Концепция совершенствования и развития системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом российской федерации москва

Вид материала

Документы

Содержание Использованные документы и материалы Комплексом российской федерации 1. Характеристика водного фонда и водохозяйственного комплекса 2. Основные социально-экономические и экологические проблемы в области водопользования 2.3. Недостаточная водообеспеченность территорий 3. Цели и задачи государственной водной политики 4. Основные пути и методы осуществления государственной водной политики 4.2. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение 4.3. Экономические методы регулирования водопользования и новый хозяйственный механизм водопользования 4.4. Программно-целевое решение комплекса водохозяйственных и водоохранных задач 4.5. Ресурсное обеспечение 4.6. Информационно-аналитическое и научное обеспечение 4.7. Международное сотрудничество 5. Основные направления и этапы совершенствования и развития водохозяйственного комплекса На первом этапе (2004-2008 гг.) стоят следующие задачи 6. Основные направления и этапы улучшения состояния водного фонда Председатель рабочей группы по разработке Концепции Документы и материалы

Подобный материал:

• Председатель Правительства Российской Федерации М. Фрадков утверждена Постановлением, 2795.75kb.
• Анализ управления охраной труда: общие положения Руководство организации в первом квартале, 67.07kb.
• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период, 2670.63kb.
• Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период, 448.93kb.
• Правительство российской федерации постановление от 30 декабря 2006 г. №845 о внесении, 22.42kb.
• Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации, 763.24kb.
• Правительство российской федерации постановление от 30 декабря 2006 года n 845 о внесении, 40.93kb.
• 3 Стратегические направления развития лечебно-профилактических учреждений Аннотация, 57.22kb.
• Концепция развития здравоохранения в Российской Федерации на 2009 2018, 3065.75kb.
• Указ Президента Республики Беларусь №622 от 11 декабря 2009, 166.42kb.

МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОНЦЕПЦИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ И ВОДОХОЗЯЙСТВЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МОСКВА
2002

стр.


ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………………….2

1. Характеристика водного фонда и водохозяйственного комплекса …………………3

2. Основные социально-экономические и экологические проблемы в области водопользования………………………………………………………………………………3

2.1. Проблема наводнений и повышение опасности разрушения гидротехнических сооружений………………………………………………………………………………………3

2.2. Снижение качества вод и ухудшение экологического состояния водных объектов…..4

2.3. Недостаточная водообеспеченность территорий…………………………………………5

3. Цели и задачи государственной водной политики ……………………………………..6

4. Основные пути и методы осуществления государственной водной политики……..8

4.1. Совершенствование структуры органов государственного управления и развитие механизмов государственного регулирования водопользования ……………………………8

4.2. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение ………………………………...11

4.3. Экономические методы регулирования водопользования и новый хозяйственный механизм водопользования…………………………………………………………………….13

4.4. Программно-целевое решение комплекса водохозяйственных и водоохранных задач……………………………………………………………………………………………..15

4.5. Ресурсное обеспечение…………………………………………………………………….16

4.6. Информационно-аналитическое и научное обеспечение ………………………………18

4.7. Международное сотрудничество…………………………………………………………19

5. Основные направления и этапы совершенствования и развития водохозяйственного комплекса……………………………………………………………..20

6. Основные направления и этапы улучшения состояния водного фонда……………21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………………….22

ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ДОКУМЕНТЫ И МАТЕРИАЛЫ……………………………….23





Проект

КОНЦЕПЦИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ И ВОДОХОЗЯЙСТВЕННЫМ

КОМПЛЕКСОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ВВЕДЕНИЕ *


Водные ресурсы, наряду с другими видами природных ресурсов, являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Воды являются возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, а управление их использованием и охраной относится к числу государственных задач.

Водный фонд Российской Федерации, а также водохозяйственный комплекс, представленный совокупностью водохозяйственных систем и сооружений, имеют важнейшее значение для развития экономики России. Водно-ресурсный потенциал Российской Федерации оценивается в 23,2 трлн. рублей.

