Управление реализацией национальных проектов в отраслях социальной сферы

Кульмухаметов, Энгельс Варисович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Управление реализацией национальных проектов в отраслях социальной сферы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Кульмухаметов, Энгельс Варисович
Место защиты	Москва
Год	2007
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Управление реализацией национальных проектов в отраслях социальной сферы"

На правах рукописи

КУЛЬМУХАМЕТОВ ЭНГЕЛЬС ВАРИСОВИЧ

УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В ОТРАСЛЯХ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2007

003056760

Работа выпонена на кафедре экономики социальной сферы экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.

Научный руководитель: д.э.н., профессор Ахинов Григор Артушевич Официальные оппоненты: д.э.н., профессор Маннапов Раис Габдухакович к.э.н. Амаев Марс Хасянович

Ведущая организация - Российская Академия государственной службы при Президенте РФ

Защита состоится л а 2007 г. в часов

в ауд. № Лу на заседании диссертационного совета Д. 501.001.17 при Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ (2-й учебный корпус гуманитарных факультетов)

Автореферат разослан л )> _2007 Г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, старший научный сотрудник

В.П.Панкратова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В современной экономике основы развития человека и общества в целом определяются эффективностью отраслей социальной сферы. Эффективность отраслей социальной сферы зависит от их обеспеченности ресурсами, а также от эффективности системы управления социальной сферой. В тоже время ведомственный подход, применявшийся до последнего времени при управления социальной сферой, препятствовал ее развитию, поскольку не был ориентирован на интегральный эффект воздействия на население и, соответственно, межведомственную координацию. Кроме того существует несоответствие доходных пономочий региональных и местных бюджетов возложенным на них расходным обязательствам в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, при этом характер оказания социальных услуг предполагает их предоставление за счет бюджетов муниципалитетов, для чего необходимо, чтобы местные бюджеты располагали устойчивыми доходными источниками, а основные ресурсы российской бюджетной системы сконцентрированы на федеральном уровне.

Решение данных проблем заключается в постепенном сочетании ведомственного подхода в управлении социальной сферой с программно-целевым методом, когда задана цель в виде улучшения количественных и качественных характеристик системы здравоохранения и образования, а так же рост обеспеченности населения жильем. При этом дожно быть достигнуто общее повышение уровня и качества жизни населения.

С учетом того, что в настоящее время основная часть бюджетных ресурсов сконцентрирована на федеральном уровне, разработан и начал выпоняться ряд довольно масштабных целевых программ, названных приоритетными, в таких отраслях социальной сферы как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. При этом финансирование национальных проектов в основном осуществляется за счет федерального бюджета, а управление процессом их реализации во многом возложено на субъекты РФ и муниципалитеты в составе того или иного региона. В дальнейшем предполагается, что социальная

функция государства, которая находится в основе приоритетных национальных проектов, будет допонена социальной функцией общества за счет реализации механизма социальной ответственности бизнеса.

Степень разработанности темы. Особенности социальной сферы в рыночной экономике, проблематика управления и ресурсного обеспечения социальной сферы, специфика предоставления социально значимых благ и услуг, оценка эффективности расходов в социальной сфере, а так же основы межбюджетных отношений были рассмотрены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых и специалистов по экономике социальной сферы и государственным финансам, как М.Х. Амаев, Э.Б. Аткинсон, Г.А. Ахинов, A.M. Бабич, Б.И. Бояринцев, H.A. Вогин, Е.Ш. Гонтмахер, М.Э. Дмитриев, Е.В. Егоров, E.H. Жильцов, С.Ф. Иванов, И.В. Ильин, C.B. Калашников, Р.П. Колосова, Ю.П. Кокин, Ж-Д. Лафей, Л.Н. Лыкова, Р.Г. Маннапов, Р.У. Рефьюз, В.Д. Роик, П.В. Савченко, С.Н. Смирнов, Дж.Э. Стиглиц, В.Ф. Уколов, Л.И. Якобсон и др.

Несмотря на такой представительный список авторов, анализ эффективности управления социальной сферой с использованием программно-целевого метода представлен в их работах в наиболее общем виде, без учета новых современных тенденций и региональных особенностей российской экономики. Более того, масштабность национальных проектов требует допонительных усилий со стороны всех ведомств, проводящих в России социальную политику, а также совместных действий федеральных и региональных властей и органов местного самоуправления.

Все вышеизложенное и определило выбор темы диссертационного исследования.

Цель и основные задачи исследования. Целью работы является разработка научно-методических основ и механизмов, обеспечивающих повышение эффективности управления реализацией национальных проектов в социальной сфере.

Достижение поставленной цели предполагает решить следующие задачи: 1. Определить экономические основы, обеспечивающие выпонение госу-

дарством принятых национальных проектов в социальной сфере, исследовать процесс реализации национальных проектов в социальной сфере в целом по Российской Федерации и дать оценку управления национальными проектами в Республике Башкортостан.

2. Выявить основные тенденции в развитии социальной сферы в целом по Российской Федерации и на территории Республики Башкортостан.

3. Разработать рекомендации по повышению эффективности оценки управления национальными проектами.

4. Сформулировать предложения по совершенствованию управления национальными проектами на территории Республики Башкортостан.

5. Подготовить рекомендации по межмуниципальным программам развития социальной сферы с участием бизнес-структур.

Объект исследования представлен национальными проектами в сфере здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, которые в настоящее время осуществляются в России.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, проявляющиеся в ходе управления процессами реализации национальных проектов в целом по России и в конкретном субъекте РФ - Республике Башкортостан.

Теоретической базой диссертации стали фундаментальные труды отечественных, а также некоторых зарубежных ученых, занимающихся исследованиями социальной сферы, в том числе и механизмами реализации социальных гарантий, анализом бюджетно-налоговой политики, проблемами бюджетного федерализма, и специалистов по проблемам местного самоуправления.

При подготовке работы автором были рассмотрены и учтены законодательные и нормативные документы, определяющие институциональные основы социальных гарантий государства, налоговую систему РФ и проводимую бюджетно-налоговую политику. Также автором были проанализированы статистические материалы: информационные обзоры Федеральной службы статистики, в том числе территориального органа Федеральной службы государственной

статистики по Республике Башкортостан.

В диссертационном исследовании использован системный подход с применением методов факторного, экономического и статистического анализа группировок количественных и качественных показателей организации моделирования.

Научная новизна состоит в разработке методических основ управления организационно-экономическими процессами, направленных на повышение эффективности реализации национальных проектов в социальной сфере.

Основными составляющими научной новизны являются следующие:

1. Определено, что национальные проекты в социальной сфере представляют собой новую организационно-экономическую форму координации развития отраслей социальной сферы и повышения качества жизни населения на основе соединения отраслевого и программно-целевого методов управления, что обеспечивает интегральный эффект воздействия и межведомственную координацию в процессе хозяйственной деятельности. Сформулировано авторское определение категории национальный проект в социальной сфере.

2. Обоснована необходимость повышения эффективности оценки национальных проектов в социальной сфере и подготовлены методические рекомендации, позволяющие сравнивать результаты, достигаемые в ходе реализации национальных проектов на разных этапах, с целями, декларируемыми при их постановке. Оценка эффективности национальных проектов дожна осуществляться на макро, мезо и микроуровнях, так результаты деятельности на микроуровне надо сравнивать с нормативными показателями, заложенными в систему отраслевого (федерального, регионального) социального стандарта.

3. На основе выявленных особенностей хода реализации национальных проектов в социальной сфере разработаны рекомендации по совершенствованию качества управления ими на территории региона, что предполагает создание экспертно-координационного совета, функцией которого помимо проведения мониторинга и экспертиз будет обеспечение обратной связи между населением и властными структурами относительно эффективности управления реа-

лизацией национальных проектов на территории региона.

