Аудит / Институциональная экономика / Информационные технологии в экономике / История экономики / Логистика / Макроэкономика / Международная экономика / Микроэкономика / Мировая экономика / Операционный анализ / Оптимизация / Страхование / Управленческий учет / Экономика / Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям) / Экономическая теория / Экономический анализ Главная
Экономика
Управленческий учет
| Райзберг Б.А.. Государственное управление экономическими и социальными процессами, 2010 | |
2.5. Государственное бюджетирование |
|
| В числе наиболее мощных инструментов государственного воздействия на экономику следует назвать финансовое управление на бюджетной основе, называемое бюджетным регулированием. Бюджеты разных уровней образуют сердцевину финансовых институтов государственного управления экономикой. Роль бюджетной системы государства настолько велика, что ее правомерно считать самостоятельным институтом государственного управления экономикой наряду с банковской системой. Так как государственные бюджеты разрабатываются на плановой основе и представляют по сути государственные финансовые планы, есть полное основание считать разработку и использование бюджетов определяющей формой государственного финансового планирования. Государственное бюджетирование как основное проявление финансового планирования представляет процесс формирования и использования бюджета 95 Ч централизованного денежного фонда в целях финансирования обширного круга общественных благ, государственных программ. Государственное бюджетирвание образует верхнюю часть пирамиды бюджетирования, охватывающей бюджетные процессы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, на уровне организаций и бюджеты домашних хозяйств, именуемые семейными бюджетами. Бюджет, понимаемый упрощенно как лденежная сумка, кошелек для помещения, хранения, извлечения денег, в действитель- ности представляет более сложное и многогранное понятие. С одной стороны, это совокупность, масса финансовых ресурсов, средств, которыми располагает любой экономический субъект, будь то государство, территория, организация, семья. С другой стороны, бюджет - это соотношение между доходами и расходами экономического субъекта, баланс его денежных средств, характеризующий соответствие их поступления и расходования в течение определенного периода, чаще всего одного года. С третьей стороны, бюджет отражает финансовое поведение, финансовую политику обладателя денежных средств, его умение балансировать доходы и расходы, распределять финансовые ресурсы. Бюджетная деятельность на государственном уровне, которую, собственно, и именуют государственным бюджетированием, представляет одно из ведущих звеньев государственного управления экономикой, отображает не только финансовую, но и социально-экономическую политику государства в целом. Хотя государственный бюджет аккумулирует в себе только денежные средства государства, получаемые и расходуемые в течение одного года или другого бюджетного периода, он оказывает влияние на движение финансовых ресурсов, денежные потоки, а тем самым и на социально-экономические процессы в целом. С государственным бюджетом связаны, от него зависят инфляция, государственный долг, государственные социально-экономические программы, финансирование бюджетных организаций, социальные пособия и выплаты. Бюджетирование как форма государственного управления включает: Ч установление объемов и структуры денежных доходов государства, источников доходов в течение бюджетного периода; Ч формирование структуры и объемов, адресацию денежных расходов государства в течение бюджетного периода; Ч достижение определенного уровня сбалансированности денежных доходов и расходов государства за бюджетный период; Ч выделение приоритетных направлений расходования денежных средств государства, которые должны быть гарантированными, обеспеченными (защищенные статьи государственного бюджета); Ч увязку бюджетов с основными направлениями проводимой государством экономической и социальной политики; Ч создание государственных резервов, запасов денежных средств и регулирование внутреннего и внешнего государственного долга. Таким образом, представляя в формальном восприятии законодательно утверждающую роспись государственных доходов и рас- ходов за определенный период времени, государственный бюджет является в то же время финансовой основой государственного управления экономикой. В содержательном плане государственный бюджет есть способ формирования, распределения и использования централизованных финансовых ресурсов государства в целях финансирования государственного (бюджетного) сектора эконо-> мики, социальной сферы и обслуживания государственного долга. Государственный бюджет представляет в то же время годовой срез перспективного финансового плана государства, составляемого по укрупненным показателям бюджетной классификации на пе риод, превышающий бюджетный. Тем самым государственный бюджет становится несущим элементом системы скользящего государственного финансового планирования. В централизованной экономике бюджет целиком подчинен государственному экономическому плану, следует из него и не имеет сколько-нибудь важного самостоятельного значения. Такой подход вытекает из господствующей в планово-распорядительной