В период реформирования экономики и социальной сферы Россия нуждается в системе государственного управления, обеспечивающей устойчивое водопользование и функционирование водохозяйственного комплекса, согласование потребностей экономики и населения в воде с возможностями природных экологических систем. При этом должен быть обеспечен переход на новую идеологию формирования хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям и обеспечивающего безопасность эксплуатации и повышение технического уровня гидротехнических сооружений, гарантирующего обеспечение потребностей экономики и населения в воде нормативного качества, защиту объектов экономики и населения от наводнений и иных вредных воздействий вод.

Сложность и многогранность проблем обуславливают необходимость системного подхода и применения программных методов их решения. Настоящая концепция рассматривается как основа для разработки и реализации долгосрочной Национальной программы "Вода России - XXI век".

Концепция основывается на Конституции Российской Федерации, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, программных документах Правительства Российской Федерации, Экологической Доктрине Российской Федерации, прогнозах социально-экономического развития страны и ее регионов на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В концепции учитывается также опыт стран Европейского Союза в формировании и реализации согласованной на общеевропейском уровне эффективной государственной водной политики.


1. Характеристика водного фонда и водохозяйственного комплекса*

Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют 4264 км³ (11% от мирового стока). В России насчитывается более 2,5 млн. рек общей протяженностью более 3 млн. км, и 2,7 млн. озер, в которых сосредоточено около 26,5 тыс. км³ пресных вод. Общий запас подземных вод составляет 228 км³.

Имеется 2290 средних и крупных водохранилищ, объемом свыше 1 млн. м³. Общая емкость водохранилищ составляет 800 км^3. Из общего числа водохранилищ 260 являются крупными и особо крупными (единичной вместимостью более 10 млн. м³) суммарной ёмкостью 790 км³. К крупнейшим (объемом более 100 млн. м³) относятся 103 водохранилища. Кроме того, имеется около 30 тыс. малых водохранилищ и прудов, которые обеспечивают потребность в воде объектов экономики и населения, служат для предотвращения наводнений.

В стране создан и функционирует мощный водохозяйственный комплекс, обеспечивающий удовлетворение потребностей в воде промышленности, водного транспорта, гидроэнергетики, сельского хозяйства, питьевого водоснабжения. Основу комплекса в настоящее время составляют 65 тыс. объектов гидротехнического назначения, 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов с напорными гидротехническими сооружениями (ГТС). Для защиты населенных пунктов, объектов экономики и сельхозугодий построено около 10 тысяч км защитных инженерных сооружений - водооградительных дамб и обвалований с системами дренажа, насосными станциями, аварийными водовыпусками.

Стоимость основных производственных фондов водохозяйственного комплекса оценивается в 350 млрд. руб. (в ценах 2001 г.), в том числе находящихся на балансе организаций, подведомственных МПР России - 6 млрд. рублей, жилищно-коммунального хозяйства - 70 млрд. рублей, промышленных предприятий (без гидроэнергетики) - 95 млрд. рублей, гидроэнергетики - 51 млрд. рублей, сельского хозяйства - 101 млрд. рублей, речного транспорта - 20 млрд. рублей, рыбного хозяйства - 7 млрд. рублей.

Основную часть основных производственных фондов комплекса составляют системы территориального перераспределения стока (41%), гидроузлы и гидросооружения для регулирования стока рек (25%), системы и сооружения для водообеспечения орошаемого земледелия и сельхозводоснабжения (13%), защитные сооружения от вредного воздействия вод (3%). Для межбассейнового перераспределения стока рек используется 27 крупных водохозяйственных систем комплексного использования водных ресурсов протяженностью 3 тыс. км, забирающие 17 км³ воды в год.


2. Основные социально-экономические и экологические проблемы в области водопользования*

2.1. Проблема наводнений и повышение опасности разрушения гидротехнических сооружений *

Наводнения являются одним из наиболее часто повторяющихся стихийных бедствий, а по площади охватываемых территорий и наносимому ущербу превосходят все другие чрезвычайные ситуации. В России площадь паводкоопасных территорий составляет 400 тыс. км². Ежегодно подвергается затоплению около 50 тыс. км² территорий. Наводнениям с катастрофическими последствиями подвержена территория в 150 тыс. км², где расположены 300 городов, десятки тысяч населенных пунктов, большое количество хозяйственных объектов, более 7 млн. га сельхозугодий.

