Парламентские расследования как форма контроля федерального собрания российской федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

__________________________________________________________________

На правах рукописи

ТРОШЕВ Денис Борисович

ПАРЛАМЕНТСКИЕ РАССЛЕДОВАНИЯ КАК ФОРМА КОНТРОЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва●2008

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Научный руководитель – кандидат юридических наук, доцент

Громова Ольга Николаевна.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Прудников Анатолий Семенович;

кандидат юридических наук

Иванов Владислав Анатольевич.

Ведущая организация – ГОУ ВПО «Саратовская государственная

академия права».

Защита состоится «15» мая 2008 г. в 14 ч. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, дом 8, ауд. № 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «____» ____________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К. Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях современной отечественной политической системы немаловажное место занимает проблема повышения эффективности деятельности российского парламента. Парламенты большинства стран мира осуществляют контроль над исполнительной властью, другими высшими органами государства и должностными лицами. Существующие различия в формах парламентского контроля обусловлены разными формами правления, формами государственного устройства, политическим режимом. Как показала практика становления и развития российской государственности, недооценка контрольной функции парламента неизбежно влечет за собой негативные последствия.

Одна из важнейших форм парламентского контроля - парламентские расследования. Их результаты сказываются как на внутригосударственной, так и на внешнеполитической обстановке. Включение в отечественную правовую систему парламентских расследований является важным признаком демократического развития государства и общества, эффективным инструментом реализации государственной власти и неотъемлемым элементом контрольной деятельности представительного и законодательного органа государственной власти.

Развитие парламентского расследования в России происходило крайне непоследовательно. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. закреплялось право на создание Верховным Советом РСФСР следственных комиссий, хотя практической значимости эта норма не имела. В Конституции РФ 1993 г. уже не упоминается о следственных комиссиях парламента, но это не стало препятствием для проведения отдельных парламентских расследований. Правовая регламентация парламентского расследования была необходима, поскольку многие факты и события общественной жизни, затрагивающие интересы большинства граждан России, оставались без официальной оценки.

Закономерным итогом процесса становления парламентского расследования стало принятие Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»^¹, регламентирующего основные положения и процедуру проведения парламентского расследования. Но и после законодательного закрепления парламентского расследования противоречия устранены не были, поскольку многие положения названного закона вызывают острую критику. Наличие механизма парламентского расследования является одним из важнейших инструментов развития гражданского общества, в связи с чем его процедура должна быть максимально отточенной и эффективной.

Вышесказанное подчеркивает важность парламентского расследования и необходимость четкого представления о его сущности, порядке проведения и правовых последствиях. Исследование обозначенных вопросов приобретает особую актуальность в связи с новизной и малоизученностью данной темы в конституционном праве. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью системного исследования конституционно-правовых и организационных основ парламентского расследования

Степень разработанности темы исследования. Анализ парламентского расследования как формы парламентского контроля, а также определения путей повышения эффективности его результатов требует обращения к работам по теории государства и права и конституционного права.

Вопросы парламентского контроля привлекали внимание ученых еще в конце XVII-XVIII веков. Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Вольтер в своих трудах разрабатывали и обосновывали идеи народного суверенитета и общественного договора, значительное внимание уделяли взаимоотношениям законодательных и исполнительных органов государственной власти, подчеркивая, что исполнительная власть является подотчетной законодательной.

В досоветский период нашей истории изучением возникновения и развития парламентского контроля занимались такие ученые, как Ф.В. Тарановский, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, Б.Н. Чичерин, М.Я. Острогорский и др.

Деятельности представительных органов и общим вопросам парламентского контроля посвящены научные труды современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права – С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Азовкина, А.И. Александрова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Ю.Ю. Болдырева, К.А. Бекяшева, Н.С. Бондаря, В.Г. Бессарабова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Г. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, В.Н. Дурденевского, Б.Н. Елисеева, Б.П. Жидкова, С.Э. Жилинского, Б.Л. Железнова, В.Д. Зорькина, И.П. Ильинского, Х.М. Кармокова, Г.И. Курдюкова, И.О. Краснова, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, Н. Д. Погосяна, А.С. Прудникова, А.Н. Писарева, Ю.С. Решетова, Н.Т. Савецкого, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, И.В. Травкина, П.А. Федосова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, М.Х. Факрушина, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева, А.Г. Хабибуллина, С.М. Шахрая, С.О. Шохина, К.Ф. Шеремета, Ш.Ш. Ягудина, И.С. Яценко и других.

