Курс экономической теории учебник Издание 4-е, дополненное и переработанное Под общей редакцией проф. Чепурина М. Н

1   ...   29   30   31   32   33   34   35   36   ...   52

§ 6. Дискреционная и недискреционная (автоматическая)

налогово-бюджетная политика. Встроенные стабилизаторы.

Стимулирующая и сдерживающая налогово-бюджетная политика

По аналогии с кредитно-денежной политикой, налогово-бюджетную политику также принято подразделять на два типа: дискреционную (гиб­кую) и недискреционную (автоматическую).

Дискреционная налогово-бюджетная политика - это сознательное манипулирование законодательной властью налогообложением и государ­ственными расходами с целью воздействия на уровень экономической ак­тивности. Речь идет о воздействии, оказывающем влияние на изменения объема производства, занятости, уровня цен и ускорение экономического роста. В этом определении важно обратить внимание на то, что законода­тельные органы действуют целенаправленно, принимая соответствующие законы, касающиеся объема государственных расходов, ставок налогообло­жения, введения новых налогов и т. п.

Все эти меры оказывают воздействие как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. В рамках кейнсианского подхода дискреционная налогово-бюджетная политика предусматривает непосредственное воздей­ствие на совокупные расходы. Изменение любого из компонентов совокуп­ного спроса, будь то потребительские расходы, капиталовложения, государ­ственные расходы, чистый экспорт (последнее - в рамках открытой эконо­мики) повлекут за собой мультипликативные эффекты, приводящие к соот­ветствующему изменению дохода.

Вспомним график «кейнсианского креста» из гл. 18, показывающего ус­тановление равновесия национального дохода.

Рис. 22.4. Влияние государственных расходов и налогообложения на равновесный уровень дохода

Увеличение государственных расходов и/или снижение налогообложе­
ния сдвигают вверх линию С + I + G + NX и ведет к росту дохода до уров­
ня Г. Снижение государственных расходов и/или увеличение налогообло­
жения сдвигают вниз линию С + I + G + NX и ведет к снижению дохода до
уровня Y".

Так, если правительство приняло решение увеличить на 20 млрд. долл. государственные закупки (а делается это за счет средств бюджета), то ли­ния С + I + G + NX переместится выше, в положение (С + I + G + NX)'. Например, AG = 20 млрд. долл.; предельная склонность к потреблению (МРС) = 0,80; предельная склонность к сбережению (MPS) = 0,20; мульти­пликатор (к) при этих условиях равен 5. Прирост дохода составит: Δ7 = AG X к (20X 5) = 100 млрд. долл. Здесь очень важно подчеркнуть, что увеличение правительственных расходов финансируется не за счет притока налоговых поступлений. Источником государственных расходов является в нашем примере бюджетный дефицит. Власти сознательно идут на этот шаг, стремясь добиться увеличения совокупного спроса и достиже­ния уровня полной занятости.

Если же экономика «перегрета», то правительство может снизить уро­вень государственных расходов. График совокупных расходов при этом сдвинется вниз, до положения (С + I + G + NX)".

Стабилизировать совокупный спрос на уровне, соответствующем пол­ной занятости, можно и другим способом. Речь идет о манипулировании налогообложением. Например, государство вводит аккордный налог, т. е. налог постоянной величины, который дает одну и ту же сумму налого­вых поступлений при любых размерах национального дохода. Это - извес­тное упрощение, так как в реальности в большинстве стран используется прогрессивная система налогообложения, т. е. с ростом дохода увеличива­ется налоговая ставка.