4. Обоснованы предложения по подготовке межмуниципальных проектов и программ развития отраслей социальной сферы с привлечением бизнес-структур, представляющих собой современные инструменты повышения качества жизни населения. Выступая заказчиком межмуниципальных программ, органы власти региона дожны взять на себя большую часть управления, обеспечивая эффективное взаимодействие между различными субъектами и объектом управления.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методологических основ при реализации приоритетных проектов в социальной сфере, осуществляемых с целью увеличения количественных и качественных параметров уровня жизни населения, а также в качестве учебных материалов.

Результаты диссертационной работы могут быть положены в основу практической деятельности органов государственной власти РФ на федеральном и региональном уровнях, проводящих социальную политику и регулирующих деятельность организаций и предприятий социальной сферы РФ, а также органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были доложены и обсуждены на ежегодных научных конференциях Ломоносовские чтения - 2006, Ломоносовские чтения - 2007 (г. Москва) и на международной научной конференции Государственное управление: традиции и инновации - 2007 г., г. Москва.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 печатных работы общим объемом 6,35 п.л.

Структура работы.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА В СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1. Роль национальных проектов в развитии отраслей социальной сферы

1.2. Критерии оценки эффективности расходов в социальной сфере

1.3.Институциональные основы управления в социальной сфере в условиях рыночных отношений

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

2.1. Социальные последствия проводимой экономической реформы

2.2. Основные направления национальных проектов в социальной сфере

2.3. Анализ системы управления национальными проектами

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРОЕКТАМИ

3.1. Методические основы повышения эффективности оценки национальных проектов

3.2. Рекомендации по совершенствованию управления национальными проектами на территории региона (на примере Республики Башкортостан)

3.3. Предложения по разработке межмуниципальных программ социального развитая с участием бизнес-структур

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Определена роль национальных проектов в развитии отраслей социальной сферы

В диссертационном исследовании отмечается, что российская модель управления социальной сферой на данном этапе реформ еще продожает формироваться. Так, в настоящее время осуществляется постепенный переход к сочетанию ведомственного подхода с программно-целевым методом управления в отраслях социальной сферы. При этом применение на практике сочетания ведомственного и программно-целевого методов управления в отраслях социальной сферы направлено на реализацию взаимодопоняющих друг друга двух типов интеграции: пространственного и временного. Пространственная интеграция в социальной сфере заключается в объединении деятельности отраслей социальной сферы на территории всей страны, а временная - в четкой последовательности этапов достижения главной цели, предусмотренной проектом.

Управление социальной сферой с помощью сочетания ведомственного с программно-целевым методом характеризуется тем, что за счет этого можно сконцентрировать ограниченные ресурсы для решения приоритетных задач во всех основных отраслях социальной сферы. При этом широко, используется индикативное планирование программ социального развития, сроки реализации которых обуславливаются прямой зависимостью выпонения программных мероприятий от имеющихся экономических ресурсов.

Как отмечается в диссертационном исследовании, большую роль в программно-целевом методе играет системный характер основных целей и задач социальных программ по решению межотраслевых и межрегиональных проблем в социальной сфере. Поскольку при применении программно-целевого метода вместе с бюджетными ресурсами могут активно привлекаться внебюджетные средства, то ожидаемый социальный эффект, при прочих равных, может быть выше, чем тогда, когда используется только ведомственный подход. Логическим развитием сочетания ведомственного с программно-целевым методом в Российской Федерации является ряд программ, направленных на повышение эффективности отраслей социальной сферы, которые называются на-

циональными проектами. Под национальным проектом имеется в виду комплекс мероприятий по управлению такими отраслями социальной сферы, как образование, здравоохранение, ЖКХ, финансируемых в основном за счет федерального бюджета.

Вместе с тем, до последнего времени в научной литературе отсутствует определение понятия национальный проект. На основе изучения этой новой социально-экономической категории нами сформулировано авторское определение. Под национальным проектом в отраслях социальной сферы, по нашему мнению, понимается комплекс организационно-правовых и финансово-экономических мероприятий, разработанных, координируемых и контролируемых федеральным центром, включающих систему приоритетных направлений деятельности для интенсивного, качественного развития определенной социальной отрасли и реализуемых на федеральном, региональном, муниципальном уровнях с финансированием из соответствующих бюджетов и привлечением внебюджетных средств из различных источников в целях ускоренного повышения качества жизни населения. При этом управление реализацией национальных проектов в социальной сфере, по замыслу их разработчиков, предполагает последовательное, взаимосвязанное выпонение соответствующими федеральными, региональными и муниципальными структурами ряда организационно-методических процедур, направленных на достижение поставленных целей по каждому приоритетному виду деятельности. К числу этих процедур относятся следующие:

1) заключение соглашений администрациями (правительствами) регионов с соответствующими федеральными министерствами (здравоохранения и социального развития, образования и науки, регионального развития) и подведомст-вешшми последним федеральными агентствами;

2) доведение федеральным центром до субъектов РФ основных мероприятий, целевых показателей и объемов финансирования по каждому разделу проекта, утверждение форм отчетности и ее периодичности;

3) разработка министерствами (департаментами) субъектов РФ сетевых

графиков выпонения всех намеченных мероприятий по приоритетным направлениям национальных проектов и освоения выделяемых объемов финансггрова-ния, представление этих графиков в соответствующие федеральные структуры;

4) регулярная (ежемесячная, квартальная и годовая) отчетность региональных органов управления по утвержденным формам по ведомственной (отраслевой) принадлежности (которая затем поступает в Правительство РФ) и паралельно в аппарат Главного Федерального инспектора по субъекту РФ. Данные отчеты затем поступают в аппарат пономочного представителя Президента РФ федерального округа и потом - в аппарат Президента РФ;

5) ежеквартальное проведение по федеральным округам селекторных совещаний и тематических заседаний советов по проблемам реализации национальных проектов с выработкой рекомендаций;

6) обсуждение проблемных вопросов и новых задач на заседаниях совета при Президенте РФ с принятием соответствующих установок и указаний по совершенствованию проводимой работы.

Совокупность названных и других действий (процедур) в начальный период (в 2006 году) обеспечивали планомерную координацию и действенный контроль за ходом реализации национальных проектов.

В то же время в работе делается вывод, что финансирование отраслей социальной сферы в рамках национальных проектов отвечает продожающейся в настоящее время тенденции централизации доходов консолидированного бюджета, поскольку доходы региональных и местных бюджетов не позволяют последним выпонять возложенные на них расходные обязательства, что обусловлено несбалансированностью региональных и местных бюджетов.

Проведенный в диссертационном исследовании анализ показывает, что основу реализации национальных проектов составляет именно проектное управление. Это означает, что при их реализации применяется сетевая и иерархическая система управления социальной сферой, то есть межведомственное согласование по развитию соответствующих институтов и отраслей социальной сферы. Последнее предполагает качественное совершенствование социальной

сферы, для чего необходимы повышение доступа населения к предоставляемым социальным услугам, а также разработка критериев оценки эффективности системы управления.

Эффективность социальной функции государства, характеризующая количественные и качественные параметры реализации национальных проектов, непосредственным образом связана с бюджетной системой РФ и требует использования принципа сквозного планирования. В работе отмечается, что принцип сквозного планирования заключается в том, что при организации бюджетного планирования при осуществлении национальных проектов на каждый уровень бюджетной системы РФ возложены определенные финансовые обязательства. Например, данные по объему финансирования приоритетных национальных проектов в социальной сфере по Привожскому федеральному округу, а также доля расходов всех уровней бюджетной системы РФ и внебюджетных источников в финансировании национальных проектов в округе представлены в таблицах 1-2. Данные таблиц илюстрируют тот факт, что основная часть расходов на финансирование приоритетных национальных проектов в социальной сфере на территории Привожского федерального округа, так же как и в целом по России, возложена на федеральный бюджет.

