Державне управління а. Ф. Мельник О. Ю. Смоленський А. Ю. Васіна Л. Ю. Гордієнко
| Вид материала | Документы |
- Тематика рефератів з дисципліни «Державне управління», 323.31kb.
- Державне агентство, 779.78kb.
- Методичні вказівки з дисципліни «державне управління» для слухачів магістратури, які, 374.07kb.
- Ліджень у галузі науки "Державне управління", розробка пропозицій щодо підвищення ефективності, 88.84kb.
- Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного, 582.47kb.
- Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами україни, 271.85kb.
- Державне управління: сутність, зміст та специфіка, 549.6kb.
- Перелік питань на державний іспит зі спеціальності “Державне управління”, 399.79kb.
- Міністерство екології та природних ресурсів україни державне управління охорони навколишнього, 6497kb.
- Н.І. Гордієнко аудит І ревізія конспект, 1082.3kb.
Відносини з міністерствами та іншими ЦОВВ ґрунтуються на засадах взаємодії та підзвітності і підконтроль-ності їм управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. У разі визнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, міністр чи керівник іншого ЦОВВ звертається з відповідним мотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації, який зобов'язаний переглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. У свою чергу керівники територіальних органів міністерств та інших ЦОВВ з питань здійснення повно-
210_______________________________________________Розділ 2.5
важень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні їх головам.
Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими ЦОВВ вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого ці органи мають у місячний термін прийняти рішення та дати обґрунтовану відповідь.
У рамках структур виконавчої влади важливими є відносини між обласними та районними місцевими держадміністраціями. Обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за нею. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших ЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, що суперечать законодавству України та актам виконавчої влади вищого рівня, мають також керівники відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність, щорічно, на вимогу, звітують перед ними.
Відносини між державою і суспільством значною мірою реалізуються в системі відносин місцевих державних адміністрацій з місцевими радами та їх посадовими особами. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними і районними радами (використовуючи передані для цього фінансові, матеріально-технічні та інші ресурси), підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад, виносити на розгляд питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними радами про виконання бюджету, програм соці-
Місцеві державні адміністрації в системі державного управління 211
ально-економічного і культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня Президент України приймає рішення і дає його відповідній раді.
У процесі управлінської діяльності на відповідній території місцеві державні адміністрації вступають у відносини із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами. Вони сприяють у здійсненні радами власних повноважень місцевого самоврядування: у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Розглядаючи питання, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, місцеві адміністрації повідомляють відповідні органи місцевого самоврядування про це і надають право участі цих органів і їх посадових осіб у проведенні відповідних засідань. Голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники підрозділів або представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування, бути заслуханими з питань, що їх стосуються. Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. У системі державно-управлінських відносин місцевих державних адміністрацій розглядаються також їх відносини з підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян і громадянами.
Ефективність відносин місцевих державних адміністрацій визначається їх організаційним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.
212 Розділ 2.5
2.5.4. Структура місцевих державних адміністрацій
Як і будь-які органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації структурно упорядковані. Формування структур місцевих державних адміністрацій визначається постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. N° 821 «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій». Постановою затверджено такий примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації.
I. Відділи та інші підрозділи апарату облдержадміністрації: організаційний відділ; відділ кадрової роботи та з питань державної служби; відділ роботи зі зверненнями громадян; юридичний відділ; загальний відділ; відділ контролю; відділ бухгалтерського обліку; відділ взаємодії з правоохоронними органами; відділ з питань правоохоронної та мобілізаційної роботи; відділ інформаційно-комп'ютерного забезпечення; господарський відділ; прес-служба; відділ з питань режимно-секретної роботи.
II. Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрації: головне управління сільського господарства і продовольства; головне управління економіки; головне управління праці та соціального захисту населення; головне фінансове управління; управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; управління вугільної промисловості (утворюються в разі потреби); управління капітального будівництва; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; управління освіти і науки; управління охорони здоров'я; управління культури; управління з питань молоді, спорту та туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань внутрішньої політики; управління державної ветеринарної медицини; управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управлінням майном); управління з питань державних корпо-
Місцеві державні адміністрації в системі державного управління 213
ративних прав (утворюються у разі потреби); відділ у справах національностей та міграції; відділ у справах релігій; інспекція державного технічного нагляду; інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області. Структура районних державних адміністрацій формується з урахуванням примірного переліку управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації.