Вопросы становления федерального парламентского контроля в России явились объектом изучения С.В. Бендюриной, Г.Ю. Диваевой, А.А. Корнилаевой, Р.Ш. Караева; формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации – И.В. Зайцевой, А.В. Кузнецова. Также различным формам парламентского контроля (за деятельностью спецслужб, в военной сфере, финансового и др.) посвящены работы: А.Д. Соменкова, Н.И. Рыжака, В.Г. Федченко, Д.А. Ковачева, З. М-Т. Ахмедова, Е.А. Соломатиной, Е.А. Бессолициной, А.Н. Тулаева, М.В. Демидовой. Подробное исследование особенностей парламентского контроля на примере различных форм республик проведено в работе Е.В. Ковряковой.

Однако комплексные исследования, охватывающие теоретико-правовые, конституционно-правовые и организационные механизмы осуществления парламентского расследования, учитывающие российский и зарубежный опыт в этой области, не проводились.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования Федеральным Собранием Российской Федерации парламентских комиссий по расследованию и организации их деятельности.

Предмет исследования составляют теоретические, правовые и организационные основы парламентского расследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются осуществление комплексного сравнительно-правового исследования парламентского расследования как формы контроля за деятельностью федеральных органов государственной власти Федеральным Собранием РФ и парламентами зарубежных государств, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений по его совершенствованию.

Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением следующих задач:

- уточнение и выработка авторского определения понятий «парламентский контроль» и «парламентское расследование как форма парламентского контроля»;

- изучение и сравнительно-правовой анализ правовых и организационных основ парламентских расследований в зарубежных странах;

- определение места и роли парламентского расследования в деятельности Федерального Собрания Российской Федерации;

- изучение и систематизация нормативных правовых актов, составляющих правовую основу парламентских расследований в Российской Федерации;

- рассмотрение процедуры проведения парламентского расследования посредством разделения на упорядоченные стадии и этапы;

- определение форм взаимодействия парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел (ОВД) и раскрытие их содержания;

- обоснование теоретико-правовых предложений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере регулирования парламентского расследования в Российской Федерации.

Методологическая база и методы исследования. Методологию исследования составляет система современных методов познания явлений и процессов правовой действительности. В работе использовались общенаучные (исторический, диалектический, системный), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический) и другие методы исследования, обобщались и анализировались труды отечественных и зарубежных авторов. В процессе работы был изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.

Комплексный характер проводимого диссертационного исследования обусловил необходимость формально-юридического анализа обширного перечня российских нормативных правовых актов, а также международных документов, определяющих правовые основы парламентского расследования в зарубежных странах: конституций СССР и РСФСР, Конституции Российской Федерации, конституций зарубежных стран, конституционного и иного федерального российского законодательства, законодательства субъектов РФ, постановлений Правительства РФ, международно-правовых актов и т.д.

Научная новизна исследования. В диссертации впервые комплексно анализируются теоретические и практические аспекты осуществления парламентского расследования как формы парламентского контроля в Российской Федерации и зарубежных государствах.

В этой связи научная новизна исследования заключается в следующем:

Предложено авторское определение понятий «парламентский контроль» и «парламентское расследование».

Комплексно изучен и проанализирован опыт проведения парламентских расследований в зарубежных государствах, на основе чего внесены предложения по его использованию в отечественном законодательстве, регламентирующем данную форму парламентского контроля.

Выявлены и обобщены исторические закономерности в конституционно-правовом закреплении парламентских расследований в России.

Выработан авторский вариант деления процедуры парламентского расследования на упорядоченные стадии и этапы.

Представлены в обобщенном виде и проанализированы конституционно-правовые основы парламентского расследования в Российской Федерации.

На основе анализа возможных форм сотрудничества парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел внесены предложения по оптимизации механизма взаимодействия указанных органов.

Сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего парламентские расследования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятий:

– «Парламентский контроль представляет собой законную, обладающую легитимностью, вытекающую из принципа разделения властей деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений правоприменительной практики, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению подобных нарушений в будущем».

– «Парламентская комиссия по расследованию - это орган парламентского контроля, формирующийся на определенный срок из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, наделенный властными полномочиями для проведения расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства».

2. В демократических зарубежных странах парламентское расследование – форма парламентского контроля, представляющая собой особую разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации парламентом по определенному кругу вопросов государственной важности. Изучение деятельности парламентов зарубежных государств по проведению расследования различных фактов позволяет выявить и использовать их положительный опыт в работе российского парламента, например, в определении предмета парламентского расследования или полномочий органов, его проводящих.

3. Несмотря на отсутствие в действующей Конституции Российской Федерации норм, прямо закрепляющих право палат Федерального Собрания Российской Федерации проводить парламентское расследование, отдельные конституционные нормы, в частности ч.3 ст.101, все же создают предпосылки правового регулирования данной формы парламентского контроля. В связи с этим вносить изменения в Конституцию Российской Федерации по вопросам парламентского расследования не представляется целесообразным.

4. Парламентское расследование включает в себя следующие стадии и этапы: возбуждение парламентского расследования (внесение инициативы о возбуждении парламентского расследования; принятие решения о возбуждении парламентского расследования; формирование парламентской комиссии); подготовка к проведению расследования (выбор секретаря комиссии; формирование аппарата комиссии; создание рабочих групп; принятие регламента; разработка и утверждение плана работы комиссии); сбор и анализ информации (сбор информации; оценка и систематизация собранной информации); обнародование итогового доклада (подготовка доклада; обнародование доклада).

5. Предлагаются следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:

– п.1 ч.2 ст.4 «Предмет парламентского расследования» Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» изложить в следующей редакции: «Парламентскому расследованию не подлежат: 1) деятельность Президента Российской Федерации, за исключением случаев невыполнения последним обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения, если такие действия (бездействия) повлекли за собой грубое или массовое нарушение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина».

– внести дополнения в Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» в части урегулирования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с парламентскими комиссиями по расследованию посредством принятия нормативно-правовых актов ведомственного характера.

6. Содействие органов внутренних дел парламентским комиссиям по расследованию осуществляется в рамках следующих форм: а) организационной, направленной на создание органами внутренних дел необходимых условий для проведения парламентского расследования; б) профилактической, основное содержание которой состоит в предупреждении возможных правонарушений при проведении парламентского расследования; в) правоприменительной, предполагающей вмешательство органов внутренних дел в поведение субъектов, не соответствующее требованиям режима законности.

7. Правовая регламентация статуса органов внутренних дел при проведении парламентского расследования, их взаимодействие с членами парламентской комиссии являются важной составляющей системы гарантий прав и свобод человека и гражданина со стороны государства. Перспективным направлением дальнейшего сотрудничества парламентских комиссий и органов внутренних дел может быть принятие различных соглашений о сотрудничестве.

Теоретическая и практическая значимость определяется сделанными в ходе исследования выводами и рекомендациями, направленными на совершенствование конституционно-правовых и организационных основ парламентского расследования в Российской Федерации, а также состоит в обобщении практической деятельности парламентских комиссий. В диссертации рассмотрены формы взаимодействия парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел, и этот опыт может быть использован в качестве практических рекомендаций в ходе повседневной деятельности указанных органов и должностных лиц.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования:

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность парламентских комиссий по расследованию;

- при подготовке рекомендаций по организации деятельности парламентских комиссий по расследованию и органов внутренних дел, привлеченных к участию в парламентском расследовании.

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты диссертационного исследования основываются на анализе и обобщении различных научных и нормативных источников как отечественных, так и зарубежных; изучении отечественного и зарубежного опыта проведения парламентских расследований.

В процессе работы были изучены нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе акты органов законодательной (дореволюционной Государственной Думы, законодательных органов СССР и РСФСР, Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов РФ, парламентов зарубежных государств) и исполнительной власти (постановления, регламенты, приказы, инструкции Правительства РФ, министерств, федеральных служб и др.) в той или иной мере касающиеся вопросов проведения парламентских расследований.

