Ббк 9(4укр)301я73 Г64 Адміністративна відповідальність (загальні положення та правопорушен­ня у сфері обігу наркотиків)

Вид материала

Документы

Содержание Провадження у справах про адмністра тивш правопорушення, що посягають на відносини у сфері обігу наркотичних засобів та психотро

Подобный материал:

• П.І. Гнатенко Допускається до захисту, 1560.42kb.
• Ббк 67. 9(4Укр)304 + 67. 9(4Укр)303 П61, 5823.58kb.
• Правила благоустрою, забезпечення чистоти, порядку І дотримання тиші в м. Запоріжжі, 2287.61kb.
• Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування, 3327.12kb.
• Навчально-методичний комплекс з дисципліни адміністративна відповідальність для студентів, 451.86kb.
• Загальні положення, 232.32kb.
• 1. Загальні положення, 116.31kb.
• Розділ I загальні положення, 1818.91kb.
• Ф. Л. Жорін юридична відповідальність за правопорушення у сфері економіки навчально-методичний, 3367.08kb.
• Розділ I загальні положення, 644.59kb.

ГЛАВА 5.

ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМНІСТРА ТИВШ ПРАВОПОРУШЕННЯ, ЩО ПОСЯГАЮТЬ НА ВІДНОСИНИ У СФЕРІ ОБІГУ НАРКОТИЧНИХ ЗАСОБІВ ТА ПСИХОТРОПНИХ РЕЧОВИН

§1. Порушення справи про адміністративний проступок

У боротьбі з адміністративними правопорушеннями у сфері незаконйо-го обігу наркотичних засобів і психотропних речовин значна роль нале­жить дотриманню правоохоронними органами принципів безповоротності, своєчасності й оперативності адміністративно-правового впливу на про­ступки. Для Їх реалізації важливе значення мають всебічність та повнота урегульованості провадження в справах про адміністративні правопору­шення, вдосконалення механізму адміністративно-правовоЇ охорони за ра­хунок оптимізації правовідносин. Прогалини в адміністративно-процесу­альному праві, різночитання окремих його норм унеможливлюють застосу­вання на практиці тієї чи іншої норми матеріального адміністративно-деліктного права. Необхідно насамперед визначити деякі аспекти порушення адміністративного провадження, де також є прогалини у правовому регулюванні. Виявити їх нам допоможе порівняльний аналіз порушення кримінальних справ та справ про адміністративні правопору­шення у цій сфері.

Ще до прийняття кодифікованих актів про адміністративні правопору­шення висловлювались думки щодо відсутності суто адміністративно-пра­вової форми провадження в справах про адміністративні правопорушення і запозичення кримінально-процесуальних та цивілістичних побудов при розгляді таких справ, що обумовлено спільністю всіх процесуальних форм, взаємодією різних галузей та інститутів права'.

Після кодифікації адміністративного законодавства становище дещо вип­равилося, але залишаються прогалини, які заповнюються шляхом викорис­тання в провадженні про адміністративні правопорушення методу аналогії. Проте треба відзначити, що з кодифікацією законодавства про адміністра­тивні правопорушення норми Інших галузей процесуального права вико­ристовуються в адміністративному провадженні тільки інколи. Проте по­будова правової держави, демократизація суспільних процесів вимагають повного регулювання адміністративного процесу.

Теорія правозастосування, яка була розроблена спеціалістами різних га­лузей права, використовується в адміністративній діяльності правоохорон­них органів. Особливо часто застосовуються теоретичні висновки кримі­нально-правової науки. Це обумовлено тим, що адміністративні правопо-

' Див.: Ґалаґан И.А. О методологии исследования процессуальньїх проблем административной ответственности й путей совершенствования законодатель-ства в зтой области // Учен. зап. Перм. ун-та.— Пермь, 1972. - С. 126-127; Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К.: Вища школа, 1979. - С. 165,

рушення часто відрізняються від злочинів лише за кількісними показника­ми. Так, наприклад, незаконні вироблення, придбання, зберігання, переве­зення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту, ЩО передбачені статтею 44 КпАП України відрізняються від аналогі­чних дій, які відображені в статті 309 КК України, лише за такою ознакою, як невеликий розмір наркотичних засобів або психотропних речовин. Та­ким чином, зазначені адміністративний проступок і злочин мають багато ідентичних ознак. Вони, в основному, збігаються за суб'єктом, об'єктом, об'єктивною й суб'єктивною сторонами і лише деякою мірою різняться за якостями предмета правопорушення. Однак в адміністративно-деліктному процесуальному праві, на відміну від кримінально-процесуального, у цьо­му аспекті є значні прогалині.

