Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления (на примере Московской области)

Вид материала

Диссертация

Содержание Официальные оппоненты Министерства финансов РФ Степень научной разработанности темы. Информационной базой исследования Цель и задачи исследования. Целью Предметом исследования Научная новизна исследования Теоретическая и практическая значимость Апробация результатов исследования Структура диссертации. 2. Основное содержание работы Во второй главе F— финансовая помощь региональным бюджетам; Lp NT— неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет; Ln 3. Публикации по теме диссертации

Подобный материал:

• Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования, 504.69kb.
• Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления, 102.91kb.
• Государственная дума астраханской области, 44.47kb.
• Закон о наделении органов местного самоуправления нижегородской, 822.59kb.
• Города Королёва Московской области и информация к Паспорту культурной жизни Московской, 1406.11kb.
• Конституцией Российской Федерации, Трудовым кодекс, 103.64kb.
• Представляемая вашему вниманию тема заявлена как «Проблемы реформирования местного, 1332.32kb.
• Рекомендации участников семинара, 22.44kb.
• Межбюджетные отношения как экономическая категория и как инструмент государственного, 289.49kb.
• Конституцией Российской Федерации, Федеральными закон, 735.87kb.

На правах рукописи


Кириллова Марина Владимировна


Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления (на примере Московской области)


Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук


Москва – 2007

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и страхование» ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Мацуляк Иван Дмитриевич

кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна

Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства

Министерства финансов РФ


Защита состоится “___”___________2007 г. в ___часов в аудитории ____ на заседании Диссертационного совета К 212.040.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, г. Москва, ул. Олеко Дундича, д. 23.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Автореферат разослан « » 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета К 212.040.01

кандидат экономических наук, доцент Смирнова Е.Е.

1. Общая характеристика работы
   

Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, Н.А. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, А.М. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, А.В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России в переходный период, а также особенности их реализации на примере типичного для России субъекта РФ.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщение теоретических концепций экономического федерализма для исследования проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации;

- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений, а также критериев их оптимизации;

- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в регионе путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из бюджета областного центра с помощью нормативных критериев бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• обоснование приоритетных проблем модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти в регионе с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;
  
• апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионе;
  

- выявление основных направлений совершенствования модели межбюджетных отношений в регионе в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала муниципальных образований и регионального центра, а также использования механизмов стабилизации финансов субъекта РФ.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации современной модели бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ с закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма на уровне региона с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности «бюджетного федерализма»; выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

• рассмотрены механизмы финансового выравнивания муниципальных образований с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;
  
• выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ в систему межбюджетных отношений в регионе и российской модели бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;
  
• установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмом бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации местных органов власти;
  
• предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.
  

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений в регионе, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости муниципалитетов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы в регионе, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,3 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена более чем на 160 страницах печатного текста, включает более 50 рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 150 наименований.

2. Основное содержание работы


Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе» анализируются теоретические основы межбюджетных отношений, дается оценка механизма формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России, а также выделяются принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое» государство), главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией, субъектами и муниципальными образованиями, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом. Не случайно зарубежные теории государственных финансов рассматривают фискальный федерализм в связи с функциями государства по предложению общественных благ (в противоположность частным благам), а также с формированием и расходованием средств на их производство.

Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарности лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром, субъектами и муниципалитетами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Разработанные зарубежными учеными теории фискального федерализма подходят к оценке эффективности финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема полномочий федеральных региональных и местных органов власти, а также в их финансовом обеспечении находят свое отражение в разнообразных концепциях федерализма («координированного федерализма», «кооперативного федерализма», «дуалистического федерализма» и т.п.).

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации любой системной целостности, включая федеративное государство, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной асимметричности российской модели бюджетного федерализма на региональном уровне.

В противоположность зарубежным теориям государственных финансов в отечественных научных исследованиях широко используется термин «бюджетный федерализм» как более узкое понятие по сравнению с фискальным федерализмом. Однако до сего момента эта категория не имеет однозначного толкования ни в российском законодательстве, ни в экономической литературе.

В действующем Бюджетном кодексе РФ само понятие бюджетного федерализма отсутствует, хотя в обсуждавшемся проекте ему уделялось серьезное внимание. Принципам бюджетного федерализма посвящена гл. 16 БК РФ - «Межбюджетные отношения», в которой конкретизированы цели и методы бюджетной политики: равенство бюджетных прав, единство бюджетной системы, разграничение бюджетных полномочий, самостоятельность бюджетов.

Таким образом, понятийный аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований. Что же касается финансовых взаимосвязей между уровнями бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков на региональном уровне.

Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей. При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных полномочий, а с другой стороны, очень часто выходит за их рамки. Это свидетельствует о тесной взаимосвязи комплекса отношений в рамках фискального и бюджетного федерализма, которые могут быть эффективно реализованы только во взаимодействии друг с другом. В процессе развития этих отношений должны сформироваться механизмы федерализма, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими.

Российские теоретики и практики бюджетного федерализма обязательно связывают содержание этой категории с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса. Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального бюджета, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил.

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

• законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
  
• правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;
  

- функционировании механизма финансового выравнивания.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации представлена на рис. 1.



Рис. 1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного регулирования – более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой – налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

Системообразующие элементы		Наименование фондов
		РФФПМР	РФФПП	ФМР	ФССР	РФК
Правовые основания для создания	БК	+	+	+	+	+
	Закон СФ
Цель	Выравнивание БО	+	+	–	–	–
	Выравнивание социально-экономического развития	–	–	+	–	–
	Дополнительная поддержка в финансировании социальных мероприятий	–	–	–	+	–
	Финансирование государ-ных полномочий	–	–	–	–	+
Формируются	В составе бюджета СФ	+	+	+	+	+
Объем фонда и распределение по МО	Утверждается законом о бюджете	+	+	+	+	+
Источники формирования	Субвенции из ФБ	–	–	–	+	+
	Доходы бюджета СФ	+	+	+	+	+
	Отрицательные трансферты	+	+	–	–	–