В работе были использованы проекты федеральных законов Российской Федерации (проект закона РФ № 99059283-2 «О поправке к ст.103 Конституции РФ, проект Федерального закона № 21476-3 «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации», проект Федерального закона № 217901-4 «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), материалы научно-практических конференций, труды отечественных ученых по рассматриваемым в диссертации проблемам. Значительное внимание уделялось изучению опыта работы комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по расследованию фактов и обстоятельств событий 2004 г. в Беслане.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

- результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по рассматриваемой теме докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России;

- основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных научных статьях в журналах правовой тематики;

- результаты исследования, предложения, выводы и рекомендации докладывались автором на III Международной межвузовской научной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (Москва, 2007);

- положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе: при проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран» для слушателей Тюменского юридического института МВД России, Орловского юридического института МВД России, а также для слушателей Академии управления МВД России;

- положения и выводы диссертации используются в практической деятельности ГУВД по Московской области.

Основные положения диссертации отражены в четырех научных статьях и одной лекции общим объемом 3,53 п.л.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи, определяются объект и предмет исследования, методологическая и теоретическая основа, научная новизна, раскрываются теоретическая и практическая значимость полученных результатов, их апробация, приводятся основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе – «Парламентские расследования в Российской Федерации и зарубежных странах: понятие и основания проведения», - рассматриваются вопросы, связанные с понятием парламентского контроля и классификацией его форм, исследуется зарубежный опыт проведения парламентских расследований, а также анализируются понятие, предмет и основания парламентского расследования в Российской Федерации.

Одним из важнейших элементов системы разделения властей является обеспечение осуществления контроля законодательной власти над властью исполнительной. Достижение подконтрольности органов управления народу в лице парламента - приоритетная задача демократического движения в большинстве стран.

Помимо представительства интересов народа, законодательной деятельности, принятия государственного бюджета и контроля за его исполнением, к основным функциям представительных органов относится также контроль за исполнительной властью, а некоторые исследователи даже ставят парламентский контроль на первое место среди остальных функций парламента.

Понятие «парламентский контроль» вошло в обиход государственно-правовой теории и практики одновременно со становлением парламентаризма в России. После распада СССР в первые годы государственной независимости наблюдалось недостаточность использования российским парламентом его контрольных полномочий, и, возможно, именно по этой причине в научных кругах отсутствует единая точка зрения о сущности парламентского контроля.

Автор отмечает, что большинство российских ученых, исследующих указанную проблематику, не дают определения понятию «парламентский контроль», а перечисляют лишь его формы и раскрывают их содержание. Рассмотрев имеющиеся определения понятия «парламентский контроль», содержащиеся в отдельных работах, диссертант приходит к выводу о том, что большинство исследователей считают парламентский контроль комплексом легальных мер, законным видом деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. С противоположным мнением, высказываемым в юридической литературе, нельзя согласиться, поскольку контрольные полномочия представительных и законодательных органов проистекают из теории разделения властей и характеристика Федерального Собрания как представительного и законодательного органа не исключает, а, скорее, предполагает осуществление им функций парламентского контроля.

В качестве основного, но не единственного объекта парламентского контроля выступает деятельность исполнительных органов государственной власти. В определенных случаях объектом контроля со стороны парламента являются нижестоящие органы исполнительной власти, глава государства, судебная власть, местное самоуправление, деятельность государственных и частных предприятий.

В соответствии с п.2 ч.1 ст.2 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» одной из целей расследования является обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Учитывая вышеизложенное, диссертант предлагает следующее определение парламентского контроля – это законная, обладающая легитимностью, вытекающая из принципа разделения властей, деятельность Федерального Собрания Российской Федерации по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по выявлению допущенных ими нарушений правоприменительной практики, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению подобных нарушений в будущем.

Далее автор отмечает, что в исследовании контрольной деятельности парламента важная роль принадлежит познанию его форм. Анализ юридической литературы показывает, что большинство исследований правовых форм деятельности представительного органа протекает не применительно к его контрольной деятельности, а в общем виде, постоянно наблюдается смешение форм контрольной деятельности, нет четкого разграничения, в связи с чем достаточно проблематично отнесение какой-либо формы контроля к конкретной.