I. Відділи та інші підрозділи апарату райдержадміні-страції: відділ організаційної і кадрової роботи; загальний відділ; відділ контролю; юридичний відділ; фінансово-господарський відділ; відділ з питань оборони та мобілізаційної роботи; відділ внутрішньої політики; відділ з питань режимно-секретної роботи.
II. Управління, відділи та інші структурні підрозділи рай-держадміністрації: управління (відділ) сільського господарства і продовольства; управління економіки; управління праці та соціального захисту населення; фінансове управління; управління державної ветеринарної медицини; відділ з питань молоді та спорту; відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; відділ освіти; відділ культури; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.
Голови місцевих державних адміністрацій можуть утворювати управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій, не передбачені примірним переліком, у межах граничної чисельності, встановленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання відповідної державної адміністрації за погодженням з відповідним міністерством, іншими центральними органами виконавчої влади. Зазвичай вони керуються при внесенні таких змін необхідністю врахування таких чинників, як галузева структура господарства області (району), інституціональні перетворення, Що відбуваються на їх території.
214
Розділ 2.6
МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ
ТА ЙОГО ОСОБЛИВА РОЛЬ
У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
2.6.1. Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління
Однією з найважливіших ознак побудови демократичної держави є розвиток місцевого самоврядування.
Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації, які є відповідними органами виконавчої влади, та місцеве самоврядування як публічну владу територіальних громад.
Поява і розвиток інституту місцевого самоврядування зумовлені усвідомленням суспільством того, що зміцнення державної влади в центрі не може бути ефективним і корисним для суспільства в цілому без її одночасної децентралізації, функціонування первинних територіальних громад, об'єднаних певними спільними місцевими інтересами. Це також пов'язано з тим, що більшість звернень громадян до влади стосовно забезпечення різноманітних умов життєзабезпечення зосереджуються на місцевому рівні й мають тут вирішуватись. Прагнучи розвивати і
Місцеве самоврядування та його особлива роль... 215
зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України (ст. 7) закріпила принцип, згідно з яким «в Україні визначається та гарантується місцеве самоврядування».
Місцеве самоврядування — це право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування є складовою організації управління суспільством. На відміну від місцевого управління, місцеве самоврядування є діяльністю, спрямованою на забезпечення потреб та інтересів місцевого населення. У політичному аспекті місцеве самоврядування розглядається як інститут парламентського режиму, специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від держави, так і від об'єднань громадян1.
Нормативне регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування здійснюється внутрішнім правом кожної держави, а також відповідними актами міжнародного рівня, зокрема Європейською Хартією місцевого самоврядування. Ця хартія визначила принципи, основні напрями місцевого самоврядування, його співвідношення з місцевим управлінням. Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є Конституція України, яка закріпила систему місцевого самоврядування, його фінансову та матеріальну базу, роль територіальної громади, фінансові гарантії місцевого самоврядування з боку держави та роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод. Усі організаційні питання щодо діяльності органів місцевого самоврядування та їх повноважень врегульовуються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (від 21 травня 1997 p.).
Основними рисами місцевого самоврядування в Україні є: демократичний характер, здійснення на всіх щаблях адмі-
1 Мельник А.Ф. Основні моделі місцевого самоврядування // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядувания: Монографія / Кол. авт.; За заг. ред. проф. О.Ю. Смоленського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — С 300.
216_______________________________________________Розділ 2.6
ністративно-територіального устрою держави (крім Автономної Республіки Крим), відсутність ієрархії між територіальними громадами, їх органами і посадовими особами, характер соціальної служби, фінансово-економічний, політичний характер, специфічний правовий статус.
Важливими ознаками будь-якого органу місцевого самоврядування є його правова, організаційна та фінансова автономія щодо інших органів місцевого самоврядування, а також державних органів. Суть правової автономії виявляється у наявності в органів місцевого самоврядування власних повноважень, визначених Конституцією і законодавством. Організаційна автономія виражається в тому, що орган місцевого самоврядування має змогу сам визначати власну внутрішню структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Фінансова автономія полягає у праві органів місцевого самоврядування на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми для здійснення своїх функцій і повноважень.
