Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе

Соколова, Вероника Юрьевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Соколова, Вероника Юрьевна
Место защиты	Москва
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе"

На правах рукописи

СОКОЛОВА Вероника Юрьевна

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫХ СЛОЕВ НАСЕЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выпонена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Захаров Николай Игоревич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Кокин Юрий Петрович

кандидат экономических наук Томова Асет Башировна

Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений

Защита состоится 6 апреля 2005 года в 10 час. на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корпус 1,ауд. 2200.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, ауд. 2302.

Автореферат разослан 5 марта 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.Ф. Уколов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена углублением противоречия, выраженного в неравномерности распределения денежных средств, получаемых населением в сфере социальной защиты: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, а на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти.

Реформы 90-х годов, хотя и обеспечили некоторый статистически фиксируемый рост экономики, не смогли остановить процессы чрезмерной поляризации доходов, обострили тенденцию несоответствия социальных обязательств государства его финансовым возможностям. Это привело к снижению качества предоставляемых малообеспеченным слоям населения социальных услуг.

Действующая догие годы система социальных льгот относительно стабильно поддерживала жизненный уровень малообеспеченных слоев населения. Однако неоправданное увеличение числа льгот и льготников, сопровождаемое множеством нарушений и злоупотреблений при их распределении, привело к значительному обременению экономики, сдерживающему ее развитие. Призванная решить данную проблему и вводимая с 2005 года реформа замены льгот денежными компенсациями пока не выпоняет эту задачу, ибо механизмы ее решения недостаточно продуманы и направлены скорее на сугубо прагматическое сокращение бюджетных расходов и обязательств, нежели на реальную поддержку нуждающихся слоев населения в силу предельно низких установленных нормативов компенсационных выплат.

Вместе с тем в настоящее время по сравнению с дореформенным периодом заметно растет количество и изменяется в худшую сторону качество жизни одиноких и бедствующих пенсионеров, матерей, инвалидов, беспризорных и сиротских детей, трудоспособных людей без определенного места жительства. Однако программы и механизмы федерального и регионального управления сферой защиты и поддержки малообеспеченных слоев населения реализуются без четко выраженной стратегии. Недостаточно эффективно решаются проблемы, связанные с изменением принципов финансирования, адресности поддержки нуждающихся членов общества, качества и доступности социальных услуг для данной категории населения на региональном и муниципальном

уровнях, выработки и законодательного закрепления системы социальных стандартов. Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

При анализе исследуемой проблемы на региональном и муниципальном уровне автор опирается на изучение состояния сферы социальных услуг и социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Республике Бурятия.

Изученность проблемы. Выбор темы диссертационного исследования определяется не только государственной значимостью и масштабностью проблем системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, но и недостаточной разработанностью этой проблемы.

Вопросам выработки и реализации основных направлений социальной политики, в том числе социальной защиты населения на различных этапах становления рыночной экономики в России с учетом особенностей и механизмов ее трансформации посвящен ряд научных исследований. Научный и практический интерес в рамках исследуемой проблемы представляют труды А.Н. Аверина, Г.А. Ахинова, A.M. Бабича, Н.А. Вогина, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, В.И. Жукова, СВ. Кадомцевой, В.Ф. Новиковой, Л.С. Ржаницыной, В.Д. Ройка, В.Ф., Уколова, Е.И. Холостовой, В.И. Шарина, СВ. Шишкина и других ученых. Региональные аспекты развития социальной защиты населения нашли свое отражение в трудах А.К. Акимова, М.А. Винокурова, В.Г. Попова, Ф.И. Шаркова и других. Весомый вклад в разработку теории и практики данной проблематики внесли зарубежные авторы Ламперт X., Тодаро М.П., Эрхард Л. и другие.

Однако в имеющихся публикациях недостаточно поно раскрыты вопросы формирования системы управления развитием социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе в условиях перехода к рыночным отношениям.

Недостаточная разработанность проблем развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения определила необходимость их дальнейшего изучения и совершенствования механизмов управления.

Общая цель исследования состоит в разработке концептуальных основ управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе и научно-практических рекомендаций по их эффективному использованию.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач:

1. уточнение социально-экономического содержания понятий социальная защита населения и социальная поддержка населения, их

взаимосвязи;

2. выявление тенденций развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе в современных условиях;

3. выявление возможностей и степени использования зарубежного опыта в практике управления системой социальной защиты населения России;

4. обоснование путей и методов совершенствования государственного управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения;

5. определение приоритетных направлений эффективной организации ресурсной базы системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе;

6. разработка схемы построения системы стандартов, норм и механизмов предоставления услуг в сфере социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

Объектом исследования является процесс управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

