой поддержки муниципалитетов, а создание условий, позволяющих муниципалитетам без этой поддержки самостоятельно обходиться, то главы регионов хотя бы прочитают закон внимательно. Тогда они будут вынуждены отслеживать его исполнение на вверенной территории, а не расходовать силы на то, чтобы внести такие изменения или принять такой подзаконный или отраслевой акт, чтобы сам закон не выполнять.
Хочу предостеречь тех, кто под предлогом отработки различных механизмов ищет и создает лазейки в законодательстве, чтобы не исполнять ФЗ-131. Это очень опасно и для региона в целом, и для вас самих, потому что невыполненные обязательства чреваты накоплением проблем. Эти проблемы не спрячешь, ведь они явно отражаются на качестве жизни граждан.
Могу предложить такой показатель выполнения ФЗ-131: обязательное участие глав муниципальных образований во встрече приезжающих в регион руководителей федеральных органов власти. А если губернаторы не допускают даже мысли равноправного участия мэров во встречах с руководителями государства, значит, они очень далеки от исполнения ФЗ-131.
И еще хочу сказать: хватит говорить о недостатке денежных средств. Не в отсутствии денег кроются проблемы МСУ. Корень всех бед, на мой взгляд, в некорректном организационном подходе к реализации ФЗ-131.
Рассмотрим те положения, которые особенно важны для Общероссийского Конгресса муниципальных образований. Согласно статьям 8, 66 и 67 ФЗ-131, в каждом субъекте РФ должны быть созданы советы муниципальных образований. С 2006 года создан 81 совет, но в двух субъектах (в Карелии и в Карачаево-Черкесии) советы уже потеряны. Как такое могло случиться?
Советы работают так, как считают нужным в условиях предоставленных регионами возможностей. Более половины советов так и не смогли реализоваться в качестве переговорной площадки для государственной власти и местного самоуправления. Да, представители советов посещают заседания законодательных собраний и присутствуют на совещаниях у губернаторов. Да, многие органы государственной власти назначают своих представителей в президиумы советов. Но где реально реализуется норма о том, что без положительного заключения совета не могут быть приняты ни региональный бюджет, ни социально-экономические программы региона? В каком регионее совет муниципальных образований может заявить о своем несогласии с проектом закона о региональном бюджете и потом проект бюджета будет скорректирован с учетом позиции совета? При принятии важных решений консолидированное мнение муниципалов регионом еще не учитывается.
Советы используются для трансляции решений с уровня субъекта Федерации на уровень муниципальный (организуются семинары, совещания и круглые столы, где выступают представители региональной власти), а обратной связи, как правило, нет. При этом я знаю, что советы готовы работать в режиме обратной связи. Однако условия, созданные субъектами, не позволяют советам реализовать свой потенциал. Я говорю и о потенциале, заложенном в ФЗ-131 (о самой идее переговорной площадки), и о том профессиональном потенциале, который есть у сотрудников аппаратов советов.
Создается впечатление, что главы субъектов Федерации не понимают, зачем эти советы муниципальных образований им нужны, воспринимают их как нечто навязанное. А они нужны им — и очень сильно — в качестве надежных союзников, партнеров, как это и прописано в ФЗ-131. Сильные советы могут оказать неоценимую помощь в принятии решений на региональном уровне.
Почему губернаторы этого не видят? Они же все — умные люди, грамотные и ответственные, иначе не получили бы назначение на такой высокий пост. У меня одно объяснение — они не понимают ФЗ-131, потому что не чувствуют потребность его исполнять. Потребность же возникает тогда, когда есть либо глубокое понимание сути закона (и когда-нибудь так и будет), либо правовая дисциплина, обязывающая исполнять федеральный закон уже только потому, что это — федеральный закон.
Второй момент. Советы могут и должны предоставлять государственной власти важную объективную информацию, необходимую для принятия правильных решений. На отсутствие такой информации регулярно сетуют представители государственной власти, продолжая при этом игнорировать потенциал советов. Есть только одно разумное объяснение этого парадокса — органы государственной власти субъектов Федерации не доверяют советам муниципальных образований и самим муниципалам. Формально поддерживают, говорят приятные слова на общих собраниях, но не доверяют. Поэтому советы и муниципалы могут говорить о своих проблемах и предлагать варианты решений, но регионы слабо реагируют на их предложения. А до федерального руководства свои предложения «в обход» региональных властей муниципалы могут донести только на заседании Совета при Президенте РФ по развитию МСУ. Но там весь комплекс проблем не охватишь. Так и возводится «стена непонимания» между государством и органами МСУ.
