Доклад Института современного развития «Обретение будущего. Стратегия 2012», опубликованный в марте нынешнего года, содержит конкретные предложения (и их обоснования)

Вид материала

Доклад

Содержание 1. На берегу рубикона 2. 2011: «гамбургский счет» перемен в российских политических институтах 3. Политический плюрализм: ненародный фронт и неоппозиционная оппозиция 4. Качество институтов: неуправляющее управление 5. Экономическому управлению требуется Новый политический стиль Структурные реформы неотделимы от перевода бюджетов на программно-целевые принципы построения Новые отношения государства, бизнеса и гражданского общества 6. Коалиция за модернизацию: время не ждет

Подобный материал:

• Заявление Генерального Совета фнпр о докладе Института современного развития, 22.82kb.
• Public law research centre, 371.38kb.
• Отец Джон Флинн Рим, 8 апреля 2011 года, Недавно опубликованный доклад, 49.78kb.
• Концепция развития Стратегия развития холдинга до 2012 года и План мероприятий на 2010, 1822.64kb.
• Стратегия Российской Федерации в области развития науки и инноваций до 2010 года Стратегия, 137.98kb.
• Доклад и о. ректора Н. Р. Абрукова «Стратегия и задачи развития книту-каи на 2012 год», 229.23kb.
• Отчет о мероприятиях, проведенных за неделю с 26 по 30 сентября 2011 года по линии, 162.16kb.
• Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года, 3058.7kb.
• Развитие общественных институтов, 1053.24kb.
• Программа развития пермского государственного института искусства и культуры (на период, 333.11kb.

Институт современного развития


2011 ГОД: «НУЛЕВОЙ ЦИКЛ» СЛЕДУЮЩЕГО ПРЕЗИДЕНТА


Доклад Института современного развития «Обретение будущего. Стратегия 2012», опубликованный в марте нынешнего года, содержит конкретные предложения (и их обоснования), которые мог бы взять на вооружение следующий Президент России. Мы ожидали дискуссию и получили ее, убедившись лишний раз в том, что российское экспертное сообщество живо и вполне способно стать партнером тех руководителей страны, которые заинтересованы в ее реальной, а не имитационной модернизации.

ИНСОР благодарен всем участникам этой дискуссии и будет использовать все поступившие предложения в своей дальнейшей работе. Но мы бы хотели сейчас высказаться по вопросу, который совершенно справедливо повсеместно адресовался ИНСОРу: а почему в вашем докладе всё начинается с мая 2012 года (инаугурация нового Президента)? А как же 2011 год? Ведь именно в эти месяцы, скорее всего, закладывается «нулевой цикл» следующего политического цикла. В данном документе мы попытались восполнить этот пробел.


1. НА БЕРЕГУ РУБИКОНА


«Гамбургский счет» текущего года отнюдь не однозначен, но поводов для оптимизма все же слишком мало. Выйдя со встречи Президента с предпринимателями, один из ее участников так пересказал журналисту резюме настроений Д.А.Медведева: «Если сами не поменяем сценарий развития, то его будет менять кто-то другой»¹.

Правящая партия в декларации Народного фронта провозглашает своей целью всестороннюю модернизацию России и развитие подлинной демократии. По поручению Правительства над обновлением стратегии развитии страны до 2020 года работает 21 экспертная группа, в составе которых преобладают технократы и рыночники. Закладывается супертехнопарк в Сколково. «Корпорация развития» демонстрирует премьеру отечественный планшетник для школьников и суперлампочку. Снижается отсекающий барьер на выборах в Государственную Думу. Репрессивное законодательство об экономических преступлениях несколько смягчается. Все это звучало бы победной реляцией об успехах модернизации, если бы…

Если бы со времени публикации статьи Президента Д.А.Медведева «Россия, вперед!» - первой заявки на модернизационную повестку дня - не прошло уже два года. Если бы не был столь длинен список явлений заведомо антимодернизационных. А главное – если бы у нас были хотя бы малейшие основания утверждать, что в подходе российской власти и политического класса к модернизации страны изменилось важное: «понятия», клановость, цепляние за власть уступили бы место универсальным практикам, верховенству права и политической воле к развитию страны, а не наполнению собственного кошелька.

Россия очередной раз попадает в «ловушку модернизации». Во всех попытках реформ – от допетровских времен до наших дней - государство мыслило себя единственным субъектом модернизационных процессов, оставляя всем негосударственным экономическим субъектам лишь роль исполнителя замыслов. Реформы институтов востребовались лишь в той степени, в которой это было необходимо для достижения поставленных государством целей, устранения препятствий им со стороны косных политических установлений и общественных сил. С известным упрощением можно сказать, что российское государство (не исключая и советско-коммунистической его инкарнации) стремилось модернизировать свой военно-стратегический потенциал, реформировало армию, ради этого перестраивало экономику, внедряло современные технологии, заимствовало зарубежный опыт и привлекало зарубежных специалистов, изменяло механизмы социальной мобилизации ради поставленных целей, но всегда стремилось сохранить максимально возможную степень контроля над обществом – как «верхами», так и «низами».

Ни одна из предыдущих модернизаций не породила в России ни массового собственника, ни гражданина – той силы, которая способна подхватить импульс модернизационных процессов и сделать их необратимыми. А без него не получалось и современное государство, которое не может управлять без четких правил взаимодействия с обществом и ответственности перед ним. Закрытый институт, ответственный лишь перед самим собой, - это и имперская, и коммунистическая модель – дважды на протяжении века рушились под собственной тяжестью. Как и всякая закрытая система, он не умел и не желал понять требования времени, а потому оказывался непригодным при усложнении отношений в экономике или обществе или под давлением кризиса.