Предметом исследования выступают социально - экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в процессе развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых. В диссертации использованы законодательные и правовые акты Российской Федерации, постановления органов государственной власти, данные Госкомстата России и Республики Бурятия, данные социологических исследований, материалы научных конференций и семинаров, другие документы, относящиеся к теме диссертационного исследования. В диссертации применяются методы статистической обработки информации, логического и экономического анализа.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем. Разработаны концептуальные основы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе, а также даны научно-практические рекомендации по их эффективному использованию. Они включают: уточнение социально-экономического содержания понятий социальная защита и социальная

поддержка населения; обоснование направлений использования в России зарубежного опыта по управлению системой социальной защиты населения; методы и организационно-экономические механизмы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения. В частности:

1. Уточнено социально-экономическое содержание понятий социальная защита населения и социальная поддержка населения. Социальная защита населения - это система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий и льгот для обеспечения всем трудоспособным гражданам равных прав и возможностей труда, лечения, отдыха, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям -преимуществ в пользовании для этих целей общественными фондами потребления. Политика социальной защиты реализуется, как правило, на основе пассивно-распределительных методов. Социальная поддержка населения - это подсистема социальной защиты, представляющая комплекс адресных мер натуральной, денежной, организационно-правовой, морально-психологической помощи нуждающимся категориям населениям \ с целью поддержания их усилий по решению проблемЛ самообеспеченности. Она реализуется преимущественно на основе активно-стимулирующих методов.

2. Обоснованы направления использования в России зарубежного опыта по управлению системой социальной защиты населения. В частности, из опыта шведской модели для современной России актуальна и приемлема практика социальной защиты детей, материнства, пенсионеров: система обязательных оплачиваемых отпусков при рождении ребенка и его лечении, а также допонительных денежных компенсаций на его воспитание; развитие достаточной сети дошкольных и пришкольных учреждений, за содержание в которых родители покрывают лишь 2-3 процента расходов; стипендиальная доплата школьникам и студентам; схема пенсионного обеспечения, важнейшим элементом которой является законодательное положение о том, что все пенсионеры получают 50-процентные государственные льготы по оплате жилья.

3. Обоснованы механизмы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе:

- разработка федеральными органами социальной защиты методик предоставления адресной социальной помощи малообеспеченным слоям населения и оказание организационно-методического и технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом . использовании этих методик;

- снижение административных издержек функционирования системы социальной защиты за счет: упорядочения лицензирования в сфере предоставления социальных услуг; приведения требований по оказанию социальных услуг к уровню международных стандартов; введения практики систематического мониторинга эффективности и качества социальной помощи в регионах; использования опыта некоммерческих негосударственных организаций в области предоставления социальных услуг;

- повышение репрезентативности и достоверности статистической информации о состоянии дел в сфере социальной защиты малообеспеченных слоев населения, обеспечение сопоставимости различных источников статистических данных.

4. Выделены перспективные направления развития ресурсной, прежде всего финансовой, базы системы социальной защиты в регионе, в частности:

- установление фактического распределения собираемых на территории налогов пропорционально объемам финансовых средств, требуемых для реализации пономочий по социальной защите и поддержке населения, закрепленных за соответствующими органами региональной власти и местного самоуправления на догосрочной законодательной основе;

- обеспечение равного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа государственным и негосударственным организациям, предоставляющим социальные услуги и прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств на развитие системы социальной защиты населения;

- развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе социальных программ и соответствующих разделов местных бюджетов.

5. Обоснован новый государственный социальный стандарт отнесения граждан к категориям остронуждающихся: по минимальной трудовой пенсии не ниже 1,5 прожиточных минимумов для пенсионеров и по минимальной заработной плате не ниже 2,5 прожиточных минимумов для работающих. Приведенные в диссертации расчеты показывают, что введение такого стандарта и его реальное обеспечение в условиях современной России впоне возможно.

6. Предложена схема развития комплекса стандартов и норм системы социальной защиты населения в регионе, состоящая из трех

взаимосвязанных блоков. Первый блок включает классификацию основных видов норм социального обслуживания для ежегодного расчета бюджетной обеспеченности: обеспеченность учреждениями социальной защиты, услугами в расчете на одного обслуживаемого, затраты на содержание учреждений социальной защиты и др. Второй блок включает аналитические данные о материально-техническом состоянии и функциональных возможностях системы социальной защиты населения, получаемых на основе инвентаризации и паспортизации региональных учреждений социальной защиты и оказываемых ими услуг. Третий блок включает методики расчетов финансовых норм и бюджетных возможностей, позволяющие с помощью информационных технологий регулярно уточнять единую базу данных о финансовых и натуральных нормах адресной социальной защиты населения.

Практическая значимость исследования. Полученные в ходе работы над диссертацией результаты были использованы при разработке и реализации Программы социальной защиты населения Республики Бурятия на 2003-2005 гг.

