Внешнеполитический механизм сша: эволюция, реформирование, проблемы (1947-2008 гг.)
| Вид материала | Автореферат |
- Эволюция внешней политики США в отношении ирана (1979 2008 гг.), 407.32kb.
- Тематика курсовых работ (проектов) Эволюция понятия «документ», 83.93kb.
- Внешнеполитический курс США на западных балканах (1990-е 2000-е гг.) 07. 00. 03 Всеобщая, 1764.98kb.
- Проблемы морской экономической границы между россией и США, 113.31kb.
- 0 эволюция живого вещества, 612.75kb.
- Польский вопрос в политике великобритании и США в 1939-1947, 384.64kb.
- Кулькин. Реформирование науки в России: проблемы и тенденции конец XX начало XXI, 367.68kb.
- Реформирование Стабилизационного фонда рф, его реформирование и проблемы использования, 89.94kb.
- «сша россия: эволюция отношений за последние 20 лет и перспективы развития российско-американских, 316.52kb.
- А. Бергсон Творческая эволюция, 4032.2kb.
Помощник президента по
национальной безопасности
Старший советник по стратегическому
планированию
Старший советник по контролю за реализацией политики
Первый заместитель помощника
Исполнительный секретариат
Функциональные директораты ( отделы)
По речам президента
Юридический
По связям с СМИ
Администрация
По законодательству
По программному обеспечению
Ситуационная комната
Отдел документации и допусков к ней
Директораты, возглавляемые заместителями помощника
По Ираку и Афганистану
По стратегическим коммуникациям и глобальным делам
По мировой экономике
По глобальной демократической стратегии
По борьбе с терроризмом
По Ираку
По демократии, правам человека и международным организациям
По Афганистану
По международной торговле
По Ближнему Востоку
По стабилизации и развитию
Географические директораты
По оборонной политике и стратегии
По делам Африки
По делам России
По делам Европы
По Восточной Азии
По стратегии нераспространения
По делам Западного полушария
По Южной и Центральной Азии
Источник: Whittaker A., Smith Fr., McKune E. The National Security Policy Process: The National Security Council and Interagency System. Research Report. Wash. (D.C.): “College of the Armed Forces, National Defense University, U.S. Department of Defense”, 2005. P. 58.
Соискатель выявил путём изучения деятельности внешнеполитического механизма в последние десятилетия, что у государственного секретаря имеются две основные альтернативы руководства своим министерством.
Первая, наиболее часто практикуемая, основана на том, что государственный секретарь и его ближайшее лояльное ему окружение считают себя неотъемлемой частью находящейся у власти команды президента. Тогда они реализуют её внешнеполитическую стратегию с учётом своих внутриполитических интересов, действуя нередко вопреки интересам и взглядам профессионального дипломатического корпуса.
Многотысячный корпус профессиональных дипломатов США – это карьерное чиновничество Госдепартамента, которое относится к юрисдикции Заграничной службы (Foreign Service). Карьерные дипломаты десятилетиями постепенно поднимаются вверх по служебной лестнице на конкурсной основе до ряда высших, руководящих постов. Дипломатический корпус, в целом, представляет в Вашингтоне интересы иностранных государств и не связан с внутренними интересами президента и его администрации. Этот корпус подчинён госсекретарю и небольшой по численности группе политических назначенцев (political appointees), которые приходят и уходят со сменой очередной администрации.
Наиболее типичными представителями такой модели руководства в последние десятилетия были государственные секретари: Генри Киссинджер (1973-1977 гг.) и Джеймс Бейкер (1989-1992 гг.). После окончания «холодной войны» сходным образом действовали Уоррен Кристофер и Мадлен Олбрайт (1993-2001 гг.) в период президентства Билла Клинтона. В 2005-2009 гг. такого же способа руководства дипломатическим ведомством придерживалась и Кондолиза Райс.
При такой модели существует значительное недоверие между Заграничной службой и политическим руководством Государственного департамента.
Вторая модель реализуется реже. Она означает, что государственный секретарь становится подлинным руководителем, «патриотом» своего ведомства и начинает отстаивать позиции и интересы дипломатического корпуса перед президентом и его аппаратом. Реализация такой модели требует определённого мужества и даже жертвенности со стороны государственного секретаря.