Хоча місцеве самоврядування, його органи згідно з Конституцією України не входять до механізму державної влади, це не означає його повної автономності від державної влади, державного управління. Місце та роль органів місцевого самоврядування в системі державного управління визначаються структурою їх повноважень, що включають: 1) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; 2) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.
2.6.2. Система місцевого самоврядування в Україні
Система самоврядування включає первинний рівень самоврядування — село, селище, місто і вторинний — район, область. Головним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де живуть люди і природним шляхом утворюють громади.
Місцеве самоврядування та його особлива роль... 217
Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Суб'єктом і основним носієм функцій у системі місцевого самоврядування і повноважень є територіальна громада. Територіальна громада — це спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ і міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Територіальна громада села, міста є організаційною основою місцевого самоврядування. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватись в одну територіальну громаду, і навпаки, жителі, які входять до територіальної громади сусідніх сіл можуть виходити з неї й утворювати власну територіальну громаду.
Територіальні громади чинним законодавством наділено функціями і повноваженнями в різних сферах місцевого життя. Вони управляють майном, що є в комунальній власності, і затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку й контролюють їх виконання; затверджують відповідно до закону місцеві податки і збори; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, організують та ліквідують комунальні
218 Розділ 2.6
підприємства, установи та організації, здійснюють контроль за їх діяльністю та виконують інші функції, віднесені законом до їх компетенції.
Територіальна громада функціонує безпосередньо, через органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Формами прямої (безпосередньої) місцевої демократії є місцеві вибори, місцеві референдуми, консультативні опитування, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи і громадські слухання. Представницькими органами місцевого самоврядування в територіальних громадах є сільські, селищні й міські ради, які складаються із депутатів, обраних жителями сіл, селищ, міст. Ради наділено функціями і повноваженнями, які є основою для їх практичної діяльності, працюють за принципом розподілу повноважень, мають визначену виключну компетенцію у визначених організаційних, контрольних і нормативних питаннях. Сільські, селищні й міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення, які є обов'язковими на підвідомчій території1.
Для реалізації рішень сільських, селищних і міських рад та здійснення інших завдань виконавчо-розпорядчого характеру створюються виконавчі органи рад. Це — виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи. Виконавчі органи рад наділено власними та делегованими повноваженнями. Власні (самоврядні) повноваження стосуються сфер соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку, фінансів, цін тощо і полягають у встановленні порядку діяльності суб'єктів правовідносин, підготовці проектів документів на розгляд відповідної ради і т. ін. Делегованими повноваженнями виконавчих органів сільських, селищних і міських рад є ті, які належать до сфери виконавчої влади і передаються виключно цим органам для реалізації її виконавчо-розпорядчих функцій.
Головною посадовою особою територіальної громади є сільський, селищний і міський голова, який обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом
1 Мельник А.Ф. Державне управління // Державна служба: Посіб. для викладачів, магістрів та державних службовців. — Ч. 1. — Луганськ: Східноукраїнський держ. ун-т, 2000. — С. 80.
Місцеве самоврядування та його особлива роль... 219
таємного голосування строком на чотири роки. Він очолює відповідну раду та її виконавчий орган. У своїй діяльності сільські, селищні та міські голови підзвітні, підконтрольні та відповідальні перед територіальними громадами, які їх обрали, перед своїми радами, а з питань здійснення виконавчими органами рад повноважень органів виконавчої влади — підконтрольні відповідним місцевим адміністраціям.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Як вторинний, інтегральний рівень місцевого самоврядування, вони покликані захищати інтереси місцевого самоврядування перед районними та обласними державними адміністраціями. Районні й обласні ради наділено власними і делегованими їм територіальними громадами сіл, селищ і міст повноваженнями. До власних повноважень належать: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку, контроль за їх виконанням; ухвалення районних та обласних бюджетів, що формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, вирішення інших питань, віднесених до їх компетенції. Делеговані повноваження здійснюються за взаємною згодою (шляхом укладання договорів, прийняття рішень) органів самоврядування первинного і вторинного рівнів. Районні та обласні ради не мають своїх виконавчих органів. їх діяльність забезпечується виконавчим апаратом рад, який очолюють голови цих рад. Голів обирають районні та обласні ради.
