О. С. Забидаровой зам председателя Комитета муниципальной службы Администрации Великого Новгорода

Вид материала

Доклад

Содержание Глава 3. Взаимодействие неправительственных организаций (НПО), гражданского общества с властью. 3.1. Прозрачность и общественное участие в бюджетном процессе. На стадии рассмотрения и утверждения областного бюджета На стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об использовании областного бюджета На стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении областного бюджета 3.3. Диалог НКО и исполнительных структур власти. 3.4. Отчетность о деятельности НПО.

Подобный материал:

• Положение об оплате труда работников муниципального автономного дошкольного образовательного, 204.72kb.
• Решение рабочей группы областного организационного комитета по подготовке и проведению, 105.5kb.
• Протоко л общественных слушаний, 213.38kb.
• Приморского края постановление, 101.75kb.
• Курсовая работа на тему: «Реклама на радио. Деятельность рекламной службы. (На примере, 329.8kb.
• Думы Великого Новгорода от 07. 12. 2010 №855 далее программа, 241.8kb.
• Комитет строительства и дорожного хозяйства новгородской области прика, 24.93kb.
• Администрация Великого Новгорода Комитет по образованию Великого Новгорода Муниципальное, 72.34kb.
• Кировская районная администрация, 99.39kb.
• Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Совершенствование механизма проведения, 2177.37kb.

Глава 3. Взаимодействие неправительственных организаций (НПО), гражданского общества с властью.

Сильное государство и всесильная бюрократия – это не одно и то же.

Первое нужно гражданскому обществу

как инструмент развития и поддержания порядка.

Вторая – смертельно опасна для него.

Поэтому наше общество должно спокойно,

настойчиво и не откладывая на «потом» – развивать институты демократии.

(Из Послания Президента Медведева Д.А. Федеральному Собранию)

30 января 2008 года решением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации была образована Комиссия Совета Федерации по вопросам развития гражданского общества.

К ведению Комиссии отнесены вопросы законодательного обеспечения:

Институтов гражданского общества;

·  деятельности общественных объединений; ·  некоммерческих организаций;

·  взаимодействия институтов гражданского общества с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

· участия институтов гражданского общества в законодательном процессе;

·  взаимоотношений государства и граждан; гражданских инициатив;

· участия граждан и общественных объединений в реализации государственной политики во всех сферах общественной жизни.

Комиссия работает во взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Владимиром Петровичем Лукиным, Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, возглавляемым Эллой Александровной Памфиловой, членами Общественной палаты Российской Федерации и другими общественными и некоммерческими организациями.

Особое внимание Комиссия уделяет вопросам расширения участия общественности в благотворительной деятельности, защите прав граждан, финансировании общественных организаций, а также решении социальных вопросов.

Законотворческую деятельность Комиссия оценивает с точки зрения возможности:

·  влияния институтов гражданского общества и граждан на принятие органами власти решений;

·  участия этих институтов в обсуждении нормативных документов;

·  ответственности должностных лиц за выполнение обязательств перед гражданами;

·  возможности оспаривать неправомерные решения в различных инстанциях;

·  упрощения различных разрешительных процедур и т.д.

Комиссия считает, что выполнить поставленные задачи можно только при совместной работе с представителями институтов гражданского общества, которые на стадии подготовки различных законопроектов могут провести их полноценную экспертизу и дать им общественную оценку.

С этой целью при Комиссии сформирован Экспертный совет, в состав которого вошли представители федеральных и региональных институтов гражданского общества. Экспертный совет и его секции фактически являются основной площадкой для обсуждения законопроектов представителями гражданского общества.

3.1. Прозрачность и общественное участие в бюджетном процессе.

Одна из серьезнейших задач гражданского общества - участие в общественной экспертизе социально-экономических законов, значимых для людей нормативных актов на самых ранних стадиях их разработки. В этом случае НПО смогут реально влиять на законотворчество. Когда институты гражданского общества принимают участие в обсуждении идеологии законопроекта, участвуют в формировании его концепции, а затем проекта закона, тогда они могут контролировать исполнение закона, реализацию совместно разработанного документа, а не только критиковать пробуксовки и законодательные ошибки.

В Новгородской области сформированы институциональные основы гласного и открытого

влияния общественности на бюджетный процесс. ОП НО работая многие годы, обсуждая проект Бюджета области на планируемый период, вносила свои предложения, которые иногда учитывались. Сегодня многие профильные неправительственные организации разбираются в вопросах своей сферы, но недостаточно свободно ориентируются в общих вопросах формирования, рассмотрения, исполнения и контроля регионального бюджета.

