Парламентские расследования как форма контроля федерального собрания российской федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти

Вид материала

Диссертация

Содержание Возбуждение парламентского расследования Подготовка к проведению расследования Обнародование итогового доклада В заключении Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных работах общим объемом 3,53 п. л., в т.ч. одной лекции о Трошев Д.Б. Трошев Д.Б

Подобный материал:

• Законопроект, 181.46kb.
• Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской, 123.78kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 320.75kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 350.51kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 326.09kb.
• Поручить Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: подготовку Президенту, 327.5kb.
• Основы законодательства, 673.89kb.
• Российская федерация федеральныйзако н об основах государственного регулирования торговой, 480.07kb.
• Торговой деятельности в российской федерации, 662.26kb.
• Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: ежегодно представлять доклад, 456.93kb.

второй главе – «Конституционно-правовые и организационные основы проведения парламентских расследований в Российской Федерации» рассматриваются конституционно-правовые основы проведения парламентских расследований, его процедура, а также формы взаимодействия парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел.

Конституционно-правовая основа парламентского расследования имеет сложную структуру, включающую нормативно-правовые акты, различные по характеру, содержанию и назначению. Регулирование осуществляется в основном на федеральном уровне.

При рассмотрении международного уровня диссертант отмечает, что не все международные нормы имеют обязательную силу, например, нормы модельного закона «О парламентском контроле над военной организацией государства», принятого в Санкт-Петербурге 24 ноября 2001 г. на 18-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, носят рекомендательный характер и служат основой для законодательной деятельности участвующих в содружестве государств.

В диссертационном исследовании автор отмечает, что Конституция Российской Федерации занимает важное место в нормативно-правовом регулировании парламентского расследования. Большинство конституционных норм закладывают общие основы и принципы парламентского расследования, но некоторые статьи содержат предписания и более конкретного характера (так, опираясь на ч.3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума могут формировать переменные структуры по расследованию соответствующих событий). Диссертант придерживается точки зрения, в соответствии с которой в Конституцию РФ не представляется целесообразным вносить изменения, регламентирующие парламентское расследование, поскольку Конституция должна обладать повышенной стабильностью и устойчивостью. Парламентское расследование должно быть детально урегулировано в рамках специализированного федерального закона.

Автор отмечает, что в части урегулирования парламентского расследования продолжают и развивают положения Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы («Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации»).

Следующими в иерархии нормативно-правовых актов находятся федеральные законы. Специализированным является Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», концепция которого, несмотря на отдельные недостатки, представляется обоснованной и способной обеспечить действенный механизм парламентского расследования наиболее значимых и вызывающих широкий общественный резонанс событий. К источникам правового регулирования парламентского расследования следует отнести и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Конституционно-правовое обеспечение парламентского расследования прямо связано с правотворческой деятельностью палат парламента, среди актов которых особую роль играют постановления. Так, в Регламент Совета Федерации постановлением от 24 марта 2006 г. № 85-СФ была введена гл. 7(1) «Порядок участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания РФ». По мнению автора, целесообразно внести подобные нормы и в Регламент Государственной Думы, который пока что регулирует отдельные моменты процедуры проведения парламентских расследований, например, в части определения общего статуса комиссии, ее прав и другие вопросы.

Следует также отметить, что среди нормативно-правовых актов, регламентирующих парламентское расследование, имеются акты подзаконного характера, например, Постановление Правительства РФ «О порядке и размерах возмещения расходов, понесенных гражданами в связи с привлечением к участию в парламентском расследовании». Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 утвержден типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, раздел VII которого касается законопроектной деятельности и порядка участия в деятельности Федерального Собрания, в том числе порядка рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. На основе типового регламента приняты регламенты министерств, содержащие аналогичные разделы. Однако, как представляется, посредством только таких ведомственные нормативно-правовые актов, как регламенты исполнительных органов государственной власти, не может быть полноценно урегулирован весь комплекс правоотношений, возникающих при проведении парламентского расследования. В связи этим автор предлагает внести дополнения в Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», предусмотрев в нем необходимость урегулирования взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с парламентскими комиссиями по расследованию посредством принятия ведомственных нормативно-правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является парламентская комиссия. Диссертант предлагает определять парламентскую комиссию по расследованию как орган парламентского контроля, формирующийся на определенный срок из представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, наделенный властными полномочиями для проведения расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства.

