Взаимодействие социально-экономических интересов при формировании промышленной политики

Кушнир, Илья Юрьевич

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Взаимодействие социально-экономических интересов при формировании промышленной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Кушнир, Илья Юрьевич
Место защиты	Москва
Год	2003
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Взаимодействие социально-экономических интересов при формировании промышленной политики"

Московский Государственный Университет им. М.В. Ломоносова Экономический факультет

На правах рукописи

Кушнир Илья Юрьевич

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2003 год

Работа выпонена на кафедре макроэкономического регулирования и планирования национальной экономики экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: кандидат экономических наук,

Доцент И. Г. Телешова

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Палацкий Евгений Всеволодович

кандидат экономических наук

Макарова Ольга Александровна I

Ведущая организация: Российская Академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита состоится _ _ 2003 г. в _ часов _ мин. на заседании

Диссертационного Совета Д 501.001 08 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Воробьевы горы, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов МГУ, экономический факультет, ауд. №

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. A.M. Горького МГУ им. М.В. Ломоносова (2-й учебный корпус гуманитарных факультетов МГУ).

Автореферат разослан_ _ 2003 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат экономических наук

Б.И. Соколова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

Задачи поддержания и ускорения экономического роста требуют внимания как к отраслевой и институциональной структуре российской экономики, так и к механизмам формирования экономической политики. Становление российского крупного бизнеса, а также растущая отарытость российской экономики, обсуждение условий вступления России во Всемирную торговую организацию сделали формы и цели государственной промышленной политики предметом активных дискуссий как в органах государственной власти, так и внутри делового сообщества.

Российская экономика признана рыночной, но многие институты рынка развиты слабо, и государству еще предстоит развивать их. Это делает актуальным вопрос об институтах управления промышленной политикой, учитывающих сложность национальной экономики России и значительное количество противостоящих и конкурирующих интересов, сложившихся ранее и возникающих по мере развития экономики. Анализ степени разработанности проблемы влияния социально-экономических интересов на выработку и реализацию промышленной политики показывает, что многие аспекты этой проблемы не изучены либо требуют более глубокого изучения. Существующие исследования рассматривают деятельность социально-экономических интересов только с точки зрения политологии.

Промышленная политика предполагает широкий спектр инструментов государственного вмешательства, связанных как с нормативно-правовым регулированием, так и с расходами бюджета. В условиях неразвитых механизмов согласования и взаимодействия интересов, слабых институтов общественного контроля над расходами бюджетов организованные социально-экономические интересы могут перераспределять их в свою пользу, закрепляя тем самым неэффективную структуру экономики. Кроме того, сам аппарат управления, испонительная власть преследует собственные интересы. Это делает актуальным вопрос выявления структуры интересов в российской экономике. Требует исследования вопрос выбора адекватных целей и формирования институтов промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровне. Кроме того, мало изучен вопрос выбора инструментов промышленной политики, минимизирующего негативное влияние отдельных носителей интересов и формирующего механизм конструктивного взаимодействия органов власти и организо!

Состояние научной разработанности проблемы

Тема промышленной политики как вида государственного вмешательства активно разрабатывалась в 1980-х годах в рамках изучения опыта проведения такой политики в странах Европы и Юго-Восточной Азии. Существенный вклад в разработку проблем модернизации и промышленной политики внесли отечественные и зарубежные ученые В. May, А. Некипелов, А Нещадин, Ю. Яременко, П. Кругман, А. Крюгер, Ч. МакМилан, Т. Моримото, П. Нортон, А. Этциони и другие.

Общая теория колективного действия и концепция интересов как акторов (субъектов) выработки политики, а также вопросы влияния социально-экономических интересов на принятие политических решений активно разрабатывали российские и зарубежные авторы А. Зудин, В. Лепехин, В. Найшуль, С. Перегудов, И. Семененко, М. Аткинсон, А. Баркли, М. Осон (младший) и другие.

Вопросы государственного вмешательства и влияния социально-экономических интересов на выработку и реализацию экономической политики в целом освещаются в периодических изданиях: Эксперт, Bell Journal, Challenge и в других.

Цель и задачи исследования Цель исследования - определение направлений совершенствования процессов формирования и реализации промышленной политики, минимизирующих риски негативного влияния отдельных частных социально-экономических интересов.

Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

1) уточнить специфические особенности промышленной политики как вида экономической политики государства, реализуемой наряду с другими видами макроэкономической политики;

2) исследовать практику взаимодействия социально-экономических интересов и органов государственного управления и обобщить положительный опыт участия социально-экономических интересов в формировании и реализации промышленной политики в зарубежных странах;

3) выявить структуру социально-экономических интересов в российской экономике, оказывающих влияние на формирование промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровнях;

4) провести анализ опыта регулирования и практики субсидирования промышленных предприятий из бюджетов субъекта РФ в рамках промышленной политики;

5) сформулировать направления и меры промышленной политики, которые позволяют снизить перераспределение выгод и издержек при формировании промышленной политики.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования выступает промышленная политика, вырабатываемая и реализуемая органами государственного управления на федеральном и субфедеральном уровнях.

< Предметом исследования является взаимодействие органов государственного

управления и социально-экономических интересов при формировании промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровнях.

Теоретико-методологическая основа и информационная база исследования

Теоретической и методологической основой исследования являются работы отечественных и зарубежных ученых по теории государственного управления, общественного выбора, новой институциональной теории, теории колективного действия.