Беда современной российской модернизации – именно в этом. Ее архитекторы хотят тащить экономические и технологические инновации, но при этом не пущать какие-либо институциональные реформы, которые бы ограничили бы реальных распорядителей ресурсов - бюрократию и «прикормленные» или (что мало что меняет) прикормившие ее дружественные бизнес-структуры. В стране появился рынок, развивается (со всеми оговорками) средний класс, активно растет сообщество «людей Интернета», а политическая система остается «чуть приоткрытой» - ровно в той степени, которую правящая бюрократия считает неопасной для своей монополии на власть и собственность.

Три года назад ИНСОР стал призывать к открытию политической системы во имя того, чтобы российская модернизация обрела своего субъекта за пределами кремлевских стен, чтобы коалиция за модернизацию стала действительно широкой и мощной. Обидно не то, что такая позиция долгое время либо натыкалась на глухое молчание, либо подвергалась целенаправленным пропагандистским атакам. Обидно, что сейчас, два года спустя после статьи Д.Медведева, мы остаемся на той же точке: коалиции за модернизацию нет, а правящий класс, с трудом научившись выговаривать это слово, остается в массе своей охранительной и консервативной, а не модернизационной силой. Именно в таком состоянии Россия подходит к очередному циклу федеральных выборов, и для судеб модернизации их исход предельно важен. Потому что – хотим мы того или нет – в обществе «понятий», а не институтов, только тот, кто правит, может реально запустить модернизацию и побудить (или принудить) правящий класс заняться ею всерьез. Именно это имели в виду авторы ИНСОРа, когда призвали Д.Медведева «решиться и перейти свой личный Рубикон»².

В ответ ИНСОР получил от оппонентов напоминание, что значило «перейти Рубикон» не в общеупотребительном переносном смысле, а в контексте римской истории: нарушение законов Республики. Раз уж нас вынуждают обратиться к временам двухтысячелетней давности, продолжим параллель. Перейдя Рубикон, Юлий Цезарь положил конец «первому триумвирату» - неформальному институту разделения высшей исполнительной власти между несколькими лидерами, необходимость которого, как повелось считать с подачи Цицерона, была порождена порчей [corruption] институтов Римской республики. И соправитель Цезаря Помпей ко времени перехода Цезарем Рубикона - пограничной речки в районе современного курорта Римини - тоже успел нарушить множество вековых республиканских статутов, в частности, презреть вето народных трибунов.

Так что параллель вполне прямая. Наш «тандем» - тоже форма неформального разделения высшей власти – казался удачным решением проблемы преемственности. В политическом режиме с зажатой оппозицией и страхами властной элиты за сохранность своего контроля над политическими и экономическими активами он позволил первому лицу и избежать третьего срока, и сохранить свою роль арбитра и лидера. Но – как показывает год 2011 – решение, опирающееся на «понятия» между двумя политиками, эффективно лишь на коротком временном отрезке, оно временное и переходное. Преемственность власти в следующем цикле – то есть как раз сегодня – эта конструкция не облегчает, а осложняет. «Тандемократы» обречены повторять на разные лады «мы договоримся», чтобы не разрушить свой «дуумвират» и не стать хромыми утками. Слыша это ритуальное заклинание, и бизнес, и бюрократия мудро прячут голову в песок на время ожидания договоренности, а граждане (которые действительно граждане, а не подданные) недоумевают: «вы-то договоритесь, а мы тут при чем?» В итоге – страна стоит на месте, модернизацию гальванизируют точечно и в ручном режиме, замирают любые инвестиции – внешние и внутренние, денежные, материальные и человеческие. Потому что все научены: судьба решений зависит ни от закона, ни от практики его применения, а от того, кто определяет правила и исключения из них.

Собственно, ничего экстраординарного. Так – с персоналистских решений и «ручного управления» - начинались многие модернизации. Главное – чтобы это ручное управление было направлено на создание институтов, которые бы его постепенно демонтировали. «Прогресс наступал в два этапа: сначала права с обманом, потом – права без обмана», - так резюмировал модернизационный процесс в Турции биограф Ататюрка Эндрю Манго. Но не каждый персоналистский режим возглавляет Ататюрк или Ли Кван Ю. Не каждый готов ломать собственный политический класс, приучая его уважать закон и отвечать по закону. Та часть российского политического класса, которая уповает на «третий срок», слишком явно хочет сохранения «прав с обманом» - обманом общества и обманом себя самих. Их лозунг – «как бы все улучшить, ничего не меняя».

А между тем качество государственного управления продолжает ухудшаться, диалог власти с обществом строится по старому принципу: «хочешь со мной говорить – сиди тихо и слушай», каналы политического представительства остаются забитыми бюрократическими тромбами, экономика демонстрирует блистательное торможение…


2. 2011: «ГАМБУРГСКИЙ СЧЕТ» ПЕРЕМЕН В РОССИЙСКИХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТАХ


Текущий предвыборный год знаменуется многими событиями в области развития политической системы. С одной стороны, наконец, начались долгожданные подвижки – система стала реагировать на очевидные изъяны своего устройства. Но, с другой стороны, инерционность в ее деятельности также проявилась в полную силу, и ряд тревожных тенденций даже усилился.

На повестку дня вернулись темы выборности губернаторов, необходимость расширения полномочий муниципального звена публичной власти, наделения его большими бюджетными полномочиями, возвращения к смешанной избирательной системе – все это темы, которые эксперты ИНСОРа регулярно ставили в своих докладах, начиная с 2008 г. – но конкретные решения по этому поводу пока не приняты.