Основные теоретико-методологические положения и практические выводы и рекомендации могут быть использованы при изучении проблем социальной защиты населения, выработке управленческих решений региональными и муниципальными органами управления.

Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке специализированных учебных курсов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления в социальной сфере.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования обсуждены и рекомендованы к защите на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Теоретические выводы по теме были представлены автором на научно-практической конференции Государственность и государственная служба России: пути развития, г. Санкт-Петербург, 2003 г. Основные идеи диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении рассматривается сущность проблемы, обоснована актуальность выбранной темы диссертации, возрастающее значение ее научного и практического разрешения, характеризуются теоретические основы исследования, сформулированы основные цель, задачи и результаты, определены объект и предмет исследования.

В первой главе - Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе как объект исследования - раскрывается сущность и специфика управления системой социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе, анализируется современное состояние и тенденции развития данной системы, обобщен зарубежный опыт управления развитием системы социальной защиты и выявлены те его аспекты, которые могут быть использованы в отечественной практике.

В диссертации категория социальная защита рассматривается в широком и узком смысле. Социальная защита в широком смысле - это система мер по соблюдению социальных прав и гарантий, созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности всем гражданам страны, в узком смысле - система государственных мер, обеспечивающая социальную защиту преимущественно

нетрудоспособного населения. Политика социальной защиты реализуется, как правило, на основе пассивно-распределительных методов. Специфической разновидностью понятия социальная защита населения, часто используемой в науке и практике управления, является категория социальная поддержка населения. Она, на наш взгляд, является подсистемой социальной защиты и представляет комплекс адресных мер натуральной, денежной, организационно-правовой, морально-психологической помощи нуждающимся категориям населения с целью поддержания их усилий по решению проблем самообеспеченности. Социальная поддержка реализуется преимущественно на основе активно-стимулирующих методов.

Социальная защита является целостной системой, представляет собой самостоятельный социальный институт, призванный решать определенные социальные и экономические проблемы. В своем исследовании автор исходит из того, что дальнейшее целенаправленное развитие социальной защиты населения в России, как целостной системы, требует определенной упорядоченности образующих ее элементов и их взаимосвязей. К числу главных элементов системы и организационных

форм социальной защиты населения относятся социальное страхование, социальное обеспечение, социальное обслуживание и социальная помощь. Все элементы этой системы взаимосвязаны.

Развитие системы социальной защиты в решающей мере обусловлено экономической политикой государства. Социально-защитная политика государства формируется на базе постоянного роста национального производства и реальных доходов населения как основного средства преодоления падения уровня жизни и создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности всем гражданам страны и, прежде всего, малообеспеченным слоям населения. Речь идет о тех, кто не может трудиться по объективным причинам. Есть и другая часть малообеспеченных - из числа трудоспособного безработного населения или низкооплачиваемых работников, особенно с высокой иждивенческой нагрузкой.

Основной тенденцией в развитии социальной защиты малообеспеченных слоев населения становится перенесение центра тяжести расходов консолидированного бюджета на региональные и местные бюджеты. Такое перемещение блока социальных функций дожно сопровождаться необходимым изменением форм и методов регулирования социальных процессов, прежде всего разработкой механизмов адресной поддержки малообеспеченных слоев населения. Принцип адресности подразумевает не только оказание материальной помощи малообеспеченным гражданам, но и наличие учреждений социальной защиты населения, в которых профессионально оказывают необходимую социальную помощь. Реорганизация существующих и активное создание новых учреждений социальной защиты непременное условие развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в современных условиях.

Анализ современного состояния и тенденций развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев, населения показывает, что численность населения с доходами ниже прожиточного минимума в России в 2004 г. составила 20,4 % от общей численности населения, а уровень бедности в Республике Бурятия значительно выше и составляет 39 %. Фактическое же количество бедных гораздо выше, так как прожиточный минимум не может обеспечить ни сохранения здоровья человека, ни его жизнедеятельность, ни обязательные платежи и сборы, как это предусмотрено соответствующим федеральным законом. Вряд ли такой прожиточный минимум при существующей динамике цен может обеспечить даже самый минимальный продовольственный набор.

Проведенный анализ современного состояния республиканской системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения свидетельствует как о положительных, так и отрицательных тенденциях ее развития, преодоление которых требует дальнейшего совершенствования социальных программ и действий, адекватных современным условиям.

Положительные тенденции:

- постепенное снижение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума;

- сокращение численности беспризорных детей;

- положительная динамика в организации отдыха, оздоровления

- совершенствование комплексной системы социальной адаптации инвалидов, включающей разработку индивидуальных программ реабилитации;

- постепенное расширение сети государственных учреждений социальной защиты;

- отрабатывается методика и практика региональных целевых программ социальной защиты.

