Geum.ru

Федеральная программа книгоиздания россии руководители авторского коллектива А. В. Оболонский, А, Г. Барабашев

Вид материалаПрограмма

Содержание


4. Советское чиновничество
5. Современная российская госслужба
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   32

4. Советское чиновничество



Формирование после прихода партии большевиков к власти в октябре 1917 г. новой государственности, получившей название советской и просуществовавшей более семи десятилетий, привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы.


Из "царства свободы" в "царство необходимости":

первые годы советской власти


Большевистская партия, став правящей, под влиянием постулатов марксизма о самоуправлении трудящихся, при котором исчезает понятие управления как профессиональной сферы, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной ("старой") бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что "все гражданские чины упраздняются" и "наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются" [1]. Однако мечта о государстве-коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами ("каждая кухарка будет управлять государством"), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в распадающейся, охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.

Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И. Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем — к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти, собирающей рассыпавшееся в ходе революции и гражданской войны общество. В условиях развала партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе (хотя и не в таком масштабе, как в городе), в армии, в массовых организациях (профсоюзы. Советы и т. п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях — ЦК, областные бюро (области объединяли несколько губерний), губернские, городские, районные комитеты. В силу этого она выступала готовой основой для формирования структур власти. Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров первоначально были простыми: личные контакты видных большевиков с будущим назначенцем по революционной деятельности; выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии. В 1920 г. 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской. Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного (большевистского) и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждается принцип единоначалия вместо провозглашенного первоначально безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И. Ленин писал: "Советский социалистический демократизм единоличию и диктатуре нисколько не противоречит... Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим" [2].

Сфера управления независимо от ее уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве не имела образования и навыков в управлении. И.В. Парамонов, работавший в 1920 г. в Донсовнархозе, вспоминал: "Мы, советские хозяйственники, в подавляющем большинстве в то время еще не доросли до теоретического понимания своих задач. Действовали больше по здравому пролетарскому смыслу" [3]. Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью ("саботаж"), привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под давлением властей (оно было значительным, включая методы ВЧК), но и в силу необходимости — госслужба была для них единственным источником средств для жизни. Согласно первой переписи служащих, проведенной в Москве в августе 1918 г., удельный вес старого чиновничества среди служащих в советских государственных ведомствах составлял: в ВЧК — 16,1%, в НКИДе — 22,2, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома - 36,5-40, в НКВД - 46,2, в ВСНХ - 48,3, Наркомюсте — 54,4, Наркомздраве — 60,9, в Наркомате по морским делам — 72,4% и т. д. Среди руководящих сотрудников центральных государственных органов число служащих с дореволюционным стажем колебалось от 55,2% в Наркомвоене до 87,5% в Наркомфине [4]. Старые специалисты работали под неусыпным контролем представителей коммунистической партии. Вот как писал В.И. Ленин в 1922 г. по поводу специалистов, работавших в Госплане: "...Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма" [5].

Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы, и старая, которая постепенно размывалась (либо полностью принимала новые принципы, либо вытеснялась, в том числе репрессивными методами, по мере обретения квалификации и знаний управленцами советской генерации). В неруководящем составе значительную, а во многих ведомствах и преобладающую часть служащих составляли рабоче-крестьянские представители или, во всяком случае, люди, не имевшие в прошлом отношения к управленческой деятельности. Развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол по всей стране и других учебных заведениях. К началу 30-х годов необходимость в старых "спецах" практически отпала и бюрократия стала единой.

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосударствлении (национализация банков, земли, промышленности, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих, которые бы все это учитывали, контролировали, распределяли и всем управляли. Госаппарат разбухал с ужасающей быстротой. В.Д. Бонч-Бруевич писал по этому поводу: "Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции". Согласно переписи 1920 г., в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 г. бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн при численности населения 61 млн. человек [6]. Для сравнения: в 1913 г. в Российской империи при численности населения в 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников [7].