Российский парламент принял предложенное Президентом решение о снижении отсекающего барьера на выборах Государственной думы с 7% до 5% - это может стать важным шагом в развитии политического плюрализма. Однако это решение не будет применяться на ближайших выборах. Конечно, в год выборов к любым изменениям в избирательной системе следует относиться с особой деликатностью, но снижение барьера – при жестко фиксированном числе участников выборов – не повлияло бы на ход избирательных кампаний и стратегию партий, оно могло бы оказать воздействие лишь на распределение мандатов в Думе. Однако эта возможность упущена, и в результате в правящей партии рассуждают (как показано ниже) об «одном-двух мандатах» для некоторых из своих оппонентов (не в этом ли причина отложенного вступления в силу поправки?). В итоге, в декабре может случиться ситуация, в которой одна партия за 6,99% голосов получит два мандата, а другая – за 7,01% - не менее 32. Несправедливость нынешнего положения проявилась бы в таком случае в полную силу.

Лето 2011 г. принесло свидетельство «неуклюжести» еще одной, явно переходной нормы российского законодательства о формировании органов власти. Чтобы назначить (а как еще можно охарактеризовать решение, о котором сенаторы узнают едва ли не из телевизора) председателя Совета Федерации, пришлось в полуподпольном порядке назначать выборы в маленьком муниципалитете Санкт-Петербурга. Вся эта ситуация и скандалы, ее сопровождавшие, наносят ущерб как авторитету верхней палаты российского парламента, так и политической системе в целом.

Конституционный суд выносит решение, фактически запрещающее применение чисто пропорциональной избирательной системы на выборах в сельских поселениях с малочисленным населением и малым числом депутатов – это исправляет очевидный порок законодательства, который существенно ущемлял права граждан и фактически допускал возможность серьезного искажения воли избирателей. Особенно важно, что это решение стало результатом настойчивых действий гражданского общества, дошедшего до высшей судебной инстанции страны. Однако почти одновременно Конституционный суд отказался рассматривать по существу весьма схожий иск, также исходящий от гражданского общества - об использовании квоты Империали при проведении выборов в субъектах Российской Федерации. Это означает, что необходимый заслон для очевидных отступлений от принципа пропорциональности представительства избирателей поставлен не был.

Активная фаза избирательной кампании еще не началась, но политическая система уже демонстрирует свою нетерпимость к оппозиции, которая «не дозволена» и жесткость – к той, которая «дозволена». Не допущена регистрация Партии народной свободы (ПАРНАС), которую пытались создать заметные политические фигуры либерального лагеря. То, что «партия власти» заговорила об отказе в регистрации ПАРНАСа как о свершившемся факте за два месяца до официального решения Министерства юстиции, указывает, кто в России на самом деле принимает решения, касающиеся политической конкуренции. Уже летом мы видели и снятие наружной агитации оппозиционных партий, и аресты тиражей газет с неугодной для властей информацией, и выпуск фальшивых «партийных» газет, и задержание активистов за «незаконную агитацию» - знакомая до боли повадка «партии власти» накануне выборов.

Противоречивые тенденции наблюдаются в реализации российской судебной реформы. С одной стороны, озвученные инициативы Президента и представителей судейского сообщества при грамотном их развитии способны серьезно продвинуться на пути независимости судебной власти и повышения качества ее работы. С другой стороны, в публичном пространстве будируются идеи перемен, вектор которых направлен в прямо противоположном направлении.

Февраль-август 2011 г. стали временем активного изменения уголовного законодательства, общий вектор которых совпадал с предложениями Института современного развития. Вместе с тем, выбранные методы реформирования уголовного закона и конкретные решения шли вразрез с положениями разработанной по поручению Президента Концепции модернизации Уголовного законодательства в экономической сфере.

В июне с.г. в Государственную Думу поступил на рассмотрение так называемый «третий пакет поправок» в Уголовный кодекс России. Как отмечают авторы Концепции модернизации Уголовного законодательства в экономической сфере, главная опасность предлагаемого законопроекта состоит в том, что он заявляется как серьезная «большая реформа», но таковой в действительности не является и создает лишь видимость модернизации уголовного закона, которая к тому же откладывается до 2013 г. Предложения о недопустимости подвергать уголовной репрессии за совершение деяний, реально не являющихся общественно опасными, в частности за получение дохода, не причиняющего кому-либо вреда, не были услышаны разработчиками законопроекта.

Принципиального изменения уголовно-правовой политики в экономической сфере, о необходимости которой неоднократно заявлял Институт современного развития, в рассматриваемом законопроекте не наблюдается. Вместо реальной модернизации уголовного закона имеет место скорее его коммерциализация путем введения новых видов наказаний в виде трудовых повинностей, а для предпринимателей - также непосильных, в большинстве случаев, штрафов. Действительная модернизация карательной практики только этими изменениями не обеспечивается, она требует системных перемен, суть которых отражена в докладе ИНСОР «Обретение будущего. Стратегия 2012».

В качестве ключевого положительного знака можно назвать озвученную Д.А. Медведевым 17 июня на Петербургском экономическом форуме позицию о необходимости разделения полномочий по кадровому подбору судей и привлечению их к ответственности между квалификационными коллегиями судей и дисциплинарными судебными присутствиями. Эта идея направлена на уменьшение роли судейской «вертикали» и снижения давления на судей со стороны внутренних административных механизмов самой внутри судебной системы.

Можно приветствовать и возможность создания в России специальных арбитражных судов по вопросам защиты интеллектуальной собственности – соответствующий законопроект, как заявлено в мае с.г., готовится Высшим Арбитражным Судом и в ближайшее время будет внесен на рассмотрение его Пленума. Появление такого рода специальных судов не только будет способствовать большей профессионализации судебного разбирательства, но и ведет к повышению внутреннего плюрализма судебной системы.