Что произойдет с расходами на потребление и сбережение после введе­ния этого налога? Естественно, если уменьшится располагаемый доход (Y-T ), то сократятся и потребление, и сбережение. Потребление уменьшит­ся, но не ровно на 20 млрд. долл. Почему? Нужно вспомнить о МРС и MPS. Если МРС = 0,8, то потребление сократится: 20 X 0,8 = 16 млрд. долл. Сбе­режения также уменьшатся: 20 χ 0,2 = 4 млрд. долл. В итоге произойдет уменьшение дохода: ΔT X МРС X к = 20 X 0,8 X 5 = 80. Следовательно, график совокупных расходов С + I + G + NX (см. вновь рис. 22.4) сдвинется вниз (в этом случае на 16 млрд. долл.), и равновесный уровень национального до­хода, учитывая эффект мультипликатора, снизится в 5 раз. И наоборот, умень­шение аккордного налога поднимет вверх фафик совокупных расходов и уве­личит национальный доход. Итак, правительство при борьбе со спадами мо­жет как увеличивать государственные расходы, так и снижать налоги.

Что же сильнее воздействует на экономику? В нашем примере наглядно видно, что больший стимулирующий эффект оказывает политика государ­ственных расходов (произошло изменение дохода на 100 млрд. долл.). При этих мерах происходит непосредственное воздействие на совокупные рас­ходы. А изменение налогов оказывает косвенное воздействие на уровень национального дохода, так как затрагивает величину располагаемого дохо­да (Y- Т). (На рис. 22.4 изменение налогов на 20 млрд. долл. вызвало сме­щение графика С + I + G + NX только на величину 16 млрд. долл.).

Итак, дискреционная стимулирующая налогово-бюджетная полити­ка предполагает рост государственных расходов и/или снижение налоговых ставок. Напротив, дискреционная сдерживающая налогово-бюджетная политика предполагает снижение государственных расходов и/или рост ставок налогов.

Стимулирующая политика, как отмечалось выше, может сопровождать­ся бюджетным дефицитом, т. е. превышением текущих расходов государ­ства над доходами. Она проводится с целью борьбы со спадами и, соответ­ственно, циклической безработицей. Это - главная цель. Но не будем за­бывать о временных лагах.

Поэтому правительство, принимая решение о проведении дискрецион­ной фискальной политики (т. е. сознательно изменяя величину государ­ственных расходов или ставок налогов), должно ясно представлять, на ка­ком из отрезков траектории циклического развития находится экономика. Действительно ли в экономике начался спад, и такое нежелательное изме­нение совокупного спроса нужно блокировать стимулирующей налогово-бюджетной политикой?

Так мы подходим к сложнейшей проблеме в проведении налогово-бюд­жетной политики: проблеме выбора времени. «Дорого яичко к Христову дню!» ~ гласит русская поговорка. Так и налогово-бюджетная стимулиру­ющая политика хороша именно в период спада. Но, о том, что происходит с ВВП в текущем квартале, мы узнаем из отчета статистических служб лишь в конце квартала. Проведем аналогию: о том, что человек заболел гриппом, он узнает не в тот самый момент, когда в его организм проник вирус, а лишь тогда, когда начали проявляться симптомы болезни. Полити­ка экономической стабилизации должна полагаться на прогнозы, а краткос­рочные экономические прогнозы, по выражению американского экономис­та П.Хейне, не только точной наукой, но и уважаемым ремеслом трудно на­звать. Предположим, произошло резкое падение цен на акции. Что это спад? Нужно немедленно начинать, стимулирующую налогово-бюджетную политику? А если это вызвано Не экономическими, а политическими при­чинами? И вот государство начнет наращивать государственные расходы и только вызовет инфляцию, потому что на самом деле никакого спада не

было. Но даже если государство точно определило, что в экономике начал­ся спад (вспомним об известных нам из гл. 19 опережающих показателях экономической конъюнктуры), нужно еще время, чтобы продумать конкрет­ные фискальные мероприятия, альтернативы, последствия введения новых законов. Налоговые законопроекты и программы государственных расходов нужно провести через парламент. Другими словами, мы видим большой лаг между осознанием проблемы и принятием конкретного решения (извест­ный нам лаг принятия решения - см. гл. 17). И вот нужный момент будет упущен. Американские экономисты любят подчеркивать, что спад 1974-1975 гг. на самом деле начался еще в конце 1973 г. Налоговый зако­нопроект, направленный на борьбу с ним, Конгресс принял только в марте 1975 г. Но было уже поздно. К тому времени спад пошел на убыль, нача­лось оживление и подъем американской экономики, и во многом стимули­рующая налогово-бюджетная политика способствовала раскручиванию ин­фляции. Фактор времени важен и при сборе налогов: в период высокой ин­фляции поступления в бюджет от прямых налогов успевают обесцениться в промежуток времени между получением дохода и уплатой налога (так на­зываемый эффект Танзи-Оливера¹, о котором подробнее см. гл. 23).