Таблица 1.

Объем финансирования приоритетных национальных проектов в социальной сфере в Привожском федеральном округе (мн. руб)1_

Здравоохранение Образование Доступное и комфортное жилье - гражданам России

Всего 24754 9535,03 36256,53

В том числе

Федеральный бюджет 17129 5001,70 18311,85

Бюджеты субъектов ПФО 6364 2045,71 7349,24

Бюджеты муниципалитетов субъектов ПФО 876 2140,15 1330,30

Внебюджетные источники 385 347,47 9265,14

1 Сводная информация о ходе реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Привожского федерального округа, по состоянию на 01.09.2006, ч. 1 с. 2, ч. 2 с. 2, ч. 3 с. 2.

Таблица 2.

Доля расходов бюджетной системы в финансировании приоритетных национальных проектов в социальной сфере в Привожском федеральном округе (в %)2_

Здравоохранение Образование Доступное и комфортное жилье - гражданам России

Всего 100 100 100

В том числе

Федеральный бюджет 69,20 52,46 50,51

Бюджеты субъектов ПФО 25,71 21,45 20,27

Бюджеты муниципалитетов субъектов ПФО 3,54 22,45 3,67

Внебюджетные источники 1,56 3,64 25,55

В диссертационном исследовании также отмечается, что при Президенте РФ сформирован Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (Совет), который, хотя и является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивает взаимодействие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов и демографической политики.

На рис. 1 отражена принципиальная схема управления реализацией национальных проектов в отраслях социальной сферы. Отметим, что анализ системы управления на федеральном уровне свидетельствует о том, что центр выпоняет функции координатора национальных проектов, а также осуществляет большую часть финансирования проектов, так как налоговые доходы бюджетной системы РФ сконцентрированы, главным образом, на федеральном уровне. При этом нами проведенный анализ показывает, что организационные аспекты национальных проектов возложены на региональный уровень. Следовательно, на федеральном уровне подготовлены основные направления, руководствуясь которыми, следует разрабатывать систему управления конкретной отраслью социальной сферы, а непосредственное осуществление национальных проектов, предназначенных для Российской Федерации в целом, непосредственным образом происходит на территории конкретного субъекта.

2 Рассчитано автором по данным предыдущей таблицы.

Рис. 1. Принципиальная схема управления реализацией национальных проектов в

социальной сфере

Илюстрацией к этому тезису является положение о выпонении национальных проектов в федеральных округах на основании Соглашений о реализации приоритетных национальных проектов, заключенных между соответствующим федеральным отраслевым министерством и органами испонительной власти субъектов Российской Федерации в составе того или иного федерального округа. Более того, эффективность выпонения национальных проектов по стране в целом зависит от деятельности региональной законодательной и испонительной власти по управлению выделенными средствами федерального бюджета и управлению проектом на региональном уровне.

При этом институциональные основы реализации приоритетных национальных проектов в социальной сфере в Башкортостане заложены Указом Президента Республики Башкортостан.

Стоит отметить, что основные параметры системы управления национальными проектами в Башкортостане совпадают с федеральным уровнем. В регионе образован Координационный совет по реализации приоритетных национальных проектов в республике Башкортостан3. Также сформированы республиканские межведомственные рабочие группы по каждому национальному проекту. При этом для контроля за выпонением в республике национальных проектов законодательным органом власти региона - Курутаем Республики Башкортостан - созданы соответствующие комиссии, контролирующие каждый национальный проект.

Вместе с тем при управлении национальными проектами в Башкортостане установлено взаимодействие между испонительной властью региона и отраслевым органом власти Российской Федерации:

Х Между Министерством здравоохранения и социального развития РФ и Правительством Республики Башкортостан.

Х Между Министерством образования и науки РФ и Правительством Республики Башкортостан.

3 Указ Президента Республики Башкортостан О мерах по реализации в Республике Башкортостан приоритетных национальных проектов № УП-65 от 06.02.2006.

Х Между Министерством регионального развития РФ и Правительством Республики Башкортостан.

Х Между Министерством сельского хозяйства РФ и Правительством Республики Башкортостан.

На рис. 2 показана общая схема функционирования системы координации приоритетных национальных проектов в Республике Башкортостан.

Рис. 2. Общая схема функционирования системы координации национальных проектов в Республике Башкортостан

2. Рекомендации по повышению эффективности оценки национальных проектов

В работе отмечается, что оценка эффективности национальных проектов дожна осуществляться как на макро и мезоуровнях, так и на микроуровне, в связи с чем можно выделить два направления, которые тесно связаны между собой и взаимно допоняют друг друга:

Х Повышение эффективности оценки национальных проектов в рамках целой отрасли социальной сферы.

Х Повышение эффективности оценки национальных проектов на уровне от-

дельной организации социальной сферы.

По нашему мнению, оценка эффективности национальных проектов в масштабах отрасли социальной сферы на практике дожна строиться на основе системы социальных стандартов, являющихся воплощением принятых конституционных социальных гарантий. На данном этапе экономических реформ социальные стандарты в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ разрабатываются в различных российских регионах, однако в целом по стране единой системы пока не создано. В то же время именно социальные стандарты могут и дожны стать показателями, с помощью которых можно оценить социально-экономическую эффективность трех национальных проектов - Здоровье, Образование, Комфортное и доступное жилье - гражданам России, так как на основе разработанных социальных стандартов рассчитываются нормативы финансирования приоритетов в социальной сфере. При этом в настоящее время одним из непосредственных субъектов управления национальными проектами являются органы власти российских регионов, рекомендации по приданию социальным стандартам роли критериев оценки эффективности национальных проектов могут быть реализованы уже в ближайшее время.

На наш взгляд, расчет стандартов целесообразно производить на основе себестоимости оказания социальных услуг (по видам услуг) методом прямого счета с применением экспертных оценок для отдельных составляющих. Предполагается, что в расчетах допустимо использовать условное территориальное образование.

Как мы уже отметили выше, общий комплекс мероприятий по повышению оценки эффективности национальных проектов состоит из оценки эффективности проекта в масштабах как целой отрасли социальной сферы, так и отдельной организации образования, здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому в диссертации рассматриваются критерии эффективности деятельности предприятий и организаций социальной сферы, поскольку мы полагаем, что основное значение имеет именно оценка эффективности на уровне отдельной организации социальной сферы, которая являет-

ся непосредственным провайдером социальных услуг для населения.

Таким образом, к критериям оценки эффективности национальных проектов на микроуровне относятся: 1) уровень удовлетворенности социальных потребностей обслуживаемых граждан; 2) качество, оперативность и адресность предоставляемых услуг; 3) оптимальность затрат на предоставляемые социальные услуги; 4) кадровый состав и квалификация персонала организации социальной сферы; 5) уровень информированности населения о наборе социальных услуг, оказываемых данной организацией; 6) уровень развития социальной сферы в конкретном регионе.

Следующий шаг при разработке рекомендаций по повышению эффективности оценки национальных проектов в микроэкономическом аспекте заключается в определении показателей эффективности, раскрывающих содержание критериев. На наш взгляд, все показатели условно можно разделить на оценочные и затратные.

В соответствии с этим, мы предлагаем оценивать эффективность национальных проектов на уровне предприятий и организаций социальной сферы, используя три группы показателей: конкретно-экономическая эффективность, экономическая эффективность и социальный эффект.

Мы считаем, что оценка эффективности национальных проектов на уровне отдельной организации социальной сферы требует разработки соответствующей процедуры оценки. На наш взгляд, можно выделить три основных этапа данной процедуры: подготовительный; процесс оценивания; обработка результатов.