Поэтому гражданское общество может и должно взять на себя соответствующие роли в бюджетном процессе, (считает Антонюк Д.А.) в своих исследованиях *.


* Использован материал исследований «Гражданское общество за прозрачность власти на Северо-западе России». Предотвращение конфликта интересов в бюджетном процессе.


На стадии составления проекта бюджета общественное участие возможно, как опосредованное через областные целевые программы и участие в проведении публичных слушаний. Думские слушания проводятся областной Думой по инициативе председателя областной Думы, комитетов областной Думы, депутатских объединений областной Думы. На этой стадии общественное участие может быть только опосредованным, так как задавать вопросы могут только депутаты. Хотя итоговый документ публичных слушаний подлежит официальному опубликованию, но он не является документом, рассматриваемым областной Думой при рассмотрении и утверждении проекта областного бюджета.

На стадии рассмотрения и утверждения областного бюджета общественное участие нормативными актами Новгородской области прямо запрещено.

На стадии исполнения областного бюджета возможность общественного участия не предусмотрена. Есть только возможность обществу получать информацию о ходе исполнения областного бюджета.

На стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об использовании областного бюджета возможность общественного участия прямо не предусмотрена. Однако такая возможность предоставляется в проведении публичных слушаний по проекту бюджета и годовому отчету об исполнении бюджета.

На стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении областного бюджета финансовый контроль предусматривает текущий контроль на каждой стадии бюджетного процесса.

Это могут делать как члены ОП НО, так и все структуры Института гражданского общества. Хочется порекомендовать в 2009 году ОП НО разработать и сделать гласным и доступным участие в бюджетном процессе всех членов ОП НО, учитывая ограниченные временные рамки этого процесса.

До сих пор отсутствует практика регулярной и аналитической направленности и освещения в СМИ и других Интернет – изданиях вопросов бюджетной политики. Большинство СМИ не осознает себя участником бюджетного процесса, то есть, публикует бюджетную информацию неосознанно, хаотически.

В 2008 году члены ОП НО приняли участие в работе рабочей группы по доработке двух стратегических для региона документов — «Программы социально-экономического развития Новгородской области до 2014 года» и «Стратегии социально-экономического развития Новгородской области до 2030 года».

Оба проекта разрабатывались московской организацией - АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», государственный контракт с которым, был подписан в марте 2008 года.

К примеру, в «Программе социально-экономического развития Новгородской области до 2014 года», в разделе 3.1.2., формирование гражданского общества планируется через развитие партнерских отношений всех, кроме НКО. Это объединения товаропроизводителей и организации профсоюзов, региональные отделения политических партий, религиозные организации, национальные общественные объединения. А по проблемам развития гражданского общества разработчики программы только собираются проводить комплексные социологические исследования. По-прежнему номенклатура разделяет общественные движения по различным формам – национальным, религиозным и политическим, и на этих противоречиях строит защиту своих интересов. К сожалению, появление некоммерческого сектора для чиновников - явление пока еще молодое, четкие регламентации сверху поступают не всегда, поэтому многое зависит от личности и масштаба мировоззрения конкретного чиновника.

Члены ОП НО, рассматривая Программу и Стратегию, определили, что стратегические цели и задачи не подкреплены системой программных мероприятий и проектов, направленных на их достижение, и как следствие не определены стоимость и источники финансирования. Ожидаемые результаты не формализованы и носят декларативный характер. Это указывает на то, что государственный механизм, направленный на создание и развитие гражданского общества, отсутствует.

В тоже время, некоммерческие организации могли бы работать в помощь муниципальным и областным учреждениям. В таких сферах как развитие местного территориального самоуправления, экология, в социальной, образовательной, воспитательной сферах по месту жительства. Обладая современными технологиями социального общения и социологических исследований, НКО могут быть полезными в определении перспективных задач по развитию гражданского общества. Общественники считают, что необходимо поддерживать инициативы граждан в самоорганизации досуга, работы с семьями, развивать кружки творчества и самообразования.

Необходимо совместно с властью проводить обсуждение новых механизмов для каждой территории, используя опыт других регионов. Целесообразно проводить конкурсы на муниципальные гранты для НКО.

3.3. Диалог НКО и исполнительных структур власти.

Считаю, что граждане России сейчас

в гораздо большей степени, чем в начале реформ

готовы к свободной деятельности ( профессиональной, и общественно-политической).

Деятельности – без государственной опеки.

Всё большее число людей рассчитывают, прежде всего, на себя.