Анализ законодательства, регулирующего проведение парламентских расследований, позволяет соискателю выделить в процедуре парламентского расследования следующие стадии и этапы:

1. Возбуждение парламентского расследования: внесение инициативы о возбуждении парламентского расследования; принятие решения о возбуждении парламентского расследования; формирование парламентской комиссии.

2. Подготовка к проведению расследования: выбор секретаря комиссии; формирование аппарата комиссии; создание рабочих групп; принятие регламента; разработка и утверждение плана работы комиссии.

3. Сбор и анализ информации: сбор информации; оценка и систематизация собранной информации.

4. Обнародование итогового доклада: подготовка доклада; обнародование доклада.

Автор подчеркивает, что эффективность процедуры проведения парламентского расследования может быть существенно снижена из-за имеющихся в законодательстве недостатков.

Например, механизм процедуры инициации парламентского расследования на первой стадии, начинающийся с внесения соответствующей инициативы группой членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов палат в условиях проправительственного большинства в законодательном органе изначально ставит под сомнение возможность достижения положительного результата.

Соискатель акцентирует внимание на максимальном сроке деятельности парламентской комиссии по расследованию, который составляет один год со дня создания, хотя в определенных случаях может быть и меньше. Представляется, что ограничение парламентского расследования конкретным сроком необходимо и не менее важно, чем ограничение срока предварительного расследования, проводимого правоохранительными органами как для лиц, пострадавших от расследуемых действий и событий, так и для лиц, в отношении проводится парламентское расследование. Императивное установление конкретного срока парламентского расследования должно помочь избежать волокиты и сокрытия фактов при проведении расследования.

Формирования парламентской комиссии по расследованию обеими палатами Федерального Собрания имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Как положительное можно отметить, что такой способ формирования комиссии поможет обеспечить наибольшую объективность, полноту и всесторонность парламентского расследования. К отрицательным моментам следует отнести опасения, что члены Совета Федерации никогда не одобрят неугодную исполнительной власти инициативу.

Федеральным законом «О парламентском расследовании» не устанавливается численность комиссии по расследованию. По мнению автора, численность парламентской комиссии по расследованию будет зависеть и от масштаба события, подлежащего парламентскому расследованию, объема работы, который предстоит проделать, и других важных факторов.

В соответствии со ст.10 вышеупомянутого закона к членам парламентской комиссии предъявляются определенные требования. Они не должны быть участниками расследуемого комиссией события, лишены неприкосновенности, состоять в браке либо в родственных отношениях с лицом, являющимся участником расследуемого события. С помощью установления таких требований из общего числа парламентариев исключаются отдельные субъекты, которые могут препятствовать работе парламентской комиссии по расследованию.

После решения вопроса о возбуждении парламентского расследования и формирования парламентской комиссии начинается вторая стадия – подготовки к проведению расследования. На этой стадии решается ряд организационных вопросов, связанных с деятельностью комиссии, а именно: избирается секретарь комиссии; формируется ее аппарат; на паритетных началах создаются рабочие группы; принимается регламент и план работы комиссии.

Третья стадия парламентского расследования – стадия сбора и анализа необходимой информации. В процессе сбора информации члены парламентской комиссии по расследованию получают необходимые сведения, позволяющие после их оценки и систематизации сформировать выводы по поставленным перед комиссией вопросам. Для успешного сбора информации в соответствии со ст.20 названного закона комиссия наделяются определенным объемом государственно-властных полномочий:

- правом запрашивать и получать в установленном порядке копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также необходимую информацию;

- правом приглашать для дачи объяснений по расследуемым фактам и обстоятельствам должностных лиц; граждан, обладающих специальными познаниями; граждан, обладающих информацией, которая может способствовать расследованию.