В рамках подготовительного этапа дожны быть определены системы критериев и показателей эффективности с учетом ресурсных и социальных параметров, демографические характеристики населения, а также подобрана нормативно-правовая база с учетом конкретного мероприятия по тому или иному национальному проекту и специфики организации социальной сферы. При этом учет специфики организации социальной сферы дожен обеспечить комплексность оценки, для чего необходимо принять во внимание специфику как можно

большего числа составляющих деятельности организации социальной сферы, а с помощью показателей эффективности дожен быть получен максимум информации. Обязательным, по нашему мнению, здесь является учет социального и экономического аспектов эффективности. Экономическая эффективность может быть оценена посредством определения затрат, то есть рациональности использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов в процессе производства социальной услуги, и далее, соответствием произведенных затрат нормативам. Социальный аспект эффективности, более сложный по своей структуре, необходимо оценивать с точки зрения соответствия результатов деятельности ее целям и задачам, что предполагает выявление степени удовлетворенности потребности в том или ином виде помощи, охвата населения определенным видом помощи и др.

Следующим после подготовительного этапа в процедуре оценки эффективности национальных проектов на уровне отдельной организации социальной сферы является процесс непосредственной оценки эффективности и результативности действия конкретной организации социальной сферы. Мы считаем, что эффективность оценки станет еще выше, если будут использованы все доступные методы оценивания: метод сравнений, метод детализации, метод группировки на отдельные группы, индексный метод, балансовый метод, графический метод, факторный анализ, метод динамических рядов, метод средних и относительных величин.

Последний этап оценки эффективности национальных проектов на уровне отдельной организации социальной сферы заключается в том, что выявленные результаты, дожны пройти определенную процедуру оценки, которая предполагает их сравнение с нормативными показателями, заложенными в систему отраслевого (федерального и регионального) социального стандарта. На основе данной сравнительной оценки можно сделать выводы об эффективности национального проекта на микроуровне, предпринять соответствующие меры по корректировке отдельных мероприятий того или иного национального проекта, а также разработать программы повышения эффективности.

3. Рекомендации по совершенствованию управления национальными проектами на территории региона (на примере Республики Башкортостан)

Одним из основных выводов, сделанных в диссертации, стало положение

о том, что в системе управления национальными проектами на территории конкретного региона не хватает координационно-экспертного центра - одного из ключевых субъектов по управлению всеми тремя национальными проектами в социальной сфере. При этом мы приняли во внимание, что функции координационно-экспертного центра могут быть возложены на координационный центр, для чего в организационную структуру центра необходимо ввести группу экспертов. Так или иначе, решение задачи совершенствования управления национальными проектами заключается в формировании группы экспертов, что дожно повысить качество принимаемых управленческих решений в отношении национальных проектов. На наш взгляд, не важно, будет ли создан отдельный координационно-экспертный центр, либо члены экспертного совета войдут в уже функционирующий координационный центр, главное, что дожно быть достигнуто, - это повышение качества решений по управлению тремя национальными проектами в социальной сфере.

В то же время предложения по совершенствованию системы управления национальными проектами на региональном уровне следует разделить на два блока. Первый блок представляет собой концептуальные основы формирования экспертного совета применительно к управлению национальными проектами. Второй - посвящен основным аспектам деятельности экспертного совета и его взаимодействию с уже функционирующим координационным центром.

При разработке рекомендаций по формированию экспертного совета в любой форме для улучшения управления национальными проектами, прежде всего, необходимо учесть, что экспертный совет не несет ответственности за принятие управленческих решений. Экспертное заключение только используется при принятии решения лицами, которые на это упономочены. Таким образом, деятельность экспертов во многом состоит в отборе среди множества доступных решений наиболее оптимальных, что существенно повышает их качество.

В то же время, по мнению автора, экспертная структура в рамках системы

управления национальными проектами дожна представлять собой своего рода медиатор между экономикой как наукой и экономикой как средством управления уровнем жизни населения. В соответствии с этим положением необходимо подбирать не просто специалистов-ученых, а специалистов-экспертов, которые смогут предложить варианты возможных решений с учетом существующего положения дел в здравоохранении, образовании и жилищно-коммунальном хозяйстве. Мы считаем, что научно обоснованные идеи обязательно дожны использоваться при проведении экономической и социальной политики в России, в том числе и при управлении социальной сферой и реализации национальных проектов.

Публичность управления национальными проектами в социальной сфере Башкортостана предполагает обеспечение процесса эффективной коммуникации между властными структурами, непосредственно управляющими национальными проектами, и соответствующими социальными группами. Следовательно, необходим институт посредников между двумя сторонами объекта управления. Безусловно, к таким посредникам могут быть отнесены депутаты законодательного органа, которым в Башкортостане является Государственное Собрание - Курутай Республики Башкортостан. Этих посредников как раз и можно рассматривать как представителей общества перед региональным правительством, поскольку их деятельность составляет функция по представлению интересов граждан. В то же время, на современном этапе российских экономических реформ, данных посредников, в силу ряда причин экономического и политического характера, уже недостаточно.

Мы считаем, что при реализации национальных проектов таким посредником дожны стать экспертные группы, выпоняющие, как было отмечено выше, роль медиатора между экономикой как наукой и экономикой как средством управления уровнем жизни населения. При этом, как также отметили выше, возрастает роль прикладной науки, рекомендации которой для лиц, принимающих решения, приобретают форму экспертных оценок. Применительно к национальным проектам экспертиза дожна проводиться в двух взаимодопол-

няющих формах:

Во-первых, исследование и оценка предлагаемых действий в рамках соответствующих направлений того или иного национального проекта, что предполагает экспертизу и оценку социальных последствий, которые могут возникнуть в результате как выпонения отдельных мероприятий, так и реализации социального проекта в целом.

Во-вторых, формулировка рекомендаций по основным составляющим конкретного национального проекта: финансово-экономические, организационные, социальные и т. д.

Непосредственное формирование экспертного совета начинается с отбора экспертов. Мы считаем, что отбор экспертов в Башкортостане следует осуществлять по двум главным параметрам или критериям. Первый из этих параметров - это профессиональная деятельность будущего эксперта и соответствие его специализации конкретному направлению того или иного национального проекта. В качестве второго параметра можно выделить территориальный критерий, то есть в экспертном совете дожны быть представлены предприятия и организации социальной сферы муниципальных образований на территории Республики Башкортостан.

Далее следует определиться с формами работы экспертного совета и взаимодействием его с другими звеньями системы управления национальными проектами в Республике Башкортостан. Можно выделить несколько форм, в которых может осуществляться деятельность экспертного совета.

Во-первых, заседания экспертного совета, проводимые как отдельно, так и совместно с заседаниями координационного совета по управлению национальными проектами в Башкортостане, а также с заседаниями рабочих групп по трем национальным проектам: Здравоохранение, Образование, Доступное и комфортное жилье - гражданам России. Мы считаем, что для повышения качества управления национальными проектами имеет значение и отдельная деятельность экспертного совета, и его совместная деятельность с координационным советом и рабочими группами. Во время отдельных заседаний эксперт-

ного совета можно выработать единую позицию по оценке эффективности того или иного мероприятия в рамках конкретного национального проекта, а уже на совместных заседаниях с рабочей группой и, далее, с координационным советом можно представить согласованную точку зрения членов всего экспертного совета.

Во-вторых, участие представителей экспертного совета в работе законодательной и испонительной власти Башкортостана - Курутая и Правительства Республики Башкортостан. Эта форма работы зависит от решения о форме самого экспертного совета: деятельность экспертов в виде отдельного координационно-экспертного центра или деятельность членов экспертного совета в составе уже функционирующего координационного центра. В первом случае имеет смысл приглашать группу экспертов по тому или иному национальному проекту на соответствующее заседание Курутая или Правительства Республики Башкортостан, во втором - только ограниченное количество членов общего координационно-экспертного совета, являющихся непосредственно экспертами.