Вместе с тем, заметны и тревожные тенденции. В мае 2011 г. появилась информация о подготовке «в недрах» федеральных органов власти законопроекта об отмене/ограничении неприкосновенности судей. По неофициальной информации, законопроект подразумевает возможность уволить судью даже за опоздание на заседание. Такого рода предложения уже самим фактом своего появления наносят определенный ущерб судебной реформе – они выводят общественную дискуссию на уровень отстаивания и защиты позиций, которые в демократическом государстве вообще не могут подвергаться сомнению (во всяком случае, со стороны самой власти). Отрадно, что недопустимость реализации подобных инициатив была отмечена и руководителями высших судебных инстанций.

Другое законодательное предложение, которое нельзя не упомянуть – предложение члена Совета Федерации Александра Торшина, по которым российские законы, признанные Европейским судом по правам человека нарушающими Европейскую конвенцию прав человека и основных свобод, теперь должны будут проходить дополнительную проверку в Конституционном суде России на предмет соответствия Конституции. Законопроект вводит правило, по которому любой россиянин вправе обратиться в ЕСПЧ, только если исчерпаны все средства защиты внутри России, при этом в аналитической записке Секретариата Конституционного суда России отмечается, «что Конвенция о защите прав человека и основных свобод подразумевает, что вопрос о том, исчерпал ли заявитель все внутренние средства правовой защиты, - вопрос исключительной компетенции ЕСПЧ". Положения данного законопроекта, по сути, снижают возможности для защиты российскими гражданами своих прав в судах, вводя дополнительные и избыточные процедуры.


3. ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ: НЕНАРОДНЫЙ ФРОНТ И НЕОППОЗИЦИОННАЯ ОППОЗИЦИЯ

Долгое время заменителем реального политического плюрализма в России считалась комбинация высоких рейтингов первых лиц государства и партийной системы, которую провластные пропагандисты навязчиво объявляли «сложившейся». «Сложившаяся» система означала квалифицированное большинство одной партии практически во всех органах законодательной власти, принятые как данность КПРФ и ЛДПР, «дозволенную» «Справедливую Россию» и три непарламентских партии, остальные же не имели реального права ни на создание партии, ни даже на беспрепятственный выход на улицу.

«Сложившаяся» система трещит по швам, когда посткризисная депрессия общества стала проявляться слишком явственно, и много лет неколебимые рейтинги первых лиц и «партии власти» поползли вниз. Социологи до сих спорят, что сыграло в этом процессе главную роль – стагнация показателей социального самочувствия (оценки политической ситуации в стране, по замерам ВЦИОМа, неуклонно ползут вниз с третьего квартала 2010 г.), череда свидетельств неэффективности власти («пожаротушение» прошлым летом, Кущевка, Манежная, топорная операция по снятию московского мэра), усталость от откровенно имитационной публичной политики, или общая утрата значительной частью общества веры в способность власти улучшить ситуацию в стране. Видимо, это факторы не взаимоисключающие, а взаимодополняющие. Ясно одно: при таком тонусе отношений между властью и обществом никакая модернизация, никакие реформы и начинания власти не обретут доверия общества.

На эту ситуацию можно было повлиять открытием политической системы, поощрением конкуренции программ и политических объединений, побуждающим общество заинтересоваться политикой, почувствовать свою сопричастность к происходящему в стране. Именно это и предлагалось в докладе ИНСОРа «Обретение будущего. Стратегия 2012».

Но та часть российской власти, которая ассоциируется с В.Путиным и «Единой Россией», пошла другим путем, создав Общероссийский Народный фронт. Формирование широкой коалиции вокруг крупной провластной партии – вполне возможная стратегия. Народный фронт мог бы стать действительно широкой коалицией за модернизацию, более того – путем эволюционного расширения политического плюрализма. Для этого бы потребовалось:

• четко обозначить сформулировать стратегическую цель политической коалиции, которая могла бы привлечь в ее ряды разные силы, в том числе те, которые ранее не сотрудничали с властью или оппонировали ей. Следует признать, в декларации об образовании фронта, цели сформулированы лаконично и ясно – демократия, модернизация, рынок. Только за три месяца с образования фронта мы ничего не узнали о содержании программы, которая бы реализовывала эти цели;
  
• ввести четкую процедуру вхождения в коалицию, внесения и обсуждения программных предложений, выдвижения кандидатов, принятия общей программы, процедуру принятия решений и голосования в будущей коалиционной фракции «Единой России». То, что происходит в реальности, очень мало похоже на реальную коалицию;
  
• придать максимально гласный характер обсуждению программы – только это может создать Фронту реальный авторитет в обществе и сделать его программу «народной». С этим к исходу лета – совсем плохо.
  

Увы, все факты свидетельствуют, что политической коалицией, тем более – инструментом создания новых институтов российской политики, фронт не стал.

Во-первых, во Фронт не вступают – это порождало бы права и обязанности вступившего - к нему присоединяются. Это избавляет сам фронт от труда оценки политического лица и потенциала того, кто присоединился, а самого присоединившегося от процедуры принятия решения. Только так могут присоединяться к Фронту улицы, железные дороги и даже целые населенные пункты. Из серьезных и реальных организаций гражданского общества лишь некоторые потрудились как-то опросить или узнать мнение своих коллегиальных органов. И лишь в Союзе архитекторов «членская база» возмутилась, что ее не спросили – и состоялся единственный случай отсоединения от Фронта, после чего, похоже, по фронту прошла команда в духе сталинского «головокружения от успехов» - все делать так же, но не перегибать палку.

«Доброволец ИНСОРа» в самые первые дни по всем правилам присоединился к Народному фронту – но не получил даже подтверждения, что его заявление принято, тем более – ни одного обращения от Фронта или хотя бы информации о ходе «всенародного обсуждения». Другой представитель ИНСОРа получил приглашение внести предложения в Народную программу (правда, в этом приглашении были перепутаны его имя и отчество и сфера деятельности), и тоже не получил ни подтверждения, что его предложения получены, никакой другой обратной связи, хотя прошло уже более двух месяцев. В такой манере, действительно, можно, как утверждают во Фронте, «опросить миллионы людей» - только «народной» эту манеру можно считать разве что в смысле известной формулы графа Уварова, по которой православие и самодержавие сами определяют, что такое «народность».