У кримінальному процесуальному праві є прямі вказівки на обов'язок органу дізнання, слідства, прокурора, судді порушити кримінальну справу при наявності приводу і підстав. Прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя зобов'язані винести постанову, а суд — ухвалу про порушення крим­інальної справи* . У ст. 94 УПК України наведені приводи й підстави до пору­шення кримінальної справи. Проблемам порушення кримінальних справ присвячено цілий ряд навчальної й монографічної літератури², чого не мож­на сказати про порушення справи про адміністративні проступки.

Одним із завдань провадження в справах про адміністративні правопо­рушення у відповідності до ст. 245 КпАП України є своєчасне, всебічне, по­вне та об'єктивне з'ясування обставин кожної справи. Про вчинення адмін­істративного правопорушення, — указується в ст. 254 КпАП України, — складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або пред­ставником громадської організації чи органу громадської самодіяльності. Зі змісту цих норм українського законодавства випливає, що провадження в справах про адміністративні правопорушення, в тому й числі пов'язані з незаконним обігом наркотиків, також порушується. Однак акт порушення цього виду провадження законодавством не названий, не вказані також привід і підстави порушення.

Звернені до уповноважених на складання протоколу осіб вимоги щодо своєчасності, всебічності, повноти та об'єктивності не можуть бути забезпе­чені без належного вивчення підстав притягнення до адміністративної відпо­відальності особи або звільнення від неї без своєчасного порушення адміні­стративного провадження. З метою з'ясування змісту приводу й підстав до

' Див.: ст. 98 УПК України // К.: Юрінком, 1995. — С.156-157. ² Див.: Жогин Н.В., Фаткулин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. - М.: Госю-риздат, 1961; Михайленко А.Р. Возбуждение уголовного дела в советском уголов-ном процессе. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1975; Сердюков П.П. Дока-зательства в стадии возбуждения уголовного дела. — Иркутск: Изд-во Иркутско-го ун-та, 198Ї; Дубинский А. Я. Исследование процессуальньїх решений следователей. Правовьіе й организационньїе проблеми. — К.: Наукова думка, 1984; Григорьев В.Н. Обнаружение признаков преступления органами внутренних дел. — Ташкент: ТВШ МВД СССР, 1986.

порушення адміністративної справи можуть бути використані деякі вис­новки науки кримінально-процесуального права.

Згідно з КПК України (ст. 94) приводами до порушення справи є: а) заяви чи повідомлення підприємств, установ, організацій, посадових осіб; б) по­відомлення представників влади, громадськості чи окремих громадян, які затримали підозрювану особу на місці вчинення злочину або з речовим до­казом; в) явка з повинною; г) публікації у пресі; д) безпосереднє виявлення органом дізнання, слідчим, прокурором або судом ознак злочину.

Стосовно змісту приводу до порушення справи існують декілька поглядів. Зокрема, автори підручника з кримінального процесу визнають як привід джерела, із яких прокурорські, слідчі та судові органи одержують інформа­цію про злочин'. Приводом до порушення справи деякі автори називають також безпосередній розсуд прокурора, слідчого, чи судового працівника, а також явку з повинною, які являють собою певні дії, а не якісь фактичні дані чи їх джерела. Привід, на думку деяких авторів, — це юридичні факти, які викликають діяльність щодо порушення кримінальної справи². У деяких ро­ботах привід розглядається як доказ учиненого злочину³, в інших цим понят­тям охоплюється одержання відомостей про злочин або безпосереднє вияв­лення ознак злочину. Приводом до порушення кримінальної справи назива-

<-Ч .. • ч • • ,

ють і певне явище об єктивної дійсності, із яким закон пов язує виникнення у правоохоронних органів обов'язку вирішити питання щодо порушення спра­ви, тобто прийняти одне з таких рішень: а) порушити кримінальну справу; б) відмовити у порушенні кримінальної справи; в) передати заяви, повідомлен­ня, інші матеріали, які вказують на вчинення злочину, за підслідністю⁵.

Отже, аналізуючи наведені вище висловлювання й погляди, можна дійти висновку, що приводами до порушення кримінальної справи є: а) джерело;

б) юридичні факти; в) докази; г) одержання відомостей про злочин; д) явища, із якими закон пов'язує обов'язок порушити справу.

Якщо розглядати привід як примусовий захід, як привід механізму пра­воохоронної діяльності, то слід зазначити, що жодне з наведених у літера­турі визначень не розкриває з необхідною повнотою поняття цього явища. Джерела можуть містити відомості про ознаки злочину, але можуть і не містити Їх. Наприклад, подаючи заяву, громадянин викладає у ній відомості про діяння, які, на його погляд, є протиправними. Насправді ж вони можуть бути й правомірними. Юридичну оцінку їм дає орган, що уповноважений порушувати справу.

' Советский уголовньїй процесе. — М., 1980. — С. 209,

² Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. — М., 1961. — С.190, 193.

