26 споров, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, из них об оспаривании ненормативных правовых актов Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее в тексте – Росфиннадзор) 21

Вид материала

Подобный материал:

Обзор практики рассмотрения споров,

связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, с участием Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия

г. Абакан 26 ноября 2008 года

В соответствии с Планом работы Арбитражного суда Республики Хакасия на второе полугодие 2008 года коллегией по рассмотрению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, обобщена практика по спорам, связанным с нецелевым использованием бюджетных средств, с участием Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, г.Абакан.

Для обобщения судебно-арбитражной практики изучены судебные дела, рассмотренные судьями административной коллегии в 2007 году и частично в 2008 году ( с января по август).

В указанный период Арбитражным судом Республики Хакасия рассмотрено 26 споров, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, из них об оспаривании ненормативных правовых актов Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия (далее в тексте – Росфиннадзор) - 21, об обжаловании решений административного органа о привлечении к административной ответственности – 5.

Из 21 заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными удовлетворено 14, частично удовлетворены заявления по 4 делам, в удовлетворении 1 заявления отказано, прекращено производство по 2 делам.

Все 5 заявлений об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности были удовлетворены.

Таким образом, более чем в половине случаев оспариваемые ненормативные правовые акты Росфиннадзора являлись незаконными и необоснованными. Сложившаяся ситуация вызывает определенную озабоченность и необходимость выяснения причин, при которых результативность проводимых Росфиннадзором проверок нередко сводится к нулю.

По результатам обобщения можно выделить несколько оснований для признания ненормативных актов и постановлений Росфиннадзора о привлечении к административной ответственности не соответствующими бюджетному и административному законодательству.

Наиболее встречающееся основание для признания недействительными ненормативных актов органов финансово-бюджетного надзора – отсутствие состава правонарушения, за совершение которого Росфиннадзор применяет меры государственного принуждения, предусмотренные статьёй 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определёнными соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса целевое назначение, размер и направление использования средств определяются в сметах расходов и реестрах на перечисление бюджетных средств главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим функции по управлению деятельностью подведомственных ему учреждений.

В соответствии со статьёй 281 Бюджетного кодекса неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признаётся нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечёт применение к нарушителю мер принуждения.

В статье 282 Бюджетного кодекса приведён перечень мер, которые могут быть применены к нарушителям бюджетного законодательства, в том числе

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Как показала проверка, наиболее часто встречающаяся мера реагирования применяется Росфиннадзором к нарушителям бюджетного законодательства в виде изъятия бюджетных средств.

В статье 283 Бюджетного кодекса перечислены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в их числе нецелевое использование бюджетных средств, а также иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В силу статьи 289 Бюджетного кодекса под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определённым утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Что касается иных оснований, о которых упоминается в статье 283 Бюджетного кодекса, то, не установив факта нецелевого использования бюджетных средств, Росфиннадзор нередко ссылается на Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 4 которого средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

При этом правовое обоснование незаконности расходования бюджетных средств всегда вызывает затруднения у представителей Росфиннадзора. Представляется, что понятие незаконности напрямую связано с определением конкретного законодательного акта, положения которого нарушаются действиями бюджетополучателя. Однако, с определением этого акта у Росфиннадзора возникают трудности.

В силу статей 281, 282, 283, 284, 289 Бюджетного кодекса меры принуждения подлежат применению только к нарушителю бюджетного законодательства. Поэтому арбитражный суд, не установив норму закона, которую нарушил получатель бюджетных средств, делает вывод о том, что мера принуждения, которая указана в оспариваемом предписании Росфиннадзора, применена к последнему без оснований, поскольку не определен состав правонарушения, за которое следует применять наказание в виде тех мер, которые перечислены в статье 282 Бюджетного кодекса. В силу же части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, то есть в рассматриваемом случае – на органы Росфиннадзора.

