№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 1 Понятие местного самоуправления как формы публичной власти народа в Российской Федерации 1.2 Основы государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

Тема № 5: Местное самоуправление – форма публичной власти народа в Российской Федерации


1 Понятие местного самоуправления как формы публичной власти народа в Российской Федерации


1.1 Современное состояние и конституционные основы концепции местного самоуправления в Российской Федерации


Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления (МСУ) не могут быть определены и соответственно дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей четкое понимание природы МСУ, его места и роли в меха­низме современного демократического государства.

Становление МСУ в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на МСУ, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократиче­ское МСУ, с тем, чтобы оно вносило свою лепту в развитие российской государственности. Все ценное, выработанное наукой и практикой, необходимо использовать для обогащения кон­цепции МСУ и ее воплощения в государственном и общественно-политическом строительстве.

Следует подчеркнуть, что главные ценности МСУ, если оно признается в государстве, непреходящи. Поскольку в России МСУ является конституционно закре­пленной реальностью, российская концепция МСУ отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства). Можно назвать следующие главные черты этой концепции.

1. МСУ в России - часть конституционного строя общества и государства. Официальная осно­ва для такого вывода заложена в Конституции РФ /11/: именно в ее гл. 1 «Основы конституционного строя» включена ст. 12, закрепившая, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное са­моуправление». Как известно, основы конституционного строя носят базовый характер, обусловливают реальную систему конституционно-политических отношений в стране, все дальнейшее конституционно-правовое регулирование, более того - даже в самой Конституции РФ все последующие положения не могут противоречить основам консти­туционного строя (ч. 2 ст. 16 Конституция РФ). Таким образом, строй общественной и государственной жизни в России учитывает наличие МСУ и должен способствовать реализации и совершенствованию его институтов.

Кроме того, основы конституционного строя представляют собой главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. И поскольку МСУ выделено в качестве элемента конституционного строя, это озна­чает, что Конституция РФ связывает МСУ с реали­зацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия в обществе, с незыблемостью демократической организации российской государственности.

2. В основе концепции МСУ в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, МСУ в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) /11/ определила, что «носи­телем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Он «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, концеп­туально МСУ рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания насе­ления - муниципальных образований.

3. МСУ призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, МСУ в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.

Это в какой-то мере сближает МСУ с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. МСУ нельзя рассматривать как вид общественного, граж­данского самоуправления, т. е. самоуправления общественных органи­заций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность МСУ, органов МСУ устанавливается Конститу­цией РФ. Во-вторых, с МСУ граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, МСУ вы­полняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобе­спечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.

4. Российская конституционная концепция МСУ строится на наличии личного права каждого гражданина и кол­лективного права граждан (населения) на осуществление МСУ.

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ» /22/ говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют МСУ посредством участия в местных референду­мах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ. Множественное число - «граждане» - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голо­совании, в обсуждении вопросов местного значения и т. д. предпола­гает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.

Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов МСУ; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы МСУ; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой ини­циативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т. д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.

Коллективное право населения на МСУ реали­зуется одновременно с правом на МСУ граждан как жителей муниципального образования. Это право основано на консти­туционных принципах, которые являются общими для всей системы институтов правового положения личности, а также непосредственной демократии.

Между индивидуальной и коллективной формами осуществления МСУ нет противостояния, одно без другого невоз­можно. Во многих случаях результат достигается лишь при коллектив­ных формах МСУ (выборы, работа представитель­ных органов муниципальных образований, публичные слушания и т. д.), но сами они возможны на базе индивидуального участия граждан.

Личное сознательное участие в МСУ сближа­ет индивидуальные интересы с групповыми, порождает способность и готовность к ответственности за состояние дел на уровне не только муниципального образования, но и региона, Российской Федерации в целом.

