№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 1.3 Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления 2.1 Общие подходы 2.2 Общинные формы самоуправления

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

1.3 Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления


В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной обла­стях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специаль­ными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются так­же судебные прецеденты и «частные законы».

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправле­ния, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалите­том, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пре­делы полномочий местных органов устанавливаются путем подробно­го перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип «позитивного регулирования» - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия ор­ганов местного самоуправления за границами дозволенного признают­ся противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т. е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конститу­ционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанав­ливающего, что «общинам должно быть предоставлено право регули­ровать в рамках закона под свою ответственность все дела местного со­общества», указал: «Коммунальным органам должно быть гарантиро­вано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления». По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип «негативного регулирования» в наши дни ничего не значит. /55/ Число юридических запретов настоль­ко велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: «В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип «по­зитивного регулирования». /57/

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муници­пального здравоохранения и образования, благотворительные органи­зации и т. д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультатив­ные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и пору­ченных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного са­моуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относи­тельно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнан­ные принципы экономической деятельности устанавливают ограни­ченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственно­го и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современ­ных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назна­чения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспреде­ления общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муници­пальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов мест­ного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие нало­говые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на не­движимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоу­правления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть мест­ных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являют­ся не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44% (к таким поступ­лениям относятся прежде всего субсидии, т. е. передаваемые в бюдже­ты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использо­вание следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.). /40/

В современных условиях во всех цивилизованных странах разви­тие нейтралистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее «благосклонности» к общественным интересам. Сло­жился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.


2 Исторические формы и институты самоуправления в дореволюционной России


2.1 Общие подходы


Как показывает опыт организации местного самоуправления в на­шей стране, зародившись в форме общинного самоуправления в догосударственный период, оно существовало на всех последующих эта­пах развития общества и государства, выступая как самостоятельное явление общественной жизни, как институт общества, а с определен­ного периода - как элемент организации российской государственности.

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику - одновременно существовали взаимоисключающие институты: неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низо­вых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем раз­личные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление - об­щинное, включающее городские и сельские общины; губное и земское - в территориальных единицах, сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое), казацкое, монастырское и церковное самоуправление.

Получившее в наши дни распространение и даже ставшее модным словосочетание «корпоративное объединение» используется для обозначения объединения людей (кол­лектив, общественная организация, клуб и т. п.), относящихся к одной социальной груп­пе, работающих совместно либо связанных общими личными интересами. /9/

Некоторые традиционные формы самоуправления, складывавшие­ся в России, сохранили свою привлекательность до наших дней. Так, общепризнанно, что русское общество с древних времен строилось на основах коллективности. Многие общинные и территориальные во­просы решались на вечевых сходах. Вечевой идеал рассматривается как принцип народоправства - коллективного самоуправления. /26, 51/ По­степенно он дополнялся сословно-представительными учреждениями, в формировании которых собрания населения зачастую также играли ключевую роль.

Выросшее из традиции племенных сходов, народное собрание (ве­че) приобрело более формализованные черты: для него готовилась «по­вестка дня», подбирались кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действовали «старцы градские», старейшины. /28/

Государство строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. Государственное управление держалось на договоре земель и княжеской власти, который предусматривал взаимные обязательства. Приезжая в ту или иную волость, князь должен был заключить «ряд» - договор с народным собранием (вече). Первые рус­ские князья, по мнению С.Р. Платонова, стали «первой общей вла­стью среди многих разрозненных ранее миров. Передвигаясь с места на место по русской земле, соединяя племена и города в общих военных и торговых предприятиях, князья создавали этим повод для нацио­нального объединения и национального самосознания. Сплотив госу­дарство внешним образом, они создавали и возможность внутреннего сплочения». /46/

Таким образом, шел прогрессивный, созидательный процесс. Складывалось единое взаимозависимое целое. В нем объединялись разнонаправленные интересы и силы и одновременно накапливались серьезные проблемы. Основания общественной жизни: коллективизм, уравнительность, общинный демократизм, носящие преимущественно горизонтальный характер отношений, не могли оставаться без изме­нений в условиях усиления княжеской власти и развивающегося эко­номического расслоения. Рядом с властями городскими и общинны­ми (властями вечевого характера) становится власть княжеская. «Вече старше князя, но зато князь часто виднее веча; последнее иногда на время уступает ему свое значение». /46/ Отношения между князем и ве­че постоянно колебались. Усиление княжеской власти отделяло вече от решения общеэкономических проблем и ограничивало его сферу деятельности преимущественно вопросами внутригородской хозяй­ственной деятельности, а в крестьянских общинах - территориальны­ми формами коллективной собственности, ускоряя превращение об­щины в замкнутую самоуправляющуюся социальную систему.