Обобщая представляемые различными авторами классификации форм парламентского контроля, диссертант выделяет следующие критерии: в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль; по времени осуществления парламентского контроля; с точки зрения акта, закрепившего формы парламентского контроля; по содержанию; в зависимости от формы правления в той или иной стране; в зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, т.е. в зависимости от политического и государственного режима; по процедуре; по основаниям; по поводам контрольных действий; по степени их определенности; в зависимости от правовых последствий и др.

Приведенная в работе классификация не претендует на всеохватывающий характер, в достаточной степени субъективна и условна, тем не менее, существенно облегчает дальнейшее изучение одной из форм парламентского контроля – парламентского расследования.

Зарубежный опыт проведения парламентских расследований показан на примере стран с различными формами правления, в частности, конституционной монархии (Великобритания), президентской республики (США), полупрезидентской республики (Франция) и парламентской республики (ФРГ).

Автор отмечает, что в мировой практике парламентским расследованиям отводится очень большая роль. Для подтверждения этого тезиса достаточно вспомнить расследование юридического комитета палаты представителей США в 1974 г., в результате которого Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Военные действия в Ираке помимо прочих последствий повлекли за собой начало парламентского расследования в отношении премьер-министра Великобритании Т. Блэра.

Парламентские расследования в зависимости от существующих правовых институтов имеют различные формы нормативного закрепления. Так, в Основном законе ФРГ прописан порядок учреждения следственного комитета, его взаимодействие с органами государственной власти, использование результатов расследования. В Конституции США не упоминается о праве Конгресса проводить расследования, однако считается, что это полномочие вытекает из властного права законодательствовать. Правовым основанием парламентского расследования выступает в основном прецедентное право. При проведении парламентских расследований в США используются правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел, оформленные в виде резолюции сената №62 от 28 февраля 1991 г. Конституция Французской республики также не закрепляет парламентские расследования, эта деятельность регулируется Ордонансом от 17 ноября 1958 г. и Регламентом Национального собрания. Что касается парламента Англии, то в этой стране нет единого документа либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках. Основным источником парламентской процедуры являются постоянные правила.

По мнению автора, первым ключевым моментом процедуры парламентского расследования является определение его предмета. Проанализировав законодательство зарубежных стран можно выделить три основные тенденции при определении предмета парламентского расследования. Особенность первого подхода состоит в том, что предмет парламентского расследования в отдельных национальных конституциях непосредственно не указывается, однако парламент обладает правом быть полностью проинформированным по всем вопросам деятельности правительства. Второй подход предполагает, что тема данной процессуальной деятельности формулируется как вопрос, изучение и разрешение которого необходимо на конституционном уровне. Третий вариант определения тематики парламентских расследований охватывает максимально широкий спектр вопросов, составляющих предмет парламентского расследования.

В ФРГ предметом парламентского расследования может стать «вопрос, имеющий общественный интерес», т.е. вопрос, изучение и разрешение которого необходимо на конституционном уровне. В правилах-процедурах подкомитета Сената США этот аспект урегулирован блоком правовых норм, систематизированных с точки зрения законодательной техники на определенные группы, в них содержится подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Предметом расследования могут стать как преступления, совершенные должностными лицами, так и факты неэффективного и непрофессионального ведения дел. Во Франции согласно ст. 6 Ордонанса от 17 ноября 1958 г. «комиссии по расследованию образуются для сбора информации об определенных событиях и представления своих заключений в учредившую ее палату». В Великобритании постоянно действующим специальным комитетам по проверке деятельности министерства дано право контролировать «расходы, управление и политику» соответствующих министерств и подведомственных им органов. Комитет свободен в выборе конкретного предмета расследования.

Вторым ключевым моментом является определение парламентского органа. Как правило, это – следственный комитет, парламентская комиссия или специализированный комитет. Во Французском парламенте возможно образование комиссий по контролю и по проведению расследований, хотя с начала 90-х годов прошлого столетия процедура комиссий по расследованию более не применяется. В США в систему комитетов Конгресса входят: постоянные специализированные комитеты каждой из палат, специальные комитеты, объединенные комитеты обеих палат, согласительные комитеты. Все перечисленные комитеты, кроме согласительных, могут проводить расследования. В Палате общин британского парламента с 1979 г. действует ряд специализированных комитетов, созданных по отраслевому признаку. Их основной задачей являются расследование и проверка деятельности основных министерств.

