Т. Ю. Верхоланцева, зам зав

Вид материала

Содержание

Основным законам
Доклады министров, утвержденные императором –

Подобный материал:

Т.Ю. Верхоланцева,

зам. зав. ОФН

Формы нормативно-правовых документов Российской империи XIX - начала XX вв.: на основе анализа запросов Центра правовой информации РГБ

Правовая история – это национальное богатство России. В памятниках права отражается социальное, экономическое, политическое, духовное и культурное развитие общества на определенном этапе его развития. Интерес в целом к истории нашей страны породил интерес и к истории права. Это, в частности, проявилось в увеличении количества ретроспективных запросов пользователей публичных центров правой информации. Историко-правовые исследования предполагают знание источников права. Как исследователь, так и консультант Центра правовой информации должны знать в каких формах и в каком объеме публиковались источники права в различные периоды Российской истории. Не всякий дежурный консультант может, например, сразу ответить на такие запросы пользователей: какой документ дореволюционной России соответствует уголовному кодексу, какой нормативно-правовой акт (НПА) выше по юридической силе или в каких формах издавались НПА тем или иным министерством или ведомством.

Государственные органы Российской империи принимали нормативно-правовые акты в различной форме. В юридической литературе различают внутреннюю и внешнюю форму нормативных правовых актов. Под внутренней формой понимается язык, стиль, структура и реквизиты акта, под внешней формой – наименование акта (закон, указ, постановление и т.д.)(1).

На разнообразие форм нормативно-правовых актов влияют следующие факторы:

различие в содержании и степени важности проблем решаемых тем

или иным органом;

различие в юридической силе актов;
различие в процедуре принятия нормативно-правового акта.

Исходя из положения, что каждой форме нормативно-правового акта должно соответствовать особое содержание, правоведы XIX –начала XX делали попытки точно установить смысл и значение каждой из них. Первую попытку сделал М.М. Сперанский в «Руководстве к познанию законов» (пар. 136-138, С.87-88). К этой проблеме обращались также Андреевский, А.С. Градовский А.Д., КоркуновН.М., Романович –Славинский А.В. и другие авторы (2).

В законодательстве России XIX- начала XX вв. встречаются следующие наименования нормативных правовых актов: законы (основные, обыкновенные), указы, уложения, положения, манифесты, рескрипты, инструкции и т. д. (3).

Каждому из этих актов теоретически должна была соответствовать своя форма, которая зависит от содержания и назначения правового документа. В реальной действительности рассматриваемого периода это совершенно не совпадало.

Основной причиной запутанности в вопросе о формах нормативно-правовых актов этого периода является не разработанность понятия «закон», как основного правового акта.

Слово «закон» известен в юридической практике со времен договоров Руси с Византией. Однако современный юридический смысл этого термина начал формироваться только в начале XIX века. Ранее, как правило, под законом понимались как отдельно взятые указы, царские манифесты, регламенты, уставы, учреждения, повеления, так и вся их совокупность вместе взятая. (4).

Лишь в 1810 году в Манифесте об учреждении Государственного совета закон впервые был выведен из всех прочих юридических документов в качестве «верховного» правового акта, но четкое понятие закона как особой юридической формы определилось гораздо позже.

В Основных государственных законах, опубликованных в Своде законов в 1832 году, имеется глава «О законах», специальный параграф которой «О формах законов и хранении их» утверждал: «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения» (5). Здесь слово «законы» имеет собирательное значение и выступает как синоним понятию «законодательные акты».

В главе 5. «Свод учреждений государственных» Свода законов слово «закон» употребляется как обозначение особой формы нормативного правового акта: «Все предметы, содержащие в себе закон, устав или учреждение, имеют форму манифеста» (6).

А статья 70 этих же Основных законов устанавливала, что «высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих». Так впервые на нормативном уровне обозначилась проблема различения понятия «закон» и «указ», получившая дальнейшее развитие на протяжении XIX века (7). Так что же такое закон и какое место он занимал среди других нормативных правовых актов в законодательстве дореволюционной России.