При этом варианте высока вероятность того, что госсекретарь начнёт восприниматься президентом и его окружением как «чужак» и как лицо, противодействующее президентской внешней политике. Это может привести к его досрочной отставке. Как удалось выяснить автору, наиболее яркими фигурами, придерживавшимися такой модели в последние десятилетия, были государственные секретари Сайрус Вэнс (1977-1980 гг.) и Колин Пауэлл (2001-2005 гг.).
Но только при таком способе руководства Госдепартаментом, вызывающем доверие корпуса профессиональных дипломатов, возникают реальные возможности для реформирования дипломатического ведомства. Не случайно, оба указанных госсекретаря преуспели в реформировании Госдепартамента, а Закон (Акт) о Заграничной службе 1980 г. до сих пор действует с последующими поправками.
Соискатель на основе углублённого анализа мемуаров Киссинджера и Вэнса выявил некоторые неформальные особенности деятельности Госдепартамента, которые сохраняются десятилетиями и, как правило, выпадают из поля зрения американских политологов. Они таковы.
Во-первых, основные его структурные подразделения – региональные (географические) и функциональные управления, обладают высокой степенью автономности. И, поскольку при выработке позиции дипломатического ведомства по конкретному вопросу необходимо учесть мнение каждого управления, интересы которого этот вопрос затрагивает, постольку деятельность Госдепартамента отличается большой медлительностью. И он не пригоден для быстрого разрешения кризисных международных ситуаций. Эта сфера деятельности охватывается либо системой СНБ, либо небольшой группой ближайших к президенту доверенных лиц.
В-вторых, дипломатия по своей природе нацелена на неспешное проведение переговоров по конкретным вопросам и получение тактических выгод, на проявление осторожности и терпения. По этой причине Госдепартамент не способен на выработку долгосрочной внешнеполитической стратегии, крутые повороты во внешней политике. Это удел президента, его аппарата и системы СНБ.
В-третьих, подчинить деятельность Госдепартамента, где управления обладают большой самостоятельностью, а из сотен посольств идёт бесконечный поток телеграмм (с конца 2004 г. – электронных посланий), единой стратегической направленности – очень непростая задача. Сложно найти сильного государственного секретаря, которому по силам её решение. При слабом госсекретаре дипломатическое ведомство функционирует как совокупность почти независимых управлений.
Соискатель выявил, что среди многих функций госсекретаря наиболее важные следующие: быть главным внешнеполитическим консультантом президента, проводить важнейшие переговоры, руководить Госдепартаментом, следить за эффективностью Заграничной службы, рекомендовать президенту кандидатуры американских послов.
При государственном секретаре и его первом заместителе, который заменяет первого во время его многочисленных зарубежных поездок, имеется относительно небольшой аппарат, состоящий из нескольких подразделений. Важнейшими из них являются - Бюро по управлению ресурсами (БУР), которое занимается формированием и реализацией бюджета дипломатического ведомства; Центр по операциям, который круглосуточно отслеживает обстановку в мире; Группа планирования политики (ГПП – Policy Planning Staff), созданная ещё в 1947 г. Джорджем Кеннаном и являющаяся внутриведомственным «мозговым центром».
Госсекретарь и его первый заместитель в начале 2000-х годов направляли работу шести других заместителей, которые, в свою очередь, руководили деятельностью 26 региональных и функциональных управлений. Каждое из них возглавлялось помощником госсекретаря. Госсекретарь, его заместители, его помощники и их заместители составляют высший руководящий слой дипломатического ведомства.
ГПП – это престижный внутриведомственный «мозговой центр». В конце 90-х годов он насчитывал приблизительно 30 человек, из них аналитиков из академического экспертного сообщества было 20. Основная его задача - выявить глобальные тенденции международной жизни и «выработать на этой основе рекомендации госсекретарю для продвижения американских интересов и ценностей».