5. Концепция предполагает самостоятельность МСУ. Это закреплено в ст. 12 Конституции РФ /11/: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Прин­цип самостоятельности предполагает, что МСУ занимает свое место в системе общественных в целом и конкретно государственно-правовых отношений. Им не могут «командовать» какие-то структуры общества (партии и другие общественные объеди­нения, различные гражданские форумы и т. д.). Не менее важно и то, что с МСУ должно тесно сотрудничать государ­ство; однако МСУ самостоятельно и от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Не следует преувеличивать значение этого положения Конституции РФ. Являясь «вариантом» публичной власти, МСУ не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти, оно должно быть частью еди­ной власти и одновременно характеризоваться как народное самоу­правление. /8/ Таким образом, признание МСУ как разновидности власти народа - муниципальной власти, которая, явля­ясь публичной, не является государственной, означает существование муниципальной и государственной власти как самостоятельных форм публичной власти.

6. Применительно к МСУ как форме публич­ной власти существуют специфические особенности действия конститу­ционного принципа разделения властей. В соответствии с Конституци­ей РФ этот принцип применяется в отношении разделения государ­ственной власти: в ст. 10 говорится, что государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законо­дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом того что в ст. 10 Конституции РФ речь идет о государственной власти, ученые зачастую делают вывод о том, что применительно к МСУ принцип разделения властей вообще не существует. Однако здесь сделаем определенные уточнения.

Прежде всего в ст. 10 речь идет о так называемом горизонтальном разделении властей, т. е. между органами одного и того же уровня. Но есть и вертикальное разделение - между разными уровнями власти. А таких уровней в России три: государственная власть Российской Фе­дерации; государственная власть субъектов РФ; МСУ как форма публичной власти. Следовательно, принцип разделения властей по вертикали имеет прямое отношение и к МСУ, предполагая определение его предметов ведения и полномочий, а также самостоятельность в их осуществлении.

В части горизонтального разделения властей нельзя категорично утверждать, что оно не существует в системе МСУ. Конечно, нет конституционных формулировок о разделении властей в МСУ. Но все-таки новейшее законо­дательство о МСУ говорит о наличии представи­тельных и исполнительных органов в системе МСУ, а также о распределении между ними компетенции МСУ. В этом можно (да и следует) видеть определенные начала разделения властей.

7. МСУ, даже являясь разновидностью публич­ной власти, призвано оставаться общественным институтом, живым творчеством населения, поскольку предполагает не только правовые, но и иные (конечно, не противоречащие законодательству) пути реали­зации. В российской действительности допускается в полной мере раз­витие начал МСУ, о которых уже говорилось, - самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль, самоответственность. При этом предполагается, что инициатива, на­родный энтузиазм воплотятся в таких акциях МСУ, которые только пойдут на пользу делу и укрепят в людях сознание того, что все это они организовали сами.

Вместе с тем нельзя допустить перекоса, когда МСУ превратилось бы лишь в разновидность общественной самодеятельности. Наличие организационной обособленности, выделение местного интереса, разграничение полномочий, сфер деятельности и ответственности меняет ранее существовавшую систему властных отношений, включая в нее МСУ в качестве формы публичной власти.

8. При всей той важности, которую имеют народная инициатива, творчество людей, одной из конституционных черт концепции МСУ в России является необходимость законодательного закрепления его полномочий и материально-экономического фундамента. Если предполагается, что МСУ играет серьезную роль в обе­спечении условий жизни людей, удовлетворительном состоянии среды их обитания и т. п., то для этого оно должно иметь правовые возможности (полномочия), объекты собственности и финансово-экономические сред­ства. Не случайно российская концепция строится на том, что МСУ не только располагает своими правами, но и что-то делает по поручению государства. Экономическим фундаментом МСУ является муниципальная собственность, причем государ­ство обеспечивает ее равную защиту с частной, государственной и иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ). В необходимых случаях МСУ получает материальные и финансовые средства от государства (ст. 132 Конституции РФ). /1/


1.2 Основы государственной политики Российской Федерации в отношении местного самоуправления


Сказанное выше дает определенное представление об основах и содержании государственной политики в отношении МСУ. Ясно, что если МСУ - элемент конституционного строя Российской Федерации, государство обязано с ним считаться и под­держивать. Если Конституция РФ провозглашает самостоятельность МСУ, государство должно с учетом этого строить свою политику, искать формы взаимодействия с МСУ. Необходимо отметить ряд важных моментов, определяющих суть государственной политики в отношении МСУ.