В правовой науке и практике XIX века наметилась попытка выработать формальные критерии разделения закона и указа посредством фиксации законодательной процедуры. Одним из официальных формальных признаков закона было утверждение нормативного акта царем (ст. 53 Основных законов). При этом утверждение должно было быть закреплено подписью царя, которая давала законодательному акту обязательную силу закона (ст. 54 основных законов) (8). Но этот принцип, как показано было выше, постоянно нарушался «объявленными указами», которые давались императором устно и законами, подготовленными в Государственном Совете и одобренными словесно.

Наиболее глубокую теоретическую разработку вопроса о различии понятия закона и понятия указа в русском дореволюционном правоведении дал Н.М. Коркунов в работе «Указ и закон» (9). В этом исследовании автор отмечает, что говорить об отличии закона от указа можно лишь в случае, если исполнительная власть отделена от законодательной. Эту точку зрения разделяли и другие русские правоведы. В частности выдающийся русский ученый Е.Н. Трубецкой писал: «различие между законом и правительственным распоряжением имеет значение преимущественно в странах конституционных, где между властью законодательной и правительственной^{^} проведена твердая граница. В монархиях неограниченных в высшей степени трудно провести резкую границу между законом и административным распоряжением, так как в этом случае и законодательная и исполнительная власть сосредоточена в одних руках – монарха-самодержца. В таких странах и закон, и распоряжение монарха имеют одинаково обязательную силу. Только в государствах конституционных, где законодательная власть принадлежит парламенту, а исполнительная – Кабинету министров… между законами и правительственными распоряжениями всегда могут быть проведены твердые, осязаемые границы» (10).

Чтобы определить место закона в системе источников права, полагает Р. Давид, необходим ответ на следующие три вопроса: 1) кто является законодателем и кто еще вправе издавать законы; 2) какие законы принимаются субъектами законотворчества и в каких сферах; 3) в какой мере верховенство закона осуществляется на деле (11).

В понятие «закон», как особой юридической формы, были внесены юридические основания лишь законодательством 1905-1906 годов (Манифест «Об усовершенствовании государственного устройства» от 17 октября 1905 года, манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» от 20 февраля 1906 года и ст. 86 Основных законов от 23 апреля 1906 года), которые подтверждали факт создания в стране законодательного органа. Однако ст. 87 Основных законов вносила такие дополнения, по которым в случае «чрезвычайных обстоятельств», а так же в период между созывами Государственной думы, законодательные акты, представленные на утверждение царю, получали силу закона, впредь до одобрения их Государственной думой.

Таким образом, отмечала М.Ф. Румянцева в работе «Определение понятия «закон» в условиях самодержавия» (12),в российской практике и правовой науке XIX –начала XX века четкого понятия «закона» и его отличия от прочих распоряжений высшей государственной власти так и не сложилось. Это было связано с тем, что для неограниченного самодержавия в России вопрос о критериях понятия закон, как особой формы правового акта, существенного значения не имел. Исключение составляли «Основные государственные законы». Они лежали в основе всего законодательства изучаемого периода.

К Основным законам относились те, которые определяли государственное устройство страны. К «обычным» законам относились все остальные. На практике различие между этими законами определялось порядком их пересмотра и издания. В отношении Основных законов такого рода инициатива принадлежала исключительно монарху, в отношении «обычных» законов – наряду с монархом, Государственному Совету, позже также Государственной Думе.

Основные законы впервые были опубликованы в первом томе Свода законов Российской империи (1832год) и после Манифеста 17 октября 1905 года и учреждения Государственной Думы были изданы новые Основные законы (1906 г.).

Основные законы определяли принципы деятельности верховной государственной власти. Структура Основных законов 1832 года была следующей. Первый раздел – «О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти» (ст. 1-81) – закреплял сущность самодержавной власти, определяла порядок правления, наследования престола, процедуру коронования, устанавливала положения о титуле императора и государственном о гербе, определял положения о законодательной власти и власти «верховного управления». Второй раздел – «Учреждение об императорской фамилии» – регулировал отношения внутри царствующего дома (13).