³ Арсеньев В.Д. Доказьгвание фактических обстоятельств дела в отдельньїх стадиях советского уголовного процесса // Тр.: Иркутск. ун-та. Сер. юрид. — Иркутск, 1969. — Т. 45. — Вьіп. 8. — Ч. 4. — С. ЇЇ.

⁴ Кузнецов Н.П. Доказьівание в сталий возбуждения уголовного дела. — Во­ронеж, Ї983. — С. 31.

⁵ Григорьев В.Н. Обнаружение признаков преступления органами внутренних дел. — Ташкент. 1986. — С. 17-18.

а

Правильною є думка про те, що не може бути газетна стаття ні "дією", ні "відомостями" про злочин'. Уповноважений на порушення справи орган може визнати ознаки, які містить матеріал статті, такими, за якими повинна бути порушена кримінальна справа. Силою, що спонукає правоохоронний орган порушити справу, є відшукання ним ознак злочину. Проте привід — не джерело відомостей, фактичних даних, це є певна дія, волевиявлення. Роз­суд правоохоронного органу, безумовно, може бути визнаний приводом порушення справи². Розсуд — це не лише розпізнання в діях особи ознак злочину, правопорушення, а й сам логічний акт застосування поняття до

1 Гі • 1 " '

конкретного явища³. Він пов язании з наявністю у нормах права оціночних понять, а отже, й необхідністю співставити фактичні дані з передбаченим у нормі права родовим чи видовим поняттям на основі певної "свободи оцін­ки фактів"⁴. При цьому від суб'єкта правозастосування вимагається, щоб він розумів ці поняття у найширшому Їх контексті на даний момент⁵.

У кримінально-процесуальному законі є вказівка на один із приводів порушення справи — це безпосереднє виявлення ознак злочину. Таким чи­ном, у поданих до відповідного органу документах, види яких названо, пра­цівник дізнання, слідчий, прокурор або суддя спочатку також повинні вия­вити ознаки злочину, а вже потім порушити кримінальну справу. Тобто, приводом до порушення кримінальної справи є виявлення компетентним органом ознак злочину.

Виникнення адміністративного провадження на практиці також пов'я­зано з одержанням відомостей про адміністративні правопорушення або з безпосереднім виявленням його ознак. При цьому, якщо у кримінальному процесі слідчому або особі, яка здійснює дізнання, заборонено приймати справу до свого провадження і відповідно до ст. 60 КПК України вони підля­гають відводу, коли є свідками злочину, то в адміністративному праві відво­ду представника правоохоронних органів, котрий є компетентним складати протоколи про адміністративні правопорушення, не передбачено навіть у випадках, коли він був свідком вчинення проступку (наприклад, за ст. 44 КпАП України). Більше того, у таких випадках, в основному, протоколи складають особи, у присутності яких було вчинено правопорушення (дільничний інспектор, працівник патрульно-постової служби міліції тощо).

Підставою для порушення провадження про адміністративне правопо­рушення (у кримінальному праві — злочину) є достатні дані, які з достат­ньою ймовірністю свідчать про наявність ознак проступку. Не можна пого­дитись з П.П. Сердюковим, який вважає, що підставою для порушення спра-

' Григорьев В.Н. Обнаружение признаков преступления органами внутренних дел. — Ташкент, 1986. — С. 17-18.

² Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Возбуждение уголовного дела. — С. 92.

³ Соловей Ю.П. Оценочньїе понятий права й их применение в административ-ной деятельности советской милиции. — К., 1983. — С. 23.

⁴ Жеребкин В,Б- Оценочньїе понятия права. — Харьков, 1976. — С. 9.

⁵ Коренев А.П. Нормьі административного права й их применение. — М.. 1978. — С. 76.

ви є оцінка інформації, здійснювана офіційною посадовою особою'. Оцінка інформації — це елемент процесу вироблення рішення про порушення спра­ви, але не більше. Підстава — це дані, які з достатньою ймовірністю свідчать про наявність ознак правопорушення (у нашому випадку — адміністратив­ного проступку).

На відміну від кримінально-процесуального законодавства, розділ IV КпАП України "Провадження у справах про адміністративні правопору­шення" не містить норми, яка б зобов'язувала компетентний орган прийня­ти заяву чи повідомлення про адміністративне правопорушення. Практика правоохоронних органів знає випадки, коли заяви про вчинені адміністра­тивні правопорушення не приймалися. Здебільшого це трапляється у випад­ках, коли законодавець визначає два органи, посадові особи яких мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення одного й того ж виду. Наприклад, подвійну компетенцію встановлено КпАП України за ст. 106-1 "Невжиття заходів щодо забезпечення охорони посівів снотвор­ного маку чи конопель, місць Їх зберігання та переробки".