Отрицательные тенденции:

- сохранение низкого уровня жизни населения и достаточно высокой дифференциации населения по уровню доходов;

- рост количества пенсионеров, лиц без определенного места жительства, инвалидов, в том числе увеличение численности инвалидов детства;

- снижение численности экономически активного населения при усилении процессов старения;

- хронический недостаток финансовых средств, направляемых на укрепление материально-технической базы оздоровительных учреждений, оплату услуг связи, лекарственных средств, топлива, санаторно-курортному лечению, бесплатному проезду в межрайонном сообщении и городском пассажирском транспорте, обеспечении инвалидов спецавтотранспортом;

- недостаточность уровня социального обслуживания, доступа негосударственных организаций к оказанию социальных услуг в рамках социального заказа, развития сотрудничества с благотворительными организациями, профессиональной подготовки социальных работников;

- отсутствие единых правовых и методических основ определения, применения и финансирования социальных стандартов.

Для становления и развития хорошо организованной и эффективно функционирующей системы социальной защиты населения в России важное значение имеет рациональное использование опыта зарубежных стран, что может помочь российской системе социальной защиты соединить законы рыночной экономики с осуществлением принципа социальной справедливости, создать надежный механизм реализации социальных гарантий граждан. Несомненно, прямой перенос зарубежного опыта, без учета российских социальных и экономических условий не принесет положительного эффекта.

Для создания адаптированной модели системы социальной защиты населения в России в условиях переходной экономики, по мнению автора, целесообразно из опыта развитых стран перенять регулируемый характер социального страхования, а также более широкий спектр специализированных и неспециализированных служб по оказанию социальной помощи. Для России приемлемым может стать опыт скандинавских стран и, конкретно, шведской модели в части заботы о детях и материнстве, пенсионерах. Опираясь на британскую модель социальной защиты, можно постепенно переходить от социальной поддержки к социальному страхованию с дифференциацией рисков и зависимостью размеров страховых выплат от страховых взносов. У Австрии и США целесообразно перенять опыт по реабилитации инвалидов, а именно - создание доступной для инвалидов физической среды, у Швейцарии - опыт по нетрадиционным для России формам социального обслуживания. Представляет интерес система социальной защиты населения Голандии, в основе которой лежит не выдача социальных пособий, а содействие в трудоустройстве, то есть оказание помощи в повышений квалификации и поиске работы, интеграция (реинтеграция) в рынок Труда. Заслуживают внимания также некоторые стороны системы социальной защиты Японии, такие как адресность предоставления различных видов помощи социально незащищенным слоям, постоянная коррекция всей системы социальной защиты в соответствии с изменениями ситуации в стране и определение приоритетов в этой области.

Следует особо отметить, какие бы ни были различия в формах социальной защиты населения и способах ее осуществления, главное заключается в том, что практически во всех рассматриваемых странах велика роль государства в обеспечении высокого уровня социальной защиты населения. Именно государство формирует социальные гарантии и

обеспечивает их реализацию, создает эффективно функционирующую систему социальной защиты населения.

В настоящее время в России недостаточна концентрация и координация усилий всех заинтересованных сторон - представителей законодательной власти, испонительных органов, населения, бизнеса, науки, общественных объединений с тем, чтобы последовательно активизировать меры по успешному реформированию системы социальной защиты населения.

Вторая глава посвящена совершенствованию организационно-экономических механизмов управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

Практика показывает, что закрепленные за государственными и местными органами функции социальной защиты малообеспеченных слоев населения выпоняются недостаточно эффективно, не реализуется значительная часть государственных социальных программ. Громоздкость системы социальных льгот в России, и как следствие, завышенные социальные обязательства государства, создает непомерную нагрузку на бюджеты всех уровней. Необходимость реформирования действующей системы льгот обусловлена их низкой социально-экономической эффективностью.

Основными причинами необходимости изменения государственной политики предоставления льгот являются:

Х завышенный объем социальных обязательств для современного уровня экономического развития страны;

Х непоное финансирование социальных обязательств государством, что во многом обусловлено их завышенным объемом;

Х низкая адресность льгот;

Х несистематизированное законодательство, приводящее к непрозрачности всей системы социальной помощи;

Х низкий размер многих льгот;

Х сложность получения отдельных льгот, выражающаяся в необходимости предоставления большого числа различных документов и справок.

К положительным моментам проектируемой Правительством РФ с 2005 г. системы социальной поддержки можно отнести: проведение инвентаризации продекларированных норм и увязки правовой базы с фактически действующими финансовыми обязательствами государства; улучшение сбалансированности бюджетов всех уровней путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных

источниками финансирования. К отрицательным - отсутствие у большинства субъектов Федерации финансовых ресурсов на обеспечение передаваемых на их уровень льгот; понижение уровня социальной защиты ряда категорий населения - в частности, ветеранов, проживающих в городах, в случае отмены для них бесплатного проезда на городском транспорте; людей, ставших инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, которых планируется приравнять к инвалидам по общим заболеваниям, имеющим значительно меньший объем льгот.

