Пояснительная записка по нормам и требованиям технического регулирования, учитываемым в ходе разработки Специального технического регламента «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта,
| Вид материала | Пояснительная записка |
- Пояснительная записка к проекту технического регламента ЕврАзэс «Требования к безопасности, 223.07kb.
- О безопасности колесных транспортных средств, 6511.57kb.
- О безопасности колесных транспортных средств, 6578.81kb.
- Программа совещания «проблемы качества и безопасности икры зернистой лососевой», 21.27kb.
- Статья Сфера применения технического регламента 3 Статья Объекты технического регулирования, 559.44kb.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 г. N 609 г. Москва, 139.52kb.
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 5 февраля 2009 года №109 Об утверждении, 1008.78kb.
- Правительство Российской Федерации Постановление от 10 сентября 2009 г. №720 Об утверждении, 6971.57kb.
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 декабря 2008 года №1198 Об утверждении, 722.19kb.
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 11 марта 2008 года №230 Об утверждении, 383.98kb.
Пояснительная записка
по нормам и требованиям технического регулирования, учитываемым
в ходе разработки Специального технического регламента «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов» (48 редакция)
1. Краткая хронологическая справка
Специальный технический регламент (СТР) «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов» (шифр РТР 08-17) разрабатывался с20.04.05 по 31.08.05 в рамках контракта с Минпромэнерго РФ № 0401.34.00000.07.005 от 20.04.05.
Ответственным исполнителем контракта являлось ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», соисполнителями - ОАО «ВНИИСТ», ООО «ВНИИГАЗ», ГУП «ИПТЭР».
За время публичного обсуждения в открытой печати на проект Специального технического регламента, разработанного ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», поступило около двухсот замечаний от МЧС России, Росгидромет РФ, Ростехнадзор РФ, «АК «Транснефтепродукт», ОАО «НК «ЛУКОЙЛ» РОССНГС, ОАО ВНИИСТ, ООО «ВНИИГАЗ», ОАО «НИСИПП», ЗАО «КТК-Р», ООО «Энергодиагностика», ООО «НТЦ «Транскор» из которых отклонены – 46, частично учтены – 59.
ОАО ВНИИСТ представило 25 замечаний, из которых были отклонены – 16, частично учтены – 4, полностью учтены -5.
На общественных слушаниях проекта СТР, проходивших с июля по сентябрь 2005 в Минпромэнерго РФ, ответственный исполнитель (ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность») не менял своей позиции по концептуальных подходам к построению СТР, несмотря на серьезную критику со стороны ОАО «АК «Транснефть», ОАО «ГАЗПРОМ», ОАО «АК «Транснефтепродукт», НО «Фонд Развития Трубной Промышленности», строительных, эксплуатирующих, общественных организаций.
Поэтому, в ОАО ВНИИСТ было решено разработать альтернативный вариант проекта СТР, в котором отражались концептуальные положения защищающие интересы хозяйствующих субъектов.
Одновременно, в Минпромэнерго РФ было принято решение проводить с октября 2005г. еженедельные согласительные совещания под руководством директора Департамента технического регулирования и метрологии Глазатовой М.К. с участием всех заинтересованных сторон, на которых проходило постатейное обсуждение двух редакций Проекта СТР.
2. Разработка проекта СТР в редакции ОАО ВНИИСТ
В первоначальной редакции Проекта технического регламента ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», не были включены концептуальные предложения ОАО «ВНИИСТ». Поэтому, ОАО «ВНИИСТ» разработало свою редакцию Проекта технического регламента, которая отражала опыт разработки как международных стандартов, так и отечественных отраслей промышленности. В редакцию ОАО «ВНИИСТ» вошли основные технические требования из проекта ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», в части нормирования показателей безопасности и подтверждения соответствия. ОАО «ВНИИСТ» на сайте своей организации разместило текст технического регламента, что позволило привлечь внимание заинтересованных предприятий и организаций к существующим проблемам при разработке проекта СТР.
3. Отличительные аспекты двух редакций СТР
На начальном этапе имело место шесть существенных отличий редакций ОАО «ВНИИСТ» и ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность»:
- Структура и состав технических требований.
