Управление экономическими ресурсами как основа развития муниципальных образований региона

Терентьева, Ирина Викторовна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Управление экономическими ресурсами как основа развития муниципальных образований региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Терентьева, Ирина Викторовна
Место защиты	Владимир
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Управление экономическими ресурсами как основа развития муниципальных образований региона"

На правах рукописи

ТЕРЕНТЬЕВА ИРИНА ВИКТОРОВНА

УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РЕГИОНА

Специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:

региональная экономика 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Владимир-2005

Диссертация выпонена на кафедре Экономика и организация производства Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, профессор Чайковская Нина Владимировна

Официальные оппонента:

доктор экономических наук, профессор Муратов Александр Иванович

кандидат экономических наук Силина Татьяна Леонидовна

Ведущая организация:

Нижегородский государственный университет им. Н И Лобачевского

Защита состоится 9 сентября 2005 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.02S.01 при Владимирском государственном университете по адресу: 600014, г. Владимир, ул. Белоконской, д. 3/7, ауд. 315а-3.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Владимирского I государственного университета по адресу: 600000, г. Владимир, ул. Горького, 87, корпус 1.

Автореферат разослан 15 июля 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. На современном этапе в Российской Федерации наблюдается перемещение центра тяжести в решении многих вопросов, касающихся условий жизнеобеспечения населения, на уровень территорий. Возможность успешного решения социально-экономических задач, а соответственно устойчивого развития административных образований, зависит от рационального использования экономических ресурсов территорий. В этой связи определяющее значение имеют механизмы управления экономическими ресурсами, важной составляющей которых являются бюджетные ресурсы

Особую актуальность эти вопросы приобретают в связи с тем, что в условиях усложнения и умножения управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления, динамично изменяющегося экономического и правового пространства, на местном уровне до сих пор используются отдельные традиционные методы бюджетирования, неадекватные современным рыночным условиям хозяйствования. Кроме того, со стороны федеральных и региональных органов власти не создано необходимых условий и стимулов для эффективного управления экономическими, в частности бюджетными ресурсами на муниципальном уровне, нередко механизмы воздействия формируют лиждивенчество, хозяйственную безынициативность органов местного самоуправления. Все это предопределяет необходимость обстоятельных научных исследований данных проблем.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблемы эффективного использования экономических ресурсов в целом и бюджетных, в частности, нашли отражение в работах Р.В. Бабуна, М.В. Глазырина, А.М. Ома-рова, Муратова А.И., А.Г. Воронина, А.Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В М. Родионовой, Л.И. Прониной, Л.Л. Игониной, В.Н Лексина, А.Н. Швецова, А.М. Лаврова, А.В. Максимова, В.Б. Христенко, X. Мартинес-Васкеса, Дж. Бо и др. Непосредственно вопросам управления бюджетными ресурсами территорий посвящены работы М.М. Вышегородцева, О.И. Алюкова, О.И. Кушхова, Н.В. Лазаревой, В.П. Ширяева.

Тем не менее, проблема повышения мН"""т-чрнл"'Ти упрярт*нич гтиттпнчт _ р0г Н <НАЛЬНАЯ

скими ресурсами, особенно на муниципальном уровне не п

подучила оадрчате п>-

ного разрешения Недостаточно изученными являются вопросы управления бюджетными ресурсами, слабо освещена эффективность бюджетирования и определяющие ее факторы. Все это обусловливает необходимость дальнейшей научной разработки вышеназванных проблем и определяет актуальность настоящего исследования.

Цель работы - обоснование теоретических положений, разработка методических основ и практических рекомендаций по повышению эффективности управления экономическими ресурсами муниципальных образований на основе создания необходимых условий для развития хозяйственной инициативы и использования современных методов управления

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

- исследовать организацию бюджетирования в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

- выявить факторы, определяющие эффективность управления ресурсами на местном уровне;

- установить влияние федеральных и региональных органов власти на эффективность управления экономическими ресурсами территорий;

- раскрыть противоречия между используемыми методами и подходами к управлению ресурсами на местном уровне и объективными требованиями экономического развития народного хозяйства на современном этапе;

- разработать механизмы развития хозяйственной инициативы на местном уровне;

- выработать методические рекомендации по внедрению программно-целевого бюджетирования на местном уровне.

Объект исследования: экономические ресурсы муниципальных образований как элемент территориальных социально-экономических подсистем народного хозяйства.

Предмет исследования: механизмы управления экономическими ресурсами территорий (на примере бюджетных ресурсов).

Методологическую основу исследования составляют системный подход и диалектический метод. В работе применены методы сравнительного анализа, статистического анализа эмпирических данных, метод экспертных оценок, экономико-математические методы.

