Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное право, 2008 | |
з 1. Понятие и публично-правовая природа административного договора |
|
|
Особую актуальность приобретает проблема административ ного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация про блемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публич ного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношени ях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на созда ние правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне ор ганов местного самоуправления. Как известно, в сфере частного права договор является тра диционным средством регулирования отношений между субъ ектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами граждан ского права, которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права. Публично-правовое регулирование осуществляется преиму щественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управлен ческое воздействие на волю и поведение физических и юриди ческих лиц, побуждая и понуждая их к действию для достиже ния общих целей и удовлетворения публичных интересов. Од нако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. В публич но-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организа ции, распределения) в целях взаимного удовлетворения пуб личных интересов. На проблему административного договора, по нашему мне нию, следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с пози ций административно-процессуального права, поскольку адми нистративно-договорный процесс входит в структуру админи стративного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор - это одно из админи стративно-процессуальных производств (так называемый пози тивный административный процесс), которое имеет и свою ма териальную часть, однако в не меньшей степени как в админи стративно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала. В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний. Во-первых, административный договор является особым ви дом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламен тации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично- правовом договоре (как и в административном) противополож ной стороной по отношению к его постоянному участнику - органам, обладающим властными полномочиями, - могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (напри мер, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовле творение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режи ма реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в од ностороннем порядке органами (должностными лицами) ис полнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств; установ ление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах. До настоящего времени не предпринималось попыток соз дания модели нормативного акта, регламентирующего меха низм заключения административных договоров. Между тем от сутствие четких научных представлений об их роли в управлен-ческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об администра тивных договорах. В теории административного права вопрос о признаках ад министративного договора является дискуссионным. Это впол не объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ администра тивного договора, да и само это понятие нигде в законодатель стве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурах- манов выделяют следующие его признаки: 1) участие в админи стративном договоре органа государственного управления; 2) содержание административного договора носит организаци онно-управленческий характер; 3) правовой базой администра тивного договора являются нормы административного права; 4) наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность). Указанные авторы определяют администра тивный договор как лоснованное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное про явление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представите лем . Анализ литературы, посвященной проблеме административ ного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь кон статируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномо чий либо их делегированием исполнительными органами вла сти Российской Федерации, ее субъектов, местной администра цией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что админи стративно-правовой договор - это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юри дически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников . Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора. Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организа циями и гражданами об охране имущества, закупке управлен ческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд . Очевидно, что никакого отно шения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения - скорее гражданско-правовые сделки, а не административные договоры. В качестве примера административно-договорных отноше ний в литературе приводится административный договор в сис теме образования, который заключается между органом управ ления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаим ные обязательства образовательного учреждения и его учреди теля (орган управления образованием) по выполнению соци ального заказа на образование; порядок финансирования учре дителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может за ключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного уч реждения с учредителем . Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) администра тивных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию . Вместе с тем админист ративные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хо тя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собствен ных обязательств, порядок разрешения возникающих разногла сий законодательством до сих пор не урегулированы . Д. Н. Бахрах определяет административный договор как лос нованный на административно-правовых нормах и выработан ный в публичных интересах в результате добровольного согла-сования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект администра тивной власти, многосторонний акт, устанавливающий (пре кращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 1. Понятие и публично-правовая природа административного договора" |
|
|