При написании диссертации использовались нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней, определяющих порядок реализации промышленной политики. Кроме того, использовались данные бюджетной статистики и официальная

информация, предоставляемая Госкомстатом РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, сотрудниками ряда администраций субъектов РФ (в том числе Ростовской области), а также результаты исследования российской экономики, проведенного ОЭСР.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

Г 1. Уточнены специфические свойства промышленной политики как дискреционной

политики, которые заключаются в следующем. Во-первых, сама промышленная политика является логической конструкцией, включающей меры различных (кредитно-финансовой, налогово-бюджетной и других) политик, избирательно направленные на отдельные отрасли и секторы экономики. Специфика отраслей и рынков определяет набор инструментов политики в каждом конкретном случае и соответствующих рисков. Во-вторых, выбор мер промышленной политики осуществляется бюрократией (государственным аппаратом), которая является субъектом политики. В формировании политики участвуют организационные и неорганизованные интересы - формальные и неформальные отраслевые союзы и объединения, отдельные фирмы и предприятия, которые также выступают как

субъекты политики, влияя на перераспределение ресурсов и принятие инвестиционных решений.

2. На основе обобщения зарубежного и российского опыта формирования и реализации промышленной политики с точки зрения участия в ней социально-экономических интересов выделены основные модели промышленной политики - азиатская, американская, европейская и российская модели. Главными критериями выделения моделей служили цели промышленной политики, участники процессов ее формирования и реализации, применяемые инструменты.

3. Предложена классификация интересов в российской экономике с точки зрения

участия в перераспределении выгод промышленной политики. Выделенные социально-экономические интересы - это бюрократия (государственный аппарат), региональные администрации, директорат предприятий (инсайдеры), новые ^ предприниматели (внешние инвесторы), трудовые колективы. Специфика аппарата управления (органов государственного управления) состоит в том, что они представляют собой не только самостоятельные интересы, но и переговорную площадку для остальных групп. При этом аппарат реализует собственные интересы, максимизируя объем подконтрольных ресурсов и законодательно закрепляя это положение (в частности, создавая новые организационно-правовые формы, как, например, финансово-промышленные группы).

4. Сформулированы направления и задачи промышленной политики в Российской Федерации, соответствующие целям модернизации экономики и государства. К основным направлениям относятся стимулирование конкурентного поведения предприятий (особенно тех, собственники которых являются их менеджерами), развитие рынков финансовых ресурсов и снижение рисков для субъектов экономики. Первоочередные задачи: формирование специальных институтов рынка для снижения рисков и неопределенности; реструктуризация и модернизация предприятий, помощь в адаптации к изменяющимся условиям рынка, форсированное обновление основных средств; построение диалога с деловым сообществом: создание консультативных органов с вовлечением широких предпринимательских кругов, участие деловых кругов (объединений предпринимателей) в подготовке и экспертизе экономических законопроектов, обмен экономической информацией.

5. Выработаны рекомендации по формированию и реализации мер промышленной политики, которые включают: изменение порядка выдачи гарантий бюджетов субъектов РФ; создание государственных региональных организаций по

страхованию рисков (ответственность которых покрывается гарантиями администрации); изменение порядка бюджетного субсидирования предприятий; ограничение финансирования целями реформирования предприятий (в том числе с привлечением сторонних консультантов); бюджетные гранты на цели модернизации предприятий.

Практическая значимость работы

Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы:

Х органами государственного управления для создания эффективных технологий в области экономической в целом и промышленной в частности политики на уровне субъектов Федерации и на федеральном уровне;

Х для совершенствования форм бюджетной статистики на региональном и федеральном уровне и совершенствования процессов управления общественными финансами;

Х для повышения прозрачности управления бюджетами субъектами РФ;

Х для проектирования и формирования механизмов промышленной политики на уровне федерации и уровне субъектов Российской Федерации;

Х для совершенствования преподавания учебных дисциплин по государственному управлению, макроэкономическому регулированию, региональной экономике, государственным финансам.

Публикации

Положения диссертационного исследования изложены в публикациях общим объемом 2,41 п.л. (из них написано лично автором - 2,07 п. л.)

Логика и структура диссертации

В соответствии с целью и задачами исследования была принята следующая логика. В первой части работы рассмотрены теоретические основы промышленной политики, концепция социально-экономических интересов, подходы к экономическому анализу государственного регулирования. Для проведения исследования вмешательство государства рассматривается как предложение мер и создание институтов, компенсирующих провалы рынка. Также рассмотрены вопросы структуры экономических интересов, их возникновения и развития, влияния на выбор модели промышленной политики.

Во второй части изучены характерные черты сформировавшихся и формирующихся в США, в странах Европы и Азии моделей промышленной политики с соответствующими наборами инструментов реализации политики и ролями организованных интересов. Модель

промышленной политики, складывающаяся в Российской Федерации, некоторыми чертами близка к модели, реализованной в странах Юго-Восточной Азии, поэтому была исследована роль формирующихся крупных финансово-промышленных конгломератов в этих странах.

Подробно рассмотрена практика реализации промышленной политики в развитых странах мира и в России. Исследована роль органов государственного управления и социально-экономических интересов в формировании приоритетов развития и функционировании институтов управления. Указаны характерные черты национальных практик промышленной политики. Проведен анализ нормативных актов различных уровней, составляющих нормативно-правовую базу формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации (в том числе и такого важного ее аспекта, как финансово-промышленной интеграции). Выявлены выгоды регулирования, которые могуг быть получены отдельными организованными интересами. *

В третьей части на основе проведенного анализа управления бюджетным субсидированием на уровне субъекта РФ в рамках промышленной политики сформулированы предложения по минимизации негативного влияпия интересов на промышленную политику и совершенствованию механизмов ее реализации.