Население Советской России превратилось в подданных чиновничества. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов, неразработанность правовой и нормативной базы для работы госорганов порождали злоупотребления властью, самоуправство, протекционизм, коррупцию, волокиту и другие неизбежные язвы. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере. Сводка ВЧК №1 за 1918 г. только по 10 губерниям (без Москвы и Петрограда) зафиксировала 2533 дела по должностным преступлениям. Распространены были дела, связанные со спекуляцией, в которых были замешаны работники госорганов, распределяющие те или иные товары. С момента возникновения ВЧК важнейшей ее функцией стал контроль за работой государственного аппарата. Уже в начале 1918 г. был организован подотдел, а затем отдел по борьбе с должностными преступлениями. Контроль и чистка быстро разбухающего госаппарата превратились в важную часть деятельности и других отделов ВЧК (по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и т. д.).

Первоначально лидеры большевиков провозгласили, что заработная плата чиновников не должна превышать зарплаты среднего квалифицированного рабочего. Соответствующим декретом всем членам Совнаркома (высшие служащие) была установлена невысокая зарплата — 500 руб. в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была равна 450 руб.). Однако уже весной 1918 г. для специалистов и высших чиновников оплата труда была повышена и были введены различные льготы для партийного и государственного руководства. Поскольку в годы гражданской войны в стране бушевала гиперинфляция, деньги потеряли свое значение, возрос объем привилегий неденежного характера. Если для большинства госслужащих невысокого ранга привилегии ограничивались правом получать небогатый паек (что было очень важно в условиях голода и разрухи), то положение высших чиновников значительно отличалось от основной массы бюрократии. В конце гражданской войны, когда в стране был голод, чиновники высокого ранга в центральных органах власти получали в месяц 12 кг мяса, 1,2 кг сливочного масла, столько же сахара, 1,3 кг риса. На их санаторное обслуживание было ассигновано 360 млрд. руб. Кроме этого им предоставлялся отпуск с выездом за границу вместе с лечащим врачом, для чего выдавалось 100 руб. золотом "на устройство и мелкие расходы". Те же 100 руб. золотом полагались им в конце последнего месяца года. Ответственные партийные работники, имевшие семью из трех человек, получали зарплату, увеличенную на 50%, и еще 50% выплачивалось за работу в неслужебное время. Рост материального благосостояния ответственных работников вызывал недовольство среди членов партии, особенно "ленинской гвардии". IX Всероссийская конференция РКП(б) поставила задачу "...выработать вполне годные практические меры к устранению неравенства (в условиях жизни, в размере заработка и т. п.) между "спецами" и ответственными работниками, с одной стороны, и трудящимися массами, с другой стороны" [8]. Х съезд РКП(б) подтвердил "курс на уравнительность в области материального положения членов партии". Однако практически это мало что изменило.

Партийная номенклатура и государственная служба


С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Вся власть сосредоточивалась в руках вождя — лидера правящей коммунистической партии. Со времен И.В. Сталина превращение в вождя ассоциируется с занятием партийной должности Генерального секретаря ЦК. Государственные посты вождь мог занимать или не занимать. Так, В. И. Ленин был председателем Совнаркома, председателем СТО, а И.В. Сталин длительное время (с 1922 по 1941 г.) имел только партийную должность Генерального секретаря ЦК и лишь в годы второй мировой войны занял государственные посты. Вождь партии, поднятый над обществом, имел фактически неограниченную власть и приобрел в общественном мнении харизматические черты. Сталин, ставший бесспорным вождем после смерти Ленина, в течение почти трех десятилетий определял единолично как персональный состав высшего эшелона управления, так и принципы государственной службы.

Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936 г. и особенно 1977 г. прямо говорили о руководящей роли компартии в обществе. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми: от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР, от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР. Партия вырабатывала политику и "правила игры", которые обеспечивали устойчивость системы. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных органах — от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соответствующего уровня "во всех без исключения областях управления и хозяйствования". В основе такой практики лежало принятое еще в 1923 г. на XII съезде РКП(б) решение наряду с партийными кадрами подбирать "...руководителей советских, в частности, хозяйственных и других органов, что должно осуществиться при помощи правильно и всесторонне поставленной системы учета и подбора... работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций".

Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры. Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами — от райкома до ЦК. Номенклатурные работники — это замкнутый социальный слой "начальников" всех уровней. Он существовал на основе жестких принципов и правил, определенных коммунистическими вождями. В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки таких должностей являлись строго секретными. И. В. Сталин так определил требования к номенклатуре: "...Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь" [9]. Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Сталин утверждал: "...Необходимо каждого работника изучать по косточкам" [10].

Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде оформился к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х — полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г.). Он охватывал всю сферу управления, хотя не имел правового оформления. Руководящие посты могли быть заняты только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами. Рекомендация на руководящие должности беспартийных являлась исключением, которое лишь подтверждало правило. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и деловым качествам, военизированный характер (долгое время номенклатура в буквальном смысле была вооружена — имела личное оружие). Номенклатура не является классом, хотя подобная точка зрения имеет распространение [11]. Она не имела частной собственности (ее не было и не могло быть вообще в советский период), но от имени народа распоряжалась огромным пирогом общественного достояния, сосредоточенного в руках государства. Общество, лишенное собственности и независимости от власти, целиком зависело от бюрократии, которая находилась у "крана" материальных и социальных благ.

Сталинская и послесталинская номенклатура была более образованна, чем при В.И. Ленине. Стало велением времени и престижа иметь высшее образование. В 1946 г. была создана Академия общественных наук при ЦК ВКП(б), в которой готовились ответственные управленческие кадры для районных, городских, областных и республиканских органов власти. Характерно, что из высшей номенклатуры оказались фактически исключенными профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием.

Распределение управленцев по "этажам" управления было не менее, а может быть, и более жестким, чем в царской России в соответствии с "Табелью о рангах". Властная иерархия в советском государстве, естественно, тесно переплеталась с партийной иерархией. Номенклатура ЦК была высшим разрядом и насчитывала в 1980 г. примерно 22,5 тыс. человек, но затем последовательно сокращалась: в 1988 г. — 18 тыс., в 1990 г. — 15 тыс. (бывший секретарь ЦК КПСС Е. Лигачев, выступая в Конституционном Суде на процессе коммунистической партии, утверждал, что "потом" — видимо, он имел в виду после 1990 г. — номенклатуру ЦК сократили до 3 тыс. человек). Далее шла номенклатура обкомов, райкомов, горкомов. Точных данных о численности этих разрядов нет. В некоторых изданиях приводилась общая цифра: до 2 млн. (эта цифра звучала и в Конституционном Суде).

Все без исключения вопросы жизни управленцев решались в партийных органах. Коммунистическая партия выступала как патронирующая организация по отношению к государственным служащим. Знакомство с лидерами и видными функционерами компартии (совместная работа в прошлом, "вместе воевали в гражданскую", родственные отношения и т. п.) давало преимущества при продвижении по службе и занятии должностей. В связи с этим кадровую политику советского времени называют иногда номенклатурно-патронажной системой. В Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории, в личном фонде крупного государственного деятеля советской эпохи Ф.Э. Дзержинского, имеется документ, который на первый взгляд может показаться незначительным, а на самом деле дает представление о механизмах функционирования власти, может быть, более ярко, чем документы общегосударственные.

"В ЦК РКП(б).