По нашему мнению, реформа льгот носит характер финансового упорядочения, но не проясняет способы решения серьезных проблем, накопившихся в сфере доходов и социальной защиты, не предлагает путей формирования эффективных институтов в социальной сфере. Учитывая, что заработная плата около четверти работающих в России не обеспечивает им и их иждивенцам даже прожиточного минимума, представлялось бы более логичным предварить реформу системы льгот реформой доходов населения. Это позволило бы, во-первых, преодолеть порог массовой бедности и существенно расширить долю среднего класса, его возможности по использованию возросших доходов, в том числе для компенсации отменяемых льгот, во-вторых, увеличить налогооблагаемую базу и поступления в казну при условии дифференцированной ставки подоходного налога.

Ключевыми моментами государственного управления развитием системы социальной защиты населения являются: выбор объектов регулирования; определение источников финансового и материального обеспечения программ и учреждений социальной защиты; определение критериев оценки состояния системы социальной защиты; регламентация отношений региональных органов управления с федеральными.

Целевые программы являются одним из наиболее эффективных средств управления социальной защитой населения, как на федеральном, так и на региональном уровне. Их достоинствами является возможность комплексного решения острых социальных проблем, аккумулирования для достижения данной цели максимально возможных финансовых ресурсов, улучшение уровня и качества жизни отдельных категорий населении, на которые рассчитана программа. Республиканские целевые программы Социальная политика в Республике Бурятия на 2004-2007 годы, "Семья и дети Республики Бурятия на 2004-2007 годы", "Развитие материально-технической базы системы детского отдыха в Республике Бурятия на 20012005 годы", ежегодная программа круглогодичного оздоровления, отдыха и занятости детей и подростков в качестве основных направлений

рассматривают создание условий для повышения уровня и качества жизни населения, усиление адресности социальной поддержки населения. Реализация социальных программ в республике сдерживается кризисными явлениями в экономике и социальной сфере (уровень фактического финансирования социальных программ составляет не более 70 % от предусмотренного программой).

Для развития функций государства в регулировании системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, по наш взгляд, необходимо:

- обеспечить реализацию федеральных, республиканских и муниципальных целевых программ по улучшению положения семьи, женщин и детей;

- совершенствовать систему круглогодичного отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков, сохранение и развитие материальной базы детских оздоровительных учреждений;

- обеспечить развитие сети стационарных учреждений социального обслуживания, укрепить их материально-техническую базу, повысить качество предоставляемых услуг;

- совершенствовать систему назначения, перерасчета, выплаты социальных гарантий и компенсаций малообеспеченным слоям населения путем внедрения новой модели социальной помощи населения - лодно окно, персонифицированные социальные счета граждан, персонифицированный учет получателей льгот;

- обеспечить реализацию Федеральных законов О ветеранах, О социальной защите инвалидов в Российской Федерации, республиканских целевых программ и мер по профилактике инвалидности и реабилитации инвалидов;

- совершенствовать деятельность государственной службы медико-социальной экспертизы и возврата инвалидов к труду и общественно-полезной деятельности;

- активизировать деятельность по развитию негосударственного сектора социального обслуживания.

Таким образом, на основании анализа отечественного и зарубежного опыта, можно утверждать, что развитие функций и совершенствование механизма государственного управления системой социальной защиты населения дожно вестись по следующим направлениям: определение роли и места социальной защиты населения в развитии страны и регионов; нормативно-правовое обеспечение социальной защиты; разработка государственных стандартов социальных услуг; разграничение

пономочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации по вопросам социальной защиты населения; регулирование платных социальных услуг; формирование федеральных, региональных программ социальной защиты населения; создание системы информационного обеспечения.

Для успешного осуществления деятельности по всем этим направлениям нужна рациональная организация накопления и использования ресурсной базы системы социальной защиты населения. Ее основу составляют финансовые и материальные ресурсы, информационное и кадровое обеспечение.

Перспективными направлениями развития ресурсной, прежде всего финансовой, базы системы социальной защиты в регионе являются:

- установление фактического распределения собираемых на территории налогов пропорционально объемам финансовых средств, требуемых для реализации пономочий по социальной защите и поддержке населения, закрепленных за соответствующими органами региональной власти и местного самоуправления на законодательной основе;

- обеспечение равного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа государственным и негосударственным организациям, предоставляющим социальные услуги и прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств на развитие системы социальной защиты населения;

- развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе социальных программ и соответствующих разделов местных бюджетов.