В диссертационном исследовании отмечается, что члены парламентской комиссии при осуществлении своих прав и функций обязаны не принимать решений и действий, унижающих честь и достоинство участника парламентского расследования. Однако в ходе практической деятельности могут сложиться условия, при которых вполне вероятно причинение вреда достоинству личности, например, разглашение данных о частной жизни должностных лиц и граждан, полученных во время парламентского расследования. В связи с этим представляются обоснованными предложения об установлении ответственности за разглашение представленных гражданами сведений о частной жизни. Самостоятельными правами в соответствии со ст.21 Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» наделяются рабочие группы парламентской комиссии при исполнении ее поручений.

Наделение парламентской комиссии государственно-властными полномочиями предполагает установление ряда прав: не свидетельствовать против самого себя и своих близких родственников; пользоваться услугами адвоката; вести необходимые записи; знакомиться с протоколами опроса; ходатайствовать о внесении изменений в протокол опроса и о привлечении к парламентскому расследованию других лиц, а также обязанностей со стороны привлекаемых к парламентскому расследованию лиц. Согласно п.3 ст.23 вышеназванного закона за отказ в исполнении возложенных обязанностей граждане и должные лица несут административную либо уголовную ответственность.

Для эффективной реализации и защиты прав граждан, лица, привлеченные к участию в парламентском расследовании, должны знать свои права, обязанности и ответственность. Поступают предложения, с которыми автор солидарен, по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством нормативно закрепить обязанность членов парламентской комиссии в ходе привлечения граждан и должностных лиц к участию в парламентском расследовании разъяснять им права, обязанности и возможную ответственность за их невыполнение. Представляется важным законодательное закрепление положений, направленных на обеспечение применения специальных мер безопасности при наличии угрозы участникам парламентского расследования, а также на возмещение вреда, причиненного лицу в результате нарушения его прав и свобод.

Парламентское расследование завершается подготовкой и обнародованием итогового доклада, обобщающего все материалы, исследованные в ходе работы и содержащего выводы комиссии по расследуемым фактам и обстоятельствам. Диссертант полагает, что в итоговом докладе обязательно должны содержаться предложения и рекомендации, направленные на устранение причин и условий расследуемых событий и о недопущении подобных событий в будущем. Итоговый доклад подлежит опубликованию в установленном порядке.

Реальность полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентских расследований напрямую зависит от решения вопроса о правовых последствиях расследования. Отсутствие четко определенных правовых последствий парламентских расследований оказывало существенный негативный эффект на развитие данной формы парламентского контроля и нередко фактически сводило к нулю результаты деятельности комиссий (например, комиссии Государственной Думы по проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти г. Санкт-Петербурга, комиссии Государственной Думы по проверке фактов участия должностных лиц органов федеральной и региональных властей в коррупционной деятельности).

Что же касается выделения стадий и этапов парламентского расследования, то они проводятся для удобства теоретического изучения данной процедуры и выработки предложений по повышению эффективности расследования.

По мнению соискателя, деятельность органов внутренних дел (ОВД) – это не только потенциальный объект парламентского расследования. По смыслу Федерального закона «О парламентском расследовании» все государственные органы должны оказывать содействие парламентским комиссиям. Немаловажная роль при создании государственными органами условий беспрепятственной реализации проведения парламентских расследований принадлежит органам исполнительной власти, обладающим широкими распорядительными функциями. Для достижения успеха в выполнении таких функций недостаточно только технических и финансовых ресурсов, необходима совместная согласованная работа системы федеральных органов исполнительной власти (в том числе органов внутренних дел) с иными государственными и негосударственными органами и организациями.

Задачи, стоящие перед органами внутренних дел (обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение охраны общественного порядка), напрямую связаны с целями парламентского расследования по защите гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, органы внутренних дел и парламентские комиссии по расследованию, являясь структурами, деятельность которых связана с обеспечением прав человека, в определенных случаях не могут эффективно осуществлять свои функции обособленно друг от друга, а значит, необходимо развивать сотрудничество данных структур по общим сферам их деятельности.

Отношения, складывающиеся у органов внутренних дел с другими органами и организациями по обеспечению парламентского расследования, могут быть выражены в двух основных формах: 1) взаимодействие органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными объединениями; 2) содействие органами внутренних дел (в пределах своих полномочий) государственным органам, учреждениям, организациям независимо от форм собственности в осуществлении их прав и законных интересов.