Здоровье, работоспособность и плановость работы наших ответственных работников поднялась бы во много раз, если бы они имели свободным от всяких заседаний и приемов, кроме воскресенья, еще один свободный день в неделю — среду или четверг. Тогда они в состоянии были бы продумать свою работу, просмотреть материал и прочее... Если мое предложение будет ЦК одобрено, то необходимо назначить комиссию, которая выработала бы текст постановления с указанием дня и перечня работников, по отношению к которым эта мера обязательна. 12.Х.1925 г. Ф.Э. Дзержинский" [12]. Обратите внимание: частный вопрос о необходимости введения второго выходного дня для ответственных работников ставился председателем ВСНХ Ф.Э. Дзержинским не перед правительством, а перед ЦК партии большевиков. Комментарии излишни.

Слой советской бюрократии был неоднороден. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но это не точно. Номенклатурой являлась лишь часть бюрократии, занятая на ответственной управленческой работе разного уровня. Основная масса чиновников была занята на рядовой работе в отделах, канцеляриях и т. п. Бюрократия советского периода отличалась особой "чистотой" с точки зрения происхождения, воспитания, социальной принадлежности. Она не была отягощена сословными, наследственными наслоениями, как, впрочем, и образованием. Она происходила в основном из низов. Советская бюрократия жила по жестким правилам, которые касались всех сторон жизни, включая личную. Выделение из общего унифицированного фона осуждалось. Унификация социальной жизни выражалась даже в одежде, которая играла роль знаковой принадлежности к определенному слою в социальной иерархии. А.А. Сольц в докладе о партийной этике, прочитанном в Коммунистическом университете им. Я.М. Свердлова в 1925 г., говорил: "...Если человек внешне будет, так сказать, резко отходить от тех масс, которые он представляет, то мы сами затрудним себе борьбу и отдалим время проведения наших идей в жизнь" [13]. Жизнь коммунистов должна была соответствовать провозглашенным общим принципам хотя бы внешне. В парторганизациях были созданы бытовые комиссии, которые занимались проверкой жизни коммунистов. В Сибири, например, обследования быта коммунистов проводились по заранее разработанной программе, в которой учитывались обстановка жилища, наличие библиотеки (с коммунистической литературой), использование свободного времени, употребление спиртных напитков и т. д. Факты личной жизни, не укладывающиеся в стандарт, являлись предметом публичного обсуждения с очными ставками, допросами в парторганизации [14]. XVI конференция ВКП(б) (апрель 1929 г.) осудила излишнее копание в личной жизни, но сам контроль и стандартизация поведения и образа жизни коммунистической элиты не вызывали сомнений и сохранялись на всем протяжении периода, когда компартия была правящей.

В стране, в которой юридически все принадлежало государству и государством контролировалось, численность бюрократии была огромной и постоянно росла. В социальной статистике данные об этом размывались посредством включения бюрократии в безличный разряд служащих, к которому относили также врачей, учителей и т. д., поэтому точную ее численность определить сложно. Но все же есть цифры, которые дают представление об этом. Общая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве достигла к началу 1954 г. 44,8 млн. человек, из них административно-управленческий персонал составлял 6 млн. 516 тыс. человек, т. е. в среднем каждый седьмой являлся работником управленческого аппарата [15]. В 80-е годы управленческий слой, по некоторым оценкам, составлял вместе с семьями 18 млн. человек.


"Пряник" привилегий и партийный "кнут"


Постепенно бюрократия обрастала привилегиями, распределяемыми в строгом соответствии с должностной иерархией. Наибольшие привилегии имели номенклатурные работники. Благосостояние номенклатуры определялось прежде всего не зарплатой, не собственностью, а долей бесплатного общественного пирога, который находился в ее распоряжении. Привилегии бюрократии начали складываться сразу же после прихода большевиков к власти. Но если в период становления коммунистической системы власти они колебались в рамках от личного бронепоезда до личного коня, то в последующие годы была создана развитая система полного обеспечения бюрократии, но в строгой зависимости от разряда. В 1922 г. на XII партконференции была принята резолюция "О материальном положении активных партработников". К этой категории были отнесены 15 325 человек. Кроме денежного вознаграждения по высшему разряду, все эти товарищи должны быть "...обеспечены в жилом отношении (через местные исполкомы), в отношении медицинской помощи (через Наркомздрав), в отношении воспитания и образования детей (через Наркомпрос)". Одновременно XII партконференция установила для ответственных партийных работников высший предел месячной заработной платы (партмаксимум, который был отменен в 1935 г. в рабочем порядке). Суммы, превышающие этот предел, должны были поступать в партийный фонд взаимопомощи.