Как показал анализ представленных на обобщение дел, из 21 поступившего заявления было удовлетворено 14, частично удовлетворены требования по 4 заявлениям. И во всех перечисленных случаях арбитражный суд пришел к выводу о недоказанности Росфиннадзором наличия в действиях бюджетополучателей состава либо события бюджетного правонарушения, за совершение которого могут быть применены меры государственного принуждения, предусмотренные статьёй 282 Бюджетного кодекса.

Так, решением по делу №А74-242/2008 арбитражный суд удовлетворил требование заявителя и признал недействительными оспариваемые пункты предписания Росфиннадзора, так как пришёл к выводу об отсутствии в действиях заявителя нарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств.

В ходе проведения проверки Росфиннадзор установил, что со статьи расходов 211 «Заработная плата» Университет выплатил работникам в связи со смертью их близких родственников материальную помощь в общей сумме 176 835 рублей. Росфиннадзор посчитал что выплаты произведены в нарушение статей 129, 144 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации № 785 от 14 октября 1992 года «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», поскольку материальная помощь не относится к выплатам стимулирующего характера, по своей сути не является оплатой труда, не связана с качеством и количеством результатов трудовой деятельности, не обусловлена системой оплаты труда.

Арбитражный суд установил, что выплата материальной помощи в соответствии с условиями Коллективного договора, заключенного между администрацией и трудовым коллективом, за счёт средств, выделенных на оплату труда, не является нецелевым использованием бюджетных денежных средств, а также пришёл к выводу о том, что спорные бюджетные средства использованы Университетом на оплату труда, следовательно, на цели, соответствующие условиям их получения.

По другому пункту оспариваемого предписания суд указал, что перечисленные в пунктах 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункте 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006. № 25н, условия для постановки на учет объекта основных средств отсутствуют, следовательно, у Университета обязанность по принятию к бухгалтерскому учету объекта основных средств не возникает. Исполнение Университетом в двадцатидневный срок оспариваемого предписания в части постановки на баланс безвозмездно переданного основного средства растворо-бетонного узла приведёт к нарушению пункта 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006. № 25н.

Присвоение отсутствующему объекту основных средств инвентарного номера является нарушением пункта 18 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10.02.2006. № 25н.

На этом основании арбитражный суд пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание в части требования Росфиннадзора о постановке на баланс безвозмездно переданных основных средств является незаконным.

Арбитражный суд также пришёл к выводу о том, что допущенные Университетом нарушения по ведению учета отдельных хозяйственных операций, в том числе связанные с непостановкой на баланс основных средств и вменяемые Росфиннадзором нарушения по ведению учета отдельных хозяйственных операций, в том числе, связанных с несписанием с баланс квартир, при установлении таковых, являются основанием для привлечения к ответственности его должностных лиц в установленном законом порядке. Однако это не свидетельствует о нецелевом характере расходования денежных средств.

Оспариваемое предписание Росфиннадзора признано арбитражным судом не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации и нарушающим права заявителя в финансовой сфере.

Законность решения по делу А74- 242/2008 подтверждена постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2008год.

По делу №А74-141/2008 арбитражным судом заявление Федерального государственного учреждения «Управление эксплуатации Саянских водохранилищ» удовлетворено частично, признаны недействительными несколько пунктов предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия от 28 декабря 2007 года № 31 в связи с их несоответствием Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Арбитражный суд установил, что бюджетные средства в сумме 1 800 000 рублей выделены заявителю главным распорядителем бюджетных средств - Федеральным агентством водных ресурсов по целевой статье 280 00 00 «Водохозяйственные мероприятия», по виду расходов 349 «Гидротехнические сооружения», по подстатье 225 «Услуги по содержанию имущества» с указанием цели их направления и использования - капитальный ремонт теплохода «Центавр» и израсходованы в полном соответствии с утверждённой сметой и указаниями главного распорядителя бюджетных средств.

Со ссылкой на статьи 283, 289 Бюджетного кодекса суд указал, что расходование средств федерального бюджета в соответствии с указаниями главного распорядителя бюджетных средств не может быть признано нецелевым.