Обострение проблемы наводнений непосредственно связано с прогрессирующим старением основных фондов водного хозяйства вследствие постоянного уменьшения объемов капиталовложений в водную отрасль в течение последних 10 лет. Ухудшение технического состояния напорных гидротехнических сооружений резко увеличивает риск их разрушений во время паводков и половодий. Дополнительными факторами риска антропогенного характера является изменение характера стока на хозяйственно освоенных и подвергнутых трансформациям водосборных территориях; хозяйственное освоение паводкоопасных территорий в нижних бьефах гидроузлов и размещение там хозяйственных объектов и жилья; стеснение живого сечения потока рек. Все это приводит к наводнениям с тяжелыми и катастрофическими последствиями, нанесению значительного ущерба объектам экономики, здоровью людей и к человеческим жертвам.

Критически важным фактором является достоверность гидрометеорологических прогнозов и своевременное получение гидрометеорологической информации в полном объеме. Однако гидрометеорологическая сеть сократилась с начала 90-х годов на 30-40%.

Из общего числа 29 тыс. напорных гидротехнических сооружений большинство (свыше 90%) представлены сооружениями, построенными из грунтовых и каменно-грунтовых материалов, во многих случаях хозяйственным способом, без составления проектно-сметной документации, с неустановленным качеством производства работ. Для указанных сооружений сроки эксплуатации 30 лет и более являются критическими по условиям обеспечения безопасности. В то же время доля ГТС со сроками эксплуатации более 30 лет составляет свыше 50%. Капитальный ремонт требуется для 20% ГТС. Более 1400 сооружений находятся в аварийном состоянии, 300 из них не имеют собственника, представляют угрозу населению и объектам экономики и подлежат незамедлительной ликвидации во избежание чрезвычайных ситуаций с катастрофическими последствиями.

Основными причинами аварий на ГТС являются их неудовлетворительное техническое состояние и низкий уровень эксплуатации, дефекты при строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки при пропуске паводков, ошибки при проектировании ГТС.

Ситуация с безопасностью ГТС и предотвращением наводнений усугубляется тем, что бюджетные средства на ремонтно-восстановительные работы и превентивные противопаводковые мероприятия выделяются несвоевременно и в недостаточных объемах (зачастую не до наступления паводков, а после них). В результате, как показывают статистические данные, аварийность на ГТС в России в 2,5 раза превышает среднемировой показатель.

Среднемноголетний ущерб от наводнений оценивается в 41,6 млрд. рублей в год (в ценах 2001 года), в том числе в бассейнах рек: Волга - 9,4 млрд. рублей, Амур - 6,7 млрд. рублей, Обь - 4,4 млрд. рублей, Терек - 3.: млрд. рублей, Дон - 2,6 млрд. рублей, Кубань - 2,1 млрд. рублей, Лена - 1,2 млрд. рублей, оз. Байкал - 0,9 млрд. рублей, прочих рек - 10,7 млрд. рублей.

2.2. Снижение качества вод и ухудшение экологического состояния водных объектов *

Длительное функционирование экологически грязных технологий в промышленности и сельском хозяйстве, сброс недостаточно очищенных коммунальных стоков, поступление загрязнений рассредоточенным стоком с водосборных территорий привело к повсеместному загрязнению поверхностных водных объектов и ухудшению качества воды в них. В связи с загрязненностью требует специальной подготовки вода, забираемая для водоснабжения из рек Волга, Днепр, Дон, Кубань, Северная Двина, Печора, Обь, Иртыш, Енисей, Лена, Кама, Амур и многих озер. По существующей классификации, основные реки России - Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей, Лена, Печора - оцениваются как "загрязненные", а их притоки - как "сильно загрязненные". Непригодна по качеству для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения вода в реках Нева, Томь, Ока, Урал.

Месторождения подземных вод имеют стратегическое значение с точки зрения запасов чистых вод высокого качества. В то же время на 2200 эксплуатируемых водозаборных сооружениях зафиксировано ухудшение качества подземных вод. Основными причинами загрязнения подземных вод являются деятельность предприятий промышленности (37%), сельского (16%) и жилищно-коммунального (10%) хозяйства, подтягивание некондиционных подземных вод при нарушении режима эксплуатации водозаборов (13%).