Автор приходит к выводу, что правовая регламентация взаимоотношений парламентских комиссий по расследованию нуждается в дальнейшем совершенствовании и в целях повышения эффективности парламентских расследований предлагает законодательно урегулировать правовой статус и компетенцию коллективных и индивидуальных субъектов взаимодействия; организационные структуры парламентских комиссий и ОВД; отдельные аспекты правоотношений и другие вопросы.

Анализ результатов проведенного соискателем опроса сотрудников следственных, оперативно-розыскных и экспертно-криминалистических подразделений ОВД показал, что 78% респондентов не знакомы с основными положениями Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Содержание взаимодействия можно уяснить через его формы. Деятельность органов внутренних дел по оказанию содействия осуществляется в традиционных формах: организационной, профилактической и правоприменительной. По мнению соискателя, организационная форма оказания содействия органами внутренних дел парламентским комиссиям характеризуется созданием ОВД необходимых условий для исполнения парламентскими комиссиями правовых актов, регламентирующих их деятельность по подготовке и проведению парламентского расследования, совершенствованием с этой целью организационных структур, применением передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными лицами и гражданами правовых документов, связанных с деятельностью парламентских комиссий.

Действия, составляющие содержание организационных форм содействия органами внутренних дел парламентским комиссиям могут быть направлены: а) на привлечение сотрудников ОВД к участию в специализированных структурах, которые образуются органами внутренних дел и парламентскими комиссиями в период проведения парламентского расследования; б) на предоставление по запросам парламентской комиссии необходимых сведений; в)на оказание помощи органами внутренних дел при проведении парламентского расследования в специфических условиях.

В механизме оказания содействия парламентским комиссиям важную роль играет профилактическая деятельность органов внутренних дел, всех их подразделений и служб, которая включает в себя подготовительные мероприятия и мероприятия, связанные с непосредственным предупреждением правонарушений. В рамках подготовительных мероприятий ОВД могут разрабатывать планы комплексных оперативно-профилактических действий на период проведения парламентского расследования в том или ином регионе, или, например, проводить расчет необходимых сил и средств по обеспечению правопорядка. Мероприятия, направленные на непосредственное предупреждение правонарушений, являются одной из самых важных форм деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия парламентским комиссиям и могут реализовываться, например, путем обеспечения охраны помещений парламентских комиссий, охраны их документации.

Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализации ими своей компетенции в сфере взаимодействия с парламентскими комиссиями с целью создания оптимальных условий для функционирования парламентских комиссий и предполагает вмешательство органов внутренних дел в поведение субъектов, когда оно не соответствует требованиям режима законности.

Автор отмечает, что в соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона «О парламентском расследовании» за совершение действий, препятствующих работе парламентской комиссии, предусмотрена административная (ст. 17.1 Кодекса РФ об административных правонарушения (КоАП РФ)) либо уголовная (ст.287 УК РФ) ответственность. Органы внутренних дел пресекают административные правонарушения, предусмотренные ст.17.1 КоАП РФ и составляют соответствующие протоколы.

Правовая регламентация статуса органов внутренних дел при проведении парламентского расследования, их взаимодействие с членами парламентской комиссии, являются важной составляющей системы гарантий прав и свобод человека и гражданина со стороны государства. Повышению эффективности сотрудничества парламентских комиссий по расследованию с органами внутренних дел может способствовать заключение двухсторонних соглашений о сотрудничестве, договоров и меморандумов о взаимодействии.

В заключении подводятся наиболее значимые итоги исследования, формулируются общие выводы, которые отражают теоретическую и практическую ценность исследования. Акцентируется внимание на проблемах, требующих дальнейшего изучения и решения. Наряду с теоретическими выводами в работе содержатся предложения по повышению эффективности парламентского расследования.

По мнению автора, парламентский контроль как законный и легитимный вид деятельности распространяется не только на исполнительные органы государственной власти. Приведенная классификация подчеркивает его многообразное целевое назначение, обусловливающее наличие множества форм выражения.