Выделение из общей массы нормативно-правовых актов основных законов, которые в отличие от других законов можно было изменить лишь в особом случае и особым порядком имело существенное значение. Структурирование всех остальных нормативно-правовых актов, как показала практика, является условной, проблемной и дискуссионной.

Перейдем к характеристике других форм законодательства. Статья 84 Свода учреждений Государственного совета (1832 г.) в качестве первой формы, в которую должны быть облечены законодательные акты, называла манифесты. Здесь же был приведен примерный текст манифеста, который начинался словами: «Мы, Божию милостью Царь…». Заканчиваться манифест должен был подписью царя и контрассигнированием председателя Государственного совета. По смыслу 84 статьи манифест обязательно должен был содержать какие-то законодательные нормы. Однако в практике царского законодательства это было не так. По содержанию их можно разделить на:

манифесты о восшествии на престол (Манифест о восшествии на престол Александра III от 1 марта 1881 г.);
манифесты провозглашавшие важнейшие социально-политические или политические преобразования в стране (Манифест от 19.02.1861г., Манифест «Об учреждении Государственной думы» от 6.08.1905г., Манифест «Об усовершенствовании государственного устройства» от 17.10.1905г.).

Распространенной формой законодательного акта XIX – начала XX вв. было положение. Положение – совокупность правил, определявших устройство, права и обязанности государственных учреждений, учебных заведений, научных и иных обществ, права и обязанности должностных лиц, устройства быта отдельных сословий и групп населения. Обычно это было положение какого-либо учреждения, утвержденное царем. В качестве примера положений как совокупности правил об управлении перечислим некоторые из них: «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» (1881 г.), «Положение об управлении Туркестанским краем» (1886 г.), «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864,1890 гг.), «Положение о выборах в Государственную думу» (1906 г.) и т.д. Издавались особые положения о видах на жительство, о государственном квартирном налоге. Часто положения издавались одновременно с указами царя и другими актами по одному и тому же вопросу. (например, 28.12.1881 года были опубликованы именной указ Сенату, Положение и Высочайше утвержденное мнение Государственного совета под одним и тем же названием «О выкупе наделов………»).

Статья 84 «Свода учреждений Государственного совета» устанавливала, что «прочие дела», т. е. кроме тех, которые имели форму манифестов, могли оформляться как «Высочайше утвержденные мнения Государственного совета». Мнениями Государственного совета называли положения, принятые Государственным советом единогласно, или когда император поддерживал точку зрения большинства Совета (ст.109 Учреждения Государственного совета). Законодательных актов под таким названием особенно много издавалось в царствование Александра III.

Значительное место среди нормативно-правовых актов рассматриваемого периода занимали указы. Это могли быть «именные Высочайшие указы правительствующему сенату», «сенатские, по высочайшему повелению указы». Последние издавались Правительствующим сенатом, как органом надзора, обнародования и хранения закона. Его указы касались применения царских распоряжений в области государственного управления и законодательства. Сенат издавал также указы, содержащие распоряжения о приведении в исполнение решений по кассациям. В виде именных указов издавались нормативно-правовые акты в тех случаях, когда император принимал точку зрения меньшинства членов Государственного совета, или же «постановлял свою собственную резолюцию» (ст.112 Учреждения Государственного совета).

Доклады министров, утвержденные императором – форма нормативно-правовых актов, появившаяся с учреждением министерств. Они признавались равными указам (ст.XIII Манифеста об учреждении министерств).

Уложением назывался законодательный кодекс, представляющий не только систематизацию законодательного материала, но и его переработку. Этот термин вошел в постоянное употребление со времени издания Соборного уложения 1649 года и сохранился в русском законодательстве до 1917 года. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 г.), Уголовное уложение (1903 г.).

Рескрипт – акт монарха, адресованный должностному лицу, обществу или учреждению. Через рескрипты должностным лицам давались поручения, объявлялись благодарности за службу и награды.