- Основные понятия, термины, определения.
- Правила идентификации объектов.
- Жизненный цикл объекта.
- Критерии безопасности.
- Оценка соответствия.
3.1 Структура и состав технических требований:
Редакция ОАО «ВНИИСТ»
Безопасность объектов и процессов не разделены и представлены в одном специальном техническом регламенте.
Редакция ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Безопасность объектов и процессов разделены (процессы переносятся в специальный технический регламент по безопасности производственных процессов добычи, транспортировки и хранении нефти и газа).
3.2 Основные понятия, термины, определения:
Редакции ОАО «ВНИИСТ» и ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Существенные расхождения в трактовке основных понятий, терминов и определений устранены по мере взаимодействия двух сторон.
3.3 Правила идентификации объектов:
Редакция ОАО «ВНИИСТ»
Объект состоит из элементов (машины и оборудование, сооружения, земля, в соответствии с правилами их идентификации, установленными в других регламентах и классификаторое ОКОНФ). Хозяйствующему субъекту предоставлено право самостоятельно устанавливать состав объекта с перечнем элементов и выделять элементы в соответствии с производственной необходимостью.
Редакция ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Наименования производственных объектов (станции, резервуарные парки и т. п.) даны в виде исчерпывающего перечня.
3.4 Жизненный цикл объекта:
Редакция ОАО «ВНИИСТ»
Жизненный цикл более подробно детализирован по: размещению, проектированию, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, выводу из эксплуатации. В соответствии с этим соотнесены требования по безопасности.
Редакция ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Жизненный цикл объектов представлен не полностью.
3.5 Критерии безопасности объекта:
Редакция ОАО «ВНИИСТ»
Объект должен быть спроектирован, размещен, сооружен и эксплуатироваться так, чтобы:
- не происходило превышения предельно допустимых уровней воздействий вредных и опасных факторов при нормальной эксплуатации;
- не происходило превышения запланированного уровня воздействий вредных и опасных факторов при проектных авариях;
- были предусмотрены меры по ограничению воздействий вредных и опасных факторов при запроектных авариях.
События, приводящие к нарушению работоспособного состояния объекта (элементов объекта), классифицируются на:
- отказы при нормальной эксплуатации, не приводящие к авариям на объекте;
- отказы, рассмотренные в проекте и приводящие к авариям (проектные аварии);
- все остальные события, приводящие к авариям, не рассмотренные в проекте (запроектные аварии).
Вероятности и риски отказов/аварий рассчитываются. Методы расчета и полученные показатели безопасности включаются в доказательственные материалы при оценке соответствия. Расчетные величины приемлемых рисков используются для прогноза и планирования мер безопасности.
Редакция ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Вводится критерий недопустимого риска. Величина критерия недопустимого риска определяется проектной организацией. Для объекта рассчитывается показатель риска. Указываются факторы, которые должны учитываться при оценке риска. В случае, если расчётный показатель риска меньше величины недопустимого риска, объект считается безопасным.
Допустимость рисков определяется Ростехнадзором РФ при принятии Декларации промышленной безопасности. При этом не называются события и риски которые должны оцениваться.
3.6 Оценка соответствия:
Редакция ОАО «ВНИИСТ»
Объект и его элементы определены. Декларирование соответствия объекта осуществляется публично, включая участие государственных надзорных органов. Приемка при вводе в эксплуатацию объекта производится комиссией с участием государственных надзорных органов.
Соблюдается публичность, паритет и баланс интересов всех сторон.
Редакция ФГУП « НТЦ «Промышленная Безопасность»
Объект и его элементы не были чётко определены. Экспертиза промышленной безопасности и принятие Декларации промышленной безопасности объекта и его элементов (технических устройств) производится только Ростехнадзором РФ. Обязательная сертификация и экспертиза элементов (технических устройств) объекта выполняется на основе требований Ростехнадзора РФ. Сохранялась обязательность участия негосударственных органов технического надзора, имеющих лицензии на проведение экспертизы промышленной безопасности.