Более конкретно, ГПП принимает активное участие в разработке ведомственных документов «стратегического» характера, включая «дипломатическую» часть Стратегии национальной безопасности, готовит тексты выступлений госсекретаря, разъясняет сущность американской дипломатии своей общественности. Также группа занимается совместно с БУР формированием ведомственного бюджета на следующий год. По американским представлениям, «планирование политики» на год – это среднесрочная перспектива. Кроме того, соискатель выявил, что, по мнению сотрудников группы, «динамичная природа дипломатии делает долгосрочное планирование неуместным».
Третьим по иерархии должностным лицом в Госдепартаменте является заместитель по политическим делам. Это высшая должность, до которой может подняться профессиональный дипломат, При этом он должен уже иметь высший дипломатический ранг – Карьерный посол (Career Ambassador).
Этот заместитель возглавляет самый главный участок деятельности Госдепартамента – ему подчинены все региональные (географические) управления. Кроме того, он представляет дипломатическое ведомство в Комитете заместителей системы СНБ. В 2005-2008 гг. этим заместителем был профессиональный дипломат Николас Бернс.
Главным региональным является многочисленное Управление по делам Европы и Евразии. В 2005-2008 гг. его возглавлял карьерный дипломат Дэниел Фрид, специализирующийся по России и Восточной Европе. Подобно другим, это управление состоит из отделов, которые занимаются группами рядом расположенных стран. Россией в 2008 г. занимался отдельный отдел. Внутри отделов имеются директора по конкретным странам, либо группам небольших стран. Они выступают «единственным сосредоточением ответственности за руководство и координацию деятельности Госдепартамента и других ведомств правительства США в отношении страны или стран, которые они курируют».
Отдельный параграф в главе автор посвятил Заграничной службе, созданной в 1924 г. В нём рассматривается система карьерного роста профессиональных дипломатов – «продвигайся наверх или уходи» (up or out), их должностные уровни и оклады, основные принципы карьерного роста и другое.
По состоянию на 2005 г. общая численность работников Госдепартамента превышала 27 тысяч, включая персонал посольств. Из них приблизительно 11 тысяч принадлежали к Заграничной службе, 7,8 тыс. работали в сфере Гражданской службы (не являлись дипломатами), 8, 4 тыс. составляли нанятые иностранцы.
Служебный рост карьерных дипломатов, подобно другим государственным служащим, осуществляется на основе «принципа заслуг» (merit principle) с учётом их «способностей, знаний и умений по результатам справедливого и открытого конкурса, который гарантирует всем участникам равные возможности»30.
Как выяснил автор, президентом установлено девять классов базовых должностных окладов (уровней) для карьерных дипломатов, наивысшим из которых является первый. Внутри одного уровня имеется ещё 14 подуровней. По состоянию на начало 2006 г. базовый наивысший оклад в рамках 1-го класса составлял 119 тыс. долл. в год, а 9-го класса – 37 тыс. долл. Выше 1-го класса должностей располагается Старшая Заграничная служба (СЗС - Senior Foreign Service), охватывающая несколько сотен высокопоставленных дипломатов, проявивших незаурядные дипломатические способности.
Ежегодно происходит переаттестация желающих добиться повышения карьерных дипломатов на всех уровнях. Аттестационные комиссии состоят из более высоких по рангу работников Госдепартамента и представителей общественности: бизнеса, профсоюзов, неправительственных организаций.
Система карьерного роста нацелена на выявление и продвижение наверх, прежде всего, наиболее талантливых и способных. В федеральном законе так и записано, что государственный секретарь обязан обеспечить «продвижение постоянного предсказуемого потока талантов вверх по административной лестнице вплоть до их вхождения в Старшую Заграничную службу»31.
Смысл системы «up or out» заключается в том, что карьерный дипломат должен постоянно повышать свою квалификацию и самосовершенствоваться с тем, чтобы постепенно, но постоянно подниматься по иерархической лестнице на основе положительных результатов аттестаций. Если он этого не делает или результаты аттестаций не являются положительными, он по истечении максимального срока пребывания на конкретном должностном уровне должен покинуть дипломатическую службу, даже если не достиг пенсионного возраста. В конце 90-х годов XX в. данные сроки для дипломатов, относящихся к 4-1 классам, составляли 10-15 лет.
Обычно срок службы карьерных дипломатов составляет 27-30 лет. При этом по достижении 65 лет они должный уйти на пенсию в обязательном порядке.