Итак, фактор времени осложняет дискреционную налогово-бюджетную политику. Но этого недостатка лишен другой тип макроэкономической по­литики, а именно недискреционная, или автоматическая налогово-бюджет­ная политика: здесь отсутствует лаг принятия решений.

Автоматическая налогово-бюджетная политика это автоматичес­кие изменения в уровне налоговых поступлений, независимые от при­нятия решений правительством. Ведь законодательный орган определя-ся только ставки налогов, а не размер налоговых поступлений. Автомати­ческая налогово-бюджетная политика является результатом действия авто­матических, или встроенных стабилизаторов, т. е. механизмов в эконо­мике, которые уменьшаю! реакцию реального ВВП на изменения совокуп­ного спроса. Главные из них - пособия по безработице и прогрессивное налогообложение. На рис. 22.5. мы можем увидеть механизм действия та­кого встроенного стабилизатора, как прогрессивное налогообложение.

Наклон ломаной кривой Г на каждом из ее участков зависит от ставки налога (t). Налоговые поступления при каждом уровне дохода определяют­ся по формуле: YX t = Т. Например, если доход (У) составляет 500 млрд. долл., то при налоговой ставке 0,2 (20%) налоговые поступления составят 100 млрд. долл. При более высоком уровне дохода повышается и налого­вая ставка и кривая Г становится более крутой; наоборот, при снижении дохода величина t уменьшается и кривая Г принимает более пологий вид.

Эффект назван по имени современных экономистов Вито Танчи и Хулио Оливера.

Рис. 22.5. Налоговое бремя и встроенные стабилизаторы

По мере спада производства уменьшается реальный выпуск, налоговые поступления автоматически также уменьшаются. Ведь с меньших доходов платится и меньше налогов. При этом налоговые поступления сокращают­ся автоматически (ведь налоговые ставки уже установлены законодатель­ной властью на определенный период). Вспомним, что подоходный налог и налог на прибыль корпораций в странах рыночной экономики - основная часть доходов бюджета. Эти налоги взимаются по прогрессивной шкале. И если во время спада доходы уменьшаются, то одновременно происходит и уменьшение налогового бремени. Иначе говоря, в период спада легче ста­новится налоговый пресс и тем самым смягчается экономический спад. Кроме того, во время спада и сопровождающей его циклической безрабо­тицы увеличившийся бюджетный дефицит означает, что автоматически увеличивается общая сумма пособий безработным и другие социальные выплаты. Таким образом, благодаря встроенным стабилизаторам во время спадов происходят определенные приросты доходов (меньшее налоговое бремя, больше пособий), и колебания совокупного спроса оказываются не столь сильными.

Напротив, во время бума (подъема) в экономике налоговые поступле­ния автоматически возрастают - все из-за той же прогрессивности нало­гообложения. Налоговый пресс усиливается, и тем самым сдерживается эко­номический подъем. Да и автоматически уменьшаются пособия по безработи­це. Следовательно, «размах качелей» (то есть колебаний совокупного спроса), как и в случае со спадом, оказывается меньшим. Таким образом, бюджет­ные дефициты оказывают стимулирующее воздействие, а бюджетные профициты (излишки) - сдерживающее воздействие на экономику. Бюд­жетный дефицит помогает бороться со спадом (безработицей), а бюджет­ные профициты - бороться с перегревом экономики, с инфляцией.

Экономисты-теоретики положительно оценивают роль недискрецион-ноЙ, или автоматической, налогово-бюджетной политики, полагая, что она в послевоенный период играла роль стабилизатора и способствовала более плавному развитию экономики западных стран.