Теоретической основой исследования являются научные концепции и разработки ведущих отечественных и зарубежных ученых в области экономических аспектов развитая местного самоуправления; базовые положения теории управления; основы теории систем.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации я Владимирской области, нормативно-правовые акты округа Муром, методические указания Министерства финансов РФ, материалы главного финансового управления администрации Владимирской области, финансового управления округа Муром, разработки фонда Институт экономики города, данные Госкомстата РФ, материалы научно-практических конференций, монографий, публикаций периодических изданий.

Логика исследования отражает последовательность ниже перечисленных стадий На начальных этапах применяется системный подход к изучению экономических проблем местного самоуправления, в частности управления экономическими ресурсами территорий в части бюджетирования. Далее оценивается действующая система управления ресурсами муниципального образования с позиций факторов, определяющих ее эффективность Все это позволяет определить и развить основные направления совершенствования управления важной составляющей экономических ресурсов - бюджетными ресурсами на местном уровне, что способствует устойчивому функционированию и развитию территорий. Работа выпонена в соответствии с паспортом специальности 08.00 05 (пп. 5.16 и 5.17) и 08.00.10 (п. 2.5).

Основные результаты исследования, обладающие научной новизной:

В рамках специальности 08.00.05:

- определены и охарактеризованы механизмы воздействия федеральных и региональных органов власти на эффективность управления экономикой на муниципальном уровне в части бюджетирования;

- сформирован формализованный подход к определению дифференцированных нормативов отчислений от налогов, передаваемых местному уровню управления на временной основе, позволяющий уменьшить асимметрию в территориальном социально-экономическом развитии без выделения дотаций и заключающийся в том, что дифференциация нормативов осуществляется в ходе решения задачи оптимизации, целевой функцией которой является минимизация ко-

эффициента вариации приведенных к сопоставимым условиям среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований региона;

- разработана методика бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации, способствующая развитию хозяйственной инициативы органов местного самоуправления на основе механизма повышения уровня самообеспеченности территорий, а также элементов, стимулирующих рост доходов и рационализацию ' расходов муниципальных образований;

- выработаны методические рекомендации по переходу муниципальных образований на бюджетирование по результатам с учетом адаптации данного подхода к условиям местного уровня управления в России.

В рамках специальности 08.00.10:

- раскрыты элементы и взаимосвязи системы управления бюджетными ресурсами на территориальном уровне и выявлены определяющие ее эффективность факторы;

- дана характеристика элементов действующей системы управления бюджетными ресурсами на местном уровне в части факторов, определяющих ее эффективность, в результате которой определены направления преобразований переход на прогрессивные подходы и модели управления, стимулирование развития хозяйственной инициативы органов местного самоуправления.

Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности применения методических разработок и рекомендаций непосредственно в деятельности органов управления как на уровне субъекта Федерации для развития хозяйственной инициативы органов местного самоуправления, сокращения количества дотационных территорий и устранения нерациональных встречных финансовых потоков в ' регионе, так и на местном уровне для создания механизмов повышения результативности и эффективности расходования бюджетных средств, что способствует рациональному использованию экономических ресурсов на территориальном уровне. Результаты исследования могут найти применение в учебном процессе в вузах при прочтении дисциплин Региональная экономика и управление, Муниципальный менеджмент, а также в образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования были представлены на Международных научных конференциях

Гагаринские чтения (Москва, 2004 г.), Проблемы развития территориальных социально-экономических подсистем (Владимир, 2003 г.), Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития: теория, проблемы, практика (Владимир, 2004 г.), Всероссийских научно-практических конференциях Государственное управление в России: традиции и современность (Н. Новгород,

2002 г.), Обеспечение прав личности и интересов государства в современном обществе (Муром, 2004 г.), Третьей Всероссийской Олимпиаде по экономическим, финансовым дисциплинам и вопросам управления в номинации Экономические аспекты развития органов местного самоуправления (Москва,

2003 г ), межрегиональной научной конференции Правовое государство и гражданское общество: пути формирования современной России (Москва, 2003 г.), на научно-практических конференциях преподавателей и сотрудников Муромского института ВГУ (2003, 2004,2005 гг.).

Результаты исследования учтены и использованы в финансовом управлении администрации округа Муром Владимирской области в части подготовки методической базы для перехода на бюджетирование по результатам и в экономическом управлении администрации Владимирской области при разработке предложений по эффективному использованию экономических ресурсов территорий.

Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета на кафедре Экономика и организация производства при прочтении дисциплины Региональная экономика

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 13 научных работ, общим объемом 2,6 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены цели и задачи, предмет и объект исследования, теоретическая и методологическая база работы, обозначены научная новизна и практическая значимость проведенных исследований.