Постановлением апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

27 октября 2008 года кассационная жалоба Росфиннадзора и дело №А74-141/2008 направлены в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

На дату составления настоящего обобщения указанное дело в Арбитражный суд Республики Хакасия не возвращено.

В ходе рассмотрения дела №А74-2031/2007, возбужденного по заявлению Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Хакасия о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, установлено, что Росфиннадзором проведена проверка Министерства на предмет использования субсидий, выделенных из федерального бюджета на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур в 2006году.

В результате проверки установлено, что в целях определения страховой стоимости урожая сельскохозяйственных культур (гречихи) Министерство сельского хозяйства применило средние цены крупных и средних сельскохозяйственных товаропроизводителей, указанные в письме Хакасского статистического управления, тогда как в соответствии с Порядком предоставления в 2006 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур (далее – Порядок предоставления субсидий), утвержденным Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 22 марта 2006 года №83, должны были применяться средние цены реализации сельскохозяйственной культуры, вследствие чего был завышен размер страхового взноса на гречиху при расчете размера субсидии на компенсацию части затрат по страхованию урожая и сельхозпроизводители незаконно излишне получили из федерального бюджета субсидии в размере 56 310 рублей 59 копеек на компенсацию части затрат по страхованию урожая гречихи. Выплата Министерством субсидий в указанной сумме квалифицирована как необоснованные расходы средств федерального бюджета, подлежащие восстановлению в соответствующий бюджет.

По результатам рассмотрения дела арбитражный суд установил, что из акта проверки не следует, что Росфиннадзор исследовал причины несоответствия цен на гречиху, обозначенных в письме Хакасстата и приказе Минсельхоза, а также не проверял наличие оснований для применения той цены, которую применило Министерство, тогда как эти обстоятельства имели значение для правильной оценки действий по использованию средств федерального бюджета. Указание на нецелевое использование Министерством сельского хозяйства средств федерального бюджета в акте проверки и оспариваемом предписании отсутствует, событие незаконного использования заявителем средств федерального бюджета в ходе судебного разбирательства по делу Росфиннадзором не доказано.

Недоказанность Росфиннадзором наличия в действиях бюджетополучателей состава правонарушения констатирована арбитражным судом и при рассмотрении дел №А74-1321/2006, №А74-1429/2007, №А74-590/2008, №А74-1843/2007, №А74-1647/2008, №А74-242/2008.

В ряде случаев выводы Росфиннадзора о нецелевом использовании бюджетных средств основаны на обстоятельствах, оценка которых не входит в полномочия органов Росфиннадзора.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд, помимо проверки соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие соответствующих полномочий у органа, принявшего оспариваемый акт.

Согласно пункту 3 статьи 157 Бюджетного кодекса полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О счётной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

В соответствии со статьями 157, 268, 281-284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктами 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, пунктами 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Минфина России от 11 июля 2005 года № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённым Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н, Росфиннадзор и его территориальные органы наделены правом осуществлять в пределах своей компетенции государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности проводить в установленном порядке ревизии и проверки, а также направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления и обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08 апреля 2004 года №198 определены вопросы Федеральной Службы финансово-бюджетного надзора. Согласно пунктам 1, 3 названного постановления Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В пункте 4 постановления перечислены основные функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в том числе проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации; проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере; осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При рассмотрении нескольких дел (№А74-1429/2007, №А74-1843/2007, №А74-4585/2006) арбитражный суд пришел к выводу о превышении Росфиннадзором полномочий, установленных приведёнными выше нормативно-правовыми актами.

Так, по делу № А74-1429/2007 арбитражный суд, удовлетворяя требование Федерального государственного учреждения «Государственный природный заповедник «Хакасский» о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, исходил из того, что в нарушение части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Росфиннадзор не доказал наличия правонарушения в действиях заявителя.

При проведении проверки Росфиннадзор пришел к выводу о неправильном присвоении 11 разряда по Единой тарифной сетке работнику заповедника и о необходимости присвоения ему другого, более низкого, разряда. Соответственно, разницу в сумме выплаченной заработной платы заповеднику предложено возместить в доход федерального бюджета.