В-третьих, административная деятельность экспертного совета. Данная форма деятельности также требует предварительного решения о том, будет ли создан отдельный экспертный совет или же нет. Если речь идет об отдельном экспертном совете, то необходимо организовать аппарат экспертного совета, который займется мониторингом деятельности самого экспертного совета и информационным обеспечением его деятельности. Административная деятельность также будет осуществляться и при вхождении экспертов в состав уже функционирующего координационного центра, однако в этом случае ею может заниматься и административная структура координационного центра.

По нашему мнению, логическим продожением национальных проектов в социальной сфере дожны стать региональные приоритетные проекты, эффективность управления которыми также зависит от того, как будет функционировать экспертный совет. В данном случае возникает потребность в разработке соответствующих программ по управлению социальной сферой, отражающих

региональные приоритеты в ее развитии. Как мы уже отметили, эта функция может быть возложена на экспертный совет. Таким образом, у экспертного совета может быть сформировано еще одно направление деятельности.

4. Предложения по разработке межмуниципальных программ социального развития с участием бизнес-структур

Разработка и осуществление межмуниципальных программ развития социальной сферы направлены на повышение качества жизни населения в конкретном муниципалитете. В принципе, качество жизни представляет собой многофакторный показатель, который представлен условиями труда и отдыха, жилищными условиями, охраной правопорядка и соблюдением прав личности, природно-климатическими условиями, экологическими показателями, наличием свободного времени и т. д. Что касается межмуниципальных программ развития социальной сферы, то их реализация, при прочих равных, позволит улучшить такой параметр качества жизни как обеспеченность населения социальными услугами.

По нашему мнению, одной из таких областей, где муниципалитеты и представители бизнес-структур способны осуществлять совместную деятельность, являются межмуниципальные программы, которые представляют собой модернизированные региональные программы управления социальной сферой, когда часть функций возложена на регион, часть функций возложена на муниципалитеты, а часть функций возложена на конкретные компании, осуществляющие свою деятельность в соответствующем муниципалитете на территории региона.

Таким образом, субъект управления данными межмуниципальными программами дожен быть представлен тремя сторонами или же тремя блоками:

Х Региональный.

Х Муниципальный.

Х Представители бизнес-структур.

По нашему мнению, один из положительных аспектов межмуниципальных программ социального развития заключается в том, что каждый блок может специализироваться на различных задачах в рамках управления програм-

мами. В соответствии с этим тезисом, органы власти региона могут стать основным заказчиком межмуниципальных программ, поручив их разработку координационно-экспертному центру, рассмотренному ранее. Также на региональный блок будет уместно возложить общую координацию и оценку эффективности программ.

В работе делается вывод, что бизнес-структуры могут выступить в качестве одного из основных инвесторов межмуниципальных программ, при этом рекомендуется допонить финансированием из регионального бюджета. Мы полагаем, что по мере продожения экономических реформ и достижения целей реформ труд как фактор производства станет еще более востребован, ведь уже сейчас существуют определенные тенденции, отражающие повышение цены труда в российской экономике. Поэтому увеличение затрат российских компаний за счет расходов на социальную сферу для бизнеса следует воспринимать как допонительные инвестиции в человеческий капитал и, в конечном итоге, в саму компанию.

По нашему мнению, основная задача региональных органов власти, выступающих в качестве заказчика межмуниципальных программ, заключается в контроле выпонения программ, их общей координации и оценке эффективности. Общая координация программ заключается в координации действий испонителей и мониторинге программных мероприятий, а контроль состоит в том, что региональные органы власти обеспечивают своевременность выпонения программных мероприятий. При подготовке и осуществлении межмуниципальных программ на органы власти региона также может быть возложена задача по разработке нормативно-правовой базы, обеспечивающей их более эффективную реализацию.

Мы также полагаем, что, являясь заказчиком межмуниципальных программ, а также одной из частей управляющей данными программами системы, органы власти региона дожны взять на себя большую часть функций по управлению межмуниципальными программами, а именно, обеспечить взаимодействие между собой, другими частями субъекта управления и внешней средой.

При этом достаточно значимым фактором внешней среды является федеральный центр. Взаимодействие с федеральным центром связано с общими направлениями развития социальной сферы, которые отражаются и в межмуниципальных программах. Это связано также с тем, что в настоящее время на муниципалитеты возложены отдельные расходные обязательства федерального центра, когда муниципалитет выступает в роли оператора по выпонению этих обязательств на местном уровне, а федеральный бюджет обеспечивает их финансирование.

В рамках реализации межмуниципальных программ социального развития для заказчика программы необходимо обеспечить взаимодействие между администрациями муниципалитетов, участвующих в соответствующей программе. Это взаимодействие дожно заключаться в разработке и реализации отдельных мероприятий и направлений по развитию объектов социальной сферы на территории конкретного муниципалитета, а также оптимизации их размещения для предоставления социальных услуг местному сообществу. Взаимодействие между органами власти региона и местными администрациями также дожно осуществляться для обеспечения муниципалитетов информационными материалами для последующего информационного и пиар-обеспечения межмуниципальных программ, что мы предлагаем сделать основной задачей муниципалитетов на ближайшем этапе реализации межмуниципальных программ и национальных проектов в целом.

На наш взгляд, еще одним институтом, с которым было бы полезно взаимодействовать заказчику межмуниципальных программ, являются негосударственные некоммерческие организации (НКО). Взаимодействие с НКО позволит задействовать потенциал данных организаций и увеличить эффективность межмуниципальных программ социального развития.

В работе также отмечается, что для более качественного управления межмуниципальными программами социального развития необходимо совершенствовать взаимоотношения между субъектом и объектом системы управления данными программами. Это дожно способствовать лучшему восприятию

мероприятий, проводимых в рамках программ, как со стороны жителей муниципалитетов, так и со стороны представителей бизнеса, который, в перспективе, может играть значительную роль в финансировании межмуниципальных программ социального развития. Поскольку большинство социальных услуг граждане получают по месту фактического проживания, то одной из основных задач муниципалитетов, которые будут участвовать в межмуниципальных программах, следует сделать их информационное и, в большей степени, пиар-сопровождение данных программ с двумя целями:

Х Сформировать у населения местных сообществ понимание того обстоятельства, что развитие социальной сферы зависит от готовности граждан муниципалитетов финансировать производство социальных услуг.

Х Обосновать перед представителями бизнеса идею о финансировании предприятий и организаций социальной сферы муниципалитета за счет их компаний, поскольку, как было отмечено ранее, эффективно функционирующая социальная сфера, при прочих равных, повышает человеческий капитал и стоимость конечного продукта компании.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Сочетание рынка и государства в отраслях социальной сферы. // ж. Теоретические и прикладные проблемы сервиса. № 4 (21) - 2006 - 0,35 п.л.

2. Основы управления и финансирования в отраслях социальной сферы. // ж. Российское предпринимательство, № 6 - 2007 - 0,4 п.л. (в соавторстве), в том числе лично автором - 0,3 п.л.

3. Управление национальными проектами в отраслях социальной сферы // Государственное управление в XXI веке: традиция и инновация: Материалы. 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова - М., 2007 - 0,3 п.л. (в соавторстве), в том числе лично автором - 0,2 п.л.

4. Основы реализации национальных проектов в отраслях социальной сферы. - М.: МАКС Пресс, 2007. - 6,0 п.л. (в соавторстве), в том числе лично автором - 5,5 п.л.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 22.03.2007 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печл. 1,5. Тираж 70 экз. Заказ 141. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кульмухаметов, Энгельс Варисович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА В СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ.

1.1. Роль национальных проектов в развитии отраслей социальной сферы.

1.2. Критерии оценки эффективности расходов в социальной сфере.

1.3. Институциональные основы управления в социальной сфере в условиях рыночных отношений.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ

В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ.

2.1. Социальные последствия проводимой экономической реформы.

2.2. Основные направления национальных проектов в социальной сфере.