Логика исследования определила следующую структуру работы: Введение

Глава 1. Теоретико-методологические подходы к анализу промышленной политики

1.1. Промышленная политика как вид экономической политики

1.2. Концепция социально-экономических интересов

1.3. Методологические основы анализа промышленной политики

Глава 2. Анализ опыта взаимодействия социально-экономических интересов и органов государственного управления при формировании промышленной политики

2.1. Модели промышленной политики

2.2. Опыт участия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики <

2.3. Риски взаимодействия интересов и проблемы контроля

2.4. Российская практика участия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики

Глава 3. Направления совершенствования процессов формирования промышленной политики в России

3.1. Цели и задачи промышленной политики в России

3.2. Совершенствование механизмов взаимодействия интересов при формировании промышленной политики

3.3. Совершенствование механизма государственной поддержки в рамках промышленной

политики

Заключение

Список использованной литературы Приложение

Апробация результатов исследования

Положения и выводы диссертации, отражающие результаты работы, были изложены на конференциях Ломоносовские чтения - 2000, Ломоносовские чтения - 2002 и Ломоносов - 2002. Рекомендации также изложены в отчете по проекту Всемирного банка и Министерства финансов РФ Диагностика состояния и управления общественными финансами Ростовской области. Рекомендации реализуются в процессе консультирования Ростовской областной администрации в рамках упомянутого проекта Всемирного банка и Министерства финансов РФ.

Положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом 2,07 п. л.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. Промышленная политика как вид экономической политики имеет ряд особенностей. Фактически она является логической конструкцией Ч набором мер и инструментов различных политик, объектами которых являются отдельные секторы и отрасли экономики Субъекты экономики, преследуя собственные интересы, часто выступают в качестве субъектов промышленной политики при ее формирования и реализации Набор используемых инструментов всегда зависит от преследуемых иелей. и это определяет высокие риски промышленной политики в силу ее подверженности влиянию социально-экономическим интересам

Для промышленной политики мы можем установить следующее самое общее определение: промышленная политика - это комплекс мер государственного регулирования, направленных на стимулирование развития отдельных отраслей экономики в соответствии с выработанными приоритетами. Промышленная политика включает широкий спектр инструментов самых разных видов экономической политики - от прямого администрирования предприятиями и финансовыми организациями и формирования специальных налоговых режимов для отдельных отраслей и предприятий до специальных мер по регулированию рынка труда. Отличительной чертой является избирательность этого

вида регулирования: промышленная политика, как правило, применяется выборочно и связана с принятием перераспределительных решений, и ее объекты и инструменты всегда выбираются в зависимости от целей.

Промышленная политика как вид макроэкономической политики имеет и другие отличия. Если налогово-бюджетная и денежно-кредитная политики, как правило, обеспечивают общие благоприятные условия для развития и роста промышленного сектора и экономики в целом, то промышленная политика отличается более конкретными целями -роста и развития экономики или отдельных ее секторов.

Схема 1. Взаимодействие субъекта и объекта промышленной политики

Схема разработана автором

Особенностью промышленной политики с точки зрения управления является и тот факт, что субъект и объект политики не являются постоянными и устойчивыми множествами. С одной стороны, политику формирует и реализует государственный аппарат, он является субъектом политики. С другой стороны, в формировании политики участвуют и представители делового сообщества - в лице как формальных и неформальных отраслевых союзов и объединений, так и отдельных отраслей, фирм и предприятий. Вместе с тем, объектом политики выступают отдельные предприятия и отрасли, которые могут быть объединены в соответствии с отраслевым и иными принципами в формальные и неформальные союзы. Таким образом, можно сказать, что государственный аппарат является такой группой, которая выступает только субъектом промышленной политики, а отрасли, компании и предприятия могут быть как объектом мер промышленной политики, так и ее субъектом (см. Схему 1).

Характерные черты промышленной политики - выбор направлений активного государственного вмешательства в экономику, широкий выбор инструментов

вмешательства и значительный внешний эффект. Они и являются главной причиной ее рисков. Вмешательство государство устанавливает правила, в соответствии с которьми распределяются ресурсы, выгоды и издержки между субъектами экономики. В экономике формируются различные множества носителей социально-экономических интересов, объединяющие граждан на основе собственных специфических цепей Субъекты экономики

- носители различных интересов всегда оказывают влияние на перераспределение ресурсов, а государственный аппарат имеет целью расширение сферы регулирования, перераспределения ресурсов и, следовательно, своего влияния. Государственный аппарат помимо прямой цели - защиты общественного интереса - заинтересован в увеличении объемов подконтрольных ресурсов. Вместе с тем, аппарат имеет право легального применения насилия от имени государства и этим отличается от других носителей интересов. С точки зрения теории общественного сектора, промышленная политика подвержена тем же рискам ("провалам"), что и иные виды государственного вмешательства

- асимметрия информации, проблема принципала-агента. Вместе с тем, активная роль государства и широкий спектр инструментов предполагают допонительные риски: риски утраты стимулов к развитию, риски ошибки выбора приоритетов, риски линституционального разрыва (дефицит координации и даже конфликт между различными подразделениями (как правило, финансовыми и отраслевыми) органов государственного управления). Легко видеть, что эти риски связаны, в первую очередь, с ролью, которую играет государственный аппарат при формировании промышленной политики.