И все-таки надо подчеркнуть, что встроенные стабилизаторы не могут во­обще на 100% предотвратить нежелательные колебания совокупного спроса (и в сторону уменьшения, и в сторону повышения). Но они способны уменьшить размах колебаний, по некоторым оценкам, приблизительно на 1/3.

П.Самуэльсон в своем известном учебнике «Экономика»¹ проводит ин­тересную и поучительную аналогию между автоматической налогово-бюд­жетной политикой и действием автопилота: «В настоящее время автопилот может держать самолет почти стабильно, пока пилот дремлет. Но, если произошло что-то необычное, пилот должен снова взять руль. Еще никто не нашел приспособления, обладающего всей гибкостью человека. Точно также и в социальной сфере: ни одна нация еще не достигла той стадии, чтобы создать для себя набор конституционных процедур, которые исклю­чили бы необходимость проведения дискреционной политики».

На практике правительства промышленно развитых стран проводят ком­бинированную налогово-бюджетную политику, сочетающую дискрецион­ные и недискреционные методы.

§ 7. Мультипликатор сбалансированного бюджета (теорема Хаавелымо)

Как следует из предыдущего параграфа, повышение налогов и увеличе­ние государственных расходов действуют на экономическую конъюнктуру разнонаправленно: первое приводит к уменьшению реального выпуска (или дохода), а второе из указанных мероприятий правительства приводит к его повышению. Что же произойдет в экономике, если одновременно с увеличением государственных расходов на точно такую же величину повы­сить налоги, чтобы государственный бюджет оставался сбалансированным?

Допустим, как в примере из предыдущего параграфа, правительство уве­личивает государственные расходы на AG, например, на 20 млрд. долл. и одновременно на 20 млрд. долл. повышаются налоги (AT). Допустим так­же, что предельная склонность к потреблению (МРС) по-прежнему равна 0,8. Прирост государственных расходов благодаря мультипликатору вызо-

Имеется в виду пятое издание этого учебника, переведенное на русский язык и вышед­шее в издательстве «Прогресс» еще в 1964 г., откуда и приводится цитата (см. С. 384 указан­ного издания). В последнем, 15 издании «Экономики» П.Самуэльсона и В.Нордхауса, переве­денном на русский язык в 1997 г., этих слов П.Самуэльсона нет.

вет пятикратный прирост выпуска: AG X к = AYили 20 млрд. долл. X 5 -100 млрд. долл.

Но изменение налогов воздействует на изменение дохода, как мы виде­ли выше, несколько сложнее. Пусть ΔT (аккордный налог) по-прежнему ра­вен 20 млрд. долл. и МРС составляет 0,8. Следовательно, мультипликатор остается равным 5. При этом потребление сократится на 16 млрд. долл. (20 χ 0,8). А реальный выпуск сократится на величину 80 млрд. долл. (16 χ 5). Итак, мы пришли к этому результату, умножив увеличение нало­гов на предельную склонность к потреблению, а затем - на мультиплика­тор расходов (ΔT χ МРС χ к).

При этом мы не указали знака, с которым следует обозначать изменив­шийся объем выпуска. В случае увеличения налогов произойдет уменьше­ние дохода на -80 млрд. долл. Отношение AY/AT называется налоговым мультипликатором (mj. Его рассчитывают по формуле: - МРС /К, т. с. -МРС/1 - МРС, или - МРС/ MPS. В нашем примере m_т составил -0,8/ 0,2 = -4. Мы видим, что налоговый мультипликатор т_т привел к сокращению до­хода: 20 млрд. долл. X-4 = -80

Итак, каков же общий результат одновременного увеличения государ­ственных расходов и налогов? Прирост ΔG на 20 млрд. долл. привел хрос-ту дохода на 100 млрд. долл; в свою очередь, прирост ΔT на 20 млрд. долл. привел к сокращению дохода на 80 млрд. долл. В итоге получаем: 100-80-20.

