Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики

Вид материала

Диссертация

Содержание 2. Основное содержание работы Федеральные округа РФ Доля консолидированных региональных бюджетов в консолидированном бюджете Межбюджетные трансферты из федерального бюджета Показатели консолидированных региональных бюджетов, % ВВП 3. Основные результаты исследования опубликованы в следующих работах

Подобный материал:

• План работы управления развития организационных механизмов системы образования на первое, 184.85kb.
• Ём Валерьевич методологические аспекты управления развитием региональной инфраструктуры, 495.21kb.
• Разработка организационных схем и адаптивной стратегии комплексного развития региональной, 972.67kb.
• ЕР, Г. Федоров управление региональным развитием государственное регулирование экономики,, 2577.25kb.
• Программа Межвузовской научно-практической конференции «модернизация экономики и эффективность, 177.97kb.
• Теория иметодология управления Устойчивым социально-экономическим развитием региона, 715.42kb.
• Региональные зоны роста инновационной экономики, 927.02kb.
• 1. Управление социально-экономическим развитием региона: вопросы теории и практики, 24.25kb.
• Оценка механизмов региональной интеграции, 449.31kb.
• Теоретические и методологические основы стратегического управления развитием региональной, 616.39kb.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе – «Теоретическое обоснование субсидиарного принципа закрепления социальных функций государства на региональном уровне» систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения полномочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти

Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.

В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.

Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т.п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.

Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.

Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования (public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев - тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода «заработал» право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фактом своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства.

Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосылки для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:

• гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;

• уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления возможности компенсировать в минимальном размере некоторые «непредвиденные социальные риски» (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефолту;

• предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.

Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.



Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства

Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: «С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т.е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную – К.И.) должна преследовать и решать социальные задачи».¹

Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.

Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру положительные коррективы². Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтрализации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном регулировании совокупного спроса. Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.

В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как «автоматические или встроенные стабилизаторы» современной рыночной экономики. «Встроенность» их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продолжительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. «Автоматизм» же «встроенных стабилизаторов» обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения³. Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.

В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства в лице центральной и региональных органов власти для экономического развития в условиях кризисного и депрессивного состояния национальных финансов.

Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством в лице центральных и региональных органов власти социальных функций в обществе и скорректировал оценку эффективности их исполнения. В категориях теории «экономической социодинамике» государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны⁴. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.

Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства в лице центральных и региональных органов власти выступает в качестве «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей — это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование Рубинштейном А.Я. необходимости трансформации в России «государства-мецената» в «государство-инвестора», которая должна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики⁵.

При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов⁶, и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее «социальных стандартов», которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода «институциональная ловушка»⁷, которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт «социальных стандартов» трансформировался в нормативы размещения сети организаций социальной сферы⁸.

Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения полномочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения аллокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности суфедеральных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более полному учету предпочтений местных жителей.

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач — достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению «дилеммы треугольника» (см. табл.1).

Таблица 1.

«Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации

Цели	Результаты
• Обеспечение макроэкономической стабильности путем сокращения горизонтального неравенства • Повышение социальной справедливости путем сокращения горизонтального неравенства	Обеих целей можно достичь за счет усиления централизации налоговой базы. Однако централизация налоговой базы приведет к снижению доходов автономных территорий и не позволит обеспечить аллокативную эффективность.
• Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения аллокативной эффективности) • Достижение макроэкономической стабильности путем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы	Достижение доходной автономии вызовет усиление горизонтального неравенства в бюджетной системе. В результате достижение макроэкономической стабильности будет невозможно из-за усиления социальной несправедливости.
• Укрепление доходной автономии местных бюджетов • Усиление социальной справедливости	В результате происходит снижение макроэкономической стабильности.

Источник: составлено по: Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959


Например, при попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно — усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные варианты приводят к схожим результатам.

Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между темпами роста социальных расходов нижестоящих бюджетов и подушевого ВВП. Другими словами, по мере увеличения степени децентрализации функций органов власти различных уровней бюджетной системы (рост средних темпов роста социальных расходов региональных бюджетов) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис. 2). Такая положительная зависимость децентрализации в распределении функций между органами власти по вертикали бюджетной системы и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается желание экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в значительной мере мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию «прозрачности».




Рис. 2. Децентрализация расходных полномочий и ВВП центрального правительства.


В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы⁹, определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение полномочий между органами влаcти различных уровней при реформировании местного cамоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип cубсидиарности как принцип «лучшего уровня». Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей полномочий «сверху вниз» на основе принципа cубсидиарности многие полномочия переходили в обратном направлении - «снизу вверх», к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельноcть по закреплению полномочий cубъектов Федерации в целом приобретает преимущественно «фасадный» характер, поскольку в итоге большая часть полномочий (более 700) остается у Федерации.



Рис. 3. Критерии эффективности расходов государства в лице центрального и региональных органов власти


Таким образом принцип субcидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не cоблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

Неэффективность финансового обеcпечения расходных обязательств субфедеральных бюджетов выявилась в результате выборочной оценки результативности бюджетных расходов в 2001—2002 гг. в целом ряде российских регионов и муниципалитетов. Анализ расходов бюджета по той или иной статье функциональной классификации в условиях наличия «нефинансируемых мандатов» в большинстве cлучаев дал повод экспертам сделать абсурдный вывод о возможности сокращения расходов бюджета.

Однако бюджетные расходы не могут сокращаться, напротив, чем больше их величина, тем выше качество жизни населения данной территории — при условии, что расходы бюджета результативны, а cам бюджет cбалансирован.


Таблица 2

Место федеральных округов по основным социально-экономическим показателям развития в Российской Федерации в 2005 и 2009 гг.

	Федеральные округа РФ
	Центральный	Северо-Западный	Южный	Приволжский	Уральский	Сибирский	Дальневосточный
Площадь территории	6	4	7	5	3	2	1
Численность населения на 1.01.2006 г.	1	5	3	2	6	4	7
Доля городского населения	2	1	7	6	3	5	4
Среднемесячная номинальная заработная плата работников организаций	3	4	7	6	1	5	2
Среднедушевые денежные доходы (в месяц)	1	3/4	7	6	2	5	4/3
Оборот розничной торговли на душу населения	1	3	7	4	2	5	6
Общая площадь жилых помещений в среднем на одного жителя	2	1	7	3	3/4	6	4/5
Уровень рождаемости	7	5/6	1	4/5	3	2	4
Уровень смертности	2/1	1/2	7	3	5/6	3/4	4/5
Ввод в действие общей площади жилых домов на 1000 чел. населения	1	3	5	2/4	4/2	6	7
Инвестиции в основной капитал на душу населения	4	3	7	5	1	6	2
Основные фонды в экономике (по полной учтенной стоимости на конец года)	1	5/4	6	3	2	4/5	7
Уровень занятости	2	1	7	5	3	6	4
Уровень безработицы	7	6	1	4	5	2	3
Уровень неформальной занятости	6	7	1	2	5	3	3
Численность студентов вузов на 10 000 чел. населения	1	2	7	4	3	6	5

Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: Стат. сб. / М.: Росстат, 2009.


Так объективно встал вопрос о критериях результативности и эффективности бюджетных расходов, которые являются формой проявления функций государства и местного самоуправления по производству общественных благ и услуг (см. рис. 3).

Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования cектора бюджетных услуг, а значит, и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. К сожалению, лимиты финанcирования бюджетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Такая структурная разбалансированность структуры национальной бюджетной системы послужила объективной предпосылкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в структуре централизованных финансов в России.

Во второй главе – «Особенности обеспечения приоритетности социальных критериев результативности инструментов управления региональной экономикой» анализируются особенности расходные полномочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса, дается оценка состояния финансовой базы расходных полномочий региональных органов власти в 2008-2009 гг., а также структурируется механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.