экономике тенденции придания главенствующей роли материально-вещественным факторам и второстепенной - финансовым. В странах с рыночной экономикой составлению, утверждению, анализу исполнения государственных годовых бюджетов уделяется огромное внимание. Сами бюджеты на государственном уровне и уровне территориальных единиц служат ведущей, определяющей формой финансового планирования. Кстати, этот факт опровергает представление о том, что в условиях рыночной экономики нет места централизованному государственному планированию. Бюджетно-финансовое планирование в странах с рыночной экономикой поставлено лучше, чем в государствах с традиционно плановой системой ведения хозяйства. Принципиально важен и тот факт, что в большинстве развитых стран установилась и соблюдается демократическая процедура принятия бюджетов на общегосударственном и муниципальном уровнях. Бюджеты в парламентах и их комиссиях прорабатываются самым детальным образом, по всем доходным и расходным ста тьям, даже по отдельным объектам. 96 В результате реформ бюджеты стали и в России предметом рассмотрения и утверждения законодательными органами. Но утвердив бюджет, часто с запозданием, о нем, к сожалению, не всегда помнят. Бывает, что властные органы принимают решения, разрушающие утвержденный бюджет. Огромное значение для поддержания стабильности хозяйства, предотвращения кризисных ситуаций имеют контроль за финан- 205 совыми потоками, своевременная корректировка доходных и расходных статей бюджета. Естественно, что реальные финансовые соотношения отличаются от намеченных в проектах и планах. Обычно денежные расходы превышают намеченные, а доходы оказываются ниже ожидаемых. Отсюда возникает необходимость корректировки бюджетов, использования резервов с тем, чтобы направить экономические процессы в нужное русло, согласовать их с финансовыми возможностями. Бюджетно-регулятивная функция государства в странах с рыночной системой хозяйствования достаточно высока и имеет тенденцию к возрастанию. Так что бюджетная система представляет одно из ведущих звеньев государственного управления экономикой. С помощью бюджетов государство оказывает регулирующее воздействие на товаропроизводителей, а через них и на рынок товаров и услуг, капитала, рабочей силы. Совокупность бюджетов, используемых в стране, именуют бюджетной системой. В странах с федеративным государственным устройством такая система обычно складывается из бюджетов трех уровней: 1) федеральный бюджет, в котором сосредоточены бюджетные ресурсы, необходимые для осуществления затрат, носящих общегосударственный характер. Через этот бюджет также происходит процесс распределения и перераспределения национального дохода между различными субъектами Федерации; 2) бюджеты субъектов федерации (региональные бюджеты), в которых сосредоточены бюджетные финансовые ресурсы крупных регионов, входящих в состав Федерации; 3) местные (муниципальные) бюджеты, состоящие из финансовых ресурсов административно- территориальных образований в виде городов, районов, поселков, населенных пунктов. К трехуровневой бюджетной системе, охватывающей федеральный, субфедеральный и местные бюджеты, примыкают бюджеты хозяйствующих субъектов (юридических лиц) и семейные бюджеты. Бюджет хозяйствующего субъекта известен под названием бухгалтерского баланса, в нем сопоставляются доходы и расходы предприятия, компании, фирмы за определенный период времени. Семейный бюджет представляет таблицу доходов и расходов семьи за месяц или год. Бухгалтерские финансовые балансы доходов и расходов организации составляются в обязательном порядке, тогда как составление семейного бюджета - добровольное дело каждой семьи. Общая структурная схема бюджетной системы Российской Федерации изображена на рис. 2.6. 206 Рис. 2.6. Схема бюджетной системы Российской Федерации Как видно из схемы, реальная структура бюджетной системы несколько сложнее простейшего трехуровневого представления. Каждый из первых двух уровней этой системы представлен в двух формах: консолидированной и унитарной. Консолидированный бюджет в отличие от унитарного включает, охватывает как собственно бюджет данного уровня (федеральный, субъектов Федерации), так и бюджеты нижестоящего уровня. В состав бюджетной системы Российской Федерации входят также государственные социальные фонды, представляющие своеобразные дополнительные бюджеты, выполняющие функции специального государственного финансирования важнейших направлений социальной поддержки населения. Эти фонды формируются из доходов государства в виде особого социального налога. Таким образом, в бюджетную систему России входят государственный бюджет в виде федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации (включая бюджеты республик, входящих в состав Российской Федерации; краевые, областные бюджеты; городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и местные бюджеты городов, районов, поселков и других населенных пунктов. Бюджетная система Российской Федерации, как уже упоминалось, строится на законодательной основе в виде бюджетного законодательства. Общие принципы бюджетного законодательства, правовую базу функционирования бюджетной системы, протекания бюджетных процессов устанавливает Бюджетный кодекс Рос- сийской Федерации, принятый в 1998 г. Кодекс определяет правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Охарактеризуем основные принципы построения и функционирования бюджетной системы и государственного бюджета как его определяющей части, принятые в мире и закрепленные в Бюджетном кодексе России. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, единообразие бюджетной документации и классификации, единый порядок построения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней, их непротиворечивость. Принцип самостоятельности бюджетов означает право самостоятельного составления и ведения бюджетов органами законодательной и исполнительной власти каждого уровня. Принцип полноты требует отражения в бюджете доходов и расходов по всем статьям в полном объеме, с учетом всех источников и всех финансируемых на бюджетной основе затрат. Принцип сбалансированности означает достижение соответствия доходов и расходов бюджета. Принцип гласности (открытости) требует обязательного опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытости для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия бюджетов. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что такие средства выделяются в распоряжение конкретных получателей и направляются на финансирование конкретных целей. В реальной практике государственного бюджетирования не все указанные принципы соблюдаются в полной мере. Об этом свидетельствует хотя бы сам факт наличия наряду с государственным бюджетом внебюджетных фондов, закрытости отдельных статей расхода бюджетных средств, неполной самостоятельности бюджетов нижних уровней. Государственный бюджет по своей экономической сущности отражает денежные отношения, которые складываются у государства с юридическими лицами и населением и заключаются в перераспределении национального дохода в связи с образованием и использованием средств для финансирования экономики, осуще ствления социальной политики, развития науки, культуры, образования, обеспечения обороны страны и управления государством. Особенностью этого звена финансовой системы является то, что бюджет связан с обособлением части национального дохода в виде налога и платежей в руках государства и ее использованием в общественных целях. Государственный бюджет в отличие от финансовой системы в целом перераспределяет лишь имеющуюся у него часть национального дохода (а не все национальное богатство) между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности в пропорциях, определяемых в первую очередь потребностями расширенного воспроизводства и финансовой политикой государства. Государственный бюджет следует рассматривать как средство реализации финансовых функций государства. Благодаря бюджетным отношениям происходят сосредоточение денежных средств в руках государства и их использование для выполнения государством своих функций, образующих в своей совокупности функции бюджетного управления (регулирования). Фискальная функция заключается в создании с помощью государственного бюджета финансовой основы функционирования государства, финансирования государственных расходов как за счет собственных доходов, так и в большей степени посредством налоговых и иных поступлений. Распределительная функция бюджета проявляется посредством использования сконцентрированных у государства денежных средств на удовлетворение общественных потребностей, проведение экономической политики, финансовую поддержку отраслей, регионов. Контрольная функция позволяет выявить, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение государства, как складываются пропорции в распределении средств, как они используются. Бюджет отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики, благодаря чему становится видно, куда поступают (должны поступать), когда и в каких размерах. Проявление функций государственного бюджета находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме, являющемся реальным воплощении бюджетной политики и отражающем нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. Государство использует бюджет для регулирования экономики посредством маневрирования поступающими в его распоряжение денежными ресурсами. В процессе осуществления бюджетной политики государство имеет возможность применять самые разнообразные формы воздействия на экономику: субсидирование и финансирование производства, осу ществление государственных инвестиций, финансирование социальной сферы. 98 14-2572 Доходы государственного бюджета формируются за счет платежей юридических и физических лиц в виде налогов и сборов, направляемых на формирование бюджетного фонда государства. Рыночная экономика диктует необходимость использования налогов в качестве основных источников формирования доходов. Наряду с налогами существуют и неналоговые доходы бюджета в виде доходов от продажи государственного имущества, приватизации, аренды, концессии, предпринимательской и внешнеэкономической деятельности, сборов и пошлин, безвозмездных перечислений в пользу государства, штрафов и иных денежных взысканий. Доходы бюджетов делятся на собственные и регулирующие. Собственные доходы закрепляются за соответствующим бюджетом на постоянной основе полностью или частично в соответствии с законодательством страны. Регулирующие доходы - это федеральные, региональные и иные платежи, по которым устанавливают ся нормативы отчислений в процентах (на очередной период) в региональные и местные бюджеты. Расходование государственного бюджета возникает в процессе распределения бюджетных средств на нужды хозяйства и выполнение функций государства. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации расходы бюджетов делятся на капитальные, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность, и текущие, обеспечивающие функционирование органов власти бюджетных организаций, оказание государственной поддержки бюджетам нижестоящих уровней, отдельным отраслям в форме дотаций. Расходы правительства представляются в самом общем виде как сумма правительственных закупок товаров, услуг и трансфертных платежей. Правительственные закупки включают, например, закупку оружия, государственное строительство, оплату услуг судей, учителей, пожарных, полицейских. Трансфертные платежи - это выплаты, перераспределяющие налоговые доходы, полученные от налогоплательщиков, определенным слоям населения в форме пособий по безработице, выплат по социальному страхованию и обеспечению, пособий ветеранам. Чаще всего правительственные закупки называют истощающими расходами, так как они поглощают производственные ресурсы. В то же время трансферты и закупки оказывают влияние на распределение ресурсов. Если через правительственные закупки общество перераспределяет ресурсы от частного потребления к общественному, то через трансферты правительство лишь изменяет структуру потребления товаров частного сектора и не оказывает влияния на увеличение обществен- ного потребления за счет личного. Следует отметить, что в результате этого государственное вмешательство в экономику выглядит эффективнее при помощи изменения объема правительственных закупок, нежели трансфертов. Посредством трансфертов, направляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и далее в муниципальные бюджеты, формируются в экономическом аспекте федеральные бюджетные отношения. Бюджетные расходы можно классифицировать по различным принципам: по их роли в воспроизводстве (расходы, направляемые в сферу материального производства и на развитие сферы услуг); по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, образование, здравоохранение); целевому назначению (инвестиции, дотации, расходы на заработную плату); социальному назначению. С учетом общественного назначения расходов бюджетные средства могут выделяться на нужды всего хозяйства, на социально-культурные мероприятия, на оборону, управление. В общей сумме расходов на хозяйство значительную часть составляет финансирование из бюджета наиболее важных и крупных целевых федеральных и региональных социально- экономических программ. Так, за счет бюджетных ассигнований финансируются приоритетные программы, ориентированные на развитие ключевых отраслей экономики, на решение важнейших социально-экономических проблем, на поддержку отдаленных, депрессивных регионов, на развитие производственной и социально- бытовой инфраструктуры. |> Значительные бюджетные средства, расходуемые на осуществление социально- культурных мероприятий, направлены на то, : чтобы развивать образование, поддерживать культуру, обеспечи-' вать медицинское обслуживание населения и повышать социальное обеспечение тех слоев населения, которые в этом нуждаются. В расходах бюджета на оборону основное место занимают закупки вооружения и военной техники, затраты на текущее содержание вооруженных сил, финансирование научно-исследовательских и конструкторских работ, на военное строительство. Расходы на управление необходимы в связи с тем, что государство выполняет важные хозяйственно- организаторские функции и должно обеспечивать управленческую деятельность. В условиях перехода к экономике, основанной на рыночных отношениях, принимаются меры к сокращению бюджетного дотирования заведомо убыточных и низкорентабельных государственных и негосударственных предприятий, отказу от применявшихся в советской экономике методов всеобщего экономическо- 14* 211 го патернализма. Бюджетные ассигнования в основном направляются на осуществление государственных программ, финансирование собственно государственных расходов. В тех случаях, когда имеющиеся доходы недостаточны для осуществления необходимых расходов, возникает бюджетный дефицит. Бюджетный дефицит - это превышение расходной части бюджета над доходной. При бюджетном дефиците государству не хватает средств для нормального выполнения своих функций и приходится 99 прибегать к внутренним и внешним займам (как источникам доходов бюджета), прежде всего у организаций кредитной системы, что отрицательно сказывается на устойчивости всего денежного обращения и является основной причиной инфляции, финансовых кризисов. Бюджетный дефицит не обязательно свидетельствует о каком-то чрезвычайном положении в экономике страны. Он может быть вызван, например, необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. Возможны чрезвычайные обстоятельства, связанные с войнами, стихийными бедствиями, затраты на которые не могли быть заранее спланированы, но должны быть обязательно осуществлены независимо от наличия средств в резервном фонде. Опасаться надо не локального, а постоянного, нарастающего бюджетного дефицита, ведущего к образованию трудновозмещаемых, накопленных долговых обязательств, отягощаемых выплатой процентов по долгам. Если возникает временный бюджетный дефицит, имеются перспективы его преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению к величине валового внутреннего продукта, его не следует считать исключительным событием. Но в тех случаях, когда бюджетный дефицит глубок, возникает в результате чрезвычайных обстоятельств и отражает кризисные явления в экономике - ее развал, неэффективность финансовой системы, - тогда, разумеется, это явление наносит огромный ущерб всей экономике и необходимо принимать кардинальные меры для преодоления значительного разрыва между расходами и имеющимися доходами. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% - критическим. Основные причины значительного бюджетного дефицита, проявившегося в первой фазе перехода к рыночной экономике в России, - это низкая эффективность производства, значительные социальные расходы, невнесение налогов в бюджет, нерациональность структуры бюджетных расходов, неэффективные бюджетные механизмы, а также разрыв хозяйственных связей вследствие распада единого союзного государства. В связи с этим в середине 212 90-х гг. дефицит государственного бюджета России достигал уровня 20Ч25% доходов и превышал 5% ВВП. В начале первого десятилетия XXI в. российскому государству удалось сломить тенденцию дефицитного государственного бюджетирования и освоить составление профицитных, безубыточных бюджетов. Для сокращения бюджетного дефицита необходимо всемерно стимулировать приток доходов от всех отраслей и всех сфер хозяйственной деятельности и одновременно обеспечивать сокращение государственных расходов. В целях покрытия бюджетного дефицита могут использоваться разнообразные формы государственного кредита, как внутреннего, так и внешнего. Но если прибегать к чрезмерному использованию кредита Центрального банка, когда у последнего нет других ресурсов для кредитования, кроме увеличения выпуска обесценивающихся денег, то такая мера будет приводить лишь к усилению инфляции. Использование же в качестве кредита денежных средств, получаемых от населения, предприятий, банков посредством продажи им государственных облигаций, способно порождать порочный круг, увеличивая при погашении облигаций и выплате процентов и без того большой дефицит. Прибегая к таким займам, государство накапливает свой долг, называемый государственным долгом. Государственный долг складывается из двух составляющих: менее опасного внутреннего долга, о погашении или реструктуризации которого легче договориться со своими внутренними кредиторами, и более отягощающего внешнего долга, обслуживание которого должно быть согласовано с иностранными кредиторами. Государственный долг - это бремя, осложняющее нормальное функционирование экономики. Рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике, так как владелец сбережений вместо инвестирования их в экономику посредством покупки акций промышленных компаний, кредитования частных предприятий приобретает государственные облигации, финансируя государство. Тем самым наличие государственного долга снижает долю акционерного капитала относительно его потенциально возможной величины. Снижение сбережений приводит к снижению инвестиций, а следовательно, к снижению объема производства, так как государство не склонно вкладывать полученные кредиты в производство. Процентные выплаты государства по накопленному долгу растут, что приводит к дальнейшему увеличению долга. Преодоление бюджетного дефицита прежде всего должно опираться на развитие производства, обеспечение финансовой устой- 213 чивости всех отраслей хозяйства и предприятий всех форм собственности, на активизацию предпринимательства. Что касается снижения расходов бюджета, то оно может быть достигнуто путем изменения направления инвестирования бюджетных средств, использования только целевых финансовых льгот и санкций, которые позволяют учитывать условия различных производителей. Важными путями уменьшения расходов являются со кращение избыточных военных и других затрат, финансирование лишь важнейших социально-экономических государственных программ, недопущение осуществления за счет бюджета мероприятий, не имеющих реальной финансовой базы. Привлечение в страну иностранного капитала как способ сокращения, компенсации недостающих государственных бюджетных инвестиций рационально для последующего повышения на этой основе доходов государственного бюджета. Составление бюджета, его обсуждение, утверждение, использование бюджетных средств, рассмотрение итогов бюджетной деятельности представляет собой единый бюджетный процесс. Весь бюджетный процесс регламентируется законом, в котором предусмотрен порядок составления, рассмотрения, утверждения и испол- 100 нения бюджета. В этом процессе важное место занимает бюджетное регулирование, которое означает перераспределение денежно-финансовых ресурсов между различными бюджетами. В соответствии с законом президент должен заблаговременно, задолго до начала финансового года принять решение о начале работы над составлением проекта бюджета, составить бюджетное послание парламенту. Проект федерального бюджета составляется Правительством РФ за 10 мес до начала очередного бюджетного года. Правительство же готовит на основе предварительных