1. Прежде всего Российское государство не может замыкаться на формальном исполнении того, что записано в Конституции РФ, на официальных отношениях с МСУ по принципу «раз вы отделены от государственной власти, мы в вашу деятельность не вмешиваемся и стоим в стороне». Способствование развитию МСУ - это важная задача государства и область государственного строительства. Не может быть прочным здание, фундамент которого никоим образом не увязывается с другими уровнями конструкции. Это объективная необходимость, вызванная потребностью реализовать конституционную концепцию МСУ и как уровня власти, с которым взаимодействует госу­дарство, и как института гражданского общества. /1/

Следует также учитывать, что МСУ в силу самой своей организации разбросано, как говорится, «по городам и весям». Кто-то ведь должен помочь в его становлении, в создании наиболее ра­циональных форм и т. д. Разумеется, само МСУ то­же пытается что-то делать для своего упрочения, даже создаются союзы, общества, конгрессы МСУ. Они были созданы и в царское время, предусмотрены и действующим законодательством. Однако по­добные объединений не могут ни заменить, ни подменить собой зада­чи государства, которые состоят во всеобщей организации и поддержке МСУ.

2. Естественно, могут сказать: государство все делает в своих интересах, поэтому оно может быть не заинтересовано в существовании МСУ в тех или иных формах, не захочет отдавать в его руки какие-то полномочия, объекты собственности. Кроме того, государство может быть заинтересовано и в том, чтобы сделать МСУ полностью подчиненным государственной воле. Все сказанное действительно может иметь место, на это нельзя закрывать глаза. Однако современное государство действует в обществе, где су­ществуют политическое многообразие и партийный плюрализм. Они реализуются в том числе через избрание депутатов в парламент, гла­вы государства и т. д. Поэтому государственная политика в отношении МСУ формируется с участием различных политиче­ских сил общества, и от них многое зависит в плане обеспечения объек­тивных параметров такой политики с учетом интересов как МСУ, так и государства.

3. Еще одним важным моментом, который призван предопределять характер государственной политики Российской Федерации в отношении МСУ, является его самостоятельность. О ней говорилось ранее. Здесь добавим некоторые важные моменты. Прежде всего самостоятельность МСУ не абсолютна, она суще­ствует в рамках его природы и нахождения в территориальных пределах государства. Ведь и МСУ, действующее в рамках тер­ритории поселения, и государство, выполняющее свои функции в рамках всей своей территории, - это организации принципиально одного предназначения в том плане, что они служат интересам граждан (населения), обще­ственному благополучию и порядку. Естественно, у них разные масштабы, полномочия, материальные возможности и т. д. Но от этого положение не меняется - они дополняют друг друга.

Это означает, что государство обеспечивает самостоятель­ность МСУ не только в плане формального ува­жения его прав. Государство передало МСУ часть своих забот, снабдило для этого имуществом, собственностью и надеется на хорошие результаты деятельности. Поскольку государство заинте­ресовано в успешном выполнении органами МСУ соответствующих задач, оно не может освободить себя от элементов контроля за деятельностью МСУ. И это также пре­допределяет степень самостоятельности МСУ.

4. Важным фактором государственной политики в отношении МСУ является то, что и само государство несколько относительно в своей самостоятельности. Его деятельность проходит под контролем общества. Часть такого контроля может исходить и от МСУ - ведь от удачного выполнения своих функций органами государства хорошие результаты так или иначе дойдут и до населения, значит, до МСУ. Следовательно, МСУ может делать свои выводы об уровне деятельности государственных органов, сообщать им свои пожелания и т. д. Таким образом, государственная политика в отношении МСУ учитывает этот аспект их взаимоотношений.