Карьера профессионального дипломата складывается из ряда последовательных «служебных туров» (service tour). При этом дипломат отрабатывает служебный тур за рубежом, возвращается в Вашингтон и какой-то период работает в Госдепартаменте, затем вновь на конкурсной основе получает назначение за рубеж. Продолжительность тура варьируется от одного года в сложных по условиям пребывания и нестабильных государствах до 3-4 лет, например, в благополучных странах Европы.
Смену служебных туров обеспечивает система географической ротации дипломатических кадров, которой ежегодно может быть охвачено до 3,5 тыс. человек. Ежегодно составляется перечень вакансий в рамках всего Госдепартамента, который предлагается на рассмотрение тех дипломатов, у которых в текущем году истекает срок очередного служебного тура. В заявке на новое назначение соискатели указывают до 6-ти новых возможных назначений, исходя из перечня вакансий по принципу убывания их важности для претендента.
Затем две внутриведомственные аттестационные комиссии совместно с соответствующими подразделениями Госдепартамента обеспечивают удовлетворение поданных заявок, при этом стараются в максимально возможной степени учесть предпочтения претендентов.
Наибольшее число претендентов (до 20 и более) на одну должность существует в развитые страны Европы, Австралию и т.п. Наименьшее, или их вообще нет – в страны с тяжёлыми условиями пребывания. Показательно, что дипломатам создают материальные стимулы. За работу в «тяжёлой» стране (Азии, Африки или Латинской Америки) выплачивалась надбавка в начале 2000-х годов в 15-25%, Если существовал риск для жизни, то выплачивалась ещё одна надбавка также в размере 15-25%.
Теоретически руководство Госдепартамента могло бы в приказном порядке заполнить пустые вакансии в сложных странах. Однако, это не делалось, предпочтение отдавалось принципу добровольности. Как выяснил автор, страны СНГ, включая Россию, относятся к категории сложных по условиям пребывания. В посольствах в них годами ряд дипломатических постов остаётся пустующим.
В отдельном параграфе главы анализируется деятельность Американской Ассоциации Заграничной службы (ААЗС), выступающей с 1973 г. федеральным профсоюзом корпуса профессиональных дипломатов. Ассоциация ежегодно заключает коллективный договор с политическим руководством Госдепартамента от имени Заграничной службы с целью защиты «справедливых трудовых отношений» в деятельности профессиональных дипломатов.
Ассоциация, существующая, преимущественно, на членские взносы её членов, издаёт свой ежемесячный Журнал Заграничной службы (Foreign Policy Journal). Он интересен, в основном, откровенными статьями дипломатов, работающих во «взрывоопасных» регионах и странах. Их оценки, нередко, резко контрастируют с официальными оптимистичными заявлениями политиков.
ААЗС, в частности, зорко следит за тем, чтобы повышение кадров по «принципу заслуг» не подменялось фаворитизмом со стороны начальства. В целом, автор пришёл к выводу, что ассоциация является сильным профсоюзом.
Четвёртая глава – «Реформирование Госдепартамента и Агентства международного развития в период президентства Дж. Буша мл. (2001-2008 гг.)» - посвящена изучению двух серьёзных, но разных по содержанию реформаторских усилий, которые были предприняты госсекретарями К. Пауэллом и К. Райс.
Как выяснил соискатель, Госдепартамент является таким федеральным министерством, которое наиболее трудно поддаётся реформированию. Одна из главных причин заключается в элитарности и высокомерии дипломатического корпуса по отношению к Конгрессу, как следствие, отказу последнего финансировать реформирование дипломатического ведомства.
Наиболее влиятельной независимой комиссией, выработавшей рекомендации по реформированию Госдепартамента в 90-е годы XX века, т.е. после окончания «холодной войны», была та, которую возглавил упоминавшийся Ф. Карлуччи. «Комиссия Карлуччи» в начале 2001 г. выпустила свой заключительный доклад, в котором говорилось, что «аппарат формирования внешней политики США… находится в состоянии серьёзной неисправности». В нём также указывалось на нехватку 700 профессиональных дипломатов, устаревшую ведомственную сеть коммуникаций и обветшалые и небезопасные здания посольств за рубежом.
