Geum.ru

Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

Вид материалаДокументы

Содержание


Метод анализа затрат — выгод
Метод анализа по предельным затратам
12.5. Стратегии осуществления муниципальных реформ
Нужны ли реформы? Первый
Когда возможна попытка перемен?
Скорость перемен.
Выбор области для проведения реформ.
Особенности муниципального планирования.
Технологии осуществления реформы.
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   ...   57

Метод анализа затрат — выгод


В общих чертах суть метода анализа затрат — выгод (АЗВ) может определяться как попытка подсчета всех значимых расходов и до­ходов, возникающих в результате каждого выбора, сделанного, как правило, на основе неэкономических соображений (напри­мер, с точки зрения политических выгод того или иного решения проблемы), и последующего их суммирования за определенный отрезок времени (например, за период следующего года). Анализ предполагает «объективную» количественную оценку для каждого выбора. В качестве примера, для того чтобы рассмотреть технику использования метода, рассмотрим гипотетическую ситуацию с вариантами строительства дорог.

Предположим, что имеется два возможных маршрута. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки, своих сторонников и противников, так что невозможно после первого знакомства с проб­лемой с определенностью отдать предпочтение одному или другому варианту. Стоимость строительства каждого варианта дороги достаточ­но легко подсчитывается. Однако АЗВ требует целостной и систем­ной, всесторонней оценки всего комплекса затрат (не только матери­альных, но и общественных в более широком контексте). В этом слу­чае система затрат — выгод могла бы выглядеть следующим образом:

Затраты:

• ущерб сельскохозяйственным угодьям; » снос ряда домов и сооружений;

• возросшие расходы на передвижение для ряда пользователей дороги;

• порча красоты ландшафта.

Выгоды:

• снижение шума в центре города;

• увеличение уровня занятости рабочей силы в округе;

• сокращение времени в пути для ряда пользователей новой дороги;

• меньшее количество аварий и наездов на пешеходов в городе;

• меньшая загазованность центра города;

• эффект сглаживания нагрузки на другие дороги в часы «пик».

Из списка ясно, что некоторые из затрат и выгод не являются непосредственно измеримыми в деньгах, следовательно, должны быть найдены достаточно эффективные способы и индикаторып роксимативных измерений. Здесь могут возникнуть, например, следующие вопросы:

• Как должны трактоваться затраты и выгоды будущего?

• Являются ли они такими же значимыми, как и современные затраты?

• Если будут продисконтированы будущие затраты и выгоды, какой уровень дисконта отражает преференции общества для настоящих или будущих выгод?

• Через какой промежуток времени можно перестать включать в рассмотрение выгоды от снижения загруженности других дорог?

• Каковы моральные издержки, связанные с предполагаемым проектом дороги по сносу архитектурного памятника, или на сколько надо увеличить расходы, чтобы памятник не пострадал?

Решения подобных проблем выходят за рамки экономической целесообразности и требуют умения воздействовать на общественное мнение или учитывать политические издержки осуществления проектов, разрабатываемых муниципальными организациями. Их успешное решение во многом определяется опытом руководства, интуицией и гибким реагированием на изменения общественного мнения. Задача же аналитических методов, подобных АЗВ, состоит в том, чтобы представить сложную проблему, требующую стратегического выбора, в виде совокупности субпроблем (декомпозиция), одни из которых имеют достаточно простое аналитическое решение, другие требуют развития системы взаимодействия: муниципальной организации с внешней средой.

Метод анализа по предельным затратам


Анализ по предельным затратам (АПЗ) исходит из принципа принятия стратегических решений «от достигнутого», т.е. задается вопрос, как отразится на положении дел в организации каждое следующее увеличение на одну единицу количества предоставляемых услуг. Для ответа на этот вопрос необходимо учесть, что затраты на обслуживание клиентов организации складываются из постоянной и переменной составляющих. Постоянные затраты — это стоимость ресурсов, которые необходимы для начала деятельности организации, например, стоимость строительства или аренды помещении, затраты на приобретение средств связи, оргтехники, оборудования, оплата труда персонала. Например, частный колледж, для того, что­бы начать работу, должен арендовать или построить здание с аудиториями, библиотекой, спортзалом и другими помещениями, оборудовать компьютерные классы, заполнить штат бухгалтеров, инспекторов курсов, секретарей, гардеробщиков, преподавателей — все это определяет величину постоянных издержек. По мере увеличения числа студентов будут возрастать переменные затраты за счет рост объема почасовой оплаты труда преподавателей и дополнительного набора обслуживающего персонала (например, за счет увеличения количества ставок библиотекарей). Средние затраты определяются как суммарные затраты, деленные на количество предоставляемых услуг (в случае колледжа — на количество студентов). Если посто­янные затраты колледжа составляют 1 000 000 руб., а переменные 500 000 руб. и в колледже обучаются 50 студентов, то средние зат­раты на одного студента составят

(1 000 000 + 500 000)/50 = 30 000 (руб.).