Огромную роль в правильности и адекватности принимаемых мер по социальной защите малообеспеченных слоев населения имеет своевременная и достоверная информация о потребностях людей в социальной помощи и услугах и о располагаемых для этого ресурсах. Функционирование персонифицированного учета в Республике Бурятия позволяет создать единое информационное пространство при предоставлении социальных выплат и льгот, обеспечить реализацию принципа адресности и обоснованности предоставления государственной поддержки, упрощая и делая более удобной процедуру получения льгот населением за счет использования информационных технологий, дает возможность точно рассчитывать фактические расходы и прогнозировать

потребности в финансовых ресурсах, исключать случаи неправомерного предоставления льгот, экономя тем самым бюджетные средства.

В диссертации отмечается острота проблемы кадров социальной сферы, в частности, вопрос о закреплении обслуживающего персонала в социальных учреждениях, в подавляющем большинстве которых велика текучесть кадров из-за тяжелой работы, низкой зарплаты и непрестижности труда. По мнению автора, надо шире использовать возможности целевого обучения специалистов для этих учреждений на контрактной основе, предусмотреть создание стимулов для работы в социальных учреждениях, поднимать ее престиж в общественном мнении.

Значительная часть функций испонительных органов власти реализуется в виде услуг населению. Под социальной услугой автор понимает действие или комплекс действий, оказывающих социальный эффект на потребителя. Социальные услуги являются социально-экономической категорией и формой выражения социального обслуживания.

Уровень удовлетворенности малообеспеченных слоев населения различными видами социальных услуг имеет существенную дифференциацию по субъектам Российской Федерации.

В числе основных объектов (семей и граждан), нуждающихся в социальной поддержке и защите, автор выделяет:

1. Малообеспеченные семьи с совокупным среднедушевым доходом ниже установленного в регионе уровня:

- семьи с детьми (в т.ч. одинокие, многодетные, непоные, молодые);

- семьи престарелых;

- семьи инвалидов;

- семьи беженцев;

- семьи безработных.

2. Остронуждающиеся категории граждан (лица, попавшие в экстремальные ситуации - беженцы, чернобыльцы, бомжи и др.).

3. Низкодоходные группы трудоспособного населения, у которых основным источником дохода является заработная плата.

Статус нуждающегося в услугах социальной защиты и поддержки определяется по следующим критериям:

а) по мотивам малообеспеченности: совокупный среднедушевой доход семьи ниже регионального прожиточного минимума.

б) по мотивам остронуждаемости: неконкурентоспособность на рынке труда; отсутствие места работы и профессиональных навыков; экстремальные ситуации.

в) по состоянию здоровья.

г) одиночество.

В диссертации выделен и обоснован новый государственный социальный стандарт отнесения граждан к категориям остронуждающихся. В качестве такого стандарта автором предлагается не сложившаяся в России крайне низкая величина прожиточного минимума, а более высокий и четко фиксируемый стандарт: по минимальной трудовой пенсии не ниже 1,5 прожиточных минимумов для пенсионеров и по минимальной заработной плате не ниже 2,5 прожиточных минимумов для работающих. Приведенные в диссертации расчеты показывают, что введение такого стандарта и его реальное обеспечение в условиях современной России впоне возможно.

Разработка и применение стандартов в сфере социального обслуживания населения обеспечивает в поном объеме равнодоступные и качественные социальные услуги для различных категорий и групп населения, взаимоувязку систем стандартизации, сертификации, лицензирования, оценки и контроля качества в области социального обслуживания. В настоящее время не существует общепринятых правил разработки, утверждения и узаконенной процедуры использования минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов в бюджетной политике.

В этой связи предлагается схема построения системы стандартов и норм социальной защиты населения в регионе, состоящая из трех взаимосвязанных блоков. Первый блок включает классификацию основных видов норм социального обслуживания для ежегодного расчета бюджетной обеспеченности: обеспеченность учреждениями социальной защиты, услугами в расчете на одного обслуживаемого, затраты на содержание учреждений социальной защиты и др. Второй блок включает аналитические данные о материально-техническом состоянии и функциональных возможностях системы социальной защиты населения, получаемых на основе инвентаризации и паспортизации региональных учреждений социальной защиты и оказываемых ими услуг. Третий блок включает методики расчетов финансовых норм и бюджетных возможностей, позволяющие с помощью информационных технологий регулярно уточнять единую базу данных о финансовых и натуральных нормах адресной социальной защиты населения. Такая система будет способствовать преодолению сложного противоречия государственных стандартов, выступающих с одной стороны, как норма реализации конституционных прав граждан, т. е. форма социальных обязательств

государства, с другой - как расчетная величина, поскольку стоимостная форма социального стандарта, финансовый норматив, являются необходимым инструментом бюджетного планирования.