По имеющимся официальным данным, каждый второй житель России вынужден использовать питьевую воду, не соответствующую гигиеническим требованиям.

Общий ущерб от загрязнения водных объектов для населения, отраслей экономики и природе оценивается в 69,4 млрд. рублей ежегодно (в ценах 2001 года). Цена риска потери здоровья населения от потребления некачественной питьевой воды в целом по России оценивается в 33,7 млрд. рублей в год.

Происходит ухудшение экологического состояния водных объектов, их истощение и деградация, угнетение природных экологических систем. Многофакторное антропогенное воздействие на водные объекты, а также изменение их гидрологического режима привело к интенсификации негативных процессов в водной среде. Обогащение вод биогенными и органическими веществами, которое стало характерным для всей Центрально-Европейской части России, привело к эвтрофикации водных объектов. Характерным при этом является интенсивное развитие водорослей в пик вегетации и "цветение" вод с выделением в воду токсичных веществ, зарастание берегов, изменение фаунистических комплексов, снижение биоразнообразия и численности ценных в промысловом отношении видов рыб и водных животных.

Резко интенсифицировались неблагоприятные внутриводоемные процессы, в результате которых происходит трансформация загрязнений и накопление донных отложений, содержащих опасные вещества. В хозяйственно освоенных районах Российской Федерации накоплены сотни миллионов таких донных отложений, которые представляют значительную экологическую опасность. Вторичное загрязнение вод, вызываемое донными отложениями, является причиной деградации экосистем водоемов и водотоков. Все это заставляет в значительной степени изменить отношение к водным ресурсам, как к возобновимым. Деградация водных объектов изменяет на долгое время, а в отдельных случаях и навсегда их природно-естественное состояние и качество вод.

Хозяйственное освоение водосборных территорий привело к деградации и исчезновению многих малых рек.


2.3. Недостаточная водообеспеченность территорий *

Климатические и природно-географические особенности территорий определяют различия в условиях водообеспечения. Ряд регионов страны относится к территориям средней водообеспеченности (Центр, Урал, юг Западной Сибири, Восточная Сибирь), а ряд - к территориям низкой водообеспеченности (Ставрополье, Заволжье, Нижнее Поволжье, Барабинская низменность в Западной Сибири, Забайкалье, Центральная Якутия).

Недостаточная обеспеченность водными ресурсами в качественном аспекте связана с загрязнением вод и иным антропогенно обусловленным изменением их природного состава. Количественный аспект связан с напряженностью водохозяйственного баланса. Наблюдается превышение потребностей в воде у различных групп водопользователей над возможностью использовать водные объекты без нанесения им непоправимого ущерба.

Дефицит водных ресурсов в значительной степени определяется расточительным отношением к водным ресурсам. Высокая водоемкость экономики, характеризуемая традиционно высокими удельными расходами воды на единицу произведенной продукции, сохраняется и в настоящее время при дальнейшем углублении тенденций расточительного водопользования. Последние годы были отмечены дисбалансом между объемами производства и водопотребления, т.е. более глубоким спадом производства по сравнению с водопотреблением. Ослабление контрольных и регулирующих функций государства привело к тому, что существовавшая до начала 90-х годов тенденция постоянного снижения расхода свежей воды, сброса сточных вод и загрязняющих веществ на единицу продукции сменилась на противоположную.

Значительными являются потери воды в жилищно-коммунальном хозяйстве, а нормы водопотребления существенно завышены (до 2 раз) в сравнении с развитыми странами. Все это свидетельствует об актуальности проблемы ресурсосбережения, без решения которой преодоление дефицита воды является затруднительным.

Обострение указанных выше социально-экономических и экологических проблем в водно-ресурсной сфере в значительной степени связано со снижением управляемости. Произошедшие в Российской Федерации институциональные преобразования коренным образом изменили систему управления использованием и охраной водных ресурсов. При этом прежняя система была практически полностью разрушена, а формирование новой системы связано с решением комплекса проблем переходного периода и до настоящего времени еще не завершено.

Отличительными особенностями новой системы управления является децентрализация принятия многих управленческих решений, использование принципиально новых правовых и экономических механизмов государственного регулирования водопользования, учет экологических факторов при управлении использованием водных ресурсов.