Предельные затраты — это дополнительные затраты на предоставление еще одной единицы услуг. В случае колледжа — на обучение еще одного студента. Если в рассматриваемом нами примере обуче­ние 51-го студента приведет к росту переменных издержек («подушная» оплата труда преподавателей) до 510 000 руб., то предельные затраты составят 10 000 руб., что гораздо меньше средних затрат. Однако не всегда издержки на обучение каждого следующего сту­дента будут ниже средних затрат. Предположим, что технология обучения требует, чтобы в группе было не более 17 студентов (на­пример, из-за ограниченного числа мест в компьютерном классе). Тогда общая численность студентов в 51 человек составит три группы. Прием 52-го студента приведет к формированию четырех групп, не достигающих по численности максимального состава, и увели­чению постоянных затрат на одну четверть, т.е. на 250 000 руб., а также переменных затрат на 10 000 руб. Не трудно подсчитать, что в этом случае предельные затраты на обучение 52-го студента составят около 34 000 руб., что существенно выше средних затрат до зачисления этого дополнительного студента. На практике это оз­начает, что плата за обучение в колледже возрастет на 4000 руб. и понадобятся спонсорские пожертвования для возмещения убыт­ков по крайней мере до того момента, пока численность студентов и группах не приблизится к максимальной.

Метод АПЗ может применяться для анализа зависимости величины издержек от роста числа посетителей музея, поликлиники, филармонии, общественной юридической консультации и других учреждений, коммерческая составляющая деятельности которых определяется необходимостью достижения точки безубыточности, т.е. требованием самоокупаемости при сохранении условия беспри­быльности. Таким образом, АПЗ позволяет руководителю быстро, хотя и приблизительно, оценивать стратегические альтернативы развития АПЗ, предполагающие расширение числа клиентов.


12.5. Стратегии осуществления муниципальных реформ

Рассмотрим более детально проблему осуществления муниципальных изменений стратегического масштаба, или муниципальных реформ. Особое внимание к этой проблемной области определяется тем, что организации, непосредственно занимающиеся осу­ществлением муниципального управления (мэрии, районные управы), а также входящие в систему муниципального управле­ния, отличаются от всех других НКО тем, что их деятельность са­мым непосредственным образом влияет на условия жизни всех граж­дан, протекает на виду, оценивается, поддерживается и критикуется значительной частью населения.

Организации муниципального управления в современных рос­сийских условиях сталкиваются с быстрым изменением потребно­стей, запросов, настроений населения, законодательной базы осу­ществления их полномочий и другими изменениями факторов внешней среды. Для того чтобы соответствовать новым требовани­ям и условиям работы, они должны постоянно меняться, приспосабливаться к изменениям. Стратегические изменения в муни­ципальном управлении в современных условиях направлены на сни­жение уровня администрирования и ликвидацию бюрократичес­кого произвола, на расширение самостоятельности и прав орга­нов местного самоуправления с одновременным повышением ответственности за выполнение производственных программ, ни укрепление горизонтальных экономических связей между территориями и на решение многих других задач.

Изменения, или организационные инновации, могут быть раз­ными по масштабу. Одни из них затрагивают интересы небольшого количества людей (например, реорганизации аппарата управле­ния), другие задействуют в той или иной мере большую часть на­селения (строительство гаражей, дорог или изменения в системе розничной торговли товарами первой необходимости). Однако не­зависимо от масштаба их можно рассматривать как реформы и по­пытаться определить общие закономерности успешного их осуще­ствления.