Парламентское расследование в зарубежных странах достаточно давно получило признание в качестве важнейшего проявления контрольной функции парламента. В работе это подтверждается исследованием мировой практики осуществления парламентских расследований на примере стран различными формами правления посредством изучения вопросов, касающихся форм нормативного закрепления парламентского расследования, проблем определения предмета парламентского расследования и парламентского органа, уполномоченного проводить парламентские расследования в соответствии с конституционным законодательством зарубежных стран. Поскольку одной из важнейших задач парламентского расследования является расследование злоупотреблений в различных сферах, парламенты наделяются правом использовать процессуально-криминалистические процедуры в целях установления необходимых обстоятельств и выявлению виновных лиц. Представляется целесообразным для обеспечения большей эффективности проведения парламентских расследований в Российской Федерации активно использовать имеющийся зарубежный опыт.

Изучение историко-правового аспекта возникновения и развития парламентских расследований в России позволяет сделать вывод о том, что наличие в основном законе государства норм, непосредственно регламентирующих парламентское расследование, не означало его фактическое наличие в перечне полномочий представительного и законодательного органа.

Диссертант констатирует, что, несмотря на отсутствие до недавнего времени правовой основы парламентского расследования, в конституционном законодательстве имелись предпосылки для его осуществления. Парламентские расследования проводились и до принятия Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», что подтверждается приведенными в работе примерами.

Рассматривая процедуру парламентского расследования как упорядоченную деятельность парламентских комиссий по расследованию, состоящую из стадий и этапов, соискатель акцентирует внимание на имеющихся недостатках правового регулирования данной процедуры и вносит предложения, которые, по его мнению, повлияют на повышение эффективности и значимости обозначенной формы парламентского контроля.

Обращается внимание на необходимость содействие парламентским комиссиям по расследованию со стороны всех государственных органов (в том числе со стороны ОВД) и подчеркивается, что действующие нормативно-правовые акты непосредственно не закрепляют формы взаимодействия парламентских комиссий с ОВД. В настоящее время взаимодействие указанных органов основано на отдельных нормах некоторых нормативно-правовых актов, что не может способствовать дальнейшему развитию конституционно-правовых основ взаимодействия.

Таким образом, анализируя конституционно-правовые и организационные основы парламентского расследования, соискатель приходит к выводу о необходимости их совершенствования посредством внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты различного иерархического уровня. Гарантированность и полная реализация права Федерального Собрания Российской Федерации на проведение парламентского расследования будет способствовать стабильности социально-экономической и политической обстановки, демократизации всех сторон общественной и политической жизни, совершенствованию законодательства и обеспечению эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина.


Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных работах общим объемом 3,53 п. л., в т.ч. одной лекции объемом 2,09 п.л.

Научная статья, опубликованная в изданиях,

рекомендованных перечнем ВАК:

1. Трошев Д.Б. Возбуждение парламентского расследования // Актуальные проблемы российского права. 2007. №2(5). – 0,41 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

2. Трошев Д.Б. Полномочия органов, проводящих парламентские расследования // Значение трудов профессора И.Ф. Крылова в становлении и развитии криминалистики (к 100-летию со дня рождения): Сб. науч. трудов: В 2-х ч. Ч.I. – М.: Академия управления МВД России, 2006. – 0,23 п.л.

3. Трошев Д.Б. К вопросу о предмете парламентского расследования // Россия и современный мир: проблемы политического развития. Материалы III Международной межвузовской научной конференции. Москва, 12 – 13 апреля 2007 г.: В 2-х ч. Ч.1 / Под ред. Д.В. Васильева. – М.: Институт бизнеса и политики, 2007. – 0,52 п.л.

4. Трошев Д.Б. Развитие института парламентских расследований в Российской Федерации // Современные проблемы политики, экономики и права: Материалы международной научно-практической конференции. – Домодедово: СПИЭБ, 2008. – 0,28 п.л.

5. Трошев Д.Б. Парламентское расследование Федерального Собрания Российской Федерации: Лекция. – М.: Академия управления МВД России, 2007. – 2,09 п.л.