Реализация промышленной политики, как правило, явно или неявно базируется на модели развивающего государства и предъявляет спрос к качеству государства и государственного аппарата в частности. В странах Юго-Восточной Азии аппарат был способен преследовать общественный интерес, вместе с тем, реализация политики не раз приводила как к конфликтам интересов, так и к ошибкам в выборе приоритетов, что неоднократно имело следствием серьезные кризисы в национальных экономиках стран ЮВА. В частности, экономика Японии пережила уже три рецессии за последние десять лет из-за сильной зависимости от внешних рынков сбыта, неэффективной организации инвестиционных процессов, в которых государственный аппарат принимает активное участие, а также финансовой стратегии, предусматривающей регулярное списание безнадежных догов в банковской сфере.

Практика реализации различных моделей промышленной политики в различных странах показывает, что возникают практические риски: риски избыточного инвестирования, риски выбора вида финансирования государственной помощи, риски

конфликтов интересов, - особенно при принятии инвестиционных решений органами государственного управления и при организации системы контроля над оказанием государственной помощи.

2 Практика формирования и реализаиии промышленной политики многообразна. В мире существует несколько основных моделей промышленной политики, и их можно систематизировать по явным и неявным иелям политики и степени участия носителей соииально-экономических интересов. Результаты реализованной политики могут отличаться от формальных иелей.

Можно выделить несколько осуществляемых в мире моделей промышленной политики по критериям: цели, участники и используемые инструменты. Это лазиатская, американская и европейская модели. Все они имеют ряд специфических особенностей, определяемых ролью государственного аппарата и социально-экономических интересов.

Азиатская модель, реализованная в Японии и Южной Корее, считается классическим образцом промышленной политики. Это явная, скоординированная промышленная политика, которая имела целью догоняющую индустриализацию, характеризуется значительной и явной ролью иерархически организованных экономических интересов: отраслевые ассоциации в Японии и крупные финансово-промышленные конгломераты (чеболи) в Корее играли значительную формально закрепленную роль в разработке и реализации мер промышленной политики. Развивающее государство и организованные интересы взаимодействовали в режиме совместного управления промышленностью, их отношения были формально организованы, отраслевые объединения и торгово-промышленные палаты продожают финансироваться из бюджетов разных уровней.

Необходимо отметить, что в азиатской модели промышленной политики значительную роль сыграли финансово-промышленные конгломераты - кейрецу в Японии и чеболи в Южной Корее. В Японии, несмотря на принудительное разрушение дзайбацу, уцелело 6 крупных финансовых групп, среди них выделялась Большая тройка: Мицубиси, Мицуи, Сумитомо. Они включали финансовые структуры и предприятия и компании различных отраслей, входившие в различные отраслевые ассоциации. В Республике Корея послевоенное правительство приняло решение о развитии крупных промышленных структур национального уровня - чеболей, и они были созданы по решению правительства Кореи. К 1980-90 годам экономику Южной Кореи контролировали 30 чеболей, они имеют примерно одинаковую отраслевую структуру: каждый объединяет компании и предприятия от 40 до 60 отраслей, включая автомобилестроение, электронику,

строительство, химическую промышленность, финансовые услуги. В 1990 г. их оборот составлял более 90% ВНП Кореи, а их зарубежные продажи - 70% экспорта. Сейчас 4 крупнейших чеболя производят 45% ВНП Республики Корея1. Это сильнейшие носители интересов, способные противостоять центральному правительству и влиять на принятие решений в сфере экономической политики.

Американская модель промышленной политики характеризуется экономистами как неявная и реализуемая, как правило, в военно-промышленном комплексе. Промышленная политика, включающая явный выбор выигрывающих и проигрывающих отраслей, практически невозможна в США на федеральном уровне в силу конкурентного устройства политической системы и наличия легального рынка отраслевых лобби. Она возможна только на уровне штатов. Основной инструмент регулирования - меры налоговой и финансовой политики, а также прямые расходы государства на НИОКР. Отраслевой анализ налогового бремени (размеров эффективных ставок налога на доходы корпораций) и расходов на НИОКР, показывает, что неявная помощь оказывается ряду отраслей, в основном защищенных от международной конкуренции: легкой и целюлозно-бумажной промышленности, авиакосмической отрасли, металургии. А фармацевтика и автопроизводители выплачивают относительно высокие налоги на доходы корпораций.

Другой существенной характеристикой является значительный объем финансирования НИОКР: правительство США финансирует почти 50% всех НИОКР и почти 75% фундаментальных исследований. Лидер в получении финансирования -аэрокосмическая индустрия, а автопроизводители и фармацевтика проигрывают (они получают менее 1%)2. При этом основная часть всех государственных инвестиций осуществляется в рамках крупных суперпроектов в военно-промышленном комплексе (характерный пример - проект Стратегическая оборонная инициатива, осуществлявшийся в 1980-х годах, или передача кураторства над космической программой Спейс Шаттл из NASA в министерство обороны). Финансирование производится на конкурсной основе через Агентство передовых оборонных исследований (DARP). По мнению экономистов, причины готовности правительства США финансирования НИОКР из бюджета впоне внеэкономические - опасения, что догоняющие нации получат стратегические преимущества в критических для национальной безопасности США технологиях.

1 Каика 3., Федорин В. Чеболизация всей страны. Ведомости, 25.04.2002 г.

2 Reich R. "An Industrial Policy of the Right" // Peretz P. (Eds.) "The Politics of American Economic Policy Making". M. E. Sharpe, N. Y. 1987, p. 122.

Гражданские инновационные проекты финансируются через механизмы и институты фондового рынка и венчурного финансирования. Государство в этом случае выпоняет функции защиты прав собственности, регулирования фондового рынка, внедрения и поддержания стандартов корпоративного управления.