Теперь мы можем сформулировать известную теорему Хаавельмо: уве­личение государственных расходов, сопровождаемое увеличением налогов для балансирования бюджета, вызовет рост дохода на ту же самую величи­ну. Таким образом, мультипликатор сбалансированного бюджета равен 1, независимо от величины МРС. В нашем примере мультипликатор госу­дарственных расходов был равен 5, а налоговый мультипликатор составил величину -4. Сложив эти два показателя, мы и получили 1.

§ 8. Проблема балансирования государственного бюджета

В послевоенные годы, вплоть до середины 1970-х годов, в макроэконо­мической теории можно было наблюдать теоретическую дискуссию, свя­занную с разными взглядами на проблемы балансирования государствен­ного бюджета. Чаще всего сталкивались три точки зрения, или три подхода к проблеме балансирования бюджета.

1) Бюджет, балансируемый ежегодно, т. е. сальдо доходов и расходов равно нулю. До выхода в свет работ Дж.М.Кейнса этот подход считался основой здоровых финансов страны. Заметим, что такая мера как секвестр, т. е. приведение текущих расходов в соответствие с текущими посту плени-

ями (доходами) бюджета, базируется именно на данном теоретическом под­ходе. Секвестр - непопулярная мера, поскольку сокращение расходов госу­дарства означает сокращение чьих-то доходов: заработной платы государ­ственных служащих, льгот по налогообложении дотаций регионам и мес­тным бюджетам, дотация отдельным предприятиям и целым отраслям и т.п.

Однако сторонники дефицитного финансирования выдвигают доводы против концепции сбалансированного бюджета. Возможно, утверждают они, что в результате попыток сбалансировать бюджет усилятся колебания национального дохода. Если во время спада, когда образуется дефицит бюджета, правительство захочет непременно его сбалансировать, то нужно будет сокращать, расходы и повышать налоги. А ведь это сдерживающие меры.

Следовательно, спад еще больше усилится. И наоборот, если во время подъема, когда наблюдается бюджетный профицит, для его ликвидации нужно повышать расходы, сокращать налоги. А это только «перегреет» эко­номику и спровоцирует инфляцию. Другими словами, ежегодно балансиру­емый бюджет блокирует действие встроенных (автоматических) стабилиза­торов.

Преодолеть это противоречие в известной степени позволяет второй подход к балансированию бюджета.

2) Бюджет, балансируемый на циклической основе.

Основная идея этого подхода состоит в том, что не нужно балансиро­вать бюджет ежегодно. Главное, чтобы он был сбалансирован в ходе эконо­мического цикла (например, за 5-7 лет). Да, в годы рецессии, противодей­ствуя спаду, государство будет сталкиваться с бюджетным дефицитом. Но зато он будет компенсирован за счет бюджетных излишков в годы подъема экономики.

3) Функциональный подход к балансированию бюджета (функцио­
нальные финансы).

Сторонники этой точки зрения любят задавать вопрос: какая главная задача макроэкономической политики: балансирование бюджета или балан­сирование экономики?' Если главная задача - вторая из названных, и дос­тижение этой цели будет сопровождаться накапливающимися бюджетными дефицитами (т. е. государственным долгом, о котором речь пойдет в следу­ющем параграфе), то пусть так и будет! Тот, кто пугает «жизнью в долг», говорят сторонники функциональных финансов, зачастую преувеличивает опасности этой ситуации и на самом деле проблемы, порождаемые государ­ственной задолженностью, «...намного менее обременительны, чем пола­гает большинство людей».² Добавим к этому - и как полагают многие со-¹ См., например: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. М., 1992. Т. I. С. 366. ^:Там же. С. 367.

временные экономисты-теоретики и государственные деятели, озабоченные несбалансированностью государственного бюджета своей страны.

Не случайно во многих странах мира разрабатываются правила нало­гово-бюджетной политики, призванные ограничить дискреционную поли­тику законодательными рамками (см. табл. в Приложении I к главе 22).