Органічним доповненням місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні та ін.), які утворюються з ініціативи жителів сіл, селищ і міст з дозволу відповідних рад. Вони діють у межах Конституції і законів України, статутів територіальних громад, регламентів відповідних рад і забезпечують реалізацію актів місцевих референдумів, підтримання зусиль органів місцевого самоврядування, здійснення громадських ініціатив.
Органи місцевого самоврядування для більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту інтересів територі-
220 Розділ 2.6
альних громад можуть об'єднуватись в об'єднання, асоціації або входити до відповідних міжнародних асоціацій.
Концепцією адміністративної реформи передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі чинних положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування — такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних громадських послуг.
221
Розділ 2.7
РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ
2.7.1. Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні
Динамічність об'єктів управління зумовлює необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Разом з тим, побудова демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення співпраці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади і суб'єктами господарювання.
Реформування організаційних структур державного управління здійснюється у процесі реалізації адміністративної реформи в Україні.
Адміністративна реформа в Україні перш за все має забезпечити проведення економічних та со-
222 Розділ 2.7
ціальних змін, поновити та посилити престиж держави в суспільстві. Вона має спиратися на систему соціально орієнтованих ринкових перетворень в економіці Україні, що покликані забезпечити:
• здатність економічного механізму задовольняти на визначеному рівні потреби населення і держави;
• конкурентоспроможність національної економіки у світовій системі господарювання;
• подолання дестабілізуючої дії чинників, що створюють загрозу національній безпеці країни;
• незалежність економічної системи від зовнішніх ресурсів;
• розвиток економічної системи, здатної забезпечити сучасний добробут населення країни.
Держава має забезпечити ефективну роботу всіх без винятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через запровадження механізмів, що забезпечать зацікавленість всіх виконавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.
Державна політика щодо удосконалення адміністративної системи та розвитку державної служби має зумовлюватися стабільною політикою економічного та соціального розвитку країни, мати стратегічний, тобто розрахований на довгий період часу, і науково обґрунтований характер, забезпечуватися соціальною (тобто більшості населення) та політичною (тобто більшості суб'єктів політичної системи) підтримкою. Довгострокова прогностична складова економічної та соціальної політики має виступати передумовою розробки пропозицій щодо вдосконалення державної служби. В іншому випадку державна служба буде неспроможною забезпечувати фахову підготовку та підбір фахівців, здатних підтримати та запровадити нові програми соціально-економічного реформування.
Отже, адміністративну реформу можна визначити як неперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.
Реформування організаційної структури державного управління... 223
Адміністративна реформа має на меті проведення динамічних змін у системі органів державної влади, її структурі та структурі самих органів, впровадження цілеорієнтованих програмних методів управління, оптимізації сукупності та структури владних повноважень, виведення з повноважень органів державної влади функцій, що можуть бути делеговані недержавним інституціям зі збереженням опосередкованого регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів та достатнього контролю.
Відповідно, адміністративна реформа в Україні покликана забезпечити посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої, організаційної та контрольної функцій органів виконавчої влади, чіткий розподіл їх повноважень як по горизонталі, так і по вертикалі, ефективну взаємодію з органами інших гілок влади та інститутами громадянського суспільства.
Для державного управління, як уже вказувалося, системне представлення його компонентів, елементів і їх взаємозв'язків має принципове теоретичне і методологічне значення. Слід виділити три логічні схеми, через які розкриваються різні аспекти системи державного управління.
Перш за все мається на увазі взаємозв'язок державного управління (держави) із суспільною системою (об'єктами управління). Суб'єкт державного управління може ефективно функціонувати тільки за наявності зворотного зв'язку з об'єктами управління, утворюючи з ними дієву систему державного управління.