Обоснованная система социальной стандартизации предполагает также четкую взаимоувязку федеральных, региональных и муниципальных стандартов, при которых, с одной стороны, максимально активизируются социальные ресурсы территорий, но с другой - не допускаются сильные разрывы в уровне и качестве жизни населения в различных регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации.

В заключение диссертации сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Экономические и социальные реформы в России 90-х годов привели к чрезмерному социально-экономическому расслоению общества. В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности политики государства, создания эффективной системы социальной защиты населения, как специфического института общества, прежде всего на региональном и муниципальном уровнях.

2. Развитие системы социальной защиты, как взаимосвязанного комплекса социального страхования, социального обеспечения, социального обслуживания. и социальной помощи, в решающей мере обусловлено экономической политикой государства. Социально-защитная политика государства дожна формироваться на базе постоянного роста национального производства и реальных доходов населения как основного средства преодоления падения уровня жизни и создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности всем гражданам страны и, прежде всего, малообеспеченным слоям населения.

3. Социальная защита малообеспеченных слоев населения в сложившихся социально-экономических условиях является одной из ключевых задач органов федерального, регионального и муниципального управления, особенно в депрессивных регионах, в том числе в Республике Бурятия. Основной тенденцией в развитии социальной защиты малообеспеченных слоев населения становится перенесение центра тяжести расходов консолидированного бюджета на региональные и местные бюджеты. Такое перемещение блока социальных функций требует необходимого изменения форм и методов регулирования социальных процессов, прежде всего разработки механизмов адресной поддержки малообеспеченных слоев населения.

4. Для развития эффективной системы социальной защиты населения в России важное значение имеет изучение и использование передового

зарубежного опыта. Для России наиболее приемлем опыт скандинавских стран, в частности шведской модели с ее механизмами заботы о детях и материнстве, пенсионерах. Заслуживают внимания также некоторые стороны системы социальной защиты Японии, ряда европейских стран. Рациональное использование опыта зарубежных стран поможет российской системе социальной защиты соединить законы рыночной экономики с осуществлением принципа социальной справедливости, создать надежный механизм реализации социальных гарантий граждан.

5. Практика показывает, что закрепленные за государственными и местными органами функции социальной защиты малообеспеченных слоев населения выпоняются недостаточно эффективно, не реализуется значительная часть государственных социальных программ. Громоздкость системы социальных льгот в России, и как следствие, завышенные обязательства государства, создает непомерную нагрузку на бюджеты всех уровней. Инвентаризация льгот и отмена по ее результатам значительного количества избыточных льгот является совершенно необходимой мерой. Однако ключевым моментом перевода льгот в денежную форму дожна стать соразмерность денежной помощи величине социальных потерь, а также ее соответствие прожиточному минимуму.

6. В условиях современной России необходимы механизмы предоставления социальной помощи малообеспеченным слоям населения с учетом их участия в специальных программах реинтеграции: трудовой -для безработных; профессионального обучения - для лиц, имеющих низкий уровень профобразования или не имеющих квалификации; социальной реабилитации - для инвалидов и т. п. Их цель - обеспечить максимальное трудовое участие населения в экономике, в процессе жизнеобеспечения.

7. Для успешного осуществления социальной защиты населения нужна рациональная организация накопления и использования необходимой ресурсной базы. Ее основу составляют финансовые и материальные ресурсы, информационное и кадровое обеспечение. Для обеспечения стабильности финансирования системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения целесообразно усилить социально ориентированный механизм бюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений с укреплением региональных местных бюджетов.

8. Для обеспечения в поном объеме равнодоступных и качественных социальных услуг для различных категорий и групп населения требуется взаимоувязка систем стандартизации, сертификации,

лицензирования, оценки и контроля качества в области социального обслуживания населения. В настоящее время не существует общепринятых правил разработки, утверждения и узаконенной процедуры использования минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов в бюджетной политике. В этой связи целесообразно использовать систему стандартов и норм по услугам в сфере социальной защиты в регионе, состоящей из трех взаимосвязанных блоков: по видам норм; по функциональным характеристикам системы социальной защиты; по методикам расчета финансовых норм и бюджетных возможностей по оказанию социальных услуг.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Соколова В.Ю. Актуальность формирования эффективной системы оплаты труда государственных служащих. В сборнике научных статей Государственность и государственная служба России: пути развития. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2003. - 0,2 п.л.

2. Соколова В.Ю. Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе. В сборнике научных статей Государственность и государственная служба в России: пути развития. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2004. - 0,2 п.л.

3 Соколова В.Ю. Актуальные проблемы развития региональной системы социальной защиты населения (на примере Республики Бурятия). Сб. науч. тр. - М.: Изд-во РАГС, 2004. - 0,5 п.л.