Но это вовсе не означало, что партийно-государственная бюрократия стала жить так же, как все. Уравнительные тенденции в отношении зарплаты привели к росту бесплатных привилегий для номенклатуры. До 1947 г. члены Политбюро ЦК, номенклатура, имевшая высший статус, не получали денежного содержания и полностью обеспечивались за счет государства по потребности. Дочь И.В. Сталина С. Аллилуева в книге "20 писем к другу" сообщала: "До тех пор (до 1947 г. — Л.С.) я существовала вообще без денег, если не считать университетскую стипендию, и вечно занимала у своих "богатых" нянюшек, получавших изрядную зарплату..." Была создана развитая, строго ранжированная система привилегий. В последующем она постоянно совершенствовалась, а привилегии расширялись как по объему, так и по качеству. Для номенклатуры за счет государства строилось лучшее жилье, обеспечивалось специальное медицинское и санаторное обслуживание, велось снабжение лучшим продовольствием, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные пенсии (персональные пенсии союзного и республиканского значения), даже похороны производились на особых кладбищах по особому разряду. Важно понять, что привилегии являлись средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять возможность жить в уютном "спецмире", надо было "играть по правилам". Привилегии рядовых государственных служащих были гораздо скромнее и выражались прежде всего в "заказах" с продовольствием, доступе к дефицитным товарам, возможности получать без очереди жилье, хорошие санаторные путевки и др.

Путь наверх по номенклатурной лестнице был сопряжен с постоянным риском. При И. Сталине за злоупотребление властью, промашки следовала суровая кара. Сталин в письме к В. Молотову писал: "Надо бы все показания вредителей по мясу, рыбе, консервам и овощам опубликовать немедля.., а через неделю дать извещение от ОГПУ, что все эти мерзавцы расстреляны. Их всех надо расстрелять" [16]. Во времена, когда во всю мощь работал маховик репрессий и каждый госслужащий буквально просвечивался, коррупция была рискованным делом, но она неизбежно существовала в разных формах. Суровые меры помогали мало. Чиновничья система работала по своим законам.

В ходе репрессий номенклатура всех уровней несла самый крупный урон. Наиболее пострадали совнаркомовские работники, промышленные наркоматы, офицерский корпус Красной Армии, директорский корпус. Самыми серьезными были обвинения политического характера (в организации заговоров, нелегальных политических групп, шпионаже в пользу иностранных государств и т. д.), которые на самом деле не соответствовали действительности. Репрессии особенно масштабно коснулись государственных служащих в годы "большого террора". В 1937—1939 гг. партноменклатура повсеместно обновлялась не менее двух-трех раз [17]. Даже те, кто относился к избранному кругу участвовавших в вооруженном восстании 25 октября 1917 г. и довольно долго продержался в высших эшелонах власти, оказались в числе репрессированных. А. И. Рыков, с 17 лет связавший свою судьбу с революционной деятельностью, был введен в первый состав Совнаркома, затем после смерти Ленина занял пост главы правительства. В 1930 г., обвиненный в правом уклоне, он был смещен с этого поста и назначен наркомом связи. Но это было не все. В 1938 г. он был осужден и расстрелян. Еще один пример:

В.А. Антонов-Овсеенко, участник взятия Зимнего дворца, также вошел в первый состав СНК и в последующие годы, несмотря на то что он в 1923—1927 гг. примыкал к троцкистской оппозиции, занимал высокие должности — полпред в Чехословакии, Литве, Польше, прокурор РСФСР и т. д. Взгляды его изменились, Антонов-Овсеенко порвал с оппозицией, восхищался Сталиным. Однако это не помогло ему избежать мясорубки сталинского террора. В октябре 1937 г. он был арестован, а в феврале 1938 г. приговорен к расстрелу по обвинению в принадлежности к руководству "троцкистской террористической и шпионской организации". Новая волна репрессий захватила госаппарат в конце 40-х — начале 50-х годов. Стареющий вождь (ему шел восьмой десяток) осуществил радикальные перемены в устройстве центрального партийного аппарата. Высшие эшелоны власти решено было обновить, убрать засидевшихся, а также претендующих на то, чтобы заменить Сталина на его посту.


От беспокойной "оттепели" к мнимому благополучию "эпохи застоя"


Со смертью Сталина произошли некоторые изменения в принципах существования советской бюрократии. Оформился новый механизм смены вождей, который сказывался на условиях госслужбы и составе высшего эшелона бюрократии. Теперь смена происходила чаще, занять место вождя можно было путем изнурительной и опасной борьбы группировок — кланов в верхах партийно-государственной бюрократии (допустимы были любые методы, включая арест). Победивший расставлял верных ему людей на ключевых постах (чаще всего это были люди, с которыми он работал на разных ступенях партийной карьеры). Этот механизм был запущен Н.С, Хрущевым и действовал безотказно вплоть до выборов последнего главы КПСС — М.С. Горбачева в 1985 г.

Репрессивная машина была приостановлена, и страх перестал довлеть над чиновниками. Они обрели большую самостоятельность и независимость, но одновременно даже минимальная гласность тех лет сделала их более уязвимыми, так как высветила некомпетентность, низкую культуру многих чиновников. Н.С. Хрущев добился введения в Устав партии положения об обязательной ротации кадров — при каждых выборах полагалось менять треть числа членов партийных комитетов от ЦК до райкома. Исключение делалось только для первого секретаря и небольшого круга "опытных и заслуженных работников". Высшая номенклатура встретила это недовольством, так как в партийных органах были представлены наиболее видные управленцы соответствующих уровней. Членство в партийном органе придавало собственно управляющей части бюрократии дополнительный вес, защищенность, и терять их она не хотела. В этом заключалась одна из причин единодушия при освобождении Н.С. Хрущева в октябре 1964 г. от всех постов в партии и государстве "в связи с преклонным возрастом и состоянием здоровья". Н.С. Хрущев, вернувшись с Пленума ЦК, сказал: "Может быть, самое главное из того, что я сделал, заключается в том, что они могли меня снять простым голосованием, тогда как Сталин велел бы их всех арестовать".

Попытки дальнейшей либерализации госслужбы были перекрыты с приходом Л.И. Брежнева на высший властный пост в государстве — Первого секретаря ЦК КПСС, переименованного вновь в 1965 г. в Генерального секретаря. Принцип ротации кадров был немедленно отменен. Малоподвижная, законсервированная система отторгала все новое. Роль бюрократии во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности. Сформировались устойчивые группы управленцев, которые консолидировались вокруг чиновников, занимавших более высокие должности и выступавших в роли покровителей. Система личного патронажа, сформировавшаяся в 60—80-е годы, охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса, занятие важного поста зависели от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния патрона.

Некоторые министры ставили рекорды пребывания в должности — 20 лет и более. Коррупция среди чиновников приобрела значительные масштабы, государственная бюрократия смыкалась с мафиозными группировками. Появились черты, свидетельствующие о превращении бюрократии в наследственную, возросла роль родственных связей. Под некоторых членов семьи Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева создавались министерства, которые они должны были возглавить. К концу жизни Брежнева в составе ЦК КПСС оказались его сын (первый заместитель министра внешней торговли), его зять (первый заместитель министра внутренних дел). То же происходило и на других этажах управления — родственники и близкие секретарей республиканских ЦК, крайкомов и обкомов получали престижные должности в госаппарате и преимущества при продвижении по службе. Брежневское время называют золотым веком номенклатуры, когда ее жизнь отличалась стабильностью, относительно высоким уровнем материальной обеспеченности и уверенностью в прочности своего статуса. Ю. Андропов, став Генсеком, в начале 80-х годов попытался приостановить процессы разложения в управленческом слое. Громкую огласку получили дела о взяточничестве, вымогательстве на высоком уровне. Были проведены показательные процессы над взяточниками из разных министерств. Однако в стране назревал глубокий системный кризис, охватывающий все сферы: экономическую, социально-политическую, духовную, власть и управление. Обществом овладело сознание необходимости перемен. Система номенклатурного управления себя исчерпала.