К основным типам правил налогово-бюджетной политики¹ можно отне­сти следующие:

Сбалансированный бюджет, или правила дефицита

• Баланс между общими доходами и расходами (то есть запрещение го­сударственных займов); или ограничение размеров государственного дефи­цита определенной долей от ВНП.
  
• Баланс между структурными (или отрегулированными в зависимости от фаз цикла) доходами и расходами; или ограничения в отношении струк­турного (или отрегулированного в зависимости от фаз цикла) дефицита как определенной доли от ВНП.
  
• Баланс между доходами и расходами по счету текущих операций (то есть займы разрешены только для финансирования оттока капитала).
  

Правила осуществления займов

• Запрещение осуществлять государственные займы из внутренних ис­точников.
  
• Запрещение осуществлять государственные займы в центральном бан­ке; или ограничение таких займов определенной долей от государственных доходов (или расходов) прошлого периода.
  

Правила в отношении долга и резерва

• Ограничение размера общих (или чистых) государственных обяза­тельств определенной долей от ВНП.
  
• Определение размера средств внебюджетных резервных фондов (та­ких, как фонды социального страхования) определенной долей от ежегод­ных отчислений от прибыли.
  

Как показал опыт стран с развивающимися рынками, к которым отно­сят страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии, Россию и бывшие республики СССР, те ученые, которые были обеспокоены несбалансирован­ными бюджетами, оказались во многом правы. Где границы заимствований, после которых начинаются инфляционные процессы, свертывание реально­го производства, подрыв доверия к национальной валюте? Конечно, можно согласиться, что, в конце концов, «жизнь в долг», «в кредит» - нормальное явление в рыночной экономике. Но вопрос заключается в масштабах и структуре этого долга. Не случайно в последние лет 5-10 вновь стала по­пулярной идея сбалансированного бюджета - и в США, и в России, и в других странах мира, тем более, что этого требует МВФ как один из круп-Kopits G., Symansky S. Fiscal Policy Rules. Occasional Papers 162. IMF. 1998. p. 2.

нейших международных кредиторов нашей страны. Таким образом, мы подошли к проблеме государственного долга и тех краткосрочных и долго­срочных последствий, которые с ним связаны.

§ 9. Государственный долг и его экономические последствия

Государственный долг - это сумма накопленных в стране за определен­ный период бюджетных дефицитов за вычетом накопленных бюджетных про­фицитов, или излишков. Таким образом, с понятием государственного долга тесно связан рассмотренный выше дефицит государственного бюджета.

Различают внутренний и внешний долг государства.

Внутренний долг - это то, что государство взяло взаймы для финанси­рования дефицита государственного бюджета внутри страны. Другими словами, внутренний государственный долг государства - это долг перед резидентами.

Внешний долг - это займы государства у граждан и организаций за рубежом. Внешний государственный долг - это долг перед нерезидентами.

Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю.

Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х -началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных обли­гаций. Во-вторых, периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Осо­бо неблагоприятными в этом отношении были Великая Депрессия 1929-1933гг, кризи­сы 1974-1975 и 1980- 1982 гг. В-третьих, результаты действия правительства, действо­вавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма внешнего долга США составила 6,8 трлн. долл.

Причины нарастания государственного долга в России (на начало сентября 1998 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 200 млрд. долл.) имеют свою специфическую историю. Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга быв­шего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Осталь­ная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правитель­ства в 1992-1998 гг. на внешнем (около 25 млрд. долл.) и внутреннем рынке (более 70 млрд. долл.). Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что государство может использовать прода­жу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российско­му правительству так и не удалось ни за один год из семи лет рыночных преобразова­ний принять сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов по­крывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществ­ляло монетизацию государственного долга (см. табл. 22.4). Эта практика была прекра­щена в 1995 г. Выпуская государственные краткосрочные облигации (ГКО) и облига-

ции федерального займа (ОФЗ), правительство стремилось финансировать свои расхо­ды неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэф­фективно, т. е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отрасле/ί (угольная промышленность); на субсидии депрессивным регионам, на чечен­скую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпри­нимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответствен­но, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое фис­кальное бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С дру­гой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пен­сионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычай­но высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, состав­лявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середи­не 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался.