З цих справ протоколи про адміністративні правопорушення складають посадові особи, уповноважені на це виконавчими комітетами місцевих рад та місцевими органами державної виконавчої влади й працівники міліції². Альтернатива підвідомчості забезпечення адміністративного провадження у зазначених випадках породила можливість звертання до одного чи до іншо­го органу із заявою або повідомленням щодо такого проступку, а також переадресування заяви від міліції до виконкому і навпаки. Опитані нами дільничні інспектори міліції з цього приводу відповіли, що при надход­женні заяви про порушення ст. 106-1 вони рекомендували заявникам зверну­тися до комітету відповідної ради.

Отже, щодо цього необхідні чіткі вказівки у КпАП України. Будь-який орган чи посадова особа, до яких звертається із заявою про адміністративні правопорушення громадянин або організація, якщо ці справи входять до Їхньої компетенції на складання протоколу, повинні прийняти Їх. Якщо громадянин звернувся до органу, який не уповноважений складати прото­коли у справах, відомості щодо яких викладено у заяві, останній зобов'яза­ний рекомендувати йому звернутися до відповідного органу, посадові осо­би якого мають право складати протоколи з даної категорії справ.

Обов'язок прийняти заяву про адміністративне правопорушення вста­новлений іншим правовим актом. Так, у відповідності до ст. 14-16 Закону України "Про звернення громадян", органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, їхні керівники, інші посадові особи зобов'язані приймати і відповідно до своїх повноважень (у встановленому цим Законом, іншими законодавчими актами порядку та пе­редбачені ними строки) розглядати пропозиції, заяви та скарги громадян, давати на них відповіді і вживати необхідних заходів³.

' Сердюков П.П. Доказательства в стадии возбуждения уголовного дела. — Иркутск. 1981. —С. 21.

² Відомості Верховної Ради СРСР. — 1986. — № 22. — Ст. 364.

³ Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

«

Відповідно до названого вище Закону, заяви повинні вирішуватися в строк протягом одного місяця від дня надходження до державного або гро­мадського органу. Дещо інші строки розгляду скарг повинні бути встанов­лені у справах про адміністративні правопорушення, оскільки, відповідно до ст. 38 КпАП України, строки накладання адміністративних стягнень ста­новлять 2 місяці від дня вчинення правопорушення, за виключенням деяких випадків, що передбачені у цій статті.

У кримінальному праві актом порушення справи є постанова прокуро­ра, слідчого, органу дізнання або судді, а також визначення суду. Законо­давство про адміністративні правопорушення прямо не називає актів по­рушення адміністративного провадження, хоч деякі дії можна назвати такими за їхнім фактичним призначенням, виходячи зі змісту правової норми.

Так, у випадку безпосереднього виявлення ознак адміністративного пра­вопорушення, відповідно до вимог ст. 254 КпАП України, складається про­токол. У цьому випадку це є актом порушення справи. Протокол про адмін­істративне правопорушення виступає у цій ролі у випадку очевидності вчи­неного правопорушення і безпосереднього виявлення його ознак особою, що уповноважена його складати.

При надходженні повідомлення чи заяви про названий проступок, ак­том порушення провадження може бути, як свідчить адміністративно-делі­ктна практика, письмова вказівка компетентної посадової особи, наприк­лад, начальника органу внутрішніх справ, яка зобов'язує працівника орга­ну внутрішніх справ (наприклад, дільничного інспектора міліції) з'ясувати обставини справи і скласти протокол. Виникнення адмІністративно-делікт-них відносин у цьому випадку пов'язано з указівкою посадової особи. Перш ніж скласти протокол про адміністративне правопорушення, працівник, що одержав указівку зробити це, повинен вивчити обставини справи, допитати свідків, потерпілих, відібрати пояснення від матеріально відповідальних осіб, здійснити інші адміністративно-процесуальні дії для отримання даних про адміністративний проступок, виявити його ознаки.

Особливістю порушення справ про окремі адміністративні проступки є , також те, що приводом до порушення справи є висновок експерта. Наприк­лад, у справах про порушення антинаркотичного законодавства, це висно­вок про те, що кількість виявлених наркотичних засобів відноситься до неве­ликих розмірів.

Актом порушення адміністративного провадження у справі можуть бути постанови органу дізнання, слідчого, прокурора, судді чи ухвали суду про відмову у порушенні кримінальної справи за відсутності підстав для цього і за наявності у діях особи складу адміністративного проступку (ст. 99 КПК України).