При исследовании обстоятельств правонарушения арбитражный суд не установил фактов нецелевого расходования заповедником средств, выделенных на заработную плату, либо превышения лимитов бюджетных обязательств по статье «заработная плата».

Руководствуясь пунктами 1, 3, 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 08 апреля 2004года №198, арбитражный суд пришёл к выводу о том, что функции контроля за соблюдением бюджетными учреждениями трудового законодательства в полномочия органов финансово-бюджетного надзора не включены. Поэтому вопрос о правомерности присвоения работнику заявителя 11 разряда ЕТС не входит в компетенцию Росфиннадзора.

На основании изложенного арбитражный суд пришел к выводу о недействительности оспариваемого предписания.

Законность и обоснованность решения, принятого по делу №А74-1429/2007, подтверждена апелляционной и кассационной инстанциями.

По делу №А74-4585/2006 арбитражный суд частично удовлетворил заявление Федерального государственного учреждения комбинат «Залив» Управления Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу, признал недействительным пункт 3 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия в связи с его несоответствием Гражданскому кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации, Положению о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённому Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года № 89н, и Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно - ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 апреля 2000 года N 42н.

Оспариваемым представлением заявителю было предложено принять меры по предъявлению и взысканию штрафных санкций за невыполнение договорных обязательств, предусмотренных госконтрактом от 09 августа 2005 года № ПТ/54, в сумме 4 665 464 рублей 40 копеек.

Арбитражный суд, со ссылкой на положения статей 307, 308, 309, пункта 1 статьи 329, пункта 1 статьи 330, статьи 331, пункта 1 статьи 454, статей 506, 525, пункта 1 статьи 531 Гражданского кодекса Российской Федерации, пришёл к выводу о том, что госконтракт от 09 августа 2005 года № ПТ/54 не содержит условия о возможности взыскания с поставщика комбинатом «Залив» штрафных санкций.

Таким образом, предъявить и взыскать штрафные санкции за невыполнение договорных обязательств по госконтракту от 09 августа 2005 года № ПТ/54 вправе лишь сторона по договору - Управление Федерального агентства по государственным резервам по Сибирскому федеральному округу. Заявителю таких полномочий действующим законодательством и госконтрактом не предоставлено.

Арбитражным судом не был принят довод Росфиннадзора о том, что в пункте 3 представления идёт речь лишь об информировании заявителем лица, уполномоченного на предъявление и взыскание штрафных санкций по госконтракту от 09 августа 2005 года №ПТ/54, о поставке мяса, не соответствующего условиям госконтракта.

Из буквального смысла пункта 3 представления вытекает обязанность заявителя принять меры по предъявлению и взысканию штрафных санкций за невыполнение договорных обязательств, предусмотренных госконтрактом от 09 августа 2005 года № ПТ/54, в сумме 4 665 464 рублей 40 копеек. То есть в пункте 3 представления идет речь не об информировании заявителем уполномоченного лица о поставке мяса, не соответствующего условиям госконтракта, а о предъявлении и взыскании заявителем с ЗАО «Йоостен Продактс-Джей Пи» соответствующих штрафных санкций.

Из положений статей 281 - 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 года № 89н, пункта 23 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно - ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 апреля 2000 года N 42н, следует, что меры принуждения (в том числе направление обязательных для рассмотрения представлений) могут применяться Росфиннадзором лишь в случаях выявления нарушений действующего законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Поскольку у заявителя не имелось полномочий на предъявление и взыскание с ЗАО «Йоостен Продактс-Джей Пи» штрафных санкций по госконтракту от 09 августа 2005 года № ПТ/54, арбитражный суд констатировал, что пункт 3 оспариваемого представления не соответствует вышеприведённым нормам и нарушает права заявителя в экономической сфере.

Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

По делу А74-1843/2007 арбитражным судом было признано недействительным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по заявлению Управления Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по Республике Хакасия.