Воздействие социально-экономических интересов на неявную промышленную политику в США происходит в рамках демократического процесса и условиях легального рынка лоббирования. В США лоббирование является разрешенным видом коммерческой деятельности, регулируемой специальным законодательством.

Европейская модель характеризуется также значительным участием объединений предпринимателей и формализованными процедурами контроля над государственной помощью промышленности на наднациональном уровне. Промышленная политика в Европейском Союзе может быть названа явной. Главная цель промышленной политики в странах Европы - рост конкурентоспособности промышленного сектора через повышение конкурентоспособности на микроуровне - отдельных предприятий и компаний. Бюрократия национального и наднационального уровня имеет целью обеспечение условий для свободного обмена экономической информацией, для поиска новых возможностей и рынков. Основные направления промышленной политики в Европейском Союзе -упрощение и унификация регулирования, стимулирование предпринимательского поведения на микроуровне и инновационная политика. Масштабная реструктуризация промышленности, проведенная в странах Европы в 1980-90-х годах, позволила перейти от селективной поддержки к политике поддержки конкурентоспособности промышленности на микроуровне.

Созданный механизм постоянного обмена информацией между формально организованными и неорганизованными интересами и органами власти на национальном и наднациональном уровне (уровне ЕС) позволяет поддерживать высокий уровень информированности делового сообщества и регулирующих органов, добиваться быстрой и адекватной реакции на краткосрочные изменения конъюнктуры и смены догосрочных тенденций. Селективное вмешательство (в том числе и оказание прямой государственной помощи) существенным образом ограничено: введены специальные механизмы выбора объектов и разрешительный характер помощи; специальный режим предварительной авторизации соответствия выбора объектов помощи формальным критериям; контроль эффективности государственной помощи с помощью измеримых показателей.

3 Современная российская модель промышленной политики сформировалась в 1992-95 годах Механизм формирования промышленной политики включал создание нормативно-

правовой базы промышленной политики как способ достижения целей организованными носителями интересов. Именно в это время была создана Кониепиия промышленной политики и возникла правовая база финансово-промышленной интеграиии. Наибольшие выгоды при этом получили менедждепы-владепъиы предприятий и государственный аппарат, а также региональные власти

Промышленная политика, формируемая и реализуемая в России, обладает рядом специфических черт. Она фактически носит перераспределительный характер, построена на неявной предпосыке развивающего государства и предполагает значительную государственную помощь в виде явных и неявных субсидий секторам и отраслям экономики. По данным Министерства экономического развития и торговли РФ, к 2002 году из консолидированных бюджетов регионов было выделено 42,5 мрд. рублей (3,3% расходов консолидированных бюджетов регионов). Инвестиции из бюджетов регионов составили более 10% расходов, а субсидии отраслям - 17,3% расходов бюджетов. При этом не менее 82% кредитов за тот же период не возвращено в срок. К неявным субсидиям можно отнести пониженные тарифы на коммунальные услуги и электроэнергию для своих предприятий, а также низкий курс национальной валюты3.

Переход к рынку и транзитивная природа российской экономики в 1990-х годах отразились и на формировании промышленной политики. Быстрый переход от плановой экономики с административным перераспределением ресурсов к системе хозяйствования, базирующейся на системе относительных цен, привел к ряду диспропорций. В условиях отсутствия работающих рынков капитала и системы обмена экономической информацией возникли сильные дефициты всех видов ресурсов. Именно поэтому в рамках промышленной политики было выделено целое направление - финансово-промышленная интеграция. Была также создана специальная отдельная организационно-правовая форма -финансово-промышленная группа (ФПГ). Вертикальная интеграция была призвана заменить рынки и перевести все рыночные процедуры и сопутствующие им издержки внутрь крупных финансово-промышленных структур - ФПГ. Создание этой правовой конструкции, закрепленной в федеральном законе (но не указанной в Гражданском кодексе и фактически конкурировавшей с формой акционерного общества), можно рассматривать как расширение сферы регулирования. При этом необходимо учитывать, что государственное стимулирование интеграции было продекларировано, но не реализовано: статус ФПГ не предусматривал безусловную государственную поддержку (в форме субсидирования), но предусматривал длительную, громоздкую и затратную процедуру

3 Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация. Том 2002/5. Весь мир. Москва, 2002 г., стр. 54-58,119.

государственной регистрации и внесения в Реестр ФПГ. Таким образом, часть I

государственного аппарата восстановила свои позиции: получила доступ к новой сфере регулирования и увеличило объемы подконтрольных ресурсов.

Другая группа, получившая значительные выгоды, - менеджеры-владельцы (инсайдеры) предприятий. В условиях неразвитых рынков капиталов они не всегда могут привлечь внешние инвестиции, но могут получать (и получают) бюджетные субсидии. Организационно-правовая форма финансово-промышленной группы предусматривает создание центральной компании путем учреждения всеми ее участниками. Эта норма позволяла при формировании центральной компании ФПГ вносить государственное ( имущество в ее уставной капитал и тем самым неявно приватизировать его. В целом, I структуру интересов можно представить следующим образом (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Структура интересов

Носители интересов Цели/Интересы

Бюрократия (центральный государственный аппарат) Максимальное ограничение сферы реформирования, сохранение контроля над активами экономики, продление переходного периода с неустоявшимися правилами, размытыми правами собственности

Территориальные (региональные и местные администрации) Противостояние центральным органам власти, ограничение сферы реформирования, закрепление контроля над активами на территории и местных правил распределения и управления активами.