Одной из важнейших разновидностей законодательных актов этого периода являлись регламенты. Они определяли структуру, функции, штаты, задачи, методы и формы деятельности различных органов власти и управления, их место среди других учреждений, права и обязанности должностных лиц, порядок делопроизводства, их финансирование.

Цели и назначение ряда органов власти формулировались также в таких разновидностях нормативно-правовых актов как, учреждения и уставы. Уставом или административным регламентом назывались законодательные своды, определяющие порядок управления в той или иной области (Воинский устав 1839 г.). Широкое распространение получили в рассматриваемый период уставы акционерных обществ и товариществ. Уставы закрепляли в своих статьях важнейшие изменения в политической жизни страны, например, судебные уставы 1864 г. Они могли быть представлены также в виде кодификационных актов, включавших в себя целую группу законоположений (Устав о промышленности).

Кроме того, издавались различные циркуляры, инструкции, правила, которые применялись в порядке разъяснения практики применения закона.

Если по своему происхождению и форме нормативно-правовые акты были различны, то по композиции они были сходны и обычно делились на следующие части: заголовок, преамбулу, основной текст (15).

Заглавие нормативно-правового акта давало предварительные сведения о его содержании. Часто он был очень многословным и его объем был почти равен содержанию акта.

В основной части излагались правовые нормы и содержание законодательного акта. Основной текст мог быть разделен на отделы, статьи, пункт и параграфы. Во многих учреждениях и ведомствах складывались свои модели структурирования нормативно-правового материала.

Отдельные законодательные акты сопровождались подстрочными или послетекстовыми примечаниями, в которых давались дополнительные разъяснения к нормативному материалу.

Основной текст излагался официальным документальным языком, который в этот период отличался витиеватостью и многословностью.

В преамбуле излагалась история, причины создания акта. Часто она была очень пространной, не отделялась от текста самого акта, что затрудняло его восприятие.

Как было показано выше, в самодержавный период не существовало четких формальных критериев для разграничения различных нормативно-правовых актов. Структурная организация их текстов определялась не формой акта (указ, манифест, положение и т.д.), а объемом материала. Иное положение стало складываться после учреждения Государственной думы. Одним из результатов эволюции государственного строя стало выделение законов из общей массы нормативно-правовых актов. Сведения о принадлежности правового акта к законам содержали его реквизиты: указание органа, принявшего НПА, дата принятия, форма акта, подписи уполномоченных.

К числу реквизитов закона относится указание на орган, от которого исходил НПА. Без этого не представлялось возможным установить легальность законодательного акта.

До учреждения Государственной думы законотворчество являлось прерогативой монарха. Поэтому обязательным условием в нормативном акте было указание на то, что данный акт исходит от него с кратким перечнем титулов. Обычно установления монарха начиналось следующими словами: «Божей Милостию Мы Император и Самодержец Всероссийский и прочее, прочее, и прочее…». На печатных актах имелось указание: «На подлинном собственною Его Императорскою Величества рукою написано». Рукою императора делалась помета: «Быть посему».

Указы, объявленные Сенатом, также имели указание на волеизъявление монарха. Использовалось выражение: «Указ Его Императорского Величества Самодержца Всероссийского из Правительствующего сената объявляется всенародно».

После 1906 года законодательные полномочия император формально делил с Государственной думой и Государственным советом. Но главенствующее положение монарха в законотворчестве определялось в сохранении формулировки, которой открывался законодательный акт «На подлинном Собственною рукою Его Императорского Величества рукою написано: «Быть посему»». Теперь это означало, что монарху принадлежит решающая роль в процессе принятия акта, т.к. далее стало обязательным употребление выражения: «Одобренный Государственным советом и Государственной думой».

В законодательных актах стала обязательной подпись Председателя Государственного совета - руководителя верхней палаты парламента («Подписал: Председатель Государственного совета…..»). Подписи Председателя Государственной думы не требовалось. Сохранялась также подпись Государственного секретаря, на которого была возложена обязанность скрепления актов Российского государства (контрассигнация).