Автори Науково-практичного коментарю КПК УРСР за редакцією П.Г. -Цупренка роблять правильний висновок: якщо матеріали, за якими відмов­лено у порушенні кримінальної справи, свідчать про вчинення особою про­типравного або аморального проступку, в постанові про відмову у пору­шенні кримінальної справи може бути поставлене питання щодо притягнення особи до дисциплінарної або адміністративної відповідальності чи застосу-

вання до неї заходів громадського впливу'. Порушення адміністративного провадження супроводжується передачею заяв або повідомлень щодо про­ступку компетентному органові.

Таким чином, можна зробити висновок, що актами порушення справ про адміністративні правопорушення у сфері обігу наркотичних засобів і психотропних речовин можуть бути такі дії:

а) складання протоколу про адміністративні правопорушення;

б) указівка компетентної особи (резолюція на заяві, повідомленні чи іншо­му документі) про порушення адміністративного провадження;

в) постанова органу дізнання, слідчого, прокурора, судді, ухвала суду про відмову у порушенні кримінальної справи й передачі матеріалів для застосування заходів адміністративного стягнення.

На нашу думку, до цих актів слід віднести також направлення судом компетентному органу матеріалів справи, якщо суд у процесі Їх розгляду дійшов висновку, що у діянні особи відсутні ознаки складу злочину, але є ознаки адміністративного проступку. Таке положення не закріплене у за­коні, але практика йде саме цим шляхом.

Якщо порушення кримінальної справи є самостійною стадією криміналь­ного процесу, то в адміністративно-деліктному праві така процесуальна дія порушується з початковою стадією провадження — учиненням попередніх процесуальних дій. розслідуванням правопорушень. На існування такої стадії вказують ряд авторів, що досліджували проблеми адміністративного провадження.

Адміністративні проступки у сфері обігу наркотиків за характером є дещо простішими злочинних діянь, тому при вчиненні Їх установити істину у справі не так уже й важко. Проте це не означає, що простота провадження у справах про адміністративні правопорушення виключає будь-яке відшу­кання доказів вини чи невинності осіб, причетних до розглядуваної справи. Тому не можна погодитись з думкою про те, що розгляд справ і прийняття рішення не вимагає складної процедури збирання, перевірки й оцінки до­казів у справі, що є характерним для кримІнально-правовоЇ юрисдикції².

Ще в 1973 р. Є.В. Додін зайняв правильну позицію щодо адміністратив­ного процесу, визнавши необхідність ретельного вивчення обставин спра­ви. Ця пізнавальна діяльність, спрямована на з'ясування фактичних обста­вин справи, є спеціальним видом пізнання. Доказування для органів управ­ління є такою ж необхідною умовою у справі встановлення Істини, як і для судово-слідчих органів². У ст. 251 КпАП України (як і у ст. 56 КПК України) дається поняття доказів, а також джерел Їх одержання. У ст. 252 КпАП Ук­раїни закріплено обов'язки органу або посадової особи оцінювати докази за своїм внутрішнім переконанням, що грунтується на всебічному, повному та об'єктивному дослідженні всіх обставин справи в їхній сукупності, керу-

Ї». •

С. 39-40. азатсльства в административном процессе. - М.. 1973. -

ючись законом і правосвідомістю. Отже, для забезпечення названих вище принципів оцінки доказів правопорушень, що пов'язані із незаконним об­ігом наркотиків, необхідне збирання джерел, їх глибоке вивчення, об'єктив­не дослідження для виявлення ознак проступку, встановлення ступеня вин­ності осіб, які їх учинили, для призначення відповідного стягнення чи звільнення від нього.

Стаття 254 КпАП України вимагає складання протоколу. І лише у випад­ках накладення й стягнення штрафу на місці правопорушення такий доку­мент не складається. Проте роз'яснень щодо дій повноважних осіб у випад­ках відсутності винних на місці вчинення правопорушень та невстановлен-ня особи правопорушника немає.

Виходячи з принципу невідворотності покарання за правопорушення, необхідно встановити обов'язок правоохоронних органів порушувати ад­міністративне провадження за фактом учинення деяких проступків у сфері незаконного обігу наркотиків, шкода від яких наближує Їх до злочинів. У сукупності вони досить небезпечні для суспільства, завдають йому відчутної матеріальної шкоди.

Одночасно, враховуючи невелику суспільну й матеріальну шкоду від ок­ремих правопорушень, при відсутності відомостей про правопорушника, на наш погляд, недоцільно складати протокол про правопорушення. Це по­ложення слід також помістити у розділі 4 Кодексу України про адміністра­тивні правопорушення.

Відсутність названих правових положень не дозволяє правовідношення, що проектується у законі, переводити на площину реальних відносин, уре­гульованих адміністративно-деліктним правом. Багато правопорушень за­конодавства про обіг наркотичних засобів та психотропних речовин зали­шаються латентними, часто їх учиняють невідомі особи. У таких випадках закон практично не діє, оскільки є лише симптомом, за яким можна судити з певною часткою вірогідності про виникнення найближчим часом відповід­них відносин', але для Їхньої появи необхідний процесуальний закон, який би визначив права й обов'язки посадових осіб, компетентних органів.