2.3. Анализ системы управления национальными проектами.

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ПРОЕКТАМИ.

3.1. Методические основы повышения эффективности оценки национальных проектов.

3.2. Рекомендации по совершенствованию управления национальными проектами на территории региона (на примере Республики Башкортостан).

3.3. Предложения по разработке межмуниципальных программ социального развития с участием бизнес-структур.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление реализацией национальных проектов в отраслях социальной сферы"

Актуальность темы исследования. В современной экономике основы развития человека и общества в целом определяются эффективностью отраслей социальной сферы. Эффективность отраслей социальной сферы зависит от их обеспеченности ресурсами, а также от эффективности системы управления социальной сферой. В тоже время ведомственный подход, применявшийся (и применяемый до сих пор) при осуществлении управления социальной сферой, препятствовал ее развитию, поскольку не был ориентирован на интегральный эффект воздействия на население и, соответственно, межведомственную координацию. При этом существует несоответствие доходных пономочий региональных и местных бюджетов возложенным на них расходным обязательствам в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, а характер оказания социальных услуг предполагает их предоставление за счет бюджетов муниципалитетов, для чего необходимо, чтобы местные бюджеты располагали устойчивыми доходными источниками, основные ресурсы российской бюджетной системы сконцентрированы на федеральном уровне.

Решение данных проблем заключается в постепенном сочетании ведомственного подхода в управлении социальной сферой с программно-целевым методом, когда задана цель в виде улучшения количественных и качественных характеристик системы здравоохранения и образования, рост обеспеченности населения жильем с тем, что дожно быть достигнуто общее повышение уровня и качества жизни населения.

С учетом того, что в настоящее время основная часть бюджетных ресурсов сконцентрирована на федеральном уровне, разработан и начал выпоняться ряд довольно масштабных целевых программ, названных приоритетными, в таких отраслях социальной сферы как здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство. При этом финансирование национальных проектов в основном осуществляется за счет федерального бюджета, а управление процессом их реализации во многом возложено на субъекты РФ и муниципалитеты в составе того или иного региона. В дальнейшем предполагается, что социальная функция государства, которая находится в основе приоритетных национальных проектов, будет допонена социальной функцией общества за счет реализации механизма социальной ответственности бизнеса.

Таким образом, тема диссертационной работы является актуальной.

Степень разработанности темы. Особенности социальной сферы в рыночной экономике, проблематика управления и ресурсного обеспечения социальной сферы, специфика предоставления социально значимых благ и услуг, оценка эффективности расходов в социальной сфере, основы межбюджетных отношений были рассмотрены в трудах таких отечественных и зарубежных ученых и специалистов по экономике социальной сферы и государственным финансам, как М.Х. Амаев, Э.Б. Аткинсон, Г.А. Ахинов, A.M. Бабич, Б.И. Боярин-цев, Н.А. Вогин, Е.Ш. Гонтмахер, М.Э. Дмитриев, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, С.Ф. Иванов, И.В. Ильин, С.В. Калашников, Р.П. Колосова, Ю.П. Кокин, Ж-Д. Лафей, JI.H. Лыкова, Р.Г. Маннапов, Р.У. Рефьюз, В.Д. Роик, П.В. Савченко, С.Н. Смирнов, Дж.Э. Стиглиц, В.Ф. Уколов, Л.И. Якобсон и др.

Несмотря на такой представительный список авторов, анализ эффективности управления социальной сферой с использованием программно-целевого метода представлен в их работах в наиболее общем виде, без учета новых современных тенденций и региональных особенностей российской экономики. Более того, масштабность национальных проектов требует допонительных усилий со стороны всех ведомств, проводящих в России социальную политику, а также совместных действий федеральных и региональных властей и органов местного самоуправления.

Все вышеизложенное и определило выбор темы диссертационного исследования.

Цель и основные задачи исследования. Целью работы является разработка научно-методических основ и механизмов, обеспечивающих повышение эффективности управления реализацией национальных проектов в социальной сфере.

Достижение поставленной цели предполагает решить следующие задачи:

1. Определить экономические основы, обеспечивающие выпонение государством принятых национальных проектов в социальной сфере, исследовать процесс реализации национальных проектов в социальной сфере в целом по Российской Федерации и дать оценку управления национальными проектами в Республике Башкортостан.

2. Выявить основные тенденции в развитии социальной сферы в целом по Российской Федерации и на территории Республики Башкортостан.

3. Разработать рекомендации по повышению эффективности оценки управления национальными проектами.

4. Сформулировать предложения по совершенствованию управления национальными проектами на территории Республики Башкортостан.

5. Подготовить рекомендации по межмуниципальным программам развития социальной сферы с участием бизнес-структур.

Объект исследования представлен национальными проектами в сфере здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, которые в настоящее время осуществляются в России.

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, проявляющиеся в ходе управления процессами реализации национальных проектов в целом по России и в конкретном субъекте РФ - Республике Башкортостан.

Теоретической базой диссертации стали фундаментальные труды отечественных, а также некоторых зарубежных ученых, занимающихся исследованиями социальной сферы, в том числе и механизмами реализации социальных гарантий, анализом бюджетно-налоговой политики, проблемами бюджетного федерализма, и специалистов по проблемам местного самоуправления.

При подготовке работы автором были рассмотрены и учтены законодательные и нормативные документы, определяющие институциональные основы социальных гарантий государства, налоговую систему РФ и проводимую бюджетно-налоговую политику. Также автором были проанализированы статистические материалы: информационные обзоры Федеральной службы статистики, в том числе территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Башкортостан (Башкортостана).

В диссертационном исследовании использован системный подход с применением методов факторного, экономического и статистического анализа группировок количественных и качественных показателей организации моделирования.

Научная новизна состоит в разработке методических основ управления организационно-экономическими процессами, направленных на повышение эффективности реализации национальных проектов в социальной сфере.

Основными составляющими научной новизны являются следующие:

1. Определено, что национальные проекты в социальной сфере представляют собой новую организационно-экономическую форму координации развития отраслей социальной сферы и повышения качества жизни населения на основе соединения отраслевого и программно-целевого методов управления, что обеспечивает интегральный эффект воздействия и межведомственную координацию в процессе хозяйственной деятельности. Сформулировано авторское определение категории национальный проект в социальной сфере.

2. Обоснована необходимость повышения эффективности оценки национальных проектов в социальной сфере и подготовлены методические рекомендации, позволяющие сравнивать результаты, достигаемые в ходе реализации национальных проектов на разных этапах, с целями, декларируемыми при их постановке. Оценка эффективности национальных проектов дожна осуществляться на макро, мезо и микроуровнях, так результаты деятельности на микроуровне надо сравнивать с нормативными показателями, заложенными в систему отраслевого (федерального, регионального) социального стандарта.

3. На основе выявленных особенностей хода реализации национальных проектов в социальной сфере разработаны рекомендации по совершенствованию качества управления ими на территории региона, что предполагает создание экспертно-координационного совета, функцией которого помимо проведения мониторинга и экспертиз будет обеспечение обратной связи между населением и властными структурами относительно эффективности управления реализацией национальных проектов на территории региона.

4. Обоснованы предложения по подготовке межмуниципальных проектов и программ развития отраслей социальной сферы с привлечением бизнес-структур, представляющих собой современные инструменты повышения качества жизни населения. Выступая заказчиком межмуниципальных программ, органы власти региона дожны взять на себя большую часть управления, обеспечивая эффективное взаимодействие между различными субъектами и объектом управления.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методологических основ при реализации приоритетных проектов в социальной сфере, осуществляемых с целью увеличения количественных и качественных параметров уровня жизни населения, а также в качестве учебных материалов.