Нужны ли реформы? Первый вопрос, который нужно задать, — нужно ли действительно что-либо менять. Реформа всегда чего-то стоит, особенно если она внезапна и радикальна. В некоторых слу­чаях она может быть разрушительна. Одна из наиболее очевидных причин реформы — задача повышения эффективности и результа­тивности муниципального управления. Было бы наивным руко­водствоваться при планировании и управлении муниципальной реформой идеологическими целями, например, абстрактными тер­минами о развитии демократии, расширении управленческой са­модеятельности граждан или защите прав человека. Это — задачи государства. Однако эффективность и результативность — важней­шие параметры оценки управления бизнесом — должны присутствовать на всех этапах планирования и осуществления реформы. Другое дело, что разработка и апробация методик оценки эффек­тивности и результативности муниципальных реформ только на­чинаются.

Когда возможна попытка перемен? Очень редко реформы про­водят чисто в символических целях или ради создания положи­тельного имиджа реформаторов. Исключение здесь составляет си­туация, когда реформа является встроенным элементом избира­тельной компании.

Предпринимать реформу следует не просто в случае, если она действительно нужна: ее надо проводить в нужный момент и обя­зательно с учетом быстро меняющихся характеристик среды, среди которых не в последнюю очередь должны учитываться измене­ния ценностей и связанных с ними поведенческих стереотипов как администраторов, так и населения. Определение лучшего мо­мента для проведения реформы — задача скорее искусства управления, чем применения рациональных методов планирования. Од­нако понимание ее важности может быть решающим фактором успеха. Некоторые условия можно выделить как особенно важные для определения времени изменений:

• Чувство необходимости перемены у тех, чья поддержка наи­более важна для того, чтобы обеспечить ее принятие. Это обычно такие группы, как авторитетные общественно-политические организации, руководители коммерческих и не­коммерческих организаций, деятельность которых позитив­но оценивается населением, представители творческой и научной интеллигенции и др.

• Действия со стороны политических лидеров, которые, воз­можно, поддержат муниципальные преобразования во вре­мя фазы проектирования и принятия решений и, если это возможно, во время их осуществления.

• Доступность технического и профессионального руководства, с помощью которого можно запланировать и провести реформу.

Скорость перемен. Необходимо иметь в виду некоторую уста­лость населения от происходящих перемен, поэтому призывы к ра­дикальности и быстроте перемен, скорее, могут создать сопротивле­ние, чем вызвать энтузиазм у наиболее активной части населения. Реформаторам, осуществляющим реформы даже в очень узкой и специализированной сфере (например, изменение системы регист­рации автомобильных тентов-«ракушек»), не стоит рассматривать скорость осуществления реформы в качестве решающего фактора успеха: стремление увеличить ее в настоящих условиях почти на­верняка вызовет многократное увеличение сопротивления пере­менам.

Выбор области для проведения реформ. Процедура выбора области для перемен часто осуществляется не системно. Для преодоления этого недостатка могут оказаться полезными известные процедуры стратегического менеджмента: анализ факторов среды, построение системных карт, схем связей, декомпозиции целей. Однако надо иметь в виду, что в муниципальном управлении часто приходится иметь дело с «мягкими» (soft) проблемами. В этом случае могут быть более полезными методы организационного развития, чем системные стратегии интервенции. Проблем всегда больше, чем ресурсов для реформ и возможностей. Часто взаимодействие множества очагов сопротивления, вызванных действиями на многих фронтах, приводит к тому, что ничего не доводится до конца.

При необходимости проведения радикальных административных реформ нужно выбрать подходящие способы их проведения. Один из таких способов — организация новых административных структур (например, рабочих групп или «штабов») с новым пер­соналом, набранным не из администрации, скажем, округа, а из других структур, в том числе и коммерческих.

Особенности муниципального планирования. Обозначим основ­ные проблемы планирования, которые представляются достаточ­но очевидными.

Во-первых, администраторам реформы необходимо учитывать, что планирование допускает разные стили осуществления этого процесса — от достаточно жесткого, авторитарного, до широкого применения различных методик партисипативного управления. Для разных задач эффективными могут быть разные подходы и при­емы.

Во-вторых, необходимо представлять важность разработки и оценки временных альтернатив при планировании муниципаль­ных реформ. Здесь может оказаться полезным опыт планирования в бизнесе: менеджеры хорошо понимают, что для проектирова­ния бизнеса, который будет существовать много лет, требуется значительно большее время, чем для планирования операции, которая должна принести в короткое время ощутимый доход. Ос­новной подход к перемене (постепенное переустройство или ра­дикальная реформа) также определяет предполагаемый график проведения реформы. Национальный кризис, например, вполне может потребовать срочного и полного проведения неожиданной реформы. Для подготовки и проведения других изменений, кото­рые значительно влияют на человеческие отношения между мно­гими тысячами служащих, такие, как прогрессивная система оп­латы труда, может потребоваться, по меньшей мере, несколько лет, независимо от желания руководства.