Менеджеры-владельцы предприятий (инсайдеры) Получение прав собственности на активы, которые находились под их прямым контролем. Высокая неопределенность в переходный период. После перераспределения прав собственности в свою пользу - их закрепление

Трудовые колективы Получение прав на активы, в создании которых они принимали участие. Запрет перераспределения их в пользу "чужих", не принимавших в этом участия

Новые предприниматели (внешние инвесторы; аутсайдеры) Получение контроля над новыми активами, получение дохода от новых активов

Таблица разработана автором

Как показывает анализ информации о новой концепции промышленной политики, разработанной в РСПП в 2002 году, идея поддержки крупных интегрированных компаний (линтегрированных бизнес-групп) является главной во всей концепции промышленной политики для крупного отечественного бизнеса. При этом нет единого мнения о роли российского топливно-энергетического комплекса.

4. Анализ правовой базы промышленной политики на региональном уровне показывает, что она не содержит ограничений на неэффективное перераспределение общественных

(бюджетных) Фондов. Механизм формирования промышленной политики на региональном

уровне также включает сильное влияние локальных соииапьно-экономических интересов

Анализ механизма формирования и нормативно-правовой базы региональной промышленной политики проведен на примере нормативного регулирования в Ростовской области. Правовая база промышленной политики Ростовской области включает нормативные акты различных уровней и статусов, которые содержат концепцию промышленной политики и порядок ее реализации, а также нормативные акты, регулирующие отдельные сферы и сектора экономики и виды государственной поддержки предприятий и отраслей.

На основе анализа можно утверждать, что планирование развития экономики региона фактически сводится к бюджетному процессу (в ходе которого конкурируют подразделения областной администрации - министерство финансов и отдел финансовых ресурсов), в котором фактически нет места стратегическому планированию. Ответственность за промышленную политику формально и фактически разделена между областным министерством экономики и министерством промышленности.

Областная администрация не создает действующих эффективных механизмов диалога бизнеса и государства, позволяющего выявить спрос со стороны делового сообщества на регулирование. Существующие консультативно-совещательные органы при отдельных министерствах практически не имеют авторитета и статуса, позволяющего скоординированно влиять на формирование и реализацию промышленной полигики.

Необходимо отметить, что промышленная политика разрабатывалась под давлением организованных интересов, областных профсоюзов шахтеров, и преследовала цели поддержания занятости, а не модернизации. Областные органы власти не уделяют внимания снижению инвестиционных рисков. В регионе фактически не развито банковское кредитование промышленности (доля банков в инвестиционном кредитовании не превышает 1%) и фондовый рынок также не выпоняет функции мобилизации финансовых ресурсов4. Об этом также свидетельствует высокая доля собственных средств предприятий в инвестициях (более 60%)5. Впрочем, последнее впоне типично для субъектов РФ.

Необходимо отметить, что методами селективной промышленной политики достигаются социальные цели: часто помощь вызвана желанием поддержать социальный мир (не допустить социального взрыва) на кризисных предприятиях (это касается в основном угольных компаний, расположенных в области). Кроме того, монополисты

4 Концепция 2002. Ростовская область. Материалы конференции Реализация концепции

экономической политики Ростовской областиû. Ростов-на-Дону, 2001 г., стр. 26

федерального уровня (АО НЭВЗ, АО Ростсельмаш) также способны получить значительную помощь из бюджета.

Все носители интересов, которые конкурируют за государственную помощь, могут быть классифицированы следующим образом:

Х хорошо организованные трудовые колективы как группы давления на предприятиях в трудоемких отраслях (угледобыча, легкая промышленность);

Х монополисты федерального уровня;

Х традиционные отрасли (агропромышленный сектор, ВПК).

Давление этих организованных интересов привело уже к принятию двух областных программ развития отраслей: легкой и текстильной промышленности и предприятий военно-промышленного комплекса. Финансирование программ предусматривает значительное государственное участие (как федеральное, так и региональное), и только около трети необходимых средств предполагается привлекать на рынках капитала. Необходимо отметить, что менеджмент предприятий этих отраслей пока не готов реорганизовывать управление издержками и сбытом, не готов привлекать внешних инвесторов к участию в капиталах предприятий. Вместе с тем, именно готовность акционеров и менеджеров предприятий к реформированию предприятий, пересмотру поведения на рынках и отношений к государственным субсидиям и есть главное условие развития промышленного сектора в целом.

5. Регулирование государственной помощи промышленному сектору нуждается в изменениях и новых правилах. Важным критерием является минимизация перераспределительного воздействия социально-экономических интересов при формировании промышленной политики.

Меры промышленной политики дожны быть сосредоточены на создании условий для конкурентного поведения субъектов экономики, для поиска ими новых рынков сбыта, идей новых товаров, новых источников сырья и ресурсов. Вместе с тем, государственный аппарат пока не готов к догосрочному планированию и определению и развитию конкурентных преимуществ национальной экономики. Его воздействие также дожно быть минимизировано. Следует главное внимание уделять экономическому поведению предприятий (в первую очередь, руководителей-акционеров) и государственного аппарата, от которого зависит создание дружественной правовой среды и благоприятного делового

3 Концепция 2002. Ростовская область. Материалы конференции Реализация концепции экономической политики Ростовской областиû. Ростов-на-Дону, 2001 г., стр. 59

климата. Предложены следующие направления совершенствования процессов формирования и реализации промышленной политики:

1). Создание региональной государственной организации по страхованию кредитных

В настоящее время высокая доля собственных средств в инвестициях (более 50%) и крайне низкая доля заемных средств в региональных экономиках имеет причиной не только недостаточность рабочего капитала в банковском секторе, но и крайне высокие риски. Очевидно, что снижение неопределенности и рисков работы на финансовых рынках может быть признано общественным благом и задачей государства. Вместе с тем, практика выдачи гарантий показывает, что региональная администрация, совершая эти операции, не соблюдает все требования, которые выпоняло бы коммерческое предприятие, в особенности это относится к оценке рисков. Необходимо создать структуру, управляющую гарантиями бюджета и работающую на рынке страхования (параметры которой указаны в Таблице2).