Н.В. Постовой справедливо обратил внимание на то, что «вече» всех уровней осуществляло активный собирательный процесс. «Вече­вой порядок, действовавший в низовом звене, на уровне сел, волостей, мелких городов, переходит постепенно в вечевой порядок на уровне старшего города, являвшегося политическим центром». /47/ Каждый край русской земли, по выражению И.Д. Беляева, был союзом общин, его населяющих, или большим миром, состоявшим из союзов малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром. /15/

Определяя место и роль местного самоуправления того периода, надо признать, что именно тогда, в Средневековье, обозначилась его дуалистическая природа. Вырастающее из общинного самоуправления и интегрированное в государственный механизм управления, сохраня­ющее стремление к внутренней самоорганизации, местное самоуправ­ление используется центральной властью для решения задач, выходя­щих за рамки чисто внутренних дел общины. С образованием и уси­лением русского суперцентрализованного государства роль местного самоуправления приобретала подчиненный характер. Оно допускалось и существовало исключительно в той степени, в какой могло соответ­ствовать интересам государства.

К тому же в отличие от стран Западной Европы, где самоуправление развивалось прежде всего в городах, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый, военный элемент. Формирование российской государственности, про­ходившее в условиях постоянного освоения новых территорий (коло­низации земель), удержания их и управления новыми территориями, усиливало военную и административную структуры Российского госу­дарства. Современные российские исследователи приходят к выводу: «В этих условиях общественное самоуправление и автономия городов не имели стимулов для развития». /53/

Попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреж­дения Екатерины II - не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по кото­рому его направляли. Оно видело в нововведениях не свое право, ко­торое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялись. «Искусствен­но создаваемые органы самоуправления старались по возможности приблизиться к другой, бесспорно, искони присущей Московскому государству форме управления, к службе государевой, и весьма скоро обращались в простые, лишенные всякой самостоятельности органы администрации». /18/

Очередная попытка проведения радикальной реформы городского самоуправления связана с принятием в 1785 г. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи». /48/ При подготовке этого правового акта, в котором впервые законодательно закреплено местное самоуправление, был использован систематический свод обширного законодательного материала с применением остзейских, шведских, прус­ских законоположений. Политика, проводимая Екатериной II, в этой реформе сводилась к «установлению общественных союзов и корпора­ций, по форме самоуправляющих, по существу служащих подчиненны­ми органами коронной администрации». Этот вывод Кизеветтер делает в своей диссертации об истории Городового положения 1785 г. /42/ Была предпринята попытка использования «новых социальных элементов», появившихся после Пе­тра I, дав им такую юридическую организацию, которая, возможно, бо­лее приспособила бы их к старым основам русской государственности. Практика городского управления того времени свидетельствовала о том, что органы городского самоуправления были подчинены центральным властям значительно больше, чем устанавливал закон.


2.2 Общинные формы самоуправления


Общинная демократия самоуправления территориальных общин свободных крестьян, сословных объединений купцов, ремесленников и т. п. - чуждая индивидуализму и основанная на коллективной ответ­ственности, для крестьян - на коллективной собственности на землю, являлась организационной составляющей на всех этапах развития рос­сийской государственности.

Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.

Являясь непосредственно корневым устоем общественной жизни, общинное самоуправление оказалось поразительно устойчивым си­стемным элементом российской государственности.

На протяжении многих веков жизнь подавляющего большинства населения самого крупного государства мира определялась крестьян­ской поземельной общиной, которая вобрала в себя опыт сотен поко­лений. Без коллектива крестьянская семья не могла бы выжить в суро­вых условиях, особенно в ранний период существования Российско­го государства. Вся практическая деятельность общины строилась на принципах соборности. Такие ее особенности, как народность, кол­лективизм и жизнестойкость, сформировали основные черты русского национального характера.

Освобождение крестьян, устранение полицейской опеки над ними, перевод из разряда крепостных в разряд податных сословий, сохране­ние и развитие круговой поруки на фоне организации общественного крестьянского самоуправления создавали иллюзию общинного пути развития как самобытной почвенной перспективы России.

Традиционными формами общинного самоуправления были: мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Именно на сходах принимались решения по насущным проблемам крестьянско­го сообщества: организации землепользования, финансовым вопросам, налогам, формированию выборной администрации, вопросам опеки, разделов и т. д. Как социальная система община касалась всех вопро­сов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновре­менно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.

Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях.

В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сель­ский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли ин­тересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.

В простых общинах, территориально совпадавших с администра­тивной единицей - сельским сообществом, действовал обычно еди­ный, общий для крестьян сельский сход. Помимо прямого участия об­щинников (в основном домохозяев, владевших земельным наделом), существовала традиция созывать на общие сходы в многодеревенских поземельных общинах выборных представителей от селений.