К. Пауэлл, назначенный Бушем новым государственным секретарём, пользовался большим авторитетом в Конгрессе в силу своего предшествующего успешного опыта правительственной деятельности. Законодатели не скупились поэтому на финансирование его реформаторских усилий.
Пауэлл, как выявил соискатель, сумел многого добиться в плане административно-управленческого реформирования Госдепартамента. Он выдвинул трёхгодичную Инициативу по дипломатической готовности с целью быстрой ликвидации «кадрового голода». Ежегодные расходы на рекламирование дипломатической службы возросли в 16 раз и достигли 1,2 млн. долл. Число абитуриентов, желающих стать дипломатами и сдавших успешно вступительные экзамены возросло с 727 человек в 2001 г. до 1,5 тысяч в 2003 г. В итоге, как уже говорилось, в 2005 г. численность Заграничной службы возросла до 11 тысяч, а в середине 90-х годов она составляла лишь 7,5 тыс.
Пауэлл сразу же установил тесное взаимодействие с Конгрессом и ААЗС. В здании Конгресса на Капитолии была выделена специальная комната, где впервые разместились представители Отдела Госдепартамента по связям с Конгрессом. Он впервые снял запрет на прямые контакты дипломатов с Конгрессом.
Пауэллу также впервые удалось осуществить современную компьютеризацию Госдепартамента. С осени 2004 г. была установлена электронная связь с посольствами, и на смену медлительной вековой практики обмена бесчисленными телеграммами пришёл быстрый обмен электронными посланиями.
В связи с резко возросшей в последние годы угрозой терроризма во многих государствах Пауэлл пообещал «полностью пересмотреть способы сооружения зданий наших посольств». Во главе Управления по операциям с зарубежными зданиями (УОЗЗ) он поставил военного строителя. В итоге бюджет УОЗЗ вырос с 700 млн. в 2001 г. до 4 млрд. долл. в 2004 г., было осуществлено множество проектов по строительству новых безопасных зданий и разработано 5 типовых новых архитектурных проектов. Конгресс, АБУ и сами дипломаты были удовлетворены.
Как выявил автор, Пауэллу удалось намного улучшить морально-психологическую обстановку в Госдепартаменте. Профессиональные дипломаты впервые за многие годы почувствовали, что их руководитель защищает их интересы и проявляет заботу о них. Они ответили повышенной лояльностью. Независимый, вашингтонский «мозговой центр» Совет по международным делам (Foreign Affairs Council), близкий к руководству Заграничной службы и ААЗС, оценил достижения Пауэлла как «экстраординарные» и «даже исторические»32.
Лично для него цена успехов была высокой. Правые республиканцы и неоконсерваторы во главе с вице-президентом Р. Чейни и министром обороны Д. Рамсфелдом, сделав ставку на силовое «продвижение демократии», оттеснили Пауэлла и Госдепартамент в рамках внешнеполитического механизма на задний план. Не желая быть изгоем, Пауэлл в конце 2004 г. объявил о своей отставке. Его сменила Кондолиза Райс.
В январе 2006 г. Райс выступила с радикальной концепцией «дипломатии преобразований» (transformational diplomacy). Идеи этой концепции уже несколько лет обсуждались политической элитой США, в частности, в Конгрессе. В отличие от традиционной она была нацелена не только на информирование «о состоянии дел в мире», но и на «изменение самого мира».
В современном американском понимании «недемократические» государства представляют угрозу национальной безопасности США и международной безопасности сами по себе, уже в силу своей авторитарной природы. Отсюда следует, что глобальное распространение демократии равнозначно как укреплению национальной безопасности Соединённых Штатов, так и международной.
В обновлённом варианте Стратегии национальной безопасности администрации Дж. Буша мл. 2006 г., прямо говорилось: «…Поскольку демократические государства – это наиболее ответственные члены международной системы, продвижение демократии (promotion democracy) является наиболее эффективной долговременной мерой по усилению международной стабильности, … противодействию международному терроризму…». Также особо подчёркивалось: «Мы продолжим переориентацию Государственного департамента на дипломатию преобразований, которая будет продвигать эффективную демократию и содействовать созданию ответственных суверенных государств…»