Кроме того, заслуживает внимания и такой момент. Государство выступает как система, имеющая тягу к зацентрализованности, а зача­стую и к бюрократизации. Г. В. Барабашев, отмечая неоднозначность МСУ, которое одновременно является и местным управлением, обращал внимание на то, что МСУ призвано защищать права (и свободы) населения от диктата центра и до­водить до населения упорядоченную волю этого центра. Говоря коротко, идеалами МСУ являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок. /3/

5. Рассматривая связку: «государство - МСУ», следует исходить из формулы МСУ не свободно от го­сударства, а свободно внутри государства. При этом необходимо учиты­вать следующие обстоятельства.

Каждое государство избирает собственную модель МСУ. Даже по числу моделей нет единой точки зрения: одни авторы полагают, что их две: англосаксонская и французская (континентальная); другие добавляют третью - германскую (коммунальную); третьи германскую модель с некоторыми оговорками включают в европейскую континентальную модель; четвертые предпочитают вклю­чить в перечень и советскую модель МСУ. Совре­менная реальность свидетельствует о том, что теории, модели МСУ берутся на вооружение не произвольно. Их выбор обусловлен историческими, национальными и местными традициями и носит индивидуальный характер. Причем в пределах одного государ­ства может допускаться использование разных моделей МСУ либо одной модели, но с теми или иными модификациями, порой оставляемыми на усмотрение либо территориальных частей го­сударства (особенно в федерациях), либо самого МСУ.

Примером служит опыт России эпохи Вели­ких реформ в России: развитие земского самоуправления первоначаль­но происходило на основе общественной теории, а затем осуществля­лось на основе государственной теории.

В наши дни возникла дискуссия об истоках конституционной концепции МСУ в Российской Федерации. Н. В. Постовой считает, что Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» /22/ установили все признаки англосаксонской концепции МСУ. /7/ По мнению И. В. Бабичева, становление МСУ в России осуществляется на основе концеп­ции, правовые принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления, /2,12/ т. е. речь идет о континентальной модели.

Однако здесь предмет для дискуссии отсутствует. На современном этапе различия между англосаксонской и континентальной моделя­ми МСУ не принципиальны. Подписание в июне 1997 г. Великобританией Европейской хартии МСУ подтверждает, что этот акт носит эталонный характер, в равной степени соответствующий демократическим принципам МСУ, независимо от избранной модели.

Исторический опыт подсказывает, что в связке: «государство - МСУ» много подвижной материи. Это постоянно развивающаяся система отношений, для которой характерны не только движение вперед, но и другие вариации, т. е. категория МСУ не является застывшей.

По мнению М. А. Краснова, смысл нормы ст. 12 Конституции РФ заключается главным образом в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были «агентами» сверхцентрализованного государства на местах, являясь подножием иерархической пирамиды единой государ­ственной власти. /5/ Данная аргументация, обращенная к прошлому опы­ту, еще не дает представления о том, что же ожидается от МСУ в обновляемом Российском государстве. А это главный вопрос государственной политики в отношении МСУ.

С помощью норм Конституции РФ можно провозгласить юридическую концепцию МСУ, основанную на его независимости и самостоятельности от государства; но вместо открыто провозглашенной в прошлом встроенности местных органов в единую систему власти может иметь место фактическая, косвенная, и на де­ле, не меньшая зависимость МСУ от государства. Наши дни демонстрируют наличие оснований для подобного утверждения.

Порой предназначение МСУ связывают с тем, что государство использует его для своеобразного ограничения регио­нальных органов государственной власти: МСУ до государства в целом «далеко», до этих органов - «близко», расположен­ная между сильным государством и тоже сильным МСУ государственная власть субъектов РФ «нейтрализуется» с обеих сторон, вынужденно становясь союзником центральной государственной власти, получая от нее свободу «воздействия» на муниципальный уровень. Участник Конституционного совещания 1993 г. по обсуждению проекта новой Конституции РФ Б. М. Кожохин предлагал перенести ст. 12 из главы «Основы конституционного строя» в главу, посвященную МСУ. Все дело в том, утверждал он, что сейчас на эту формулировку явно повлияла имеющаяся политическая ситуация, когда чрезмерное давление субъектов РФ пытаются как-то уравновесить МСУ. На самом деле это является утопией не только для сегодняшнего дня, но даже и для завтрашнего. Утопия, которая будет сформулирована в Конституции РФ, позволит создавать конфликты на местных уровнях, и очень серьезные. /4/ Автор прав в том, что МСУ не может быть инструментом влияния раз­личных уровней государственной власти друг на друга. Конечно, исклю­чать этого нельзя, и место расположения названной статьи в главах Кон­ституции РФ не является решающим фактором. Отсюда напрашивается очевидный вывод: государственная политика в отношении МСУ не может строиться на манипулировании им со стороны тех или иных органов государственной власти. Эта политика должна основы­ваться на том, что МСУ призвано быть не элементом борьбы, а «адресатом» конструктивных действий как федерального, так и регионального уровней государственной власти.