Анализ наиболее важных показателей, характеризующих социально-экономические условия жизнедеятельности населения в разрезе федеральных округов, выявил существенные различия между ними. Данные таблицы 2 свидетельствуют об относительной устойчивости ранжирования округов по основным социально-экономическим показателям, характеризующим условия жизнедеятельности населения ¹⁰. Центральный ФО, имея предпоследнее место по площади, занимает среди федеральных округов первое место по численности проживающего населения. Он также лидирует по совокупности показателей, характеризующих социальные условия воспроизводства населения: по среднемесячной номинальной заработной плате работников организаций и среднедушевым доходам, денежным доходам населения в месяц, по обороту розничной торговли на душу населения, по численности студентов высших учебных заведений на 10 000 человек. Ему принадлежит второе место по показателям доли городского населения, общей площади жилых помещений, приходящейся в среднем на одного жителя, а также по показателю ожидаемой продолжительности жизни. В округе наиболее благоприятные условия для обеспечения занятости. Он занимает первое место по показателям стоимости основных фондов в экономике, объему отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами. Естественно, что уровень безработицы здесь самый низкий. Примечательно, что, опережая все федеральные округа по плотности населения, Центральный ФО находится на последнем месте по уровню рождаемости, на первом месте по уровню естественной убыли и миграционного прироста ¹¹.

Противоположная ситуация характерна для Южного ФО. Занимая последнее место по площади и третье место по численности населения, он оказался на предпоследнем месте по показателям инвестиций в основной капитал на душу населения, по объему отгруженных товаров собственного производства, по выполненным работам и услугам собственными силами. Занимая первое место по доле сельского населения, округ занимает последнее место по продукции сельского хозяйства.

Южный ФО находится на последнем месте по таким важнейшим показателям характеристики социальных условий воспроизводства населения, как: среднемесячная номинальная заработная плата в расчете на одного работника, среднедушевые денежные доходы населения в месяц и оборот розничной торговли на душу населения, общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя и численность студентов высших учебных заведений на 10 000 человек. Между тем здесь сохраняется естественный прирост населения на фоне устойчивости общей для РФ депопуляции. Но в противоположность ЦФО, в округе самый низкий уровень занятости и самые высокие показатели безработицы и неформальной занятости.

Сравнение только двух этих федеральных округов свидетельствует о существующем в России неравенстве возможностей обеспечения занятости и образования. Как результат, эти округа имеют неравные возможности для участия в формировании экономики инноваций. И подобная ситуация характерна для всей территории страны.

Таблица 3

Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в России

Этап	Публичные нормативные обязательства	Иные расходные обязательства
1. Правовая основа	Законы (акты) «прямого действия»	Иные законы (акты), межгосударственные договоры
2. Бюджетное планирование	Определение бюджетных обязательств на соответствующий год
3. Закон (решение) о бюджете	Бюджетные ассигнования
4. Лимиты на принятие бюджетных обязательств	–	Доведение лимитов бюджетных обязательств
5. Принятие бюджетных обязательств	–	Договоры, соглашения в пределах ЛБО
6. Подтверждение обязательств	Денежные обязательства

Что касается таких социально-экономических результатов, то они являются результатом регулирования регионального развития в основном бюджетными инструментами управления. В этом случае расходных обязательства региональных органов власти занимают особое место. Она слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.

Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 3. В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

• оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• социальное обеспечение населения, в том числе — путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств;

• бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);

• субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;

• межбюджетные трансферты;

• платежи и взносы субъектам международного права;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных исков.

Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты исполнения бюджетных средств.

Таблица 4.

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2002–2010 гг.

	2002	2006	2008	2010
Доля консолидированных региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, %
Доходы до трансфертов	45,2	40,1	41,8	40,5
Чистые расходы	54,1	58,9	56,8	58,2
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, %
Доля доходов консолидированных бюджетов	4,9	7,8	6,4	6,6
Доля от объема консолидированного бюджета субфедеральных органов власти	9,6	16,1	12,9	13,6
Доля расходов консолидированного бюджета	10,6	16,1	12,6	13,3
Показатели консолидированных региональных бюджетов, % ВВП
Доходы до трансфертов	12,2	12,1	12,2	11,3
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета	1,4	2,6	2,9	3,2
Расходы	14,1	14,7	15,5	14,9
Профицит (+) /дефицит (–)	0,5	0,02	– 0,4	– 0,35

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Однако реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в посткризисной России (см.табл. 4).

В связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.

Во второй половине 2008 г.-2009 гг. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2008 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов¹² (на 0,5 п.п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п.п. до 21,2% ВВП) ¹³, при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п.п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п.п. до 0,003% ВВП) явились основными факторами общего снижения доходов федерального бюджета в 2010 г.

Таблица 5

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008–2009 гг. (%)

Статья	2008 г.	2009 г.	Изменение (п.п)
Общегосударственный вопросы	7,1	7,3	0,2
В том числе обслуживание государственного и муниципального долга	0,6	1,0	0,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	4,1	3,9	-0,2
Национальная экономика	19,6	18,1	-1,5
Жилищно-коммунальное хозяйство	16,3	13,6	-2,7
Охрана окружающей среды	0,3	0,3	-0,1
Образование	20,8	21,5	0,7
Культура, кинематография и средства массовой информации	3,5	3,4	-0,1
Здравоохранение и спорт	12,7	12,1	-0,6
Социальная политика	12,2	15,3	3,1
Межбюджетные трансферты	3,3	4,4	1,1

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора по базе данных ИЭПП.

Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007–2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 5). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.

Однако при сохранении общего объема расходов их структура в 2009 г. претерпела определенные изменения. Из данных табл. 6 видно, что в наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам «Социальная политика» и «Межбюджетные трансферты» (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального долга. Рост расходов на обслуживание долга обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).

Р
ис. 4. Динамика расходов субъектов Российской Федерации в январе - сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.


На 1 октября 2009 г. расходы субъектов Российской Федерации составили 4 097.6 млрд. руб., что составляет 104.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 г. (рис. 4). Увеличение расходов зафиксировано в 73 регионах. Сокращение расходов наблюдалось в 10 регионах. Наибольшее снижение расходов сложилось у следующих регионов: Тюменская область (падение на 21%), Ханты-Мансийский автономный округ (падение на 19%), Челябинская область (падение на 11%), г. Санкт-Петербург (падение на 6%), Иркутская область (падение на 5%).

Наибольшее увеличение расходов зафиксировано в следующих субъектах Российской Федерации: Чеченская Республика (рост на 75%), Республика Дагестан (рост на 41%), Республика Адыгея (рост на 37%), Республика Ингушетия (рост на 35%), Тверская область (рост на 28%).

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда составили 1 305.0 млрд. рублей, что составляет 112.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года и 31.8% от общей суммы расходов на 1 октября 2009 года (рис. 5).

В 13 регионах доля расходов на оплату труда и начисления в расходах составила более 40%. Наибольшая доля расходов на оплату труда и начисления в общем объеме расходов сложилась у следующих регионов: Республика Тыва (50%), Ханты-Мансийский автономный округ (49%), Забайкальский край (48%), Республика Карелия (46%), Ямало-Ненецкий автономный округ (45%).

Наибольший темп роста расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом отмечен в следующих регионах: г. Москва (рост на 37%), Саратовская область (рост на 31%), Ростовская область (рост на 29%), Ставропольский край (рост на 27%), Белгородская область (рост на 26%).

Наибольшее снижение расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом наблюдается в следующих регионах: Иркутская область (снижение на 6%), Калининградская область (снижение на 6%), Алтайский край (снижение на 5%), Ханты-Мансийский автономный округ (снижение на 4%), Омская область (снижение на 4%).


Р
ис. 5. Динамика расходов на оплату труда и начислений в январе – сентябре

2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.


Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику – на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%), расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу «Общеэкономические расходы» (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.

В целом, говоря о динамике и структуре расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г., необходимо отметить следующее. Наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного и муниципального долга, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.