В ходе рассмотрения дела арбитражный суд установил, что в оспариваемом предписании Росфиннадзор констатировал необоснованность выплаты организацией премии своим работникам в размерах, превышающих установленные Приказом ФСКН РФ от 07 декабря 2006 №411 «О выплате дополнительного денежного поощрения».

При исследовании представленных доказательств арбитражный суд, проанализировав положения нормативных актов, регулирующих порядок, условия и размеры премирования работников органов по контролю за оборотом наркотических средств, пришел к выводу о том, что право на определение размера премии, выплачиваемой каждому конкретному сотруднику, предоставлено начальникам территориальных органов ФСКН РФ. Начальник Управления по Республике Хакасия при определении размера премии действовал в пределах своих полномочий и не превысил лимитов бюджетных обязательств.

Сославшись на статьи 268, 281- 284 Бюджетного кодекса РФ, Указ Президента РФ от 25 июля 1996года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Положение о территориальных органах ФС ФБН, утвержденное Приказом Министерства финансов РФ от 11 июля 2005года, Инструкцию о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ , утвержденную Приказом Министерства финансов РФ от 14 апреля 2000года №42н, арбитражный суд пришел к выводу о том, что вопросы обоснованности начисления премий по результатам оперативно-служебной деятельности не входят в компетенцию Росфиннадзора.

По делу №А74-590/2008 установлено нарушение Росфиннадзором процедуры проведения проверки.

Из материалов указанного дела следует, что оспариваемое предписание Росфиннадзора адресовано Институту повышения квалификации и переподготовки кадров, который является структурным подразделением Университета, с целью принятия мер по устранению нарушений, выявленных ревизией, и содержит обязательные к исполнению предложения по устранению этих нарушений, а также предупреждение о наступлении административной ответственности за его неисполнение в установленный срок.

Предметом исследования по делу явились обстоятельства, связанные со статусом лица, в отношении которого проведена проверка, полномочиями Росфиннадзора по проведению проверки использования средств, источником получения которых не является федеральный бюджет, а также вопросы, связанные с процедурой проведения проверки, квалификацией обнаруженного правонарушения и применением мер реагирования в виде вынесения оспариваемого представления.

Основываясь на положениях Приказа Минфина России от 11 июля 2005года №89н, которым утверждено Положение о территориальных органах Федеральной Службы финансово-бюджетного надзора, Бюджетного кодекса Российской Федерации, главы 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 02 мая 2007года №39н, действовавшей в период проведения ревизии, арбитражный суд пришёл к выводу, что понятие организации, о которой идёт речь в Положении о ФСФБН, Положении о Территориальном управлении, Бюджетном кодексе РФ, должно соответствовать понятию юридического лица, определённому в Гражданском кодексе. Следовательно, все контрольные мероприятия должны проводиться в отношении юридического лица.

Судом установлено, что согласно Уставу ГОУ ВПО «ХГУ им. Катанова» Университет является юридическим лицом, может иметь филиалы, представительства, структурные подразделения профессионального образования, которые не являются юридическими лицами и действуют на основании положений, определяющих их статус и функции. В соответствии с Положением об Институте повышения квалификации и переподготовки кадров Институт является структурным подразделением Университета и не имеет статуса юридического лица.

Таким образом, проверка в отношении Института должна была проводиться с обязательным привлечением Университета как юридического лица, в состав которого входит Институт повышения квалификации как структурное подразделение.

В соответствии с пунктом 16 Инструкции руководитель ревизионной группы должен предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки); ознакомить его с программой ревизии (проверки); представить участников ревизионной группы; решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки).

Между тем с программой проверки была ознакомлена только директор Института, сведений об ознакомлении с программой и удостоверением ректора Университета или замещающего его лица арбитражному суду не было представлено.

Кроме того, в нарушение пунктов 28, 42 указанной выше Инструкции Росфиннадзор не представил доказательств ознакомления руководителя Университета с актом проверки.