Табща 2. Основные параметры и характеристики _организации по страхованию рисков

Основные параметры Характеристики организации по страхованию рисков

Учредители Администрация субъекта РФ в лице региональных управлений / министерств финансов или экономики либо специального управления по делам реформирования предприятий

Требования к организационно-правовому оформлению - Предпочтительная организационно-правовая форма - ОАО - Все решения, методики оценки рисков, регулирующие правила и отчеты дожны быть публичны - Уставный капитал формируется администрацией региона

Вид деятельности Страхование финансовых рисков банков при кредитовании средних и малых предприятий

Формирование доходов Взносы предприятий, получающих кредиты под гарантию администрации региона, либо взносы банков, либо трехсторонние соглашения о разделении расходов

Форма обеспечения рисков Гарантии бюджета субъекта РФ

Таблица разработана автором

Рынок страхования в настоящее время таков, что средние банки и предприятия, работающие в регионах, не смогут найти приемлемые предложения по

страхованию финансовых рисков. Создание специализированной организации в форме ОАО и установление высоких ставок страховых взносов предприятий может снизить положительный эффект. Но стоит отметить, что эта мера переведет ситуацию из состояния неопределенности (когда риски непонятны и неисчислимы) в состояние количественно оцениваемых рисков. Форма акционерного общества позволит задействовать механизмы корпоративного управления. Допустимы трехсторонние соглашения между администрацией, предприятием и банком о разделении этих издержек.

2). Кредитование предприятий напрямую из бюджета не запрещено действующим Бюджетным кодексом, существуют только количественные ограничения на общие объемы бюджетных ссуд. Вместе с тем, нерациональное финансирование из бюджета вызывает серьезные негативные эффекты: получающие помощь предприятия лишаются стимулов к развитию, но ставятся в более выгодные условия по сравнению с прочими предприятиями. Минимизация этих негативных эффектов возможна в том случае, если текущее кредитование из бюджета на льготных условиях будет прекращено поностью либо будет более сложно организовано.

Необходимо средства, направляемые на прямое субсидирование предприятий, использовать для стимулирования (фактически покупки) готовности акционеров и менеджмента к реформированию. При этом дожен быть применен проектный подход: предприятие, испытывающее трудности и обратившееся за государственной помощью, необходимо реформировать. Следует изучить ситуацию на предприятии и предложить менеджменту и владельцам разработать план его реформирования, результаты выпонения которого могут быть измерены.

3). Необходимо широко применять такую форму стимулирования реформирование предприятий, как целевые невозвратные гранты: нужна нормативная база для формирования целевого бюджетного фонда, из которого будут выдаваться гранты на финансирования реформирования предприятия (процедуры дожны предусматривать привлечение и оплату стороннего консультанта на условиях конкурса) с условием достижения заявленных целей. Договор на предоставление гранта дожен включать в себя измеримые результаты сотрудничества с внешним консультантом: привлеченные инвестиции, модернизация, развитие новых бизнесов, продажа бизнеса или предприятия новому, более эффективному владельцу. Во избежание сговора лучше целью ставить именно привлечение инвестиций от сторонних инвесторов.

4). Налоговые льготы - один из наиболее спорных и сложных для реализации инструментов стимулирования экономического развития: при реализации высоки риски уклонения предприятий от налогов без достижения заявленных целей, для которых и

предоставляются льготы. Вместе с тем, ситуация в экономике (прежде всего, высокая степень износа основных средств, низкая капитализация акционерных компаний, высокие издержки и риски кредитования) требует стимулирования обновления и модернизации основных фондов даже ценой рисков ухода от налогов.

Необходимо применять проектный подход: налоговые льготы есть фактические расходы бюджета - инвестиции. Необходимо ограничить количество раз и сроки выдачи льгот и выдавать только под конкретный бизнес-план (либо план реорганизации).

5). В настоящее время планирование развития на уровне администраций базируется на информации, полученной как от органов государственной статистики, так и полученной от предприятий напрямую. Вместе с тем, субъекты экономики не заинтересованы в том, чтобы поностью информировать органы государственного управления о своих

1, производственных планах и результатах. Это затрудняет и делает неточным планирование в

региональных администрациях и не способствует получению самими же предприятиями точной маркетинговой информации. Вместе с тем, в существующих условиях именно проблемы ориентирования в рыночной конъюнктуре являются исключительно важными для субъектов рынка в целом.

Необходимо изменить процедуры планирования, сделать их более точными, возможно, стоит закупать информацию в частном секторе, у частных аналитических компаний. Другим способом решения проблемы на региональном уровне является создание государственного (учрежденного органами государственного управления) агентства, которое могло бы перерабатывать и предоставлять информацию как предприятиям частного сектора, так и органам власти.

6). Параметры предоставления гарантий бюджетов (федерального и регионального уровней) также определены в Бюджетном кодексе РФ. Однако, как показывает анализ, многие субъекты РФ нарушают установленные кодексом параметры, и особенно это касается объемов предоставленных гарантий бюджетов, что усугубляется низким качеством оценки рисков.