6. МСУ является уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, не характеризует его как власть «низового звена» в соотношении с государственной властью (как федеральной, так и региональной). При сущностном единстве государственной власти и МСУ как разновидностей публичной власти МСУ следует рассматривать как единую в общегосударственных территориальных пределах систему вла­сти, а не разобщенную по поселениям и разрозненную.

Какими эпитетами характеризовать взаимосвязь государственной власти и власти МСУ - дело усмотрения и вкуса. Можно, например, сказать, что это «старшая (государственная власть) и младшая (МСУ) сестры», помня при этом, что на­родные обычаи предполагают и почитание младшими старших, и заботу старших о младших. Бывает ли в этих отношениях команда «старшей се­стры»? Конечно, порой бывает, но обычаи это не сделали обязательным признаком. И мы тоже должны обозначить, что государственная полити­ка России в отношении МСУ строится на постулате: конституционная самостоятельность уровней публичной власти требует признания равноправности органов МСУ с органами государственной власти. Административное управление органами МСУ со стороны государственных органов недопустимо. Однако это не снимает проблему обеспечения единства в реализации публичной власти в целом. Общие интересы обеспечиваются единством политики, согласованием действий, но не противостоянием.

Концептуальная направленность на разграничение предметов ве­дения и полномочий между уровнями публичной власти основана на выделении вопросов местного значения и разграничении полномочий и ответственности МСУ с органами государственной власти. Существенное влияние на природу взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти оказывают традиции местного управления, осуществляемого местны­ми советами, думами и т. д., посредством которых население самостоя­тельно (автономно) решает местные проблемы, не обособляясь от го­сударственных дел.

В то же время вопросы местного значения являются особой значительной частью государственных дел. На федеральном уровне и в региональных центрах вырабатывается общая социальная и экономиче­ская политика, реализация которой в значительной мере происходит в муниципальных образованиях и обеспечивается органами МСУ. Последний способствует выполнению многих соци­альных обязательств государства перед населением. Таким образом, МСУ и государственное управление не могут быть абсолютно отделены друг от друга.

Итак, государственная политика в отношении МСУ строится на том, что МСУ: а) существует как элемент конституционного строя; б) выступает в качестве формы публичной власти, атрибута народовластия; в) обеспечивает самостоя­тельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Государственная политика исходит из наличия у граждан РФ конституционного права на осуществление МСУ. Государство обязано считаться с тем, что без участия насе­ления не могут решаться вопросы изменения границ и преобразования муниципальных образований. Если Федеральный закон 1995 г. (пп. 2, 3 ст. 12) не допускал установления и изменения границ муниципально­го образования, в том числе при образовании, объединении, преоб­разовании или упразднении муниципальных образований, без учета мнения населения, то Федеральный закон 2003 г. предусматривает не просто учет мнения, а согласие населения, выраженное путем голосо­вания (пп. 3, 5, 7 ст. 13), установленное ч. 3 ст. 24 в порядке проведе­ния местного референдума. Есть определенные пределы государствен­ного вмешательства в деятельность органов МСУ. В ст. 131 Конституции РФ закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Конфликты между государственными органами и органами МСУ должны разрешаться посредством согласительных процедур, а при недостижении взаимопонимания - в судебном порядке. /1/