По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 млрд. рублей. С дефицитом исполнены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 млрд. рублей, что почти в полтора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трлн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.

За счет региональных бюджетов были профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда.

Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 млрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.

Однако эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Российской Федерации.

В целом можно отметить, что в рамках Закона «О федеральном бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г.» сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;

2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность существующей системы разграничения расходных полномочий между уровнями власти;

3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.

В третьей главе - «Основные направления повышения социальной результативности механизма регулирования регионального развития» обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 6):

• проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;
  
• устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении c соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;
  

• согласование приоритетов и интересов различных территориальных
  ведомств и служб;
  
• обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;
  

- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;

• совершенствование нормативно-методического обеcпечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;
  

Рис. 6. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта

• многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.
  

Процесс использования среднесрочного финансового плана для формирования проекта бюджета на очередной год показан на рис. 6.

Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования представлены на рис. 7.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

• данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;
  
• данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;
  
• данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об иcполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Министерством финансов Российской Федерации основные направления налоговой политики Российской Федерации.
  

Рис. 7. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования

Для получения синергетического эффекта в форме повышения эффективности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей (см. рис. 8).

При анализе прогнозируемых показателей можно воспользоваться аналитическими отчетами, реализованными в модели:

• темпы роста доходов бюджета;
  

• проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной структуры;
  

проектируемые расходы бюджета по подразделам функциональной структуры;

• проектируемые расходы по разделам функциональной структуры
  в разрезе экономических статей;
  
• экономическая структура расходов;
  
• темпы роста расходов бюджета;
  
• удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.
  
• Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 9).
  

Рис. 8. Модель расчета прогнозируемых показателей



Рис. 9. Концепции реструктуризации бюджетной сферы


При этом должны быть решены следующие задачи:

1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.
   
2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.
   
3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.
   
4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.
   
5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.
   

Очень cложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 10).

Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:

1. Освобождение отрасли от организаций–потенциальных банкротов.
   
2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых уcлуг.
   
3. Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства.
   
4. Определение форм контроля над производством уcлуг в отрасли.
   

Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.



Рис. 10. Модель финансовой подсистемы региона

В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является уполномоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.

Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.

Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.

Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования. Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает иcпользование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выполнение следующих этапов:

• исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;

• разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;

• определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;

• указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;

• группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;

• указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;

• оценку объема ассигнований на следующий год;

• указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.

Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.

Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации относительно механизма эффективного финансирования расходов субфедеральных бюджетов в России.


3. Основные результаты исследования опубликованы в следующих работах:

В изданиях, рекомендованных ВАК Минобнауки России:


Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Куц И.В. Формирование системы механизмов управления малым предпринимательством // Экономические науки. 2010, № 12. – 0,5 п.л.

2. Куц И.В. Поддержка малого бизнеса в России в посткризисный период // Вопросы экономики и права. 2010. № 12. – 0,5 п.л.

3. Куц И.В. Барьеры на пути развития малого бизнеса в российских регионах // Вопросы экономики и права. 2011. № 1. – 0,5 п.л.

Публикации в других изданиях:

4. Куц И.В. Развитие малого и среднего предпринимательства в Алтайском крае // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2008. Вып. 2. - С. 93-98 (0,5 п.л.)

5. Куц И.В. Особенности формирования механизмов управления малым предпринимательством в России // Социально-экономические аспекты управления регионами в посткризисный период: Тем.сб.науч.тр. / Редкол.: Пилипенко Е.В., Терентьев В.Ф., Горин Н.И. – Курган: КФ АТиСО. - 2009. – С. 137-144 (0,4 п.л.)

6. Куц И.В. Развитие малого предпринимательства в регионе – показатель социальной эффективности механизмов управления субъектами РФ / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2009. Вып. 2. - С. 78-83 (0,5 п.л.)

7. Куц И.В. Социальная результативность механизмов управления развитием региональной экономики / И.В. Куц. Брошюра. – М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010. – 2,6 п.л.