Арбитражный суд констатировал, что руководитель юридического лица - ректор Университета был лишён возможности ознакомиться с актом проверки, представить свои возражения к нему.

Перечисленные выше процедурные нарушения при проведении проверки существенно нарушили права Университета, поскольку без законных на то оснований ограничили его в осуществлении своих прав, тогда как в силу части 2 статьи 49 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Законность решения по делу подтверждена Третьим арбитражным апелляционным судом.

Нарушение Росфиннадзором срока давности привлечения к административной ответственности, недоказанность события правонарушения явились основанием для удовлетворения заявлений о признании незаконными и отмене постановлений о привлечении к административной ответственности по 5 делам.

Порядок возбуждения и рассмотрения административными органами дел об административных правонарушениях установлен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Нарушение данного порядка приводит к удовлетворению требований о признании незаконными решений и к отказу в удовлетворении требований о привлечении субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности.

За указанный выше период было рассмотрено 5 заявлений юридических лиц – бюджетополучателей об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Все они удовлетворены, из них 4 - в связи с нарушением Росфиннадзором срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьёй 4.5 КоАП РФ, 1 - в связи с отсутствием события административного правонарушения, указанного в части 2 статьи 15.14 КоАП РФ.

Дело № А74-1235/2006 возбуждено на основании заявления Государственного научного учреждения Научно-исследовательский институт аграрных проблем Хакасии Сибирского отделения Россельхозакадемии о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 15.14 КоАП РФ.

При проверке процедуры привлечения к административной ответственности арбитражный суд установил, что Росфиннадзором нарушен срок давности привлечения учреждения к административной ответственности. На момент совершения правонарушения – в мае 2006 года – для нарушителей бюджетного законодательства действовал срок давности привлечения к ответственности в течение 2 месяцев с даты совершения правонарушения, поскольку нецелевое использование бюджетных средств относится к недлящимся правонарушениям (объективная сторона правонарушения характеризуется совершением конкретной платёжно-расчётной операции по расходованию средств и завершённостью в момент осуществления операции, множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений).

Следовательно, срок давности привлечения к ответственности по статье 15.14 КоАП за правонарушение, совершенное в мае 2006года, оканчивалось в июле 2006года. Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено административным органом 04 апреля 2007года.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 года №262-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.5 Кодека Российской Федерации об административных правонарушениях» в частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ внесено изменение о дополнении её словом «бюджетного». Указанный Федеральный закон введен в действие с 21 января 2007года, с этого времени за нарушение бюджетного законодательства предусмотрен годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

К моменту введения в действие Федерального закона от 29 декабря 2006года №262-ФЗ срок давности привлечения к административной ответственности, который является пресекательным и не подлежит восстановлению, истёк.

Истечение срока давности привлечения к административной ответственности в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5. КоАП РФ является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, срок давности привлечения к ответственности, который следует исчислять с момента совершения административного правонарушения, Росфиннадзором пропущен.

По данному основанию арбитражным судом удовлетворены требования заявителей ещё по 3 делам: №А74-2920/2006, №А74-4590/2006, №А74-1481/2007.

Указанная выше позиция арбитражного суда согласуется с мнением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлениях Пленума от 27 января 2003года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 02 июня 2004года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» с дополнениями, принятыми Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 № 46 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Следует отметить, что судебные акты, являющиеся предметом настоящего обобщения, были приняты 2007 году, в 2008 году нарушений процедуры привлечения к административной ответственности по указанному основанию не допускалось.

В связи с изменением содержания представления арбитражный суд прекращает производство по делу о признании его недействительным по пункту 1 части 1 статьи150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организация праве обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый ненормативный акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает её права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на неё какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной деятельности.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно–распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В соответствии с частью 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы

заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесены к подведомственности арбитражных судов.

В случае, если арбитражный суд установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, он прекращает производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В 2006-2007годах арбитражный суд рассматривал по существу споры о признании недействительными представлений Росфиннадзора, которые по своему содержанию соответствовали понятию ненормативных правовых актов.