Полагают, что только от них зависит и их личный успех,

а, следовательно, и успех всей страны.

Поэтому возможно и просто необходимо

повышать уровень доверия в обществе.

(Из послания президента РФ Федеральному собранию).


В 2008 году сразу несколько показателей позволяют говорить о том, что НКО выросли профес­сионально и с точки зрения само­сознания третьего сектора. Много раз обсуждалась тема прозрачности третьего сектора, делались попытки найти пути для взаимодействия с властью. Поэтому, описывая состояние дел по развитию гражданского общества за 2008 год, будем исходить из практики и опираться на конкретную деятельность некоммерческого сектора.

Для некоммерческого сектора ухо­дящий год был не хуже, чем предыдущий. На федеральном уровне не было скандалов, связанных с обвине­ниями в шпионаже, не было враждебной по отношению к НКО публичной риторики, что в свое время сильно испортило репутацию третьего сектора. Однако принятый Федеральный закон от 26 июля 2006 года № №135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральный закон от 30 июня 2008 года № 108-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» затронули интересы тех общественных организаций, которые занимаются общественно полезной деятельностью и на протяжении многих лет арендуют муниципальные помещения. Сложность ситуации заключается в том, что в соответствии с законом № 135-ФЗ передача муниципального имущества в аренду общественным объединениям, фондам, союзам, ассоциациям, не осуществляющим приносящую доход деятельность, осуществляется в соответствии с его целевым назначением без проведения торгов.

Организации при этом должны подтвердить факт неосуществления такой деятельности. Данная норма закона, требует уточнения потому, что по нашему мнению, здесь вступает в силу разное толкование в вопросах финансовой отчетности. Если в законе прописано «организации, получающие доход от своей деятельности», то практически каждая действующая организация получает доход, другое дело «прибыль» от предпринимательской деятельности. Отчетные формы в налоговые органы подразумевает эти различия (существуют формы отчетности «о доходах и расходах» и «прибыль и убытки»). В тексте же закона используется понятие «доход», и запрос ФАС (Федеральной антимонопольной службы) делается о подтверждении получения «дохода», а не «прибыли». При этом сразу же возникает вопрос, как же оплачивать коммунальные платежи, если нет никакого дохода, и как может организация работать, не получая дохода. Вероятнее всего имеет место «прибыль от осуществления деятельности», возможно есть необходимость инициировать внесение поправки в Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В Муниципальном образовании – городской округ Великий Новгород в соответствии с вышеуказанным федеральным законом решением Думы Великого Новгорода от 26.12.2008года № 263 были внесены изменения в Положение о порядке управления и распоряжения имуществом муниципального образования Великий Новгород. В данном документе установлено, что «муниципальное имущество может быть передано в безвозмездное пользование …общественным объединениям, фондам, союзам, ассоциациям, осуществляющим приносящую доход деятельность, в целях проведения фундаментальных научных исследований, защиты окружающей среды, развития культуры и культурного наследия, производства сельскохозяйственной продукции, поддержки субъектов малого предпринимательства, социального обслуживания населения, социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О защите конкуренции», для предоставления муниципальной помощи (пункт 1.4). Решение о предоставлении муниципальной помощи принимается депутатами Думы Великого Новгорода в соответствии с регламентированной процедурой.

В области экологи отмечается возрастание активности граждан. Они начинают избавляться от психологии патернализма, формируются инициативные группы для защиты своих законных прав, причем разными методами, в том числе – в суде. Инициативная группа поселок Батецкий преодолела все трудности и зарегистрировала проведение местного референдума по строительству цеха по переработке свинцовых батарей (референдум назначен на 1 марта 2009г.), что является прецедентом.


Взаимодействие Института гражданского общества с исполнительной властью в Новгородской области осуществляется в направлении проведения совместных мероприятий, в рамках целевых программ и по соглашениям НКО с профильными комитетами.

Были проведены совместные образовательные мероприятия:

В марте 2008 года областная научно практическая конференция «Развитие общественных процессов через образование взрослых». В ней приняли ученые и депутаты, руководители НКО - около 30 человек. Материалы конференции опубликованы в газете «Женский парламент», направлено Обращение к представителям Дум, в Общественную палату Новгородской области о разработке Областной программы образования взрослого населения.

В июне 2008 года совместно с Уполномоченным по правам человека в Новгородской области была проведена конференция "Мониторинг соблюдения прав человека в Новгородской области» и проведено социологическое исследование. Выпущен сборник материалов. В конференции принимали участие около 100 человек.