Результаты диссертационной работы могут быть положены в основу практической деятельности органов государственной власти РФ на федеральном и региональном уровнях, проводящих социальную политику и регулирующих деятельность организаций и предприятий социальной сферы РФ, а также органов местного самоуправления в различных регионах страны.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования были доложены и обсуждены на ежегодных научных конференциях Ломоносовские чтения - 2006, Ломоносовские чтения - 2007 (г. Москва) и на международной научной конференции Государственное управление: традиции и инновации - 2007 г., г. Москва.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 печатных работы общим объемом 6,35 п.л.

Структура работы.

В соответствии с целью и задачами исследования, диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка. Содержание работы изложено на 152 страницах, включая 16 таблиц и 3 рисунка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Кульмухаметов, Энгельс Варисович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На современном этапе общественного развития социальная сфера играет исключительно важную роль, поскольку во многом обеспечивает формирование личности, состояние здоровья и среду непосредственной жизнедеятельности человека. С учетом принятых в Конституциях большинства развитых стран социальных гарантий социальные услуги в рамках эти гарантий являются социально значимыми благами, благодаря чему их производство осуществляется в основном за счет общественного сектора экономики и бюджетного финансирования.

При этом возникает проблема оптимизации бюджетных расходов и оценки их эффективности. В диссертационном исследовании указано, что для оценки эффективности любых общественных расходов существуют три критерия: экономичность, производительность и результативность, последний из которых позволяет сделать вывод о соответствии достигнутых результатов поставленным целям. Эти критерии, а также две концепции - концепция человеческого развития и теория человеческого капитала, позволяющие представить общественные предпочтения в отношении общественных расходов - составляют основу критериев эффективности расходов в социальной сфере или критериев оценки социальных инвестиций, поскольку в соответствии с данными концепциями расходы в социальной сфере являются инвестициями в человека.

В проводимом нами исследовании выделено четыре критерия эффективности расходов в социальной сфере: социальный эффект, социальная эффективность, социально-экономическая эффективность и экономическая эффективность. Критерий социального эффекта и критерий социальной эффективности, которая показывает динамику социального эффекта, определяют эффективность расходов в социальной сфере как достижение основных целей концепции человеческого развития и теории человеческого капитала. Применение критерия экономической эффективности обусловлено требованием об оптимизации ограниченных бюджетных средств и выбором наиболее значимых с точки зрения человеческого развития альтернатив в социальной сфере. В то же время, с учетом специфики основных социальных услуг, большее значение приобретает критерий социально-экономической эффективности, в соответствии с которым оценивается экономическая эффективность расходов с учетом достигнутого социального эффекта.

Другой актуальной проблемой в социальной сфере России является повышение эффективности управления отраслями социальной сферы. В диссертационном исследовании отмечено, что начало экономических реформ сопровождалось изменением модели управления социальной сферы: большинство объектов социальной сферы, в дореформенный период находившиеся на балансе советских предприятий, были переданы на баланс муниципалитетов, а их приватизация была запрещена. Основной целью муниципализации социальной сферы было снижение финансовой нагрузки на создававшиеся российские компании и повышение их конкурентоспособности.

Однако при переходе объектов социальной сферы в ведение муниципалитетов не были сформированы экономические основы выпонения последними возложенных на них функций по обеспечению населения социальными услугами. Причина заключается в том, что вплоть до настоящего времени у местных бюджетов отсутствуют сколько-нибудь значимые налоговые доходы, позволяющие в поном объеме профинансировать деятельность предприятий и организаций социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности. Поэтому многие российские компании сохранили часть объектов социальной сферы в собственной структуре, либо осуществляют финансовую поддержку местной социальной сферы. Более того, социальные услуги, производимые за счет объектов социальной сферы, оставшихся на балансе предприятий или созданных ими в период реформ, в настоящее время предоставляются не только наемным работникам компаний и их семьям, но и населению соответствующих муниципалитетов, на территории которых осуществляет свою основную деятельность та или иная корпорация.

Тем не менее, единое социальное пространство фактически отсутствует, а значительная часть населения страны испытывает дефицит основных социальных услуг, поэтому для социальной сферы были разработаны и уже осуществляются три масштабных социальных программы ее развития, получившие названия национальных проектов. В диссертации отмечено, что всего в России действуют четыре национальных проекта, но только три из них: Здоровье, Образование и Доступное и комфортное жилье - гражданам России, связаны социальной сферой.

При этом автором диссертационного исследования также указано, что теоретико-методологическая основа национальных проектов - это программно-целевой метод управления социальной сферой, который представляет собой разработку целевых комплексных программ развития отраслей социальной сферы, направленных на решение наиболее приоритетных задач в социальной сфере. Это достигается за счет концентрации ограниченных ресурсов на нескольких ключевых направлениях развития социальной сферы и сочетания эффекта объединения от деятельности отраслей социальной сферы на территории всей страны и поэтапного достижения намеченных целей. Эффективность решения межотраслевых и межрегиональных проблем в социальной сфере при применении программно-целевого метода связана, в том числе, с тем, что большую роль здесь играет системный характер основных целей и задач социальных программ по решению. Более того, программно-целевой метода допускает, что вместе с бюджетными ресурсами зачастую могут активно привлекаться внебюджетные средства, что увеличивает ожидаемый социальный эффект. В большинстве развитых зарубежных стран программно-целевой метод управления социальной сферой является одним из главных инструментов социальной политики государства. Использование программно-целевого метода управления в социальной сфере позволяет определить состав целей и задач социальной политики для каждого уровня управления социальной сферой.

В соответствии с задачами диссертации были проанализированы социальные последствия проводимой в России экономической реформы. Для этого была рассмотрена динамика таких показателей, как ожидаемая продожительность жизни, реальные денежные доходы населения, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, количественные и качественные характеристики здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства, то есть тех отраслей социальной сферы, где реализуются национальные проекты. При этом динамика показателей здравоохранения, образования и ЖКХ исследовалась в целом по России, по федеральному округу и по региону в составе федерального округа; в качестве федерального округа и региона в его составе были выбраны Привожский федеральный округ и Республика Башкортостан.

Результат анализа социальных последствий проводимой экономической реформы свидетельствует о снижении уровня жизни населения России в целом по стране, а также на уровне федерального округа и отдельно взятого региона. Как видно из диссертации, наиболее отчетливо этот факт илюстрируется сокращением ожидаемой продожительности жизни, причем у мужчин в большей степени, чем у женщин. Отметим также, что несмотря на рост доходов за последние годы, проблема бедности до сих пор остается актуальной, поскольку существует значительная доля населения с доходами ниже прожиточного минимума.

Анализ количественных и качественных характеристик социальной сферы показывает, что за годы реформ произошло сокращение объектов социальной сферы по сравнению с дореформенным периодом, особенно в таких отраслях как здравоохранение и образование, во многом формирующих человеческий капитал. Поскольку низкий уровень доходов значительной части населения вкупе с их резкой дифференциацией не позволяет сформировать устойчивый платежеспособный спрос населения на социальные услуги, происходит сокращение основных фондов в социальной сфере из-за отсутствия ресурсов для ее развития, как за счет прямой оплаты населением социальных услуг, так и за счет бюджетного финансирования. Соответственно, потенциал социальной сферы уменьшается, что также является негативным последствием экономических реформ.

Как показано в диссертации, решение проблем социальной сферы нашло свое отражение в масштабных целевых программах ее развития: Здравоохранение, Образование, Доступное и комфортное жилье - гражданам России, финансирование и управление каждого из которых исследовано в диссертации в масштабе России в целом, Привожского федерального округа и Республики Башкортостан. Согласно анализу основных мероприятий и направлений национальных проектов с точки зрения их финансирования, можно сделать вывод о том, что основная часть финансирования национальных проектов закреплена за федеральным бюджетом, хотя есть отдельные направления социальных проектов, где выше роль регионального бюджета. В то же время стоит отдельно выделить национальный проект в сфере ЖКХ, в который, в принципе, рассчитан на привлечение внебюджетных источников в виде собственных расходов граждан и использование ими заемных средств, для чего авторами национальных проектов предусмотрено бюджетное дотирование процентной ставки по ипотечному кредитованию.