Во-вторых, присоединение происходит ДО выработки программы, ДО выдвижения кандидатов: значит, все это остается на усмотрение того, кто этим фронтом руководит. Никаких процедур, условий, обязательств перед присоединившимися Фронт, а на самом деле – «партия власти» не имеет.

В-третьих, коалиция бы подразумевала торг – не только по «весу» в составе будущего депутатского корпуса, но и по программе. Работодатели и профсоюзы, бизнес и ветераны не могут не расходиться в подходах к конкретным проблемам. О таком «торге», равно как и о самих предложениях, нам почти ничего не известно. Боимся, не больше знает и «членская база» присоединившихся – что – забежим вперед – ставит под сомнение народность программы – один из главных посылов провластной пропаганды.

Мы изучили сайты и самого фронта и крупнейших его присоединившихся. Информации о выработке политической платформы – кот наплакал. Вот, например, цитата из блога директора Института, который «обобщает» миллионы предложений: «Все согласились с тем, что сегодня особое внимание нужно уделить формированию перечня первоочередных мер по созданию удобной для людей больницы. Ибо сегодня наши поликлиники таковыми вовсе не являются». Хотелось бы надеяться, что создатели «народной программы» (а строкой раньше в этом блоге помянут Л.Рошаль) все же знают разницу между больницей и поликлиникой…

Лишь у «Деловой России» на сайте появился раздел «Народный фронт» (к его информации мы еще вернемся), да еще у «ОПОРЫ» новостной ряд про участие во Фронте сколь-либо содержателен. На сайте ФНПР в разделе «Партии и общественные организации» последний материал датирован декабрем 2010 г. Правда, в воспроизведенном на сайте интервью председателя ФНПР М.Шмакова есть полезная информация. Михаил Викторович утверждает, что «партийная дисциплина [Единой России] на ФНПР не распространяется» (правда, от самой «Единой России» мы подтверждений этому смелому заявлению не слышали), и перечисляет – пусть и в самом лаконичном виде – предложения этого профсоюзного объединения в программу Фронта. Но нигде нет – ни и ФНПР, ни у других «крупных» участников Фронта – более развернутого содержания таких предложений. О предложениях РСПП в программу Фронта говорит на сайте этого союза его Президент А.Н.Шохин – именно говорит – в самых общих чертах, без конкретики – в видеоклипе с его пресс-конференции. Текста предложений, естественно, нет. Хороша «народная программа», если предложения в нее от авторитетных и массовых организаций, покрыты завесой тайны, тем более нет никаких свидетельств того, как достигаются (если достигаются) компромиссы, как они включаются в программу.

В-четвертых, при всем желании трудно обнаружить в составе Фронта общественно-политические силы, до того далекие от «Единой России». Исключение, возможно, составляет Движение автомобилистов В.Лысакова – «Свобода выбора» в остальном же известные нам организации имели соглашения о сотрудничестве с «Единой Россией» или, во всяком случае, контактировали с ней³.

Не дают расширения коалиции вокруг «Единой России» ни десяток «перебежчиков» из депутатского корпуса других партий, ни включение в список бывшего кандидата в члены Политбюро ЦК КПСС и генерала армии, двадцать лет назад активно участвовавшего в деятельности ГКЧП. Еще одно новшество - изменение «марки паровозов», которые «Единая Россия» собирается использовать на выборах. По данным из самого Фронта, около 30 губернаторов не пойдут во главе региональных списков. Напомним: четыре года назад большую часть губернаторского корпуса составляли политики, прошедшие горнило всенародных выборов и умевшие разговаривать с избирателем. В сегодняшнем губернаторском корпусе таких людей гораздо меньше. Не потому ли их меняют на «тяжеловесов» из федерального правительства – административный ресурс у них еще сильнее, что же касается умения убеждать общество – поживем, увидим.

В-пятых, проведенные ОНФ праймериз «Единой России» убедительно продемонстрировали торжество бюрократии – федеральной и региональной. Сразу оговоримся, без Фронта и без праймериз процесс формирования списка «Единой России» принес бы те же результаты, но был бы еще менее публичен и прозрачен – так что, скандалы на некоторых праймериз – это скорее положительный знак, свидетельство того, что в «партии власти» еще есть место для внутренней конкуренции и борьбы за влияние. Региональная бюрократия «расставила всех по местам» - и многие сильные депутаты, испортившие отношения со своими губернаторами, были «выжаты» из привычных для себя регионов (слабые же не имели против губернаторов вообще никаких шансов). А федеральная партбюрократия проявила свое мастерство, «распределив» таких «опальных» депутатов по другим областям и объяснив присоединившимся организациям, кого им следует выдвигать. А дальше – в полном соответствии с партийным положением о праймериз, списки из регионов уйдут «наверх» - а потом лидер партии предложит ее съезду список кандидатов. Никаких уставных или процедурных ограничений в правке результатов праймериз у него нет.

Так что зря другие партий испугались предложения В.В.Путина законодательно установить требование к партиям проводить первичные выборы: ТАКИЕ праймериз как в «Единой России» - с подобранным составом выборщиков, управляемой процедурой голосования и подсчета голосов, с правом федерального руководства добавлять в список фигуры, не проходившие праймериз и вообще без уставных обязательств по учету результатов праймериз – вряд ли стали бы для какой-либо партии серьезной обузой.