Наприклад, щороку на підприємствах України мають місце десятки ви­падків, коли Державною службою охорони при органах внутрішніх справ виявляюся підготовлені до розкрадання суміші макових головок або коно­пель. На практиці ці правопорушники, як правило, не встановлюються і, таким чином, уникають відповідальності. Отже, суспільству крім морально­го збитку завдається й матеріальний. Це породжує справедливі нарікання з боку громадян, які висловлюються у скаргах, направлених до державних і громадських органів, а також до органів внутрішніх справ.

Держава все більш нетерпиме ставиться до адміністративних правопо­рушень. Це видно, наприклад, із того, що останнім часом відповідальність за їхнє вчинення значно підвищилася. Проте необхідної ефективності від пе­редбачених заходів не буде досягнуто, якщо їх застосовувати лише до осіб,

' Пашуканис Е.Б. Общая теория права // Избранньїе произведения по общей теории права й государства. — М., 1980. - С. 78-80.

яких спіймано при вчиненні проступку, і не вживати заходів щодо осіб (правопорушників), які втекли з місця події. Необхідно у законодавчому порядку закріпити обов'язковість складання протоколу про адміністратив­не правопорушення за фактом вчинення проступків, збиток від яких є знач­ним, а особливо у випадку правопорушення, пов'язаного з обігом нарко­тиків. У Кодексі України про адміністративні правопорушення слід закрі­пити положення про те, що у разі вчинення адміністративного правопорушення, шкода від якого є значною, протокол повинен складатися і при відсутності відомостей щодо особи, яка його вчинила. Більше третини (39%) працівників міліції, які складають ці документи, вказують на доцільність складання протоколу за фактом правопорушення.

Порушення справи про адміністративний проступок, звичайно, має на увазі вжиття заходів до встановлення особи, яка його вчинила. Ця вимога випливає зі ст. 245 КпАП України, яка вказує, що завданням адміністратив­ного провадження у справах про правопорушення є своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи. Проте, хто саме по­винен з'ясовувати обставини справи і встановлювати осіб, які вчинили про­ступок?

Зі змісту ст.ст. 245, 246 КпАП України виходить, що шукати правопо­рушника повинні уповноважені на складання протоколів про адміністра­тивні правопорушення особи, до компетенції яких входить здійснення адм­іністративної юрисдикції у цілому у справі.

Доцільно, щоб справи про адміністративні правопорушення, які вчи­нені невстановленою особою, порушували правоохоронні органи, що відпо­відають за цю ділянку роботи, не передаючи їх у провадження громадським організаціям. Матеріали у справі, що порушена громадською організацією, у цих випадках, також було б доцільно передавати компетентним органам.

Громадська організація не має достатніх можливостей для встановлення правопорушника, а органи, які порушують адміністративне провадження, як правило, мають працівників, зобов'язаних виконувати зазначені функції. Наприклад, в органах внутрішніх справ функція встановлення осіб, які вчи­нили адміністративні проступки, в основному покладена на дільничних інспекторів міліції, працівників Державтоінспекції та інші служби міліції, які здійснюють адміністративну діяльність. Відповідно до відомчих актів МВС України вони зобов'язані складати протоколи про адміністративні правопорушення і виявляти осіб, які Їх учинили на обслуговуваній ними адміністративній дільниці.

Компетентна особа повинна встановити правопорушника і у строки, визначені законодавством України, притягнути його до адміністративної відповідальності або, з'ясувавши обставини справи, зібравши відповідні докази, передати матеріали відповідному компетентному органу, який вир­ішує справу (народному судді, начальнику органу внутрішніх справ тощо).

Відповідно до ст. 38 КпАП України, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше двох місяців від дня вчинення правопорушення. Здійснюючи порівняльний аналіз строків давності, передбачених у кримі­нальному та адміністративному праві, ми дійшли висновку, що відповідне законодавство про адміністративні правопорушення, на відміну від кримі-* ''

нального, не містить положення про припинення строку давності притяг­нення до відповідальності. Кримінальне законодавство встановлює строки давності притягнення до відповідальності за вчинені злочини, залежно від міри покарання, проте перебіг цього строку зупиняється, якщо особа, яка вчинила злочин, переховується від слідства чи суду. При цьому особа не може бути притягнена до кримінальної відповідальності лише у випадку. якщо від часу вчинення злочину минули відповідні строки - від 2 років у разі засудження до покарання менш суворого, ніж обмеження волі, і до п'ятнад­цяти років - у разі вчинення особливо тяжкого злочину (ст. 80 КК України).