Что касается управления национальными проектами, то одним выводом, который сделан в работе, является положение о том, что, во-первых, система управления национальными проектам в регионе совпадает с системой управления в целом по стране и, во-вторых, регионы играют очень важную роль в управлении национальными проектами. Как указано в диссертации, первое объясняется тем, что система управления национальными проектами как в целом по стране, так и в Башкирии основана на проектном управлении с широким применением межведомственного согласования по реализации основных мероприятий национальных проектов, а второе связано с тем, что управление в рамках национальных проектов социальной муниципалитетов в составе региона региональными органами власти позволяет увеличить объем социальных услуг, ответственность за производство которых возложена на муниципалитеты.

Другой вывод заключается в том, что в системе управления национальными проектами на региональном уровне отсутствует структурная единица по оценке эффективности направлений и мероприятий того или иного национального проекта и мониторинга действий органов власти, осуществляемых в процессе реализации основных направлений и мероприятий национальных проектов.

В соответствие с анализом, проделанным в диссертации, нами были разработаны основные способы совершенствования управления национальными проектами. Первоочередное внимание мы уделили рекомендациям по повышению эффективности оценки национальных проектов. Мы считаем, повышение эффективности оценки национальных проектов заключается в том, что выделяется два уровня эффективности национальных проектов: эффективность проекта в масштабах отрасли социальной сферы и эффективность проекта на уровне отдельной организации социальной сферы.

Поскольку основой оценки эффективности национальных проектов в масштабах отрасли социальной сферы дожна стать система социальных стандартов, следовательно, оценка эффективности национальных проектов на макроуровне сводится к разработке системы социальных стандартов по услугам здравоохранения, образования и ЖКХ. На данном этапе экономических реформ социальные стандарты уже приняты в разных регионах РФ, поэтому пока данный механизм уже может применяться, хотя и не на всей территории страны.

По нашему мнению более значительную роль при оценке эффективности национальных проектов играет микроуровень, то есть оценка эффективности реализации национальных проектов в деятельности отдельной организации социальной сферы. Таким образом, на микроуровне мы предлагаем следующие критерии оценки эффективности национальных проектов: 1) уровень удовлетворенности социальных потребностей обслуживаемых граждан; 2) качество, оперативность и адресность предоставляемых услуг; 3) оптимальность затрат на предоставляемые социальные услуги; 4) кадровый состав и квалификация персонала организации социальной сферы; 5) кадровый состав и квалификация персонала; 5) уровень информированности населения о наборе социальных услуг, оказываемых данной организацией; 6) уровень развития социальной сферы в конкретном регионе.

С учетом того, что регионы играют очень важную роль в управлении национальными проектами, нами были представлены предложения по совершенствованию управления проектами в социальной сфере именно на региональном уровне на примере Башкирии. Наши предложения заключаются в том, что в системе управления национальными проектами на территории региона необходимо сформировать координационно-экспертный центр, за счет которого можно повысить качество принимаемых решений в отношении национальных проектов.

При этом, как было отмечено в диссертации, эта структура стать своего рода медиатором между экономикой как наукой и экономикой как средством управления уровнем жизни населения, что позволит использовать новые научные разработки в отношении социальной сферы в практическом управлении ее основными отраслями, в том числе, с применением программно-целевого метода. Мы также учли, что привлеченные эксперты могут войти в состав уже действующего в республиканской системе управления национальными проектами координационного совета, либо координационно-экспертный центр станет отдельным звеном. Впрочем, последнее положение может быть реализовано и тем и тем вариантом. Более важным является состав новой управленческой структуры - в ней дожны быть представлены все отрасли социальной сферы с учетом территориального расположения объектов социальной сфере в регионе.

По мнению автора диссертационной работы на координационно-экспертный центр дожны быть возложены обязанности по оценки эффективности национальных проектов, а также по мониторингу их основных направлений и мероприятий. Следовательно, от формирования координационно-экспертного центра зависят практическое выпонение рекомендаций по повышению эффективности оценки национальных проектов в социальной сфере, реализуемых в настоящий момент.

Поскольку управление социальной сферой с помощью программно-целевого метода не ограничивается только рамками социальной функции государства, а может быть расширено за счет социальной функции общества, в допонение к уже действующим национальным проектам нами было рекомендовано разрабатывать межмуниципальные программы социального развития. Данные программы направлены на повышение качества жизни населения в конкретном муниципалитете, а их реализация, при прочих равных, позволит улучшить такой параметр качества жизни как обеспеченность населения социальными услугами.

Главная идея при разработке межмуниципальных программ заключается в том, что в качестве субъекта управления данными программами необходимо привлечены три института: региональные органы власти с их организационно-экономическим возможностями при реализации программ, органы местного самоуправления, на которые можно возложить информационное и пиар-сопровождение межмуниципальных программ и бизнес-структуры.

Участие бизнеса в межмуниципальных программах определяется тем, что при принятии решений в процессе непосредственной деятельности у компании возникает социальная ответственность за последствия тех или иных решений перед обществом, в частности перед населением местных сообществ. Поэтому российские компании на данном этапе развития бюджетного федерализма в России могут стать достаточно значимым источником финансовых ресурсов для межмуниципальных программ. На наш взгляд, участие бизнеса в межмуниципальных программах при условии его реальной заинтересованности в достижении конечных целей межмуниципальных программ дожно повысить качество социальных услуг, оказываемых населению местных сообществ за счет увеличившегося финансирования реализации социокультурных проектов.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Кульмухаметов, Энгельс Варисович, Москва

1. Конституция Российской Федерации от 12. 12. 1993.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации, принят Федеральным Законом № 145-ФЗ от 31. 07. 1998 (ред. от 02. 02. 2006).

3. Налоговый Кодекс Российской Федерации:Х Часть первая, принята Федеральным Законом № 146-ФЗ от 31. 07. 1998 (ред. 02. 02. 2006);Х Часть вторая, принята Федеральным Законом № 117-ФЗ от 05. 08. 2000 (ред. от 13. 03. 2006).

4. Трудовой Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № 197-ФЗ от 30. 12. 2001.

5. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, № 131-Ф3 от 06. 10. 2003, ст. 14-16 (в редакции Федеральных законов № 129-ФЗ от 12. 10. 2005 и № 198-ФЗ от 27. 12. 2005).

6. Федеральный Закон О прожиточном минимуме в Российской Федерации, № 134-Ф3 от 24. 10. 1997 (ред. от 22. 08. 2004).

7. Федеральный закон О федеральном бюджете на 2006 год № 189-ФЗ от 26.12.2005.

8. Федеральный закон Об автономных учреждениях № 174-ФЗ от 03.11.2006.

9. Проект Федерального Закона О минимальных государственных социальных стандартах, принят Государственной Думой РФ в первом чтении.

10. Указ Президента Российской Федерации О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов № 1226 от 21.10.2005 (с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации № 698 от 13.07.2006).

11. Распоряжение Президента Российской Федерации о межведомственных рабочих группах при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов № 629-рп от 30.12. 2005.

12. Распоряжение Президента Российской Федерации о межведомственных рабочих группах при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов № 24-рп от 24.12.2005.

13. Распоряжение Президента Российской Федерации о межведомственных рабочих группах при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов № 390-рп от 21.08.2006

14. Указ Президента Республики Башкортостан О допонительных мерах по реализации в Республике Башкортостан приоритетного национального проекта Доступное и комфортное жилье гражданам России № УП-81 от 27.02.2006.

15. Указ Президента Республики Башкортостан О мерах по реализации в Республике Башкортостан приоритетных национальных проектов № УП-65 от 06.02.2006.