В декабре в Старой Руссе состоялось выездное заседание круглого стола по теме «Участие женщин в развитии гражданского общества». Приняли участие около 20 человек.

Большая активность НКО проявилась в разработке и выполнении целевых программ.

Очень много в этом году было проведено исследований. НКО буквально иссле­довали вдоль и поперек. Теперь мы знаем о себе гораздо больше, но легче от этого не становится.

Потому что мы знаем, совершенно точно, как велика пропасть между нами (НКО) и гражданами. Люди мало участвуют в деятельности НКО, не доверяют им, практически мало, что о них знают. Конечно, исключения есть. Но это именно исключения из общего правила – их съедает статистическая погрешность.

Пока еще структура гражданского общества не получила «прописку» в государственной политике. Несмотря на то, что на федеральном уровне проводится конкурс на получение финансовых средств для поддержки общественных организаций в деле развития гражданского общества, это не решает вопрос его развития в регионе. Только конструктивное взаимодействие НКО с исполнительной и законодательной властью на местах поможет создать устойчивую конструкцию гражданского общества в регионе.

Без этого сами НКО стать сильной структурой Института гражданского общества вряд ли смогут скоро.

3.4. Отчетность о деятельности НПО.

В 2006 году был принят новый Федеральный Закон, который ввел процедуру правовой экспертизы документов всех НКО, представление ежегодной отчетности, в том числе, финансовой. В 2008 году произошла передача функций контроля и регистрации НКО от Феде­ральной регистрационной службы к Министерству юстиции.

Министерство юстиции РФ в Новгородской области заняло довольно благожелательную пози­цию. Представители Минюста проявляют заинтересованность в сотрудни­честве с НКО, проводят информационные семинары по отчетности (для молодежных и ветеранских организаций). Некоторые чиновники ФРС пере­шли на работу в Минюст, и это тоже упрощает установление контактов. Как утверждают в Минюсте, ни одна работающая организация не была закрыта в 2008 году.

В IV квартале 2008 года в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Новгородской области на государственную регистрацию поступило 84 пакета документов, рассмотрено – 77 пакетов документов. В результате проведенной экспертизы было принято 14 решений об отказе в государственной регистрации (в том числе вносимых изменений), из них:

- отказов в государственной регистрации общественных объединений – 6, в том числе: 3 – по созданию, 2 – по внесению изменений в устав, 1 – по внесению изменений, не связанных с внесением изменений в учредительные документы;

- отказов в государственной регистрации некоммерческих организаций – 8, в том числе: 4 – по созданию, 3 – по внесению изменений в устав, 1 – по внесению изменений не связанных с внесением изменений в учредительные документы.

Решения об отказе в государственной регистрации принимаются Управлением по основаниям, предусмотренным:

- ст. 23 Федерального закона от 19.05.1995 № 82 – ФЗ «Об общественных объединениях»,

- ст. 23.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7 – ФЗ «О некоммерческих организациях».

Наиболее распространенными причинами отказа в государственной регистрации вновь создаваемых некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений, являются:


● противоречие представленных документов действующему законодательству Российской Федерации


Допускаются ошибки в выборе организационно-правовой формы некоммерческой организации, т.е. порой не представляется возможным определить форму некоммерческой организации (общественные ли это объединения, либо собственно некоммерческие – некоммерческие партнерства, частные учреждения, автономные некоммерческие организации и пр.). В связи с чем невозможно провести правовую экспертизу представленных заявителями документов. Следует иметь в виду, что законодательством предусмотрены различные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, каждая из которых имеет свои цели создания и деятельности. Так, в соответствии с положениями ст. 8 ФЗ «О некоммерческих организациях», некоммерческое партнерство – это основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение общественно-полезных целей. Следовательно, если учредители партнерства намерены достигать указанные цели посредством оказания различного рода услуг, им следует выбрать ту организационно-правовую форму, в определении которой законом заложена возможность оказания услуг, т.е. – учреждение или автономную некоммерческую организацию.

Необходимо обратить внимание также на то, что наименование некоммерческой организации, в соответствии с положениями действующего законодательства Российской Федерации, помимо указания на характер деятельности, должно содержать указание на организационно-правовую форму некоммерческой организации. При этом согласно положениям ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, некоммерческие организации могут создаваться только в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены законом.

В зависимости от выбранной организационно-правовой формы следует определять и органы управления некоммерческой организации. Так, для организаций, основанных на членстве (общественная организация, некоммерческое партнерство, ассоциация (союз)) высшим органом управления является общее собрание членов. Для организаций, не имеющих членства (фонд, учреждение и пр.) высшим органом является, как правило, собрание учредителей, либо органы, назначаемые учредителями (Совет, Правление).