Диссертант отмечает, что органы, уполномоченные проводить парламентские расследования, наделяются самостоятельными правами и обязанностями. Например, в ФРГ сбор доказательств следственными комитетами осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, и полученные материалы могут быть основанием для возбуждения уголовного дела. Постоянные и специальные комитеты США могут вызывать любое лицо для дачи показаний и предоставления необходимой информации, в том числе и нужных документов. Однако не установлены окончательные пределы прав парламента США требовать оглашения информации, находящейся в распоряжении исполнительной власти и пределы, в которых исполнительная власть обладает правом отказать в подобных требованиях. Во Франции комиссии могут использовать несколько способов проведения расследований, таких как: заслушивание министров, парламентариев, чиновников, а также любых частных лиц; секретное интервьюирование лиц, обладающих ценными сведениями; командирование своих членов для сбора необходимой информации как во Франции, так и за ее пределами; привлечение экспертов; обращение к Счетной палате с просьбой провести расследования деятельности подконтрольных ей органов и служб. В Великобритании комитеты имеют право вызывать свидетелей и требовать представления необходимых для проведения расследования документов. Они вправе назначать экспертов, совершать поездки внутри страны и за границу, если это вызвано необходимостью. Комитет вправе требовать представления ему документов, необходимых для проведения расследования, за исключением документов министерств. Правительство имеет право предоставлять комитету информацию лишь в том объеме, в котором оно считает это возможным.

Проведение парламентского расследование завершается, как правило, обнародованием итогового доклада. В ФРГ результаты деятельности комитета обобщаются в виде доклада и могут быть внесены в повестку дня Бундестага в качестве предмета для обсуждения. В США результатом деятельности комитета или подкомитета Конгресса становится доклад, который представляется соответствующей палате и впоследствии, как правило, освещается в прессе. Во Франции по окончании расследования публикуются доклады, если комиссия уложилась в шестимесячный срок, если же нет, то соответствующая информация передается Председателю Национального собрания и не может быть обнародована и стать предметом обсуждения. Политические последствия публикации докладов комиссии достаточно скромны. В Англии также после всестороннего изучения необходимых вопросов расследование завершается составлением доклада, который представляется Палате общин. Палата не связана решениями комитета, они носят рекомендательный характер.

Таким образом, в обозначенных странах парламентское расследование представляет собой особую разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации по определенному кругу вопросов государственной важности, которая служит исходным материалом для обобщения и принятия решений по особым, политически сложным вопросам.

Развитие парламентского контроля в России происходило крайне непоследовательно. В начале ХX в. была провозглашена ответственность министров перед Государственной Думой, члены Думы имели право делать запросы как каждому министру, так и Совету Министров в целом, предусматривался механизм отрешения министра от должности. Несмотря на то, что в законах ничего не говорилось о праве Государственной Думы проводить расследования и создавать следственные комиссии, Дума в 1906 г. все же направила группу своих членов для расследования обстоятельств Белостокского погрома, хотя и не смогла собрать фактов, подтверждающих неправомерные действия полиции.

Октябрьская революция 1917 г. прервала процесс развития парламентаризма в России. После принятия Конституции РСФСР (1918 г.) были ликвидированы имеющиеся демократические принципы и, конечно, о парламентском контроле не могло быть и речи. Такое положение вещей было зафиксировано и в Конституции СССР 1924 г. В ст. 51 Конституции СССР 1936 г. указывалось на возможность Верховного Совета СССР назначать, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, но фактически эти нормы не повлекли положительной перемены в практической деятельности государства. Аналогичное положение содержалось в ч.2 ст. 119 Конституции РСФСР 1978 г. Внесенными поправками указанная формулировка была несколько изменена и перемещена в другую статью. Из Конституции Российской Федерации 1993 г. упоминание о следственных комиссиях парламента исчезло, а прочих конституционных установлений, посвященных парламентскому расследованию, не появилось. Однако, несмотря на отсутствие в действующем российском законодательстве понятий «следственная» или «ревизионная» комиссия, Государственная Дума довольно активно пользовалась своим правом на формирование временных комиссий, создаваемых с реальной целью проверки тех или иных фактов, расследования конкретных ситуаций, изучения какого-либо вопроса большой государственной важности.