Значит ли это, что конструкция Общероссийского Народного фронта лишена смысла? Отнюдь нет. Она позволила по-новому позиционировать и «партию власти», и ее руководителя, который с помощью еще одной виртуальной конструкции сумел предстать перед обществом в качестве и партийного вождя, и общенационального («народного») лидера. Кроме того, конструкция Фронта придала более цивилизованный и публичный вид фактической «чистке рядов». Но в целом пока говорить о политической эффективности этой конструкции не приходится.

За время существования Фронта рейтинги и «Единой России», и первых лиц государства в замерах всех трех ведущих социологических агентств продолжали вяло ползти вниз. Абсолютное большинство россиян, по данным «Левада-центра», считает предстоящие выборы «грязными» (54%), имитационными, с предрешенным результатом (53%), предпочло бы Думу, в которой ни одна партия не имеет большинства (43% против 36%, придерживающихся противоположного мнения). Рейтинги известности и электоральной привлекательности Народного фронта (55% и 25% соответственно по данным ВЦИОМа на середину июля) далеко отстают даже от рейтинга «Единой России». Вместо всенародного пьедестала, на который партия могла бы подняться, фронт становится едва ли ни обузой для нее… Громом среди ясного неба прозвучали в середине августа данные ВЦИОМ: лишь 17% россиян заметили, что в стране проходят праймериз «всенародного» Фронта.

Секретарь президиума Генсовета «Единой России» Сергей Неверов, кинувшийся опровергать выводы социологов, только усилил этот вывод. Если, следуя его логике, информация о праймериз транслировалась многократно на аудиторию в десятки миллионов человек, а запомнилась единицам, значит, эта информация людям не показалась значимой и достойной запоминания.

Подведем итог: Общероссийский Народный фронт не стал ни широкой коалицией, живущей собственной политической жизнью, ни «народным» политическим движением в поддержку заявленных в его стартовой декларации целей. Это вся та же «партия власти», полностью подконтрольная бюрократии и имитирующая «народность» – только с усиленными элементами неокорпоративизма – стремления подчинить все общество единой непререкаемой воле «мозгового центра». Генезис фронта не дает никаких оснований считать его расширением политического плюрализма. Напротив, он все больше становится похож на «народные» фронты в странах «народной» же демократии советских времен, а не на подлинные фронты, создававшиеся ради отпора фашизму или национально-освободительной борьбы. Фраза В.В.Путина «без этих вот дебатов», прозвучавшая положительной оценкой хода президентской кампании 2008 г., похоже, становится modus operandi Общероссийского народного фронта.

Делать далеко идущие выводы о перспективах фронта пока рано: он еще не предъявил обществу своей программы, не разработал процедуры функционирования своей думской фракции. Но противоречие перед навязчиво пропагандируемой народностью и откровенно «кислой» реакцией общества на его развертывание – скорее плохой знак: как бы у фронтовиков не появилось искушение «натянуть» себе победный результат, не особо разбираясь в средствах.

Невнятный старт «партии власти» в избирательной кампании «зеркалит» невнятность и в оппозиционном стане. Пожалуй, ничего примечательного не происходит лишь в КПРФ и ЛДПР – эти партии, собирающие свой традиционный электорат, неопасны для режима, а потому дозволены. В остальном же «партия власти» твердо держит свои позиции: идеалом для нее было бы, чтобы дозволенная, но опальная «Справедливая Россия», и дозволенное, но не раскрученное «Правое дело» получили от 5 до 7 процентов каждая – тогда в «перераспределение», как описано выше, поступит не менее 60 мандатов, и «Единая Россия» получит более половины из них.

Такие «сценарии» неоднократно озвучивались пропагандистами партии. И даже Б.Грызлов как-то заметил, «думаю, что это ниша как раз для партии «Правое дело» - от 5 до 7%, то есть один-два депутата»⁴.

«Управляемость» партийной системы остается главной задачей для «партии власти». Откровенному давлению подвергается «Справедливая Россия». Отставка ее лидера с поста председателя Совета Федерации означала для партии возможность усилить градус критики власти (что она и сделала в опубликованном недавно манифесте) – и, с учетом описанных выше тенденций в общественном мнении, это могло бы принести ей электоральные дивиденды – именно этого и пытается не допустить властный истеблишмент, как в центре, так и в регионах, в которых у «эсеров» есть электоральная перспектива.

Трудно пока предсказать и пути развития обновленного «Правого дела». «Капитальный ремонт» этой партии происходит в условиях острого цейтнота и при непременном условии «оглядки» на власть, без, по крайней мере, нейтрального отношения которой к развертыванию «Правого дела» ему трудно рассчитывать на полноценную кампанию. Было бы ошибкой объяснять только «оглядкой на власть» заявление нового лидера правых М.Прохорова о том, что его партия «не будет оппозицией». Это – элемент нового позиционирования праволиберальной партии: стараниями провластной пропаганды за последние годы слово «оппозиция» в России стало синонимом бессилия и неконструктивности, что мешало оппозиционерам завоевать доверие среднего класса – страты прагматичной и разборчивой в своих «политических инвестициях» (даже если такой инвестицией считать приход на выборы и подачу голоса за оппозиционную партию).

Недавно опубликованный манифест правых – «Власть – это мы сами» оставляет двойственное впечатление. С одной стороны, он системно критикует весь политический режим и предлагает решения, отличающиеся институциональным подходом, опорой на частую инициативу и человеческий капитал. Разнесение «бремени власти» на разные институты и уровни власти, расширение полномочий законодательной ветви власти, возвращение смешанной избирательной системы, губернаторов и мэров, «европейский вектор» интеграции - все это вполне созвучно настроениям городского среднего класса. Такие приоритеты не завоюют большинства, но могут собрать достаточный электорат, чтобы провести партию в Думу.