Це правило поширюється і на випадки вчинення злочинів, суспільна не­безпека яких є незначною, коли за їх учинення передбачено покарання у вигляді виправних робіт або штрафи у невеликих розмірах.

Чи доцільно встановлювати припинення давності щодо вчинених адм­іністративних проступків? А якщо так, то на який строк? Інакше кажучи, по перебігу якого строку особа не може бути притягнута до адміністра­тивної відповідальності? На перше запитання можна відповісти позитив­но, виходячи з принципу невідворотності покарання, необхідності відшко­дування завданого проступком збитку, цілей профілактики правопору­шень, принципу рівності всіх громадян перед законом. 64 % опитаних працівників міліції також вважають за доцільне встановлення припинен­ня строку давності.

Слід також зазначити, що громадянин, якого притягнуто до адмініст­ративної відповідальності, крім визначеного стягнення потерпає також і від інших негативних впливів протягом року з моменту притягнення, чого не відчуває правопорушник, який втік із місця події. Перший, зокрема, може бути позбавлений певних вигод, передбачених для працівників і служ­бовців: пільгових путівок у будинки відпочинку, винагороди за підсумка­ми роботи підприємства, черги на одержання квартири. Але не можна до­пускати, щоб ці обмеження застосовувалися до одних І минали інших пра­вопорушників лише на тій підставі, що їм вдалося втекти з місця події проступку і їх важко знайти.

Що ж до Іншого запитання, то тут необхідно зазначити таке. Було б правильним відраховувати припинення перебігу строку давності притяг­нення до адміністративної відповідальності з моменту вчинення проступку. Виходячи з змісту ст. 39 КпАП України (в якій зазначено, що особа, піддана адміністративному стягненню, яка протягом року від дня закінчення вико­нання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, вважається такою, що не піддавалася адміністративному стягненню), доц­ільно було б і припинення давності притягнення до адміністративної відпо­відальності у законодавчому порядку встановити на строк'до одного року, закріпивши це у Кодексі про адміністративні правопорушення (44% опита­них працівників міліції вважають за доцільне встановити строк 1 рік або 6 місяців). Тому компетентні органи держави повинні виявляти правопоруш­ника протягом року від дня вчинення проступку.

КпАП України (ст. 256) передбачає обов'язкові реквізити протоколу про адміністративні правопорушення. Він указує, що протокол має складати уповноважена на те особа або представник громадської організації чи орга-

ни громадської самодіяльності. У ньому зазначається дата і місце складання, відомості про особу правопорушника, місце і час учинення проступку. У протоколі також має бути відображено, який нормативний акт порушено й у чому виявилося це порушення. Ця стаття істотно змінює вимоги до скла­дання протоколу. До видання КпАП (відповідно до пп. 11 та 12 Положення про адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, сільських, селищних Рад народних депутатів Української РСР) протокол, що подавав­ся на розгляд адміністративної комісії, мав в обов'язковому порядку підписуватися особою, яка його склала, правопорушником та свідком. Якщо правопорушник відмовлявся його підписати, про це робився відповідний запис у протоколі. Тепер законодавець не вимагає, щоб відмова у підписі засвідчувалася свідками чи понятими. Не містить цієї вимоги і Положення про адміністративні комісії, вже не є обов'язковим реквізитом протоколу також й підпис потерпілого.

Проте це не означає, що при складанні протоколу посадові особи пра­воохоронних органів можуть ігнорувати показання свідків та потерпі­лих, адже вони мають доказове значення для розгляду справи про адмін­істративне правопорушення. Якщо є свідки та потерпілі, працівник, який порушує справу про адміністративний проступок, зобов'язаний запро­понувати їм дати пояснення і підписати протокол. У разі відмови, прац­івник, який складає протокол, роз'яснює Їм, наскільки підписи й показан­ня важливі для вирішення справи, а також пояснює, що вони зобов'язані допомагати державним органам в охороні громадського порядку. Якщо ж свідки та потерпші й далі відмовляються підписати протокол, то особа, яка його складає, зобов'язана вписати до нього їхні адреси та місця про­живання.

Особі, яка вчинила правопорушення, надається право додати до прото­колу пояснення та зауваження відносно його змісту, а також мотивів відмо­ви його підписання. Надаючи таке право особі, яка вчинила правопорушен­ня, законодавець тим самим гарантує їй право на захист уже на першій стадії адміністративного провадження.