Рефинансирование долга - это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыду­щим сериям. Таким образом, правительство России выстраивало «финан­совую пирамиду»,¹ которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявле­но о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.

Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Сре­ди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что про­блемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоя­тельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в силу целого ряда причин.

Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно может рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.<sup>2

1</sup> Выражение «финансовая пирамида» используется здесь лишь как широко известная мета­
фора. Строго говоря, рефинансирование как таковое - явление нормальное для налогово-бюджет­
ной политики государства, особенно если удается достичь оптимального сочетания между долго­
срочными и краткосрочными государственными облигациями.

² Американский бизнесмен Чарльз Понзи летом 1920 года собрал 9,5 млн. долл. с 10 000
инвесторов, продавая им долговые обячательства с обещанием выплаты 50% прибыли через
45 дней. Эти обязательства подкреплялись им ча счет собственного предприятия почтовых
купонов в Бостоне. Понзи оплатил долговые обязательства первым инвесторам, после чего
весть о сверхвысоких доходах распространилась в обществе, захватив воображение легковер­
ных вкладчиков, а также их сбережения. Но надежды на быстрое обогащение не оправдались,
так как долговые обячательства первых вкладчиков были оплачены за счет доходов от прода­
жи новых обязательств инвесторам, позднее включившимся в эту «финансовую пирамиду».
Чем заканчиваются подобные игры, хорошо известно многим российским гражданам: доста­
точно вспомнить историю с «МММ», банком «Чара» и т.п.

Во-вторых, только государство по Конституции может облагать населе­ние и бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.

В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмис­сию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печат­ный станок.¹

Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действи­тельно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибег­нуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может {без боязни остаться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций идут не на реше­ние структурных проблем экономики, стимулирования научно-техническо­го прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источ­ников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если эконо­мика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюд­жета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, под­держку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга.

Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности Рос­сии на середину 1998 г. были не так уж и велики по сравнению с некоторы­ми западными странами: в США внешний долг - свыше 6,8 трлн. долл., а в России внутренний долг по ГКО-ОФЗ - около 0,5 трлн, рублей (83 млрд. долл., по обменному курсу до девальвации 17 августа 1998 г.), общий же долг составлял, как отмечалось выше, около 200 млрд.долл. Но важно знать не просто абсолютную величину долга, а его соотношение с ВВП. По это­му показателю Россия вроде бы находится не в самом худшем положении (около 50%). Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт² устанав­ливает величину совокупного государственного долга {внутреннего и внеш­него) на уровне 60% ВВП. Проблемы правительства России были в небла­гоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты. Интересно, что об­служивание внешнего долга обходилось нам дешевле: так, например, по

¹ См. подробнее эти доводы: Макконнелл К., Брю С. Экономикс. Говоря об опасениях
банкротства нации, авторы известного учебника прямо пишут: «Все эти вопросы неверные и
надуманные ». (Указ. соч., Т. 1. С. 369.)

² Перечень макроэкономических показателей, соответствие которым позволяет европейс­
кой стране в 1999 г. участвовать в реализации Маастрихтского соглашения о единой еврова­
люте.

договоренности с Мировым банком нам предоставлялся кредит 1 , 5 млрд. долл. с условием выплаты всего 5,9% годовых, в то время как ставка про­цента по ГКО доходила в середине 1998 г. до 200%.

Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объя­вить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т. е. объявить суверен­ный дефолт. Л это и есть банкротство государства.

Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, ско­рее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в госу­дарственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокращение нало­гооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигли в июле 1998 г. даже 15% от ВВП.

И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печат­ного станка - это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допустившего ее.

Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опас­ное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэто­му нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколе­ния. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он по законам страны обязан уп­латить). С государственным долгом дело обстоит по-иному. Ведь как по­смотреть на государственную облигацию; с одной стороны, это пассив го­сударства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет полу­чать доход и, в конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для буду­щих поколений является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокраще­нию производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100% - 200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не пре-