Призначенням останньої є обов'язкове охоплення:
а) організації і функціонування суб'єкта управління — управляючої системи;
б) структури взаємозв'язків управляючої системи з суспільною системою — об'єктами, управління;
в) компонентів суспільної системи або їх окремих проявів, які створюють у взаємозв'язку структуру системи і безпосередньо сприймають і реагують на державно-управлінські впливи.
Формування результативних і ефективних управляючих впливів здійснюється за участю об'єктів управління чи регулювання.
Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено основні положення щодо реформування Кабінету
224 Розділ 2.7
Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України очолює систему органів виконавчої влади і має бути центром державного управління. З урахуванням наведеного в розд. 1.1 визначення державного управління та наявності його політичного і адміністративного аспектів, основними напрямами його діяльності, що мають посилюватися та удосконалюватися у процесі проведення адміністративної реформи, є такі.
1. Вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства.
2. Розроблення проектів законодавчих актів та підзакон-ної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України.
3. Ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням.
4. Спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація переважно на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг1.
Доцільно зазначити, що перший та другий напрями відповідають суті політичного аспекту державного управління, третій та четвертий — адміністративному.
Важливим положенням, що проголошувала Концепція, є забезпечення прямого або опосередкованого підпорядкування всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів України. Згідно з цим у межах конституційно визначеного статусу Кабінету Міністрів його повноваження мають поширюватися на всі ланки системи органів виконавчої влади. Правовий статус центральних (ЦОВВ) і місцевих органів виконавчої влади та їх взаємовідносини з урядом мають регулюватися законами, що визначають повноваження і порядок діяльності цих органів.
1 Управлінські послуги за Концепцією адміністративної реформи визначаються як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян, — зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація і т. ін.
Реформування організаційної структури державного управління... 225
Зважаючи на те, що згідно з Конституцією Президент України має значні повноваження щодо виконавчої влади, актами Президента України згідно з п. 10 статті 116 Конституції України можуть визначатися конкретні функції уряду, а згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України можуть також вирішуватись інші питання щодо пріоритетів у діяльності Кабінету Міністрів України. Ключовими серед них є повноваження з питань формування та зміни персонального складу Кабінету Міністрів України, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших ЦОВВ, призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів, а також скасування актів уряду.
Концепція визначила також додаткові права Кабінету Міністрів України, що мають сприяти підвищенню ефективності реалізації його функцій:
— скасовування повністю чи в окремій частині актів центральних і місцевих органів виконавчої влади (можливість надання цього повноваження шляхом прийняття відповідного закону передбачено частиною другою ст. 120 Конституції України);
— погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем'єр-міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;
— призначення на посади та звільнення з посад усіх заступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ, а також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.
Останнє не знайшло свого втілення з причини невідповідності положенням Конституції щодо призначення та звільнення керівників центральних органів виконавчої влади.
Концепція також передбачала впровадження заходів з підвищення ролі Кабінету Міністрів України в законодавчому процесі. Вони охоплювали:
— проведення експертизи будь-яких проектів законів перед їх розглядом Верховною Радою України незалежно від суб'єкта їх подання;
— звернення до Президента України з пропозиціями щодо використання ним права вето стосовно прийнятих Верховною Радою законів;
226 Розділ 2.7
— звернення до Верховної Ради щодо визнання поданих урядом законопроектів першочерговими.
З часу затвердження основних положень Концепції Указом Президента України багато з них реалізовані відповідними нормативними актами та мають знайти законодавче закріплення в Законі України «Про Кабінет Міністрів України».
Значну увагу Концепція приділяла питанням перегляду функцій та організації діяльності Кабінету Міністрів. Зокрема, пропонувалося розмежувати:
1) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, що реалізуються шляхом проведення засідань уряду, і ті, що — шляхом опитування1. До цих функцій, зокрема, належать:
— вироблення та здійснення політики уряду;
— прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів;
— реалізація права законодавчої ініціативи;
— обговорення найважливіших питань життя держави та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів;
— заслуховування звітів членів Кабінету Міністрів та керівників інших органів виконавчої влади;
2) функції Кабінету Міністрів України, що виконуються членами уряду відповідно до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів. Виходячи зі стратегічного завдання діяльності Кабінету Міністрів, що полягає у виробленні та здійсненні політики уряду, до цих функцій належать:
— керівництво з боку Прем'єр-міністра роботою Кабінету Міністрів та його апарату;
— спрямування, координація і контролювання діяльності міністерств та інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади;
— ведення переговорів і підписання міжнародних договорів від імені Кабінету Міністрів;
1 У засіданнях беруть участь лише особи, що входять до складу уряду, — Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міяістр, три віце-прем'єр-мшістри, міністри. Можуть також запрошуватись інші особи.