Сейчас на весь муниципальный уровень повесили ярлыки «криминал», «коррупция». Кто же станет доверять криминалу? Я очень переживаю, когда читаю очередное сообщение о доказанных фактах коррупции среди муниципалов. К сожалению, общественное мнение привыкло к таким сообщениям, более того — оно ничего иного от муниципального уровня уже и не ждет. Сейчас у муниципалов самый низкий рейтинг среди всех уровней публичной власти, о чем очень недвусмысленно свидетельствует явка избирателей на муниципальные выборы.
Конечно, сегодня государством принимаются серьезные меры по недопущению криминала во власть. Но я уверен, что и муниципалы могут переломить ситуацию и изменить негативное общественное мнение, если начнут работать в режиме реального местного самоуправления — опираясь на население и защищая интересы населения. Не по регламенту, когда мэр раз в полгода зачитывает отчет перед депутатами, а ежедневно и перед населением. Дверь муниципалитета должна быть распахнута настежь. И тогда общество не станет огульно очернять всех муниципалов без разбора, и тогда земля будет гореть под ногами у тех, кто пришел в муниципальную власть решать только свои проблемы и искать только свою выгоду, а не выгоду для населения.
Это не так уж сложно сделать при желании. Бюджет муниципалитета должен быть открыт населению, его роспись должна лежать в холле муниципальной администрации, а рядом должна лежать книга для сбора замечаний и предложений, чтобы любой человек имел возможность ознакомиться с бюджетом и оставить свой отзыв. Все должно быть открыто: доходы и расходы, процесс принятия решений и сами решения.
Однако сегодня муниципалитеты этого не делают. Почему?
Не верю я в отговорки, что скудные бюджетные средства не позволяют содержать человека, который бы осуществлял подготовку регулярных отчетов для населения. Все городские округа, большинство муниципальных районов, не меньше половины городских поселений и 10— 15% сельских поселений вполне способны осуществлять контакт такого рода с населением. В этих муниципалитетах сегодня проживает большинство населения. Если там люди увидят каждодневную работу органов МСУ и смогут в этой работе участвовать своими предложениями, разговоров о коррупции и связях муниципалов с криминалом станет значительно меньше. Но о какой открытости можно говорить, если на дверях администрации висит: «Прием граждан по записи у секретаря в последний четверг месяца» ? Какая может быть прозрачность, если депутат видится со своими избирателями только перед выборами, а потом про них забывает? В Германии, например, такие депутаты на следующий срок в представительный орган не проходят. В России же всякое возможно, потому что население не знает, чем занимаются депутаты на собраниях представительного органа, а депутаты не стремятся раскрывать эту информацию.
К сожалению, население все меньше выступает в роли партнера муниципалов, а само местное самоуправление превращается в работу по реализации различных государственных заданий. Судя по низкому рейтингу муниципальных властей, «управление по госзаданиям» население не устраивает. Людям нужно решение вопросов «местного значения».
Что же мешает нашим муниципалам общаться с населением? Неужели законы или губернаторы, которые эти законы не исполняют? Конечно, ни то, ни другое.
Мой ответ — как и в случае с субъектами Федерации, причина кроется в отсутствии воли. Воли работать с людьми, воли приглашать их к обсуждению принимаемых решений, воли перенимать соответствующий опыт зарубежных стран и лучших муниципалитетов РФ. Работа с населением не требует больших затрат, а информация об этой работе сейчас доступна. Скажем, мэр как минимум раз в неделю должен проводить встречу в каком-либо микрорайоне или трудовом коллективе, один-два раза в неделю выступать в прямом эфире по местному радио или телевидению, один день в неделю посвятить приему населения по личным вопросам, еще один день выделить для общественных организаций любого уровня.
Каждый депутат муниципального образования должен представлять в бюджетную комиссию свой проект бюджета по своему округу. Перед этим он должен подробно и неоднократно обсудить в деталях этот проект с населением — и не в виде сложных таблиц, а на примере конкретных дел на территории, требующих определенных затрат. После рассмотрения и принятия общего бюджета муниципального образования депутаты должны объяснить людям, как и почему были приняты те или иные решения. Пусть представители инициативных групп граждан лично присутствуют на заседаниях по рассмотрению муниципального бюджета. Будут дискуссии и споры, но вместе с ними придет и понимание того, что местное самоуправление невозможно без партнерства муниципалов с гражданами. Давайте повсеместно встречаться с жителями, давайте для начала узнаем, чего они хотят от своих муниципальных властей, давайте начнем советоваться с населением. Это непросто, это непривычно, но в этом — суть местного самоуправления.