Не врегульованим дотепер залишається питання щодо кількості прото­колів, які складаються при вчиненні адміністративного правопорушення групою осіб. Якщо у вчиненні адміністративного проступку брала участь одна особа, це питання не виникає, а от коли правопорушників було декіль­ка, то слід було б визначитися, скільки ж протоколів необхідно скласти у цьому випадку. КпАП України(ст. 254) визначає, що протокол складається про вчинення адміністративного правопорушення, а також те, що у ньому обов'язково мають бути наведені відомості про правопорушника. Відпові дно до ч. 7 ст. 2? КпАП України безпосередньо у протоколі може бути записана міра стягнення. ^\

Отже, з одного боку, законодавець вимагає складати протокол про адм­іністративне правопорушення й у ньому відображати склад проступку, а з Іншого, як виходить зі змісту ст.ст. 254 та 283 КпАП України, їх необхідно складати на кожного правопорушника у справі.

Таким чином, якщо правопорушення вчинене групою осіб і в їхніх діях є склад одного адміністративного проступку, мають бути складені протоко­

ли відносно кожного правопорушника. При цьому у кожному протоколі викладається суть проступку, вчиненого групою осіб, відомості про особу, щодо якої складено протокол, а також, про Інших осіб, які брали участь у правопорушенні, та вину кожного з них. Таким чином забезпечується інди­відуальний підхід до кожного правопорушника.

На осіб, які вчинили адміністративний проступок уперше і ступінь вини яких є незначною, протокол та Інші матеріали можна направити на розгляд громадськості за місцем їхньої роботи чи проживання, а злісних Правопо­рушників, звичайно, слід притягти до адміністративної відповідальності. Це також дає підставу для виділення справ на окремих правопорушників у зв'язку з оскарженням або опротестуванням постанови у справі, а також для запису у протоколі міри стягнення, інакше кажучи, дозволяє виносити постанову про накладання адміністративного стягнення до конкретної осо­би, яка вчинила правопорушення.

Не встановлено у законодавчому порядку і припинення строку давності виконання постанови про накладання адміністративного стягнення, за вик­люченням випадків подання у встановлений строк скарги або принесення прокурором протесту, які, відповідно до ст. 291 КпАП України, припиняють виконання постанови. Що ж до припинення строку давності у випадку ухи­лення від виконання постанови про накладання адміністративного стягнен­ня, то про це поки що у законі нічого не сказано.

На наш погляд, було б доцільно встановити його у законодавчому по­рядку терміном до одного року, керуючись тими ж підставами, що й для встановлення припинення перебігу строку давності притягнення до адмін­істративної відповідальності.

Адміністративне право не передбачає Інституту відповідальності за співу­часть. Адміністративний проступок може бути вчинений кількома особами, які розподіляють між собою дії, вчинення яких виходить за межі об'єктив­ної сторони правопорушення. Особливо це проявляється в правопорушен­нях, пов'язаних із незаконним обігом наркотичних засобів. Кримінальний кодекс України в аналогічних випадках встановив відповідальність за співу­часть, визначивши відповідальними поряд із виконавцем організатора, підмовника і пособника. При проектуванні Кодексу про адміністративні правопорушення не було враховано необхідність встановлення відповідаль­ності співучасників, так само як і відповідальності за приготування до адм­іністративного проступку.

Відсутність законодавчих визначень перешкоджає боротьбі з порушен­нями. На практиці трапляються випадки, коли організатором проступку виявляється посадова особа або громадянин, але відповідальності за вчине­не виконавцем правопорушення вона не несе.

Часто працівники правоохоронних органів відчувають розгубленість у зв'язку з неврегульованІстю питань приготування або замаху на вчинення проступку (81% від опитаних), особливо при виявленні незаконних посівів снотворного маку або конопель. Ці прогалини в адміністративному праві слід негайно ліквідувати, вживши для цього відповідних заходів, тобто прий­нявши необхідні законодавчі норми.

Певні недоречності мають місце при виданні актів реалізації адмініст-

ративно-правових норм. У ч.2 ст. 33 КпАП України законодавець передба­чив обов'язок органу адміністративної-юрисдикції при накладенні стяг­нення враховувати характер учиненого правопорушення, особу правопо­рушника, ступінь ЇЇ вини, майновий стан, обставини, які пом'якшують, а також обтяжують відповідальність. Проте зазначений правил не завжди додержуються.

Судді, а також особи, які складають протокол, не завжди враховують таку обтяжуючу вину обставину як повторність вчинення правопорушен­ня. У протоколах не завжди відображаються відомості щодо повторності правопорушення, не наводяться довідки в інформаційних центрах, а іноді й ігноруються вже встановлені.

Розв'язуючи справи по суті, судді іноді погано вивчають Їх, ігнорують обставини, які пом'якшують чи обтяжують відповідальність, майновий стан осіб, які притягуються до відповідальності, не мотивують рішення у поста­нові. Такі ж помилки допускаються й органи внутрішніх справ. Складаючи протокол про адміністративне правопорушення, працівники міліції не зав­жди викладають у ньому його зміст, тобто всі обставини.