Реформування організаційної структури державного управління... 227
3) функції Кабінету Міністрів України, що забезпечуються такими організаційними формами роботи Кабінету Міністрів, як урядові комітети.
Заснування урядових комітетів мало на меті:
а) зменшення навантаження на Прем'єр-міністра та Кабінет Міністрів у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів1;
б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;
в) чітке визначення місця і ролі віце-прем'єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.
Основним призначенням цих комітетів є сприяння Прем'єр-міністрові у здійсненні ним координації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду, попереднього усунення розбіжностей та узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру, а також проектів законодавчих актів. Окремі комітети можуть створюватись як тимчасові. Як правило, урядові комітети мають очолюватися відповідними віце-прем'єр-міністрами. Членами цих комітетів є міністри, а за необхідності до складу комітетів можуть входити керівники інших ЦОВВ. Перелік урядових комітетів та їх склад затверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем'єр-міністра.
Запровадження викладеної функціональної моделі діяльності Кабінету Міністрів України зумовило проведення заходів щодо поліпшення організації його роботи.
Принципове значення має реалізація настанови, згідно з якою робота апарату Кабінету Міністрів не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем'єр-міністр працює з міністрами
1 Кабінет Міністрів у цілому має приймати рішення щодо остаточного схвалення всіх рішень урядових комітетів. Робота урядових комітетів сприятиме більш ефективному вирішенню питань, які виносяться на розгляд Кабінету Міністрів у цілому. У подальшій перспективі слід розглянути можливість внесення змін до Конституції України, що дозволить надати згаданим комітетам (радам) право остаточного схвалення рішень з обмеженого законами кола питань.
228 Розділ 2.7
безпосередньо, а не через апарат уряду. Це, зокрема, означає, що основну роботу з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів мають виконувати міністерства згідно з його рішенням або з рішеннями урядових комітетів, а також з власної ініціативи.
Проекти законів, указів Президента і нормативно-правових актів Кабінету Міністрів готуються в міністерствах, інших ЦОВВ і надсилаються для розгляду Кабінетом Міністрів України або відповідним урядовим комітетом. Організацію їх експертизи, ознайомлення з ними інших зацікавлених органів виконавчої влади здійснює апарат Кабінету Міністрів.
Кардинальних змін потребували структура та організація апарату Кабінету Міністрів. Його завданнями мало стати експертне, інформаційно-аналітичне, правове, організаційне, матеріально-технічне та інше обслуговування Кабінету Міністрів як колегіального органу та урядових комітетів. Апарат Кабінету Міністрів України перетворено на Секретаріат Кабінету Міністрів.
Концепція адміністративної реформи підкреслювала, що Секретаріат Кабінету Міністрів забезпечує створення умов для колективної роботи Кабінету Міністрів у цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Секретаріат не дає доручень міністрам, і його робота не замінює діяльності міністрів як членів уряду.
В напрямку реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні та з метою вдосконалення системи державного управління Указом Президента України за N° 342 від 28 травня 2001 р. запроваджено посаду Державного секретаря Кабінету Міністрів України, який очолює Секретаріат Кабінету Міністрів.
Державний секретар забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України як колегіального органу, а також Прем'єр-міністра з керівництва роботою уряду. Державний секретар здійснює керівництво роботою апарату Кабінету Міністрів України безпосередньо, а також через своїх заступників і несе відповідальність за виконання покладених на апарат завдань і функцій, організовує його взаємодію із Секретаріатом Верховної Ради України, Адміністрацією Президента України у процесі поточної діяльності. Він бере участь у
Реформування організаційної структури державного управління... 229
реалізації заходів щодо розвитку державного управління, вдосконалення організаційних структур виконавчої влади, координації, спрямовування та контролювання роботи керівного органу управління державною службою.