4. Рассмотрение двух редакций СТР членами ТК МТТ
В октябре 2005 членам Технического комитета по стандартизации № 463 «Магистральный трубопроводный транспорт» было направлено письмо с предложением провести анализ и представить замечания и дополнения на Проект СТР в редакции ОАО «ВНИИСТ» и ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность».
В ответ поступило 17 отзывов, из которых с учетом замечаний и предложений положительно оценили редакцию ОАО «ВНИИСТ» – 11 организаций.
5. Проведение согласительных совещаний в Минпромэнерго РФ
В соответствии с договоренностью, достигнутой 07.10.2005 в Минпромэнерго РФ, представителями заинтересованных организаций проведено 15 (пятнадцать) согласительных совещаний по отработке компромиссной редакции Проекта технического регламента «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов». В совещаниях принимали участие представители 23 (двадцати трёх) организаций:
Минпромэнерго РФ, МПР России, Росгидромет РФ, Ростехнадзор РФ, ТПП России, ООО Газнадзор, ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», ОАО «Газпром», ОАО «АК «Транснефть», ОАО «АК «Транснефтепродукт», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ТНК-ВР», ОАО ВНИИСТ, ООО «ВНИИГАЗ», ГУП «ИПТЭР», ФГУП «ВНИИНМАШ», НО «Фонд развития трубной промышленности, Российский Союз Нефтегазостроителей», РГУНГ им. И.М. Губкина, Национальный институт систем исследования проблем предпринимательства, ООО «Сахалин Энерджи Инвестмент Компании Лтд.», ООО «Старстрой», Адвокатское бюро «Крикунов и партнеры».
В результате рассмотрения двух редакций Проекта регламента, подготовленных ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность» и ОАО «ВНИИСТ», в настоящее время близка к завершению согласованная «нулевая» (компромиссная) версия всех глав Технического регламента, кроме Главы 6 «Оценка соответствия …» и ряда положений из текста других глав.
Компромисс достигнут в части:
- структуры документа;
- наименований глав (статей);
- понятий, терминов (определений);
- стадий жизненного цикла;
- технических требований;
- переходных положений.
6. Согласительные позиции сторон
Стороны договорились:
- не разделять безопасность объектов и процессов в трубопроводном транспорте и сформулировать требования безопасности к объектам и процессам в одном техническом регламенте;
- при установлении общих требований безопасности не использовать критерий недопустимого риска как нормированного показателя безопасности, а также понятий нормальной эксплуатации, проектной и запроектной аварий;
- уменьшить до возможного минимума количество «наукоемких» понятий, терминов и определений, требующих дополнительных разъяснений;
- использовать термины, понятия, определения, которые не противоречат международным стандартам в трубопроводном транспорте, и могут быть гармонизированы как с ними, так и с национальными стандартами Российской Федерации;
- дать определение объекта трубопроводного транспорта как комплекса, включающего в своём составе машины, оборудование, здания, сооружения с прилегающими территориями, акваториями;
- установить требования безопасности на этапах размещения и проектирования объектов трубопроводного транспорта;
- методики анализа рисков должны быть аттестованы или утверждены в порядке, установленным Правительством РФ;
- исключить требования безопасности, которые приведут к не оправданно высоким затратам компаний при их реализации (например: требование наличия автоматизированной системы обнаружения утечек на объектах магистрального трубопроводного транспорта газа);
- более подробно изложить требования безопасности к морским трубопроводам, охранным зонам;
- не использовать в регламенте категории опасных веществ (жидких, газообразных) и классы безопасности, используемые в международных стандартах;
- установить различные сроки введения в силу требований регламента для проектируемых (реконструируемых) и действующих объектов трубопроводного транспорта;
- учесть требования и замечания ОАО «ГАЗПРОМ», ОАО «АК «Транснефтепродукт», ООО «Сахалин Энерджи Инвестмент Компании Лтд.» и других организаций.
7. Принципиальные разногласия сторон по оценке соответствия
В вопросах оценки соответствия сохранились принципиальные разногласия.