Примечания


1. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 72.

2. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 40. С. 272.

3. Цит. по: Исторический опыт и перестройка. С. 24.

4. Ирошников М.П. Председатель Совнаркома Владимир Ульянов (Ленин). Очерки государственной деятельности в 1917—1918 гг. Л., 1974. С. 424—427.

5. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 352.

6. Правительственный вестник. 1989. № 6. С. 10.

7. Россия: Энциклопедический словарь. Л., 1991. С. 265. Без военного и морского ведомства.

8. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. М., 1971. С. 302.

9. Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 225.

10. Там же. С. 396.

11. Впервые эта точка зрения (впрочем, вслед за Л. Троцким) была высказана М. Джиласом в знаменитой книге "Новый класс", поддержана М. Восленским в работе "Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза" с предисловием М. Джиласа.

12. РЦХИДНИ, ф. 76, on. 1, д. 189, л. 9.

13. Партийная этика: Дискуссии 20-х годов. М., 1989. С. 284.

14. См.: Исаев В.И. Быт рабочих Сибири. 1926—1937 гг. Новосибирск, 1988. С. 74.

15. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. б. С. 510.

16. Коммунист. 1990. № 11. С. 104.

17. Советское общество. Возникновение, развитие, исторический финал. М., 1997. С. 418.

5. Современная российская госслужба



Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников — аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика — она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. И пожалуй, интегрирующая российских чиновников всех времен черта состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и (или) протекции. Поэтому, строго говоря, я рассматриваю наше чиновничество как квази- или псевдобюрократию.

Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неумелых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". (Справедливости ради надо сказать, что прием этот, в российском варианте известный под маркой "царь добрый, да бояре злые", стар как мир, к нему прибегали и прибегают властители самых разных стран, эпох и цивилизаций, не исключая и нынешних демократических политиков и Запада, и Востока.) Между тем роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации — одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.


О составе и социальном статусе чиновничества


Сразу оговорим, что речь пойдет главным образом о высшем и среднем чиновничестве, т.е. о разных уровнях бюрократической элиты, а не о "клерках". Иными словами, о тех, кого в СССР привычно называли номенклатурой. Именно этот слой оказывает непосредственное влияние на разные аспекты жизни и на самый уклад российского общества и потому является главным объектом нашего внимания.


Преемственность номенклатуры


Начнем с вопроса о степени персональной преемственности между номенклатурой нынешней — "демократической" и прежней — "коммунистической". Так вот, по данным социолога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных структурах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой советской номенклатуры [1]. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше — при Брежневе [2|. Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократической революции и дают косвенное, но достаточно убедительное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в частности: "Коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя" [3]. Собственно, так и произошло: "...именно номенклатура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности" [4]. Однако вопрос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведения реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатировать наличие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоизменений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.

Для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рамках прежних "правил игры": первое — "пастырской стратегии власти" [5], второе — максимально возможной персональной и духовной преемственности элиты. Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было допущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из демократов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклатура. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действительного недостатка профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не столько из-за этого.


Причины снижения качества работы


В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них — снижение уровня профессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демократическому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, своему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борьба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его нового хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения.

К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс административной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и организационных издержек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напротив, отсекали независимо мыслящих, талантливых и настроенных на перемены администраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".