В дальнейшем принимались неоднократные попытки реформирования Конституции Российской Федерации в целях регламентации парламентских расследований, но ни одна из предложенных поправок принята не была.

В Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. Президент РФ высказал необходимость утверждения законом процедуры парламентских расследований^¹.

29 декабря 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий основания, организационные формы и основные положения парламентского расследования, а также права и обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.

В диссертационном исследовании подчеркивается необходимость проведения детального анализа парламентского расследования в связи с его законодательным закреплением в Российской Федерации.

К сожалению, в Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» не сформулировано понятие «парламентское расследование». Автор предлагает определять парламентское расследование как форму парламентского контроля, представляющую собой деятельность органов Федерального Собрания РФ по выявлению и устранению причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.

Диссертант отмечает, что парламентское расследование не должно подменять собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство. В работе обосновывается отличие парламентского расследования от обычной проверки, журналистского и депутатского расследования.

Парламентское расследование должно соответствовать определенным принципам, общим и специальным, практическая реализация которых, по мнению автора, поможет обеспечить большую действенность расследования и эффективность защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации основных прав и свобод человека и гражданина.

В Конституциях СССР и РСФСР для обозначения предмета парламентского расследования использовалось словосочетание «любой вопрос». В настоящее время предмет парламентского расследования значительно уже и определяется ст.4 Федерального закона «О парламентском расследовании». Как представляется, в предлагаемом Законом определении предмета парламентского расследования вызывает озабоченность несколько положений.

Во-первых, парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента Российской Федерации. В то же время законодательство не предусматривает ответственность Президента Российской Федерации за невыполнение обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения в тех случаях, когда это было необходимо и такое бездействие повлекло массовое или грубое нарушение гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим, диссертант предлагает внести изменения в Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», разрешающие проведение парламентского расследования в отношении деятельности Президента Российской Федерации в случае невыполнения обязанности по своевременному введению чрезвычайного или военного положения. Учитывая, что власть Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации имеет представительный характер, возможность проведения парламентских расследований в отношении последнего не ослабит его позиций, а наоборот, будет способствовать прозрачности принимаемых властью решений.

Во-вторых, в случае возбуждения уголовного судопроизводства по фактам и обстоятельствам, ставшим предметом парламентского расследования, парламентское расследование подлежит прекращению. Итак, должностные лица правоохранительных органов, обладающие правом возбуждения уголовного дела, могут остановить парламентское расследование.

В-третьих, неопределенность формулировок, закрепляющих предмет парламентского расследования, позволяет подвергать их различным толкованиям или требовать уточнений.

В-четвертых, под парламентское расследование не подпадают никакие факты и обстоятельства, имевшие место до вступления закона в силу. Следовательно, если предметом расследования решено будет сделать случаи, например, нарушения прав граждан в милиции, парламентская комиссия будет лишена права использовать уже имеющийся набор систематизированных правозащитными организациями, прокуратурой, уполномоченными по правам человека фактов, будучи вынужденно ограниченной рассмотрением вновь выявляемых обстоятельств, что лишает расследование какой-либо ценности.

Далее соискатель обращается к основаниям парламентского расследования и приходит к выводу о том, что их перечень не должен иметь закрытый характер, а включать и иные основания, предполагающие усмотрение соответствующей палаты Федерального Собрания.

На основе изложенного диссертант отмечает, что процесс становления и развития парламентского контроля в России обосновывает целесообразность совершенствования современного законодательства в этой сфере. Тем не менее, принятие Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» является важным шагом на пути развития демократии и народовластия, поскольку позволяет законодательной власти эффективно реагировать на события, вызывающие широкий общественный резонанс, например, теракт в Беслане и его последствия.

Во

Blog

Парламентские расследования как форма контроля федерального собрания российской федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти

Содержание