В первой главе - Теоретические подходы к управлению экономическими ресурсами территории на основе бюджетирования - рассматривается организация бюджетирования и его роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований; выявляются факторы, влияющие на эффективность управления ресурсами на местном уровне.

Условием устойчивого развития муниципальных образований на современном этапе возрастающей роли территорий в решении социально-экономических задач, обусловливающей необходимость максимального использования их потенциальных возможностей, является эффективное управление экономическими ресурсами, важнейшей составляющей которых являются бюджетные ресурсы.

В работе под управлением бюджетными ресурсами муниципального образования понимается совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия упономоченных органов местного самоуправления на процессы формирования и расходования бюджетных средств для финансового обеспечения решения задач и выпонения функций местного самоуправления.

Автором обоснована необходимость исследования процесса бюджетирования на местном уровне с позиций системного подхода. Наряду с субъектом, объектом и целью управления выделены и раскрыты такие элементы системы управления бюджетными ресурсами, как инструменты управления, основными из которых являются местные налоги, муниципальная собственность и муниципальный заказ, а также функциональные элементы процесса управления, включающие: планирование, оперативное управление, контроль и анализ.

Эффективность системы управления бюджетными ресурсами рассматривается как интегрированный результат взаимодействия всех ее элементов. Если все элементы системы функционируют оптимальным образом, а также согласованно друг с другом, то все это повышает эффективность функционирования всей системы управления бюджетными ресурсами. При этом эффективность системы в целом не является простой суммой показателей эффективности ее элементов (речь идет о синергетическом эффекте). В каждом элементе системы управления автором выделяются определенные параметры, которые можно определить как факторы, влияющие на ее эффективность (рис 1).

Рис. 1. Факторы, определяющие эффективность системы управления бюджетными ресурсами

Система бюджетирования на уровне муниципального образования, в свою очередь, является подсистемой бюджетной системы Российской Федерации и испытывает с ее стороны влияние через системные связи (главным образом, механизм межбюджетных отношений). Таким образом, эффективность подсистемы управления бюджетными ресурсами на муниципальном уровне является интегрированным результатом взаимодействия всех ее элементов с учетом влияния на них общесистемных связей в виде межбюджетных отношений.

В первую очередь, влияние оказывается на объект управления путем закреп-4 ления доходов и расходов за местным уровнем. В работе рассматриваются выработанные в мировой практике критерии разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, обеспечивающие оптимальное управление на каждом уровне. Немаловажное значение имеет и стабильность закрепления расходных пономочий и доходных источников за местным уровнем управления, позволяющая органам местного самоуправления принимать текущие решения с учетом задач на среднесрочную перспективу.

На использование инструментов управления влияние оказывается через бюджетное регулирование В работе рассматриваются основные модели выделе-

ния выравнивающих трансфертов с точки зрения их влияния на стимулы органов местного самоуправления к эффективной деятельности.

Обобщая теоретические рассуждения, делается вывод о том, что эффективность управления бюджетными ресурсами муниципального образования зависит не только непосредственно от самих органов местного самоуправления, но на нее оказывают влияние и вышестоящие органы государственной власти через I механизм межбюджетных отношений Это обстоятельство необходимо учитывать при разработке мер по повышению эффективности управления бюджетными средствами на местном уровне Поэтому дальнейшее исследование проводится автором с этих двух позиций.

Во второй главе - Оценка управления экономическими ресурсами муниципальных образований в современных условиях хозяйствования - исследуется влияние федеральных и региональных (на примере Владимирской области) органов власти на решение проблем устойчивого развития территорий посредством бюджетного механизма; анализируется система управления бюджетными ресурсами муниципального образования (на примере округа Муром Владимирской области) в части факторов, определяющих ее эффективность.

Исследование показало, что на протяжении периода реформирования за органами местного самоуправления закреплено недостаточно доходных источников для выпонения возложенных на них расходных обязательств, что имеет крайне негативный социальный смысл; не наблюдается стабильности в закреплении доходных и расходных пономочий за местным уровнем управления; имеет место допонительная нагрузка на местные бюджеты в виде финансово необеспеченных федеральных мандатов; отмечается высокая степень финансо- I вой зависимости бюджетов муниципальных образований от вышестоящих органов государственной власти. Кроме того, органы местного самоуправления практически не имеют возможности целенаправленно влиять на экономические процессы с помощью налоговых механизмов: по экспертным оценкам доля местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований составляет менее 1%

Особое внимание в работе уделено бюджетному регулированию, объективная необходимость которого обусловлена существующей в настоящее время значительной асимметрией уровня социально-экономического развития территорий в России и на этой основе невозможностью вертикального и горизонтального

выравнивания территорий с разным налоговым потенциалом только за счет закрепленных на постоянной основе доходов.