Позиция ОАО ВНИИСТ
Учитывая международную практику технического регулирования, «Новый и Глобальный подход» стран ЕС к техническому регулированию, перспективы вступления России в ВТО, а также цели административной реформы и реформы технического регулирования, выбрана оценка соответствия в форме «принятия декларации о соответствии на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием третьей стороны» (ФЗ № 184).
Поэтому в Департамент технического регулирования и метрологии Минпромэнерго РФ, была подготовлена и направлена версия Главы 6 «Оценка соответствия …», учитывающая интересы компаний - собственников трубопроводного транспорта, которые непосредственно эксплуатируют трубопроводные системы, несут полную ответственность за безопасную эксплуатацию, строительство и ликвидацию систем трубопроводов и уделяют особое внимание системе оценки соответствия требованиям технического регламента.
В Главе 6 «Оценка соответствия …» предлагается ввести декларирование соответствия объекта требованиям технического регламента на основании собственных доказательств и доказательств третьих лиц, а также исключить термины «техническое устройство», «экспертиза промышленной безопасности», «декларация промышленной безопасности» из текста документа. При этом для сохранения преемственности с действующей практикой, состав доказательственных материалов определяется с учётом перечня сведений, представляемых в «декларации промышленной безопасности».
Кроме того, приёмку при вводе в эксплуатацию и ликвидации, предлагается проводить на основе доказательственных материалов, состав которых определён в техническом регламенте, а не в подзаконных актах.
Представляется, что такой подход не только не снижает, но и повышает уровень безопасности объектов, поскольку увеличивает ответственность владельца трубопровода и производителя оборудования.
При этом:
- повышается ответственность эксплуатирующих организаций за безопасную эксплуатацию систем трубопроводов;
- максимально используется накопленный потенциал компаний по входному контролю оборудования и комплектующих изделий, поступающих на строительство и эксплуатацию трубопроводов;
- эффективнее используются добровольные системы сертификации оборудования и комплектующих изделий созданных в кампаниях;
- качественнее используется технический потенциал, представленный в национальных стандартах и стандартах организаций;
- повышается заинтересованность компаний в сертификации систем качества и экологической безопасности, внедрении комплексов стандартов ИСО9000 и ИСО14000;
- снижаются затраты на многочисленные экспертизы и заключения, выдаваемые организациями, не несущими ответственности за результаты применения и эксплуатацию оборудования и комплектующих изделий в системах трубопроводов.
Позиция ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность»
Предложения основываются на имеющейся в настоящий момент практике, ранее внедренной Госгортехнадзором РФ (Ростехнадзор РФ) и состоящей в обязательной сертификации и экспертизе «технических устройств», обязательных экспертизе и Декларации промышленной безопасности (установлены ФЗ № 116 «О промышленной безопасности …», ст.7,13,14 и др.).
Эта практика основана на ведомственных требованиях к сертификации, экспертизе и декларированию промышленной безопасности составных частей объекта, когда правила и порядок проведения сертификации и экспертизы, требования к перечню сведений, содержащихся в декларации и порядку её оформления, устанавливаются в ведомственных подзаконных актах. Данное положение противоречит требованиям ФЗ № 184 «О техническом регулировании».
8. Общие позиции сторон по оценке соответствия
Несмотря на наличие принципиальных разногласий, другие используемые формы оценки соответствия в компромиссной редакции технического регламента ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность» и ОАО «ВНИИСТ» совпадают:
- проведение государственной экспертизы проектов;
- осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, на стадии эксплуатации, в том числе и консервации.
9. Вопросы, которые необходимо решить
Ряд положений технического регламента требуют корректировки. Имеющиеся вопросы, за исключением принципиальных разногласий по оценке соответствия, могут быть решены сторонами в рабочем порядке.
Проделанная работа и необходимость получения результатов, позволяют надеяться на дальнейшее сотрудничество всех заинтересованных сторон.
Предполагается, что окончательное решение по имеющимся разногласиям может быть принято с учётом мнения заинтересованных сторон и заказчика работы в лице Минпромэнерго РФ.