Так, при рассмотрении дела №А74-4404/2006 арбитражный суд установил, что согласно оспариваемому представлению заявитель обязан рассмотреть его и принять меры к восстановлению в федеральный бюджет денежных средств, в том числе, взыскать в установленном порядке с виновного лица и перечислить в доход федерального бюджета переплату по проезду общественным транспортом в размере 212 рублей. Согласно имеющемуся в представлении разъяснению неисполнение представления влечет административную ответственность по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Арбитражный суд признал, что у заявителя имелись правовые основания расценивать представление как ненормативный правовой акт государственного органа, возлагающий на него обязанности в сфере бюджетного финансирования.

С 2008года судебно-арбитражная практика по делам о признании недействительными представлений изменилась. Это вызвано тем, что Росфиннадзор, перечисляя в представлении выявленные нарушения и предлагая учреждению рассмотреть его, перестал давать обязательные для проверенного лица указания и предупреждать о последствиях его неисполнения. Такие представления носят информационный характер и силой принудительного исполнения не обладают.

По делам №А74-2010/2008, №А74-2093/2008 арбитражный суд пришёл к выводу о том, что оспариваемое представление Росфиннадзора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы лица, которому оно внесено. В рассматриваемых по указанным делам случаях оспариваемые представления не затрагивали прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влекли для него последствий экономического характера и не создавали препятствий для осуществления такой деятельности, не порождали экономического спора, то есть не отвечали критериям ненормативного правового акта, который мог быть оспорен в арбитражном суде.

При рассмотрении дела №А74-2010/2008 арбитражный суд установил, что в оспариваемом представлении содержалось предложение руководителю Отделения по Таштыпскому району УФК по РХ рассмотреть его, принять меры по недопущению нарушений бюджетного законодательства, выявленных в результате проверки, и о результатах рассмотрения представления проинформировать ТУ ФС ФБН не позднее 30 дней с даты его получения.

Арбитражный суд пришёл к выводу о том, что акт государственного органа как ненормативный правовой акт, должен обладать определёнными признаками: иметь индивидуально-разовый характер, содержать властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое же представление носило информационный характер и не содержало властно-распорядительных указаний, за неисполнение которых Отделение могло быть привлечено к ответственности. Следовательно, представление не нарушало прав и законных интересов учреждения и не создавало препятствий в осуществлении им хозяйственной деятельности.

К такому же выводу пришел арбитражный суд при рассмотрении дела №А74-141/2008.

Постановлением апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

22 октября 2008 года на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 14 мая 2008 года и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2008 года по делу № А74-141/2008 поступила кассационная жалоба Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия, город Абакан, которая 27 октября 2008 года с сопроводительным письмом №СК2-28/306 направлена арбитражным судом в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

На дату составления настоящего обобщения указанное дело в Арбитражный суд Республики Хакасия не возвращено.

Обобщение рассмотренных арбитражным судом дел с участием органов финансово-бюджетного надзора в области бюджетных правоотношений позволяет сделать вывод о том, что основными причинами признания арбитражным судом незаконными и отмены оспариваемых актов Росфиннадзора являются:

- отсутствие со стороны органа Росфиннадзора должного внимания к вопросам квалификации бюджетного правонарушения ( определения состава правонарушения: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона);

- недоказанность Росфиннадзором состава бюджетного правонарушения, за совершение которого применяются меры государственного принуждения, предусмотренные статьёй 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- превышение Росфиннадзором полномочий, установленных Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278, пунктами 1, 5.1.1, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утверждённого Приказом Минфина России от 11 июля 2005 года № 89н, Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённым Приказом Минфина России от 04 сентября 2007 года № 75н;

- нарушение ревизующим органом Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно – ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утверждённой Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 апреля 2000 года № 42н:

- пропуск срока давности привлечения к административной ответственности.

Результаты проведенного обобщения предлагается вынести на обсуждение «круглого стола» с участием представителей Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Хакасия.

Судья Н.М.Журба

Blog