Чтобы был полностью реализован ФЗ-131, субъекты Федерации должны получить мотивацию «сверху» (от самой Федерации). Муниципальные образования могут быть мотивированы только «снизу» — населением. Государственные служащие — слуги государства, а муниципальные — слуги населения. Субъекты Федерации должны создавать условия для самостоятельной деятельности советов муниципальных образований и муниципалитетов в соответствии с ФЗ-131, а население — определять задачи этой деятельности.
Местное самоуправление по сравнению с государственным управлением — принципиально иной уровень власти, решающий задачи принципиально иного характера. Государство реализует крупномасштабные проекты национального значения, в которых органы МСУ могут принимать посильное участие. Но главная задача местного самоуправления — обеспечить условия для жизни населения. Населению нужно немного: чистые вода и воздух, благоустроенная территория, социальная и транспортная инфраструктура, возможность достойно зарабатывать
и отдыхать. В вопросах местного значения нет ничего глобального, это все вопросы обустройства обыкновенной жизни.
Работа же по выполнению госзаданий, осуществляемая сегодня муниципалами, — важная и нужная. Но если кроме нее больше ничего не делается, происходит профанация местного самоуправления. Если институт местного самоуправления не имеет возможности реализовать самостоятельно и под свою ответственность предписанное федеральным законодательством, то он становится местным самоуправлением лишь формально.
А почему муниципалы перешли, как бюджетные учреждения, на работу по выполнению госзаданий? Потому что очень долго копились нерешенные, недофинансируемые вопросы. В течение очень длительного времени муниципальные образования теряли собственные налоговые доходы, а государство «компенсировало» им потери различными перечислениями из бюджетов вышестоящих уровней. Поэтому и у самих муниципалов, и у населения возникло устойчивое впечатление, что нет никакого реального местного самоуправления, а есть лишь государственное управление на местах.
Конечно, здесь многое зависит и от самих муниципалов. Нельзя сбрасывать со счетов подтвержденные факты безответственного отношения к бюджетным деньгам. В ряде случаев это — коррупция, но порой и элементарное отсутствие необходимой квалификации у муниципальных служащих. Эффективным средством борьбы с коррупцией является контроль: государственный (органы прокуратуры), муниципальный (органы муниципального контроля) и общественный, о котором я уже говорил. Хочу обратить внимание на то, что общественный контроль и прозрачная деятельность муниципалов могут существенно изменить отношение со стороны государственных проверяющих. Когда деятельность местного самоуправления прозрачна и поддержана населением, прокуратуре остается только отслеживать соблюдение формальностей. С бюджетной безграмотностью надо бороться только просвещением, развитием специализированного образования. Сейчас Общероссийский Конгресс муниципальных образований выстраивает стратегию сотрудничества с новообразованной структурой — Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Перспективы этого сотрудничества и Конгрессом и РАНХиГС оцениваются высоко. Объединенная Академия имеет огромный научный и преподавательский потенциал, что даст возможность качественно повысить уровень методической и консультативной помощи советам муниципаль¬ных образований. Но надо понимать, что у Академии начался период становления, который может занять месяцы, год или даже два. Планируется эволюционный переход к единой системе научных разработок и единой системе кадровой подготовки. Конгрессу надо набраться терпения и, насколько это в наших силах, оказывать посильную поддержку, и тогда на выходе мы получим огромный ресурс для развития методического и экспертно-консультационного направления нашей работы.
В этом процессе многое будет зависеть от активности региональных советов муниципальных образований. Если советы не будут проявлять инициативу (а сейчас активны в своем общении с Конгрессом менее половины из них), никто не сможет заставить их включиться в систему информационно-аналитического обеспечения органов МСУ или распространении методических рекомендаций. Если советам не интересно, чем живет Конгресс, что говорят о местном самоуправлении руководители государства, что говорят их коллеги, о чем спорят эксперты (всем этим темам посвящен журнал «Муниципальная Россия»), то никакие мероприятия с участием любых академий не дадут результатов.
Запрос на активность советов во многом формируют сами же муниципалитеты. При сложившейся ситуации грамотные кадры тем муниципалитетам, которые привыкли жить «по-исполкомовски», не нужны. Но если муниципалы начнут ориентироваться не на губернаторов, а на население, если они начнут работать на интересы населения, возникнет острая потребность в квалифицированных муниципальных служащих, в компетентных сити-менеджерах.
Муниципальная власть должна организовывать население на выполнение вопросов местного значения своими силами и под свою ответственность. Многие муниципалы не знают и не понимают этого. И пока муниципалитеты это не поймут, региональная власть, стремящаяся как любая нормальная государственная власть к принуждению, будет этим пользоваться, выстраивая «вертикаль» до каждого населенного пункта, а реальное местное самоуправление в стране будет оставаться исключением из негласно принятых «правил игры».