Следующим важным реквизитом нормативно-правового акта является дата его принятия. С 1717 года в нормативно-правовых актах указывался год, месяц, число их подписания (Об обозначении во всяких бумагах года, месяца и числа : указ от 15. 02. 1717г.)(16). Точное расположение даты по тексту документа определилось не сразу. Ее указание могло следовать как в начале, так и в конце документа. Только во второй половине XIX века установилось правило помещать дату в тексте документа сразу после слов «На подлинном Собственной Его Императорского Величества рукою написано» с левой стороны, где также указывалось место его подписания (17).

Иногда в нормативно-правовом акте проставлялась и дата печатания в типографии Сената.

Такова краткая характеристика форм нормативно-правовых актов Российской империи XIX -XX века и их реквизитов, с которыми должны быть знакомы все интересующиеся историей российского права.

Примечания:

Лаврова Н.М. Форма актов управления (понятие, взаимосвязь с содержанием) / Н.М. Лаврова // Акты управления : (вопросы теории) : межвуз. сб. науч. тр. - Иваново, 1987. – С. 88.
Сперанский М.М. Руководство к познанию законов / М.М. Сперанский. – СПб., 1845. -С. 87,88; Алексеев А.С. Русское гражданское право : конспект лекций. – 4-е изд. / А.С. Алексеев. – М., 1897. - С. 264-269; Андреевский И.Е. Русское государственное право / И.Е. Андреевский. – СПб., 1866. - С.182; Градовский А.Д. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский. – СПб., 1887. - Т.1. – С.47-48; Романович –Славинский А.В. Система русского государственного права / А.В. Романович-Славинский. – Киев, 1886. - С.242-243.
Алексеев А.С. Русское государственное право. – 4-е изд . – М., 1897. – С.264-269.
Чернобель Г.Т. Закон и подзаконный акт : ретроспективный аспект проблемы / Г.Т. Чернобель // Закон : создание и толкование. – М., 1998. – С. 40; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права / М.Ф. Владимирский- Буданов. - Пг.. 1915. –С. 260.
Свод законов Российской империи, - СПб., 1832. – Т.1. – Ч.1. – Гл.8. – Ст. 53.
Свод законов Российской империи, - СПб., 1832. – Т.1. – Ч.1. – Гл.5. – Ст. 84.
Яценко В.Н. Закон и подзаконный акт : соотношение понятий / В.Н. Яценко // Журнал российского права. – 2003. - №2. – С. 89.
Свод законов Российской империи. – СПб, 1832, - Гл. 8, - Ст.53, 54.
КоркуновН.М. Указ и закон / Н.М. Коркунов. – Спб., 1894. –408 с.
Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права / Е.Н. Трубецкой. – СПб., 1998. – С. 89-90.
Давид Р. основные правовые системы современности / Рене Давид. – М., 1988. – С. 70-71
Румянцева М.Ф. Определение понятия «закон» в условиях самодержавия : историографический аспект / М.Ф. Румянцева // Государственные институты России : прошлое и настоящее : материалы межвуз. науч. конф. Памяти Н.П. Ерошкина, 19-29 дек. – М., 1996. – С. 11-13.
Свод основных государственных законов // Свод законов Российской империи. – СПб., 1982. – Т.1. – Ч.1.- Ст. 1-203.
Антонова С.И. Материалы законодательства периода капитализма / С.И. Антонова. – М. : МГУ, 1976. – С.15.
Источниковедение истории СССР XIX- начала XX вв. / МГУ, Истор. ф-т. – М. : Изд-во МГУ, 1970. – С. 75.
Об обозначении во всяких бумагах года, месяца и числа : указ от 15. 02. 1717г. // 1ПСЗ. – Т. V. - №3068
Шепелев Л.Е. Чиновный мир России XVIII – начала XX вв. / Л.Е. Шепелев. – СПб., 1999. – С. 52.

 под правительственной властью в дореволюционном правоведении подразумевалась исполнительная власть.

Blog

Т. Ю. Верхоланцева, зам зав

Содержание