Сдержанность и «безличность» критики в манифесте тоже объяснимы. Проект все же «кремлевский», да и средний класс наш, при всей нелюбви и самоизоляции от власти не хочет с ней сильно ссориться. Другое дело, что избирательная кампания, это азарт и эмоции, и в этом плане дозированная критика может оказаться не лучшим рецептом (например, уж слишком невнятно для потенциального электората правых прописана тема противодействия коррупции).

Претензии к манифесту также вполне серьезны. Местами он производит впечатление крайней сырости и неряшливости: судебные полномочия у законодательной власти, импичмент министров Думой, «добровольный призыв» в армию – подобные «программные ляпы» порождают сомнение в компетентности экспертного потенциала правых.

Трудно пока сказать, как на популярность «Правого дела» повлияет то, что в «Единой России» ее уже объявляют главным соперником, ставя вопрос едва ли ни о судьбоносном для России выборе между нынешней «партией власти» и партией то ли «90-х годов», то ли олигархов, то ли коварного Запада. Выглядит такой посыл, мягко говоря, странно. Ни при каком раскладе «Правое дело» не покажет результата, сопоставимого с «Единой Россией»; антагонизм и радикализм ее программы не будут сравнимы ни с реставрационной риторикой КПРФ, ни с популизмом эсеров; к тому же, нынешнее «Правое дело» явно имеет кремлевскую генетику. Дело в другом: во-первых, на изоляционистской, «антиолигархической» риторике «Единая Россия» надеется набрать дополнительные голоса. Во-вторых, и это самое важное, для «партии власти» крайне неудобна партия, которая играет на том же поле политического истеблишмента, совместима с «технократами» во власти (не случайно критика «Правого дела» в устах единороссов порой идет параллельно с критикой министра финансов), говорит на языке, понятном среднему классу и может привлечь в свой актив перспективные фигуры в регионах. Для «Единой России» была неудобна «Справедливая Россия», которая конкурировала с ней за патерналистского избирателя и привлекала «истеблишментные фигуры» - «Правое дело», если у него получится первая кампания, может стать еще более опасным конкурентом, поскольку лучше совместима с властью. Но получится ли у правых?

Новую правую партию трясет на ухабах кадровых чисток разношерстного «партийного актива», доставшегося в наследство от СПС, раздутого скандала с «националистическим уклоном». Еще не прошла проверку практикой эффективность Михаила Прохорова как успешного бизнес-менеджера в управлении столь капризной и деликатной сферой, каковой является политическая кампания. С уверенностью говорить, что «Правое дело» возьмет семипроцентный барьер (а меньший результат не даст создать полноценную фракцию) пока не приходится.

Но давайте сделаем допущение, что это все же произошло, и в Думе сидит несколько десятков «прохоровцев». У них, конечно, не получится то, о чем говорят идеологи правых – коалиционного правительства, где они бы стали младшими партнерами «Единой России» (очевидно, мечтая со временем из младших превратиться в старших). Дело не только в том, что «Единой России» скорее всего никакой коалиции не понадобится: простое большинство в Думе им обеспечено, а квалифицированное требуется на самом деле не так часто. Главное – в президентско-парламентской республике, каковой является Россия, коалиционных правительств не бывает: кабинеты фактически формируются президентом и избранным им премьером. Если у президента в Думе простое большинство, то никакая коалиция ему не нужна.

Однако не все так просто. Если следующий президент (и «его» премьер) реально возьмутся за модернизацию, то могут последовать реформы, неоднозначно воспринимаемые обществом. Вот тогда поддержка правоцентристской партии в Думе окажется совсем не лишней – и как ресурс публичной политики, и как ограничение фронды в «Единой России», в которой далеко не все были бы в восторге от реформаторского курса. Подобная тактика игры на противоречиях парламентских партий активно применялась президентом Бразилии в период модернизационных реформ в 1990-е годы. Это, строго говоря, не формальная коалиция, а варьирующаяся база поддержки, но в любом случае – это дает политический смысл «Правому делу» и существенно развивает политический плюрализм. «Кремлевская генетика» правой партии в таком случае становится делом второстепенным. Впрочем, повторим, этот благоприятный для «Правого дела» прогноз пока остается гипотезой, основанной на слишком многих допущениях.

В заключение нельзя не упомянуть еще одну тему: плачевное состояние политического плюрализма больше, чем в прошлых политических циклах порождает в среднем классе, среди молодежи и либерально настроенных людях настрой на бойкот выборов. Это не «пассивность» избирателей и не свидетельство того, что «им все равно» (а именно такие объяснения низкой явки «продвинутых избирателей» любят давать в «партии власти»). Это – самоустранение активной части общества из политики, рациональный (увы, грустный) расчет, что от их участия ничего не зависит, «эмиграция» в свой внутренний мирок, в котором нет ни Общероссийского Народного фронта, ни потешной оппозиции.

В либеральном стане разгорелась дискуссия о том, что лучше сделать в день выборов: не ходить, прийти и испортить (унести с собой) бюллетень, или проголосовать за любую партию, кроме «Единой России». Увы, в рядах тех, кто ратовал за первые два метода, оказалось немало людей слишком разумных и политически опытных, чтобы не понимать бессмысленность подобных действий. В первую очередь, это были руководители и активисты незарегистрированного «ПАРНАСа», которые надеются, что массовый бойкот приведет к делегитимизации выборов.