4. Соколова В.Ю. Основные направления развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе. В сборнике научных статей Стратегии динамического развития России: единство самоорганизации и управления. - М.: Изд-во Проспект, 2004. - 0,3 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

СОКОЛОВА Вероника Юрьевна

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫХ СЛОЕВ НАСЕЛЕНИЯ В РЕГИОНЕ

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Захаров Николай Игоревич

Изготовление оригинал - макета Соколова В.Ю.

Подписано в печать Тираж 80 экз.

Усл. п. л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 'О'

119606, Москва, пр. Вернадского, 84.

22 MAP Ж,х , I

i5\ s ,

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Соколова, Вероника Юрьевна

Введение.

Глава 1. Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе как объект исследования.

1.1. Сущность и специфика управления социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

1.2. Современное состояние и тенденции развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

1.3. Зарубежный опыт развития системы социальной защиты населения и возможности его использования в России.

Глава 2. Организационно-экономические механизмы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

2.1. Развитие функций государства в регулировании социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

2.2. Организация ресурсной базы системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

2.3. Совершенствование форм и механизмов предоставления услуг социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

2.4. Формирование стандартов на услуги социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе"

Актуальность темы исследования обусловлена углублением противоречия, выраженного в неравномерности распределения денежных средств, получаемых населением в сфере социальной защиты: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, а на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства - три четверти.

Реформы 90-х годов, хотя и обеспечили некоторый статистически фиксируемый рост экономики, не смогли остановить процессы чрезмерной поляризации доходов, обострили тенденцию несоответствия социальных обязательств государства его финансовым возможностям. Это привело к снижению качества предоставляемых малообеспеченным слоям населения социальных услуг.

Действующая догие годы система социальных льгот относительно стабильно поддерживала жизненный уровень малообеспеченных слоев населения. Однако неоправданное увеличение числа льгот и льготников, сопровождаемое множеством нарушений и злоупотреблений при их распределении, привело к значительному обременению экономики, сдерживающему ее развитие. Призванная решить данную проблему и вводимая с 2005 года реформа замены льгот денежными компенсациями пока не выпоняет эту задачу, ибо механизмы ее решения недостаточно продуманы и направлены скорее на сугубо прагматическое сокращение бюджетных расходов и обязательств, нежели на реальную поддержку нуждающихся слоев населения в силу предельно низких установленных нормативов компенсационных выплат.

Вместе с тем в настоящее время по сравнению с дореформенным периодом заметно растет количество и изменяется в худшую сторону качество жизни одиноких и бедствующих пенсионеров, матерей, инвалидов, беспризорных и сиротских детей, трудоспособных людей без определенного места жительства. Однако программы и механизмы федерального и регионального управления сферой защиты и поддержки малообеспеченных слоев населения реализуются без четко выраженной стратегии. Недостаточно эффективно решаются проблемы, связанные с изменением принципов финансирования, адресности поддержки нуждающихся членов общества, качества и доступности социальных услуг для данной категории населения на региональном и муниципальном уровнях, выработки и законодательного закрепления системы социальных стандартов. Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

При анализе исследуемой проблемы на региональном и муниципальном уровне автор опирается на изучение состояния сферы социальных услуг и социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Республике Бурятия.

Изученность проблемы. Выбор темы диссертационного исследования определяется не только государственной значимостью и масштабностью проблем системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, но и недостаточной разработанностью этой проблемы.

Вопросам выработки и реализации основных направлений социальной политики, в том числе социальной защиты населения на различных этапах становления рыночной экономики в России с учетом особенностей и механизмов ее трансформации посвящен ряд научных исследований. Научный и практический интерес в рамках исследуемой проблемы представляют труды А.Н. Аверина, Г.А. Ахинова, A.M. Бабича, Н.А. Вогина, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, В.И. Жукова, С.В. Кадомцевой, В.Ф. Новиковой, JI.C. Ржаницыной, В.Д. Ройка, В.Ф. Уколова, Е.И. Холостовой, В.И. Шарина, С.В. Шишкина и других ученых. Региональные аспекты развития социальной защиты населения нашли свое отражение в трудах А.К. Акимова, М.А. Винокурова, В.Г. Попова, Ф.И. Шаркова и других. Весомый вклад в разработку теории и практики данной проблематики внесли зарубежные авторы Ламперт X., Тодаро М.П., Эрхард Л. и другие.

Однако в имеющихся публикациях недостаточно поно раскрыты вопросы формирования системы управления развитием социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе в условиях перехода к рыночным отношениям.

Недостаточная разработанность проблем развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения определила необходимость их дальнейшего изучения и совершенствования механизмов управления.

Общая цель исследования состоит в разработке концептуальных основ управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе и научно-практических рекомендаций по их эффективному использованию.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задан:

1. уточнение социально-экономического содержания понятий социальная защита населения и социальная поддержка населения, их взаимосвязи;