В-третьих, внимание к координации работы проектировщи­ков реформы. Важно помнить, что муниципальная администра­ция не единое целое; по крайней мере, не механический агрегат «винтиков» и «деталей». Различные управления и отделы преследуют различные цели и интересы. И этот факт не может не отра­жаться в процессе проектной работы. Повышенное внимание к таким различиям между органами управления необходимо при проведении административной реформы, чтобы получить поддер­жку и преодолеть сопротивление. Планирование административ­ной реформы обычно включает в себя ряд политических и управ­ленческих факторов. По поводу того, какое их сочетание будет лучшим, обычно и возникают разногласия. Между политически­ми структурами и муниципальной администрацией возможны разные типы разделения труда, и они могут хорошо работать при различных условиях. Ни один не является изначально хорошим или плохим — все они склонны к типичным недостаткам адми­нистративных реформ, таким как возрождение старых, ошибоч­ных идей.

В-четвертых, планирование должно предусматривать гибкость проекта. Проект муниципальной реформы должен быть чуток к проблемам, которые вызвали необходимые перемены. Только с помощью анализа причин этих проблем возможно достижение разумного сочетания незначительных постепенных переделок и крупномасштабных реформ. Пропорции зависят от обстоятельств, в которых находится данный регион.

В-пятых, планирование должно предполагать создание меха­низмов обратной связи с гражданами. Гражданам может показать­ся непрактичным и неинтересным быть вовлеченными в какие-то чисто административные перемены, но даже в этом случае кон­сультация с теми, кого затронет перемена, может быть очень важна. Часто наблюдается сильное и вполне понятное нежелание обсуж­дать предложенную реформу с теми, кто, как ожидается, будет против нее, так как такие дискуссии могут дать им возможность оказать сопротивление раньше и эффективнее. Противоположный взгляд заключается в том, что такая дискуссия может помочь тем, кто планирует реформу, сократить уже в проекте ожидаемое сопротивление до минимума. Это также исключит возможность об­винения в том, что план был разработан в секрете, с подтекстом злых намерений по отношению к кому-то.

Следует подчеркнуть, что не существует реформы, проведен­ной «раз и навсегда». Из-за длительной природы перемен, проис­ходящих в окружении, функциях и результатах деятельности ру­ководства, административные реформы всегда будут нужны и в будущем.

Технологии осуществления реформы. Наверное, главная «технологическая» проблема связана с решением вопроса о том, необхо­димо ли создавать постоянный «центральный комитет» (в данном случае дело не в названии управляющего органа). В управленческой литературе существует мнение, что новые особенности «постмо­дернистской» социальной реальности требуют отказа от таких фор­мальных и постоянных структур как чего-то устаревшего и неже­лательного. Высказываются, например, такие аргументы, что по­стоянный комитет по контролю над осуществлением реформы довольно быстро может «переродиться» в отдел по согласованию интересов сторон. Другое опасение связано с тем, что такой орган может иметь склонность к навязыванию, например, районным управам какого-то одного образца действий. По нашему мнению, нет достаточных оснований для вынесения определенных и кате­горических суждений по этому вопросу: проблема требует даль­нейшего изучения.

Другой комплекс проблем технолого-управленческого харак­тера связан с управлением людьми и структурами. Формальные структуры часто имеют тенденцию завладевать большей частью внимания тех, кто вовлечен в перемену, особенно если это корен­ная реформа. Частично это объясняется тем, что структура «на виду»: в списках имен и званий в документах административного органа, на дверях кабинетов и в телефонных справочниках. Структура час­то является свидетельством перераспределения власти, и поэтому она полна потенциальных противоречий. Этот высокий потенциал противоречий и его очевидность приводят к тому, что основное внимание прессы, посвященное административной реформе, пе­реключается на изменения в структуре. Дебаты разгораются по поводу расположения имен и строчек на схеме организационной структуры. Однако структурные проблемы реформы также реша­ются легче в том случае, когда руководители реформы специально планируют время и другие ресурсы для их решения.