Напомним, что в последние годы в России наблюдается феномен аномально высокой явки на отдельных участках и на отдельных территориях⁵. «На пальцах»: на тех избирательных участках, где уровень явки ниже среднего по данной территории (область, город, Российская Федерация), голоса между партиями распределяются в более-менее схожей пропорции, а отклонения от среднего бывают в пользу разных участников. Но далее, чем выше явка на участке, тем выше уровень голосования за «Единую Россию» - кривая взлетает вверх по экспоненте. То ли дома в день выборов у нас сидят сплошь сторонники «партии власти», и там, где явка высока, они почему-то вдруг пришли, или голоса вот таких «дополнительных» избирателей, мягко говоря – результат манипуляций. Вот этот феномен и получится, если не ходить голосовать, и никакой делегитимизации не будет. Разумное поведение для «неверящих власти» только одно – прийти за выборы и проголосовать за ту партию, которая вызывает меньше всего негативных ассоциаций.

Честность предстоящих думских выборов – одна из ключевых развилок, которые определят драматургию будущего политического цикла. Многое зависит от того, насколько гражданским окажется поведение всех политических акторов:

• властный истеблишмент должен осознать, что пресловутый «административный ресурс» может поправить цифры в итоговых протоколах выборов, но не восстановит доверия общества – а только оно и является мандатом на модернизационный курс государственной власти. Попытка обеспечить на этих выборах удобный для «партии власти» результат задаст плохую генетику всей властной конструкции;
  
• оппозиционные партии должны осознать свой общий интерес в противодействии административному ресурсу и объединить усилия в наблюдении за выборами;
  
• от гражданского общества и средств массовой информации также зависит немало. Недопустима пропаганда нигилистского поведения, которое играет на руку даже не партии власти, а ее самой реакционной части. Очень важна проповедь поведения гражданского – прийти и проголосовать по единственному рациональному принципу, описанному выше: не веришь ни одной партии – голосуй за ту, которая наименее неприятна;
  
• добавим еще один механизм влияния: Интернет уже доказал свою действенность в одергивании вопиющих злоупотреблений и преступного бездействия власти. Если Интернет-сообщество в предвыборный период проявит принципиальность и боевитость в защите права граждан на свободный выбор, у нас будет больше надежд на честные выборы.
  

4. КАЧЕСТВО ИНСТИТУТОВ: НЕУПРАВЛЯЮЩЕЕ УПРАВЛЕНИЕ


Возвращаемся к тому, с чего начали. Открытие политической системы, укрепление верховенства права нужны России не для того, чтобы нравиться Западу или кому-то еще. Это – не вкусовой и даже не идейный выбор. Это – непременное условие модернизации, потому что только на этом пути можно добиться прекращения порчи государственного управления.

Долгое время «плохие институты» оставались просто абстракцией: их качество трудно замерить «твердыми данными». Но чем дальше, тем больше оснований бить в набат.

Плохие институты, по расчетам экспертной группы по развитию конкуренции, работающим над новой редакцией правительственной стратегии-2020⁶ ответственны за 25-30% цены жилья и коммерческой недвижимости в Москве, 15% - дополнительной торговой наценки в рознице, 10% - в услугах связи. Это только простейший и прямой урон развитию страны. Сколько денег, мозгов и просто инициативы и человеческого подвижничества утекло из страны «благодаря» плохим институтам, сколько капиталов, технологий, управленческих практик боится прийти в страну из-за рубежа по той же причине – посчитать невозможно.

Есть и еще один способ измерения «порчи» – это наглядно явленное качество принимаемых решений и ригидность власти в исправлении ошибок. Долгое время единственным ярким примером крупного решения, которое не было просчитано ни по деньгам, ни по реакции общества, оставалась «монетизация льгот» в 2005 г., вызвавшая массовые уличные протесты. Но в последние месяцы примеры пошли «валом».

Самый наглядный пример – поспешное и не «проданное» ни бизнесу, ни политическому классу решение по повышению страховых отчислений. При всей настойчивости главы государства, «задний ход» по исправлению этого решения давался с огромным трудом. Из того же ряда – решений быстро принимаемых и трудно отменяемых – изменение порядка начисления порядка по беременности и родам, злосчастное введение «платной рыбалки», разработка образовательных стандартов для старших классов средней школы. Во всех этих случаях чиновники элементарно «не слышали» общество, не предвидели его реакции или игнорировали ее, пока волна протестов не добивала до стен Кремля или Белого дома, и не приходилось вмешиваться Президенту или Премьеру.

Если какие-то решения трудно отменить, то другие не менее просто выполнить. Отличительной чертой управленческого стиля Д.А.Медведева стало «выколачивание» из чиновников выполнения решений – будь то упомянутый пересмотр политики страховых платежей или исполнение государственного оборонного заказа. И жизнь показала, насколько это сложное дело при нынешней управленческой культуре.

Будучи предоставленные сами себе, бюрократы будут стремиться понравиться начальству, оседлать денежные потоки, перетянуть на себя канат аппаратного влияния (про коррупционную составляющую уж и не говорим) – интересы государства и общества оказываются где-то на заднем плане. И бюрократический контроль над исполнением решений будет неизбежно ограничен в своей эффективности, даже если будет осуществляться с президентского уровня и грозить увольнением. Новый управленческий стиль Президента Д.А.Медведева – насущная необходимость, но в полную силу он заработает только если:

• чиновники будут чувствовать не только «давление сверху», но и «давление сбоку» - от сидящих в парламенте реальных и дееспособных партий. Не только, кстати, оппозиционных: в первую очередь интерес в контроле над чиновником будет иметь правящая партия;
  
• если к этому добавится «давление снизу» - со стороны гражданского общества, СМИ, Интернет-сообщества: выложенный в сеть ролик в последнее время оказывается более эффективным средством ограничения чиновного произвола, чем все министры и прокуроры;
  
• если – в результате всего этого – действия государственной бюрократии окажутся подчиненными политической воле и будут преследовать политические цели, отвечающие запросам общества и интересам государства. Такой политический стиль позволит и задать вектор модернизации, и построить коалицию за ее реализацию.
  

5. ЭКОНОМИЧЕСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ ТРЕБУЕТСЯ