Реформування змісту та організації діяльності, а також структури Кабінету Міністрів України має супроводжуватися реформуванням системи та структури центральних органів виконавчої влади (далі — ЦОВВ). Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені ними територіальні підрозділи (органи).
Реформування ЦОВВ тісно пов'язане, а в деяких випадках і зумовлене, запровадженням нових умов діяльності відповідних секторів або сфер економіки, проведенням інших реформ1, зокрема приватизацією, корпоратизацією залишених у власності держави підприємств, установ і організацій виробничої та соціальної сфери, переведенням на самоврядування підприємств державної форми власності, соціальної сфери.
Вихідними концептуальними засадами реформування ЦОВВ є визнання необхідності:
• врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб'єктів;
• переорієнтації діяльності цих органів з виключно адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права;
• збереження (за умови зменшення кількості або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ) за виконавчою владою достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання.
Майже чотирирічне проведення адміністративної реформи та необхідність запровадження сучасних методів суспіль-
1 Так, секторні міністерства мають бути повноправними представниками держави у своїх секторах. Проте вони можуть взяти на себе ці функції, лише звільнившись від відповідальності за роботу кожної державної господарюючої одиниці у своєму секторі.
230_______________________________________________Розділ 2.7
ного управління вимагає суттєвого уточнення цільових засад реформування ЦОВВ, а саме:
• по-перше, реалізації конституційних вимог щодо забезпечення прав і свобод особи і громадянина в економічній, соціальній, духовній та політичній сферах життєдіяльності людини в умовах розбудови громадянського суспільства;
• по-друге, запровадження цілеорієнтованої програмної діяльності ЦОВВ, заснованої на довгостроковому, науково-обґрунтованому аналізі та діагностуванні досягнення цілей діяльності з забезпеченням обов'язкової прозорості діяльності та підтримки не тільки політичною опозицією, а й широкими верствами населення;
• по-третє, посилення аналітичної, прогнозної, регулюючої та координуючої ролі ЦОВВ у формуванні необхідних умов розвитку суб'єктів господарювання всіх форм власності, де держава постає рівноправним, але не рівнозначним учасником суспільних відносин1.
Запровадження цих засад реформування ЦОВВ сприятиме:
— конкретизації цілей, завдань і функцій ЦОВВ, їх статусу, і як наслідок — оптимізації системи та структури ЦОВВ;
— забезпеченню провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері;
— підвищенню ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремленню статусу міністрів від статусу державних службовців;
— запровадженню нових методів і процедур, форм діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.
Тим самим буде зменшено негативний вплив на ефективність державного управління від:
— невизначеності в розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих інших центральних органів виконавчої влади;
— нечіткості у співпідпорядкованості ЦОВВ, дублюванні та суперечливості їх функцій і повноважень;
— невідповідності фактичної ролі окремих ланок їх формально продекларованому статусу як ЦОВВ;
1 Така конкретизація сприятиме запровадженню принципу верховенства права.
Реформування організаційної структури державного управління... 231
— відсутності у Кабінету Міністрів достатніх засобів впливу на діяльність певної частини ЦОВВ;
— наявності майже повної змістової відповідності статусів міністра і керівника іншого ЦОВВ.
У Річному посланні до Верховної Ради Президент України Л.Д. Кучма визначив як одне із важливих завдань адміністративної реформи — зміну організаційних структур самих міністерств, інших органів виконавчої влади.
Йдеться перш за все про пристосування структури державного апарату до нових функціональних особливостей та вимог, про відмову від карликових управлінь та відділів, намагань мати підрозділи апарату за кожним вузьким напрямом роботи. У багатьох органах державної влади практично зникла така категорія працівників, як службовці, їх необгрунтовано перевели на посади спеціалістів, присвоїли ранги державних службовців, хоч функції, які вони виконують, залишились незмінними (секретарі приймальних, друкарки).
Концепція адміністративної реформи запропонувала концептуально нову класифікацію підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади, визначивши такі групи органів.