Geum.ru

Книга посвящена анализу использования административного ресурса на российских выборах и мерам борьбы с этим явлением. Основное внимание уделено способам противодействия

Вид материалаКнига

Содержание


Часть 1. Теория и практика российских выборов
Немного истории
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16

Часть 1. Теория и практика
российских выборов

Зачем нашему государству нужны выборы?


Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, устанавливает, что «высшим выражением власти народа являются свободные выборы и референдум». Это конституционное положение делает выборы необходимым элементом общественной жизни. Однако, как и всякое конституционное положение, оно достаточно общо, поэтому предоставляет возможность широкой интерпретации. В Конституции РФ конкретно упоминаются выборы только двух органов власти: Президента Российской Федерации и одной из палат Федерального Собрания РФ – Государственной Думы. Это дает законодателю возможность определять, какие органы власти избираются, а какие формируются другим способом.

Так, например, без особых усилий были отменены выборы высших должностных лиц регионов – самостоятельных по Конституции государственных образований, объединенных в Российскую Федерацию. Не стоит вопрос об избрании судебных органов – органов одной из трех конституционно независимых ветвей власти. Одна из палат высшей законодательной власти также не избирается общим голосованием, поскольку ее избрание не предусмотрено Конституцией напрямую.

Тот факт, что главы исполнительной власти местного самоуправления еще кое-где избираются населением, связан с международными обязательствами России, а не с ее Конституцией. Наличие выборов в представительные органы на региональном и муниципальном уровне также не закреплено в Конституции РФ, хотя обусловлено международными нормами, федеральными законами и подкреплено советской традицией.

Немного истории


Выборы, установленные конституцией как обязательное массовое мероприятие, должны быть обеспечены государственными ресурсами и, в частности, должны организовываться органами власти (государственными или муниципальными органами). В мире наблюдается значительное разнообразие способов организации выборов. Во многих странах с давно устоявшимися демократическими традициями выборы организует исполнительная власть (администрация). Так, например, в Германии и Великобритании этим занимается министерство внутренних дел, в Швеции важнейшую роль в организации выборов играют налоговые органы. В Бразилии и Польше организация выборов возложена на органы, состоящие из судей. Но это не означает, что к организации выборов не привлекаются общественные организации и отдельные граждане: для работы на избирательных участках в день голосования требуется довольно много людей.

Для России со времен выборов в Учредительное собрание в 1917 году характерна система организации выборов через структуру избирательных комиссий. Избирательные комиссии – это специальные органы, на которые возложены полномочия по организации выборов и установлению итогов голосования. Совершенно очевидно, что для исполнения этих полномочий избирательные комиссии должны быть наделены немалыми ресурсами и должны быть независимы от других органов власти. И почти в каждой стране, где существуют избирательные комиссии, указанные условия закреплены за ними законодательством.

Одно существенное обстоятельство отличает избирательные комиссии от других органов власти. Дело в том, что выборы не являются постоянным мероприятием и проводятся время от времени. Избирательные комиссии в полном своем составе не могут быть постоянно действующими органами. Поэтому система избирательных комиссий вынуждена быть полугосударственным-полуобщественным институтом. При таких обстоятельствах чрезвычайно сложно соблюсти принцип независимости избирательных комиссий от исполнительной власти.

История избирательных комиссий в Советской России начинается с расформирования Всероссийской по выборам в Учредительное собрание комиссии «ввиду отказа работать совместно с комиссаром, назначенным СНК». Вплоть до 1937 года выборы, как по закону, так и на практике проводились, главным образом, исполкомами, тем не менее, избирательные комиссии сохранялись как формальный атрибут выборов. С 1925 года избирательное законодательство содержало положение о том, что избирательные комиссии создаются «при исполкомах». Даже формальные полномочия избирательных комиссий в этот период были крайне урезаны. Несмотря на это, советская власть строго следила за составами избирательных комиссий. Вот, например, выдержка из журнала «Советское государство и революция права» (№1,1930):

«В отдельных районах наблюдалась засоренность избирательных комиссий чуждым элементом, вследствие невнимательности ряда местных советских и общественных организаций к персональному подбору членов избиркомов и несвоевременного изучения состава избиркомов со стороны вышестоящих исполкомов и избирательных комиссий». «Выявление засоренности (избирательных комиссий) производилось работниками, посланными в деревню для проверки выполнения директив вышестоящих органов». Работа, судя по всему, была проведена значительная: например, из 127 проверенных избиркомов Северного Кавказа «вычищено» 267 человек, из 4422 избиркомов Сибирского края – 1657 человек, из 351 сельизбиркома Средневолжской области было полностью распущено 127 комиссий, в Чеченской автономной области состав сельизбиркомов был обновлен на 35% и т.д.