В нарушение требований ст. 29 ФЗ «О некоммерческих организациях» зачастую неправильно определяются и вопросы исключительной компетенции высшего руководящего органа некоммерческой организации, а также порядок принятия решений по ним. Так, к исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов:

- изменение устава некоммерческой организации;

- определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества;

- образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий;

- реорганизация и ликвидация некоммерческой организации (за исключением ликвидации фонда).


Данные вопросы являются исключительной компетенцией высшего руководящего органа любой некоммерческой организации, и их перечень не может быть сокращен.

Решения по вышеуказанным вопросам высший орган управления некоммерческой организацией принимает единогласно или квалифицированным большинством голосов, которое должно быть предусмотрено ее учредительными документами.


Еще одним нарушением может являться несоответствие заявленных видов деятельности некоммерческой организации ее целям. Так, в соответствии с положениями ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация вправе осуществлять не любые виды деятельности, а лишь те, которые соответствуют целям ее деятельности, предусмотренным в учредительных документах. Согласно положениям ст. 52, 54 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях» и ст. 20 ФЗ «Об общественных объединениях» устав некоммерческой организации должен предусматривать название, цели некоммерческой организации, ее организационно-правовую форму и характер деятельности. Следовательно, любые направления деятельности некоммерческой организации, содержащиеся в уставе, должны соответствовать названию данной организации. Кроме того, в уставе должны быть перечислены все виды деятельности некоммерческой организации, в том числе виды ее предпринимательской деятельности (в обязательном порядке соответствующие целям организации согласно положениям ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» и направленные на их достижение).


● ненадлежащее оформление документов


Ненадлежащим оформлением документов является нарушение положений постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.2002г. № 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей», когда листы представляемых документов не прошиты, не пронумерованы, не заверены подписью заявителя на обороте последнего листа на месте прошивки; в незаполненных графах не проставлены прочерки. Кроме того, часто не соблюдается требование, согласно которому представляемые документы заполняются от руки печатными буквами либо машинописным способом.


● представление неполного пакета документов, необходимых для государственной регистрации


Перечень документов, которые должны быть представлены заявителем при создании некоммерческой организации или внесении изменений в ее учредительные документы, предусмотрен положениями ст. 13.1 ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 21 ФЗ «Об общественных объединениях», ст. 11 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и рядом специальных законов, предусматривающих правовой статус некоммерческих организаций ряда организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Перечень документов, необходимых для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о некоммерческой организации, не связанных с изменением ее учредительных документов, предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» от 15.04.2006 г. № 212.

При этом необходимо иметь в виду, что неполным пакетом документов является не только фактическое отсутствие документа, но и отсутствие в представленном документе положений, предусмотренных законом. Так, например, положениями ст. 21 ФЗ «Об общественных объединениях» протокол (выписка из протокола) учредительного собрания (съезда, конференции) должен отражать сведения о создании объединения, об утверждении его устава, формировании руководящих и контрольно – ревизионного органа объединения.

Следовательно, отсутствие какого-либо из этих решений в протоколе будет свидетельствовать об отсутствии документа, предусмотренного законом.

Обращаем также внимание на то, что положениями вышеуказанных федеральных законов на государственную регистрацию предусмотрено представление сведений об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа организации, по которому осуществляется связь с данной организацией. Понятия «юридический адрес» и «почтовый адрес» действующим законодательством о некоммерческих организациях не предусмотрены.

Данные сведения об адресе могут быть предоставлены в виде гарантийного письма правообладателя объекта недвижимости, копии договора аренды помещения или иных документов.


В результате анализа – обобщения допускаемых заявителями ошибок при оформлении документов, представляемых для государственной регистрации некоммерческих организаций, необходимо отметить, что формы документов достаточно подробны, разъяснения по заполнению форм содержатся на стендах возле кабинета отдела по делам некоммерческих организаций Управления (Великий Новгород, ул. Стратилатовская, д. 15, каб. 410). Кроме того, оформлена папка с образцами документов, которая также находится в общедоступном месте, непосредственно возле кабинета отдела по делам некоммерческих организаций.


Таким образом, можно сделать вывод, что неправильное оформление документов объясняется лишь невнимательностью и торопливостью заявителей, и в меньшей степени - безграмотностью и незнанием регулирующего законодательства и положений собственных учредительных документов.

В то же время продолжился процесс утраты статуса юридического лица общественными организациями (в частности, небольшая сеть экологических организаций потеряла 3 районные организации).