Правом решающего голоса обладал крестьянин-домохозяин. Зача­стую большую патриархальную семью, состоящую из трех и более по­колений, представлял с правом решающего голоса только один «боль­шак». Женщины правом голоса обладали не повсеместно. Зачастую они не допускались на сходы.

Демократической чертой сходов было стремление достичь решения не механическим большинством, а единогласием.

Община - базовый, низовой уровень самоорганизации, как об­щинной, так и сословной - постоянно сохранялась как элемент са­моуправления в России. Государство было заинтересовано иметь дело с общиной, а не с индивидом, именно этим можно объяснить многовековое сосуществование в русской государственности элементов общинно-демократических и самодержавно-бюрократических. Конеч­но, самоуправленческие начала, определенные элементами общинно-демократическими, носят явно подчиненный характер.

Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. За­тем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями. По сути, это было изме­нение способов реализации функций административной власти, на­правленное на повышение ее эффективности. Но поскольку функции передавались выборным, в литературе зачастую это расценивается как внедрение местного самоуправления - об этом свидетельствует, в част­ности, распространенное мнение, связывающее губную и земские ре­формы 30-50-х гг. XVI в. с развитием местного самоуправления. Под­тверждая, что местное самоуправление в этот период приобретает но­вое значение, основное внимание исследователи обращают на замену системы кормления на выборных губных старост, «излюбленных голов и городовых приказчиков», именно в этом усматривая введение мест­ного самоуправления. /27, 30, 43/

С таким утверждением трудно согласиться. Несомненно, что с изменением исторических условий (укрепление самодержавия) вы­борные губные и земские органы являлись элементами сословно-представительной системы на местах. Но их деятельность контролиро­валась различными отраслевыми приказами и была направлена на вы­полнение государственных функций - экономических, судебных, по­лицейских, военных, на первоочередное обеспечение местного интере­са (первостепенное решение местных дел). Использование элементов общинной, вечевой, сословной организации без выделения собственно местных дел свидетельствует о политике, направленной на некоторую автономизацию местного управления, а не на развитие местного само­управления. Сословные местные сообщества превращаются в низовые ячейки российской государственности, развитие которой идет по пути бюрократизации. Земские реформы Ивана IV ставку делали на разви­тие централизованного управления, реализуемого выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала. Реорганизация местного управ­ления осуществлялась на основе идеи централизации государства, усиления государственной власти и соответственно ослабления власти местной. Правовой основой реализации идеи централизации стал Су­дебник 1550 г.

По определению С.Ю. Витте, именно общинное, земское и сослов­ное самоуправление являлись фундаментом российской государствен­ности. /18/ Это мнение относится к периоду Российской империи.

Роль крестьянской общины признается и для становления социалистической государственности. В частности, академик Ю.С. Кукушкин полагает, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого были созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. /33/

Накануне Октябрьской революции в Положении о Советах крестьянских депутатов, принятом на Первом Всероссийском съезде Со­ветов крестьянских депутатов, состоявшемся в мае 1917 г., общины, как однотипные с сельскими Советами организации, вписывались в общегосударственную систему крестьянских Советов, выполняя функции ее низовых организаций. Делегаты съезда не отделяли общины от Советов неприступной стеной. Наоборот, они подчеркивали родовую близость этих институтов и возможность их взаимозаменяемости. /29/

Объясняя происхождение новой власти в России, князь В.Н. Львов заявил, что «Совет есть осколок общинного управления и поэтому по­нятен народу». Развивая этот тезис, он продолжил: «Таким образом Советская власть есть национальная революционная власть, созданная самим русским народом». /38/

Высокая жизнеспособность общин, их устойчивость, сохранение своего значения в различных общественно-экономических формациях объясняется исключительными историческими обстоятельствами.

Удивительную по точности и прозорливости историко-экономическую характеристику российской общины сделал К. Маркс. Он писал: «Историческое положение русской «сельской общины» не имеет себе подобных в Европе она одна сохранилась не в виде рассеянных облом­ков, наподобие тех редких явлений и мелких курьезов, обломков перво­бытного типа, которые еще недавно встречались на Западе, но как чуть ли не господствующая форма народной жизни на протяжении огром­ной империи. Если в общей собственности на землю она имеет основу коллективного присвоения, то ее историческая среда - одновременно с ней существующее капиталистическое производство - предоставля­ет ей уже готовые материальные условия совместного труда в широком масштабе». /39/

Общинная демократия и в наши дни способна наиболее полно реализовывать формы непосредственного (прямого) народовластия, обеспечивать защиту реальных местных интересов населения малых пространств; в определенной мере на ней основывается современная реформа местного самоуправления, встроенного во властные вертика­ли. Сельские сходы и собрания жителей городских микрорайонов яв­ляются конституционно-правовым институтом местного самоуправле­ния, отраженным в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». /2/