Как известно, в 1936-1937 годах в СССР была проведена конституционная реформа: выборы стали всеобщими. Избирательные комиссии формально перестали числиться «при исполкомах», было построено некоторое подобие «вертикали» избирательных комиссий, но их роль от этого не повысилась. Избирательные комиссии, хотя и были объявлены основными организаторами выборов, формировались исполкомами, их руководители назначались также исполкомами. Все избирательные комиссии создавались исключительно на период выборов и не имели собственного аппарата. В таком виде избиркомы просуществовали до начала 90-х годов.

Ситуация с избиркомами в послевоенный период (впрочем, как и с выборами в целом) представляется явно искусственной. Например, в 1977 году было образовано 2 254 869 избирательных комиссий, в состав которых входило 9 228 397 человек. Большинство избирательных комиссий были окружными, единственная практическая функция которых заключалась в том, чтобы «зарегистрировать» одного безальтернативного кандидата. Размер большинства избирательных округов по выборам в местные Советы был меньше размера избирательного участка.

Стоит заметить, что в соответствии с существовавшей в СССР иерархией, идеологическими организаторами выборов и «высшей инстанцией» были не исполкомы, а располагавшиеся над ними райкомы КПСС.

В перестроечный период произошли радикальные изменения всей избирательной системы. Коснулось это и собственно процесса организации выборов. Главными организаторами выборов по закону остались специальные органы – избирательные комиссии, но роль их была повышена. Постепенно формировалась более самостоятельная и более обеспеченная ресурсами система избирательных комиссий (см. раздел «Система избирательных комиссий в РФ»). Эта система, несомненно, играет определенную роль на российских выборах. Но в целом можно сказать, что эта система фактически встроена в исполнительную ветвь власти, и, с учетом российской специфики – собственных политических амбиций исполнительной власти – не позволяет в полной мере реализовать честные справедливые выборы.

Важнейшим фактором повышения роли избирательных комиссий стало то, что «костяк» системы избирательных комиссий – Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные комиссии – стали постоянно действующими. Точнее говоря, важно то, что у этих комиссий появились собственные аппараты, а в составах комиссий появились штатные руководители (что, впрочем, не относится ко многим территориальным комиссиям).

Следует отметить, что российские реформаторы целенаправленно стремились к повышению роли избирательных комиссий, поскольку они надеялись, что эти, сформированные из новых, не имеющих советского аппаратного опыта, людей органы смогут честно организовать выборы. В перестроечный период была законодательно укреплена самостоятельность комиссий: они могли сами выбирать своего председателя; полномочия по их формированию были переданы представительным органам или вышестоящим комиссиям. Существенно расширились и полномочия избирательных комиссий. Все это заставило крепнущую российскую бюрократию обратить внимание на составы избирательных комиссий и вернуться к участию в формировании комиссий.


Другая ярко выраженная тенденция 90-х годов – привлечение к административной избирательной кампании коммерческих политтехнологов. Администрации, располагавшей организационными, информационными и финансовыми ресурсами, не хватало опыта проведения агитационных кампаний. И она воспользовалась опытом коммерческих политтехнологических и рекламных фирм. Соединение административного ресурса с профессиональным опытом рекламщиков сделало мало успешной работу тех политтехнологов, которые действовали без «административной крыши».

Важнейшую роль в становлении административных избирательных технологий сыграло осознание влияния СМИ на результаты выборов. Бесплатно распространяемые огромными тиражами государственные и муниципальные СМИ стали массовыми агитаторами «административных» кандидатов. Постепенно под контроль государства переходили крупнейшие телекомпании и издательства, возникали СМИ, не учрежденные государством, но курируемые и косвенно спонсируемые им. Увеличивалось административное давление на нелояльные СМИ.

Правоприменительная практика выборов конца 90-х и начала века все больше и больше расходилась с законом. После выборов послушной Государственной Думы в 2003 году началось активное реформирование избирательного законодательства в направлении приведения его в соответствие с практикой.