Нормативная институционализация бюрократической корпорации


Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некоторую российскую специфику. Как и на Западе, наша бюрократия стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество и политиков в незаменимости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных экспертов — основа бюрократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Однако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют противовесы в виде как высокого профессионального уровня самих политиков, которых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привлечения независимых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу последнего, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся заложниками информации и анализа, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.

В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" [6]. Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трехмерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллельным" миром.) Категорий три — "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "главные...", "ведущие...", "старшие..." и "младшие государственные должности государственной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разрядов пятнадцать — "действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса" (см. также прилагаемую схему). Каждый "этаж" разрядов полностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разумеется, "бюрократической эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регулярность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократического тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра 1 с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происходит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифицированные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархического феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.



Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона преобладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.

Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого статуса стало использование "смутного" переходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контроля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло несколькими путями — через формальное закрытое акционирование как предприятий, так и таких грандиозных государственных монополий, как, например, "Газпром"; через приватизацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; через такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли миллиардные состояния, а с другой — целые сегменты национального достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого класса уполномоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с номенклатурой [7], но на деле являвшихся как бы ее доверенными лицами — "трастовыми агентами". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "конвертированием власти в собственность" или попросту "приватизацией государства".

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас реализовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".


Чиновник чиновнику рознь


Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдвижение "коллективного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто "рабочих лошадок", далеких от всего этого передела собственности. Речь идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он является криминальным, не будем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компетентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых размерах и при наших "традициях" она определенно не принесла бы ничего хорошего.

Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии — как дореволюционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа достаточно квалифицированных и добросовестных работников среднего звена встречались и люди с подлинно реформаторскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" бывали не слишком долгими, и в силу этого традиции либерального и сознающего свою социальную ответственность чиновничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего общества.


Госслужба в России — общие тенденции и их оценка


Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой — стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная легитимация в одном документе двух противоположных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие противоречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в самом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было поменьше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на человеческие нужды. Но с другой — люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсировало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истинный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в западных странах сегодня можно видеть сходные противоречия в ожиданиях граждан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демократическими взглядами на роль государства. В одних странах существует исторически сложившийся крен в сторону либерализма, в других — в сторону социализма. Периодическая же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничителя: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая степень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных западных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожиданий придала дополнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления выгодного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к государственной собственности, т.е. была как бы ее собственником de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акционирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добывающих и энергетических, а также через другие, более сложные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обеспечить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепочке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское государство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог подобных масштабов "приватизации государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проблемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", регламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламентацию попадают не только предельная цена принимаемых подарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным [8]. Но в целом нам тоже неплохо было бы сделать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, работающими гражданскими институтами бюрократия не страшна. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различными группами давления — лобби. Так что создание по-настоящему современной государственной службы должно идти рука об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство может лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно мешать, то модернизацию госслужбы никак нельзя пускать на самотек или заниматься этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевернуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

Примечания


1. Крыштановская О. Финансовая олигархия в России//Известия. 1996. 10 янв.

2. Савватеева И. О тех, кто нами правит//Известия. 1995.

3. Гайдар Е. Государство и эволюция. М., 1995. С. 103.

4. Крыштановская О. Указ. соч.

5. Ostrom E. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action.

Cambridge, 1990. P.9 etc.

6. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации . Ст. 1- ст. 6, п. 1; ст. 7, п. 3//Рос. газета. 1995. 3 авг.

7. Любопытна этимология этого слова. Nomenclator в Древнем Риме — это специальный человек, обычно раб, обладавший хорошей памятью на имена и в нужный момент подсказывавший хозяину, как зовут людей, как правило нижестоящих, с которыми тот в данный момент общался. Применительно же к нашей теме это означает, что номенклатура — система как бы подсказки людей, подходящих для занятия освобождающихся должностей.

8. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa, 1989.

ПРАВО