Совершенствование и развитие системы государственного управления использованием и охраной водных ресурсов и водохозяйственным комплексом связано с совершенствованием структуры органов управления, выработкой эффективных рычагов и механизмов для регулирования инвестиционного процесса и обеспечения устойчивого финансирования водохозяйственных и водоохранных программ и мероприятий, совершенствованием информационного обеспечения и развитием научной сферы, укреплением кадрового состава отрасли водного хозяйства и др. Главной задачей является формирование и осуществление эффективной государственной водной политики.


3. Цели и задачи государственной водной политики *

Целью государственной политики в области использования, охраны и восстановления водных объектов является обеспечение устойчивого водопользования, безопасной эксплуатации водохозяйственного комплекса, защиты населения и объектов экономики от наводнений и другого вредного воздействия вод.

Цели государственной политики определяются на ближней, среднесрочный и долгосрочный период.

На первом этапе целью является преодоление негативных тенденций в состоянии водных объектов, оздоровление водных объектов - источников питьевого водоснабжения, обеспечение безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений и защита от наводнений.

В среднесрочной перспективе планируется устранение причин, вызывающих деградацию, истощение и загрязнение водных объектов, снижение антропогенной нагрузки на водные объекты до экологически допустимых пределов, оздоровление и восстановление водных объектов, создание экологического каркаса территорий в виде сети особо охраняемых природных водных объектов, обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственного комплекса.

В долгосрочной перспективе достигаются цели совершенствования и оптимизации структуры водохозяйственного комплекса и устранение имеющихся диспропорций, гармонизации потребностей в водных, рекреационных и иных ресурсах водных объектов и обеспечения приведения этих потребностей в соответствие с возможностями природы.

Государственная водная политика основывается на следующих основных принципах:

• бассейновое планирование и государственное регулирование использования водных объектов;
  
• предупреждение экологически неблагоприятных последствий принимаемых решений по использованию водных ресурсов;
  
• устранение неблагоприятных последствий водохозяйственной деятельности в первую очередь в самом источнике этой деятельности;
  
• платность пользования водными объектами и целевое расходование водных платежей ("вода платит за воду", т.е. финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий за счет водных платежей);
  
• ресурсосбережение;
  
• экосистемность;
  
• открытость и гласность планирования водопользования, согласование интересов различных групп водопользователей на основе законодательно установленных приоритетов и процедур;
  
• разграничение сфер и пределов ответственности государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан за состояние водных объектов, водохозяйственных систем и сооружений, за предотвращение вредного воздействия вод и обеспечение компенсации за нанесенный ущерб имуществу и здоровью в результате нерационального использования водных объектов или вредного воздействия вод;
  
• международное сотрудничество.
  

Достижение указанных целей связано с решением следующих задач:

- завершение формирования эффективной структуры органов государственного управления использованием и охраной водного фонда, развитием водохозяйственного комплекса;

- создание и укрепление водохозяйственной инфраструктуры в виде совокупности субъектов, осуществляющих водохозяйственную деятельность и обеспечивающих обустройство и содержание водных объектов, безопасную эксплуатацию гидротехнических сооружений;

- создание механизма устойчивого финансового обеспечения реализации водохозяйственных и водоохранных программ и мероприятий;

- разработка и применение методов учета водных ресурсов в составе национального богатства на основе их полной стоимостной оценки;

- обеспечение государственной поддержки водохозяйственной науки как важнейшей составной части технологического цикла воспроизводства, использования и охраны водных ресурсов;

- развитие правовой базы и создание условий для стимулирования инновационного и инвестиционного процесса в водном хозяйстве;

- обеспечение государственной поддержки в областях водохозяйственной и водоохранной деятельности, имеющих социальное значение;

- совершенствование экономических методов государственного регулирования использования и охраны водного фонда и завершение перехода к их рациональному сочетанию их использования наряду с административными методами;

- создание системы страхования в области использования и охраны водных объектов, эксплуатации гидротехнических сооружений, защиты населения и объектов экономики от наводнений и других видов вредного воздействия вод;

- развитие системы мониторинга водных объектов и водохозяйственных сооружений, создание единой системы государственных информационных ресурсов в области водопользования, внедрение систем поддержки принятия управленческих решений.