бюджетных материалов проект Закона О федеральном бюджете и вносит его в Государственную Думу, где проект рассматривается в четырех чтениях. При разработке бюджета на очередной год используется прогноз социально-экономического развития страны, составляется сводный баланс финансовых ресурсов и определяются основные направления бюджетной политики. Все это дает основание рассчитать контрольные цифры на следующий год. В Российской Федерации бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Когда проект бюджета одобрен Государственной Думой и Советом Федераций, он передается Президенту РФ для подписания и обнародования. В процессе составления и рассмотрения бюджета в него обычно вносится множество изменений и дополнений. В утвержденном бюджете должны быть указаны суммы верхнего предела объема ассигнований бюджета на текущие расходы и на бюджет развития. Дело в том, что если возникают дополнительные потребности в средствах бюджета, то прежде всего должны быть обеспечены соответствующими доходами текущие расходы, а бюджет развития, который связан с направлением средств на увеличение объемов производства, расширение строительства, должен ограничиваться теми суммами, которые первоначально были утверждены при рассмотрении бюджета. В утвержденном бюджете также должны определяться пределы несбалансированной части бюджета, излишек или дефицит, причем эти суммы определяются как в абсолютных величинах, так и в процентах от прогнозируемых доходов. В случае несогласия президента с версией бюджета, представленной парламентом, он может отклонить ее, т.е. наложить вето. Пока окончательно бюджет не принят и вето не отменено, правительство имеет право использовать ежемесячно бюджетные ассигнования по спорным статьям в размере 712 части их величины в предшествующем году. Контроль за состоянием и ходом выполнения государственного бюджета осуществляется контрольно-счетной палатой при пар-: ламенте, которая в своей деятельности не зависит ни от парламен-! та, ни от аппарата президента. \, Финансовые органы контролируют исполнение бюджета. В слу-! чаях превышения предельного уровня дефицита и значительного ж снижения поступлений доходных источников вводится механизм [ секвестра расходов. Секвестр означает, что необходимо произвести пропорциональное снижение расходов на 5, 10, 15% и т.д. ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени всего финансового года. Правда, секвестру не подлежат так называемые защищенные статьи - это расходы на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание и т.д. При чрезвычайных обстоятельствах в стране может вводиться чрезвычайный бюджетный режим расходования средств. Введение чрезвычайных мер предусматривается принятием специального закона. Параллельно с государственным и местным бюджетами используются и другие формы использования денежных ресурсов государства. Один из таких путей - создание внебюджетных фондов в виде относительно самостоятельных финансовых ресурсов, образуемых из собственных источников доходов. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств, при необходимости их можно перераспределять на различные виды расхо- дов. Для того чтобы при таком перераспределении средств меньше страдали социальные потребности, т.е. не происходило уменьшение расходов на жизненно важные нужды государства, образуются специальные внебюджетные фонды конкретного назначения. Государственные внебюджетные фонды создаются на федеральном и региональном уровнях. Внебюджетные фонды находятся в ведении государственных органов власти, порядок их формирования и функционирования регламентируется государством, а источники формирования фондов предопределяются характером и масштабностью задачи, для реализации которых они создаются, а также экономическим и социальным положением страны. В этой связи очевидно, что внебюджетные фонды - это особая форма использования ресурсов, привлекаемых для финансирования различных государственных расходов, помимо собственно государственного бюджета. В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, а с учетом уровня управления они делятся на федеральные и региональные. Основными внебюджетными социальными фондами в современных условиях являются: Фонд государственного социального страхования, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования. Фонд государственного социального страхования организован для выплаты различных пособий: по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, для финансирования санаторно-курортного обслуживания, для материального обеспечения деятельности профсоюзов, направленной на защиту интересов работников. Основная доля расходов этого фонда - выплата различных пособий. Создается фонд налоговым и страховым методом с привлечением средств предприятий и организаций разных форм 101 собственности, а также лиц, занятых предпринимательской деятельностью. Источниками средств выступают часть социального налога, страховые взносы предприятий и организаций, прочие доходы. Пенсионный фонд выступает как финансовая и организационная структура, выделенная специально для обслуживания пенсионеров. Таким образом, этот фонд можно представить как орган государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Данный фонд занимается формированием, аккумулированием средств для выплаты пенсий, пособий на детей, а также финансирования организаций, помогающих пенсионерам и детям. Это самый крупный внебюджетный социальный фонд в России. 