Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное право, 2008 | |
з 5. Административно-правовые отношения |
|
|
Теоретическое осмысление проблемы административно- правовых отношений традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) института ми административного права. Сущность административно-пра вовых отношений должна обусловливать главные черты как ма териальных, так и процессуальных административно-правовых норм, т. е. управленческого процесса и административно-про цессуальной деятельности. Принципиальным положением яв ляется то, что гражданин - это один из главнейших участни ков административно-правовых отношений, важнейший субъ ект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае непра вомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. Согласно одной из концепций для административно-право вых отношений характерны следующие признаки: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (органа исполнительной власти); 3) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравен ством сторон. Другая концепция административно-правовых отношений также состоит из трех пунктов: 1) возникают в сфере государст венного управления; 2) могут иметь место между всеми субъек тами административного права в любом их сочетании; 3) делят ся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равнопра вия. Такой подход в рассмотрении административно-правовых отношений остался практически до наших дней. Несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на об щий недостаток, свойственный обеим концепциям: в них ниче- го не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то едва ли можно говорить о цивилизованных административно- правовых отношениях, характеризующихся лвластеподчинени- ем, лорганизационностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компе тенцию и пр. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить как отсутствие правового режима админи стративно-правовых отношений, как отсутствие режима обес печения правовой зашиты граждан по отношению к управле нию (исполнительной власти). Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-пра вовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-пра вовой нормой. Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нор мативное содержание . Субъектами административного право отношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специ альной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной администра тивно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов админист ративного права - индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностран цы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие спе циальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужа щий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организован ные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъек тами в качестве единого целого публично-правового образова ния (например, объединения, организации, коллективы, пред приятия и их подразделения, управленческие органы). Важнейшим признаком субъектов административно-право вых отношений является наличие у них материального или про цессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В дан ном случае идет речь о двух таких категориях: административная правоспособность - способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружаю щую среду, право на медицинскую помощь и т. д.); административная дееспособность - способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, со блюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за наруше ние административно-правовых правил (право на судебную за щиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользова ние услугами адвоката в производстве по делу об администра тивном правонарушении). Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, на пример, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения. Содержание административно-правовых отношений составля ют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов адми-нистративного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой за щиты. Одним из важнейших элементов содержания админист ративного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия. Административно-правовое отношение - разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, ха рактерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регули рующего воздействия правоотношения на конкретное общест венное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация право вой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанно стей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъек тивные права и обязанности). В научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единствен ным объектом любого правоотношения считают действия, по ведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта вы деляют имущественные отношения, иногда именуемые предме том (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотно шения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосред ственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведе ние, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влия ние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества . Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в науч-ной литературе всегда носил дискуссионный характер и в пери од перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность. Итак, особенностями административно-правовых отноше ний являются следующие. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения по строены на началах лвластьЧподчинение, в которых отсутст-вует юридическое равенство сторон. Конечно, для администра тивно-правовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако с предоставлением новой Конституцией РФ 1993 г. и Федератив ным договором более широких полномочий субъектам РФ и органам местного самоуправления, появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием ры ночных отношений все большее распространение получают от ношения по горизонтали между органами исполнительной вла сти, местной администрацией и другими участниками, в кото рых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении (деле гировании) полномочий между органами исполнительной вла сти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов РФ и органов местного самоуправления (местной ад министрации) - с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления (мест ной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, координации деятельности, намерениях между равноправными органами ис полнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями. Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компе тенции обязана реализовать государственно-властные полномо чия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан. Вот почему наличие в административно-правовых отноше-ниях (как вертикальных, так и горизонтальных) органа государ ственного управления (либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, кото рой государством поручено осуществление определенной госу-дарственной функции) обязательно. Сфера государственного управления является управляе мой сферой. Следовательно, в административно-правовых от ношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функ-ций органами исполнительной власти и местной администра цией. Налицо связь административно-правовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспече нием целей и задач, стоящих перед исполнительной властью. Административно-правовые отношения по своей сути - организационные, возникающие по инициативе любой из сто рон. Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем боль шинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обра титься в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью. Административно-правовые отношения возникают, изме няются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен ных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленче ской деятельности должны произойти конкретные правоотно шения. В качестве юридических фактов выступают, как прави ло, правомерные либо неправомерные действия, иногда - со бытия. В качестве особенности юридических фактов по админист ративному праву следует указать то обстоятельство, что основ ным видом правомерных действий, вызывающих возникнове-ние, изменение и прекращение административно-правовых от ношений, служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должно стных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адре сованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных админист ративно-правовых отношений. Неправомерные действия связаны с нарушениями предпи саний административно-правовых норм. В первую очередь это административные и дисциплинарные правонарушения, касаю щиеся сферы государственного управления и влекущие юрис- дикционные правоотношения. К числу неправомерных отно сятся и бездействие при наличии предусмотренной нормой права обязанности совершать определенные действия. Собы тия - это явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихий ные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. д. С учетом современных реалий целесообразно выделить сле дующие черты административно-правовых отношений: а) воз никают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления); б) имеют в качестве обязатель ного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником админи-стративно-правовых отношений является официальный и пол номочный субъект государственного управления (субъект ис полнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию; в) характеризуются отно шениями власти-подчинения и юридическим неравенством сторон; г) возникают для решения задач и осуществления функций управления в целях удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений; д) имеют организующее начало, так как адми нистративно-правовые отношения - это форма, в рамках кото рой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; е) отли чаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой зашиты (как правило, речь идет о трех спосо бах - административном, судебном и прокурорском). В первом случае (административный способ) споры, возни кающие между субъектами этих отношений, решаются в адми нистративном (внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими ор ганами управления и должностными лицами, и направлены на проверку законности совершенных действий или принятых ад-министративных актов (управленческих решений). Админист ративный порядок рассмотрения споров в каждом случае дол жен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовле творен решением по своей жалобе) последующего оспаривания в суде. Если административно-правовые отношения могут воз- никать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то и гражданин в каждом случае должен иметь право на судебную защиту послед ствий реализации такой компетенции, если он считает, что ор ганы управления нарушили его права и свободы. Во втором случае (судебный порядок) закон предоставляет возможность направить жалобу о нарушении органами государ ственного управления и местного самоуправления (а также их должностными лицами и служащими) и другими субъектами права прав и свобод граждан в суд, если решения (администра тивные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта административно-правовых от ношений, без которой нецелесообразно вести речь о сущности и видах современных административно-правовых отношений. И наконец, в третьем случае (прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов (решений) органов ис-полнительной власти и их должностных лиц. Вместе с тем про тесты, принесенные прокурором на такие решения, автомати чески их не отменяют. Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан ог произо-шедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для гра ждан последствия. Если иметь в виду судебное рассмотрение административ ных дел, то принципы, характерные для гражданского или уго ловного судопроизводства, - законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состяза-тельность, национальный язык в производстве, объективная истина, диспозитивность, устность - типичны и для производ ства по делам об административных правонарушениях, которое является одним из видов административного процесса. Более того, для административного судопроизводства характерен та кой принцип, как оперативность производства по делам об ад министративных правонарушениях, который связывается с краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дела об административном правонарушении, что не является характеристикой осуществле ния порядка оспаривания в суде действий и решений, нару- шающих права и свободы граждан. Вместе с тем, учитывая, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из многих видов административного процесса, можно прогнози-ровать, что демократические принципы административного процесса будут со временем распространены и на сферу кон троля за административно-процессуальной деятельностью орга нов управления, государственных и муниципальных служащих. Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от постав ленных перед органами исполнительной власти (местной адми нистрацией) целей и т. д. По целям административно-правовые отношения подразде ляются в первую очередь на охранительные (в том числе деликт- ные) и регулятивные, что соответственно сказывается на при менении различных методов и форм управленческой деятель ности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники ко торых принадлежат к государственному аппарату (государст-венные органы и их должностные лица), отношения между ор ганами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организа циями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами испол нительной власти (местной администрацией) и негосударствен-ными коммерческими организациями, отношения между орга нами исполнительной власти (местной администрацией) и гра жданами. По направлению деятельности выделяются: административно-правовые отношения органов исполни тельной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская адми нистрация); административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ ления, находящихся в их ведении; административно-правовые отношения органов межотрасле вой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий; административно-правовые внутриорганизационные отно шения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредствен ном подчинении. Наконец, административно-правовые отношения подразде ляются на отношения по вертикали и по горизонтали. Верти кальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (напри мер, полномочия по изданию административного акта, обяза-тельного для другого субъекта, по применению мер дисципли нарного воздействия или административного принуждения). Го ризонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в це лях решения управленческого вопроса (например, заключение административного договора субъектами управления; совмест ная разработка несколькими государственными органами спе циальной программы). Если один из субъектов горизонтальных правоотношений - гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права. В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны при знавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать. В юридической литературе особо выделяются так называе мые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше-ния, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного ус тановления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характе ризуют организационные начала управления. Вместе с тем име ются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и сво- боды граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления. В 80-х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений . Ученые выделяли и анализировали суборди национные, координационные и реординационные отношения. Субординационные отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядитель ные, контрольные полномочия по отношению к другим участни ками отношений (например, отношения в системе государствен ной службы, складывающиеся между должностными лицами). Координационные правоотношения также характеризуются на личием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффектив ной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерст вами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и коор динационным отношениям присуща возможность издания ад министративных актов, которые должны исполняться другими субъектами. Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управ ляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления). Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необхо димым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или ме стного самоуправления. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 5. Административно-правовые отношения" |
|
|