Необходимо ограничить возможности получение гарантий для предприятий. Гарантии могут служить инструментом снижения неопределенности для инвесторов или кредиторов при первом случае выдачи кредита или ссуды. В дальнейшем предприятия дожны пользоваться ограниченной страховой поддержкой администрации либо уже самостоятельно выходить на финансовые рынки.

7). Необходимо отметить, что формально зафиксированных и однозначных критериев предоставления государственной помощи не существует на федеральном и на региональном уровне, и это оставляет значительную свободу региональным властям для

оказания неэффективной помощи отраслям и предприятиям, решая задачи социальной политики или в политических целях. Необходимо выработать формальные критерии необходимости оказания государственной помощи, ее вида. Возможно, стоит ограничить права администраций на оказание масштабной помощи из регионального бюджета и ввести разрешительный порядок. Очевидно, что, как и при любом запрете, возникает основание для торга между региональной и федеральной властью по поводу оказания помощи, но в догосрочном периоде это повысит политическую цену поддержки для региональной власти и приведет к сокращению таких обращений.

8) В целом, необходимо организовать постоянный диалог как органов власти с бизнесом, так и групп внутри делового сообщества с целью обмена информацией и снижения рисков взаимодействия. Органы власти дожны в качестве приоритета избрать не развитие отдельных отраслей и предприятий, а рынков. Направлением расходов областного бюджета дожно стать формирование свободной информационной среды, создание институтов, снижающих риски кредитования и создающих условия для перелива капитала между отраслями и проектами.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Кушнир И. Ю., Кочанов П. Н. Скрытые группы интересов как фактор перераспределения ресурсов. Общество и экономика, Москва: Наука, №1,2001 г. - 0,68 п.л.

2. Кушнир И. Ю. Законодательство о финансово-промышленных группах и группы специальных интересов. // Экономический анализ нормативных актов. Москва: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2001 г. - 1,1 п.л.

3. Кушнир И. Ю. Политика изменения колективного поведения субъектов российской экономики. // Материалы научной конференции Ломоносовские чтения - 2000. Москва: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2001 г. - 0,31 п.л.

4. Кушнир И. Ю. О методике оценки влияния групп интересов на проведение экономической политики на региональном уровне. // Международная конференция студентов и аспирантов Ломоносов-2002. Москва: Экономический факультет, МАКС Пресс, 2002 г. - 0,12 п.л.

5. Кушнир И. Ю. Государственное регулирование инвестиций // Материалы научной конференции Ломоносовские чтения - 2002. Москва: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002 г. - 0,2 п.л.

Издательство ООО "МАКС Пресс". Лицензия ИД № 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 23.05.2003 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 1,25. Тираж 100 экз. Заказ 487. Тел. 939-3890,939-3891,928-1042. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В.Ломоносова.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кушнир, Илья Юрьевич

СОДЕРЖАНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К АНАЛИЗУ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ.

1.1. Промышленная политика как вид экономической политики.

1.2. Концепция социально-экономических интересов.

1.3. Методологические основы анализа промышленной политики.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОПЫТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ.

2.1. Модели промышленной политики.

2.2. Опыт уч астия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики.

2.3. Риски взаимодействия интересов и проблемы контроля.

2.4. Российская практика участия социально-экономических интересов в формировании промышленной политики.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕССОВ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ.

3.1. Цел и и задачи промышленной политики в России.

3.2. Совершенствование механизмов взаимодействия интересов при формировании про м ышленной политики.

3.3. Совершенствование механизма государственной поддержки в рамках промышленной политики.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Взаимодействие социально-экономических интересов при формировании промышленной политики"

Актуальность темы

Задачи поддержания и ускорения экономического роста требуют внимания как к отраслевой и институциональной структуре российской экономики, так и к механизмам формирования экономической политики. Становление российского крупного бизнеса, а также растущая открытость российской экономики, обсуждение условий вступления России во Всемирную торговую организацию сделали формы и цели государственной промышленной политики предметом активных дискуссий как в органах государственной власти, так и внутри делового сообщества.

Российская экономика признана рыночной, но многие институты рынка развиты слабо, и государству еще предстоит развивать их. Это делает актуальным вопрос об институтах управления промышленной политикой, учитывающих сложность национальной экономики России и значительное количество противостоящих и конкурирующих интересов, сложившихся ранее и возникающих по мере развития экономики. Анализ степени разработанности проблемы влияния социально-экономических интересов на выработку и реализацию промышленной политики показывает, что многие аспекты этой проблемы не изучены либо требуют более глубокого изучения. Существующие исследования рассматривают деятельность социально-экономических интересов только с точки зрения политологии.

Промышленная политика предполагает широкий спектр инструментов государственного вмешательства, связанных как с нормативно-правовым регулированием, так и с расходами бюджета. В условиях неразвитых механизмов согласования и взаимодействия интересов, слабых институтов общественного контроля над расходами бюджетов организованные социально-экономические интересы могут перераспределять их в свою пользу, закрепляя тем самым неэффективную структуру экономики. Кроме того, сам аппарат управления, испонительная власть преследует собственные интересы. Это делает актуальным вопрос выявления структуры интересов в российской экономике. Требует исследования вопрос выбора адекватных целей и формирования институтов промышленной политики на федеральном и субфедеральном уровне. Кроме того, мало изучен вопрос выбора инструментов промышленной политики, минимизирующего негативное влияние отдельных носителей интересов и формирующего механизм конструктивного взаимодействия органов власти и организованных интересов.