216 Основными доходными статьями Пенсионного фонда являются поступления основной части социального налога в виде процентов от выплачиваемой заработной платы, другие обязательные страховые взносы. В ряде случаев в Пенсионный фонд привлекаются средства из федерального бюджета, предназначенные для выплаты государственных пенсий, пособий, а также выплаты компенсаций в связи с изменением стоимости жизни и ростом заработной платы. В фонд могут поступать добровольные взносы граждан, предприятий и общественных организаций, а также от коммерческих и финансово-кредитных операций, осуществляемых самим фондом. В отличие от других социальных внебюджетных фондов Пенсионный фонд полностью централизуется на феде ральном уровне. Фонд обязательного медицинского страхования образуется с целью гарантирования возможности гражданам получения бесплатной медицинской помощи за счет накопленных в фонде денежных средств. Обязательное медицинское страхование является специальной частью государственного социального страхования, призванной обеспечить всем гражданам равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи в объеме и на условиях программ оказания такой помощи. Обязательное медицинское страхование граждан Российской Федерации введено в 1993 г. Финансовая база Фонда обязательного медицинского страхования образуется посредством отчислений в размере определенного процента от начисленной оплаты труда, взимаемого из любых его источников в виде социального налога. Указанные платежи направляются в основном в территориальные фонды обязательного медицинского страхования и частично - в Федеральный фонд. Платежи в Фонд обязательного медицинского страхования включаются в себестоимость продукции и тем самым переносятся на цену производимого продукта, так что в конечном счете расходы несут покупатели, потребители этого продукта. Как следует из изложенного, государственный бюджет и внебюджетные социальные фонды, будучи основными источниками финансовых ресурсов государства, используются также в качестве достаточно всеобъемлющего и многогранного инструмента прямого государственного управления и косвенного регулирования экономики. Действие этого инструмента распространяется за пределы государственного сектора экономики, охватывает в социальном аспекте все население страны. Часть ресурсов государственного бюджета в виде кредитов, субвенций, дотаций, залогов дос- 217 тается негосударственным коммерческим организациям, общественным фондам, малым предпринимательским структурам. Для обеспечения устойчивости экономики государство образует специальный стабилизационный фонд. В мировой практике известны разные концепции использования, ведения государственного бюджета. Концепция сбалансированного нейтрального бюджета зиждется на принципе достижения и поддержания устойчивого финансового состояния экономики на основе бездефицитного государственного бюджета, при равенстве доходов и расходов вне зависимости от наличия или отсутствия воспроизводственно-экономических проблем. В рамках такой достаточно пассивной концепции государственный бюджет призван решать только задачу получения и адекватного по объему расходования средств на чисто государственные нужды в узком смысле этого слова. Более поздняя концепция, соответствующая кейнсианской доктрине государственного воздействия на экономику, может быть названа концепцией бюджетной стабилизации экономики. Согласно этой концепции в условиях нарушения устойчивого функционирования экономики, наличия или ожидания кризисных явлений государство вправе расходовать финансовые ресурсы на подавление инфляции, безработицы, пассивного спроса на товары и услуги, прибегая для этого к бюджетным заимствованиям, порождающим бюджетный дефицит. При этом государственный бюджет теряет свое сбалансированно-устойчивое собственное состояние, превращается в долговой во имя стабилизации экономики страны посредством самого бюджета. Реализация подобной получив - шей широкое распространение в мире концепции бюджетного регулирования экономики предполагает, что вслед за стабилизацией экономики удастся уравновесить и государственный бюджет, погасить образовавшийся государственный долг, используя ликвидные государственные активы. Вследствие наличия разных целей государственной бюджетной политики и различных представлений об экономической и социальной эффективности этой политики не существует однозначных критериев установления рационального (оптимального) режима государственного бюджетирования. В числе макроэкономических показателей, претендующих на роль таких критериев, назовем: Ч темпы роста ВВП страны (региона); Ч доля капитальной части (фонда развития) в бюджете; Ч бюджетный дефицит; Ч накопленный государственный долг (внутренний и внешний); 218 Ч уровень инфляции; Ч уровень безработицы; Ч доля общественных благ в валовом внутреннем продукте. Реальное суждение об эффективности государственного бюджетирования можно получить только путем рассмотрения совокупности приведенных показателей с учетом их динамики. | |
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "2.5. Государственное бюджетирование" |
|
|