Отмечается существенная разница между двумя составляющими бюджетного регулирования - регулирующими налогами (федеральными и региональными налогами, нормативы отчислений от которых передаются местным бюджетам на временной основе) и финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. Осуществление бюджетного регулирования за счет налоговой составляющей сохраняет на местном уровне заинтересованность в поном и своевременном сборе федеральных и региональных налогов, так как для получения своей доли налогов необходимо обеспечить поступление их в бюджетную систему поностью. В то время как дотационная составляющая бюджетного регулирования лишена стимулирующих свойств, создает у органов местного самоуправления иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы.

Закономерно ставится вопрос о целесообразности выделения дотаций муниципальному образованию при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории Данный вопрос тесно связан с проблемой нерациональных встречных финансовых потоков- средства муниципального образования сначала направляются в региональный бюджет в виде отчислений от налогов, а затем возвращаются оттуда в виде дотаций, что искусственно увеличивает количество дотационных территорий, которые потенциально могли обеспечивать себя сами Таким образом, автором поддерживается точка зрения таких авторитетных специалистов как Игудин А.Г., Поляк Г.Б , Родионова В.М., Иго-нина Л Л о том, что приоритет в бюджетном регулировании дожен отдаваться налоговой составляющей, а к дотациям следует прибегать в последнюю очередь

По вопросу единых или дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов целесообразной представляется позиция, согласно которой единый подход к территориям дожен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а в единых методиках их исчисления Единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов препятствуют выпонению последними в поной мере своей регулирующей функции. Дифференцированные нормативы позволяют учитывать особенности каждой территории, обеспечивая не только вертикальное, но и горизонтальное

выравнивание. Однако в данном случае необходима методика, которая позволяла бы на объективной основе осуществлять дифференциацию нормативов

Исследование бюджетного регулирования во Владимирской области в 2004 г показало, что в целом налоговая составляющая в нем явно преобладает -70,7% (рис 2) Однако в ходе анализа выявлено, что применяемая в настоящее время дифференциация нормативов регулирующих налогов не позволяет в поной мере использовать налоговую составляющую бюджетного регулирования, и соответственно, сократить дотации, формирующие лиждивенчество со стороны муниципалитетов. Немаловажную роль в этом играет отсутствие взаимосвязи между устанавливаемым нормативом и налоговым потенциалом территории. Например, по налогу на доходы физических лиц установлен одинаковый допонительный норматив - 49% для города Владимира, округа Муром, а также для Меленковского, Камешковского, Суздальского, Судогодского районов, доходные возможности которых значительно ниже города Владимира и округа Муром Кроме того, отсутствие методики дифференциации нормативов ставит под сомнение обоснованность их определения

Суздальский р-н Маленковский р-н Камешковский р-н ок. Муром г. Ковров г. Гусь-Хрустальный ок. Вязники г. Владимир В целом по области

I ^иммммшддджджя

Ы^-ИтшЛ

л ,Х,и.ж> тмт.

| I"я ..... -.....

Ei.iji.ju 11^14,1.п.тгтшт^гг^тт

0% 20% 40% 60% 80% Доля регулирующих налогов ИДоля дотаций

Рис. 2. Соотношение налоговой и дотационной составляющих в бюджетном регулировании во Владимирской области в 2004 г

На основе анализа дотационной составляющей бюджетного регулирования во Владимирской области сделан вывод о необходимости совершенствования методов распределения дотаций муниципальным образованиям, поскольку они: 1) не обеспечивают горизонтальное выравнивание; 2) снижают заинтересованность органов местного самоуправления в рационализации и экономном исполь- зовании своих расходов; 3) не исключают возможность субъективного подхода

Таким образом, в настоящее время со стороны вышестоящих органов государственной власти не обеспечено необходимых условий и стимулов для эффективного управления бюджетными ресурсами на муниципальном уровне

Анализ организации бюджетных процедур на местном уровне позволил сделать вывод о том, что в настоящее время в практике управления используется традиционная затратная модель бюджетирования, при которой первоочередное внимание уделяется затратам, а не результатам, эффекту от их осуществления Данная модель характеризуется следующими основными недостатками'

- планирование расходов бюджета осуществляется по методу лот достигнутого уровня и направлено на обеспечение деятельности подведомственных бюджетополучателей без учета результатов расходования бюджетных средств;

- высокая степень централизации в принятии решений снижает гибкость в распоряжении средствами;

- контроль направлен на оценку правомерности расходования бюджетных средств и соответствие фактических затрат плановым, а не на результативность их использования;

- невозможно оценить качество работы испонительных органов.

' Все это приводит к незаинтересованности участников бюджетного процесса

в рационализации и повышении результативности своей деятельности и, в конечном счете, к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Анализ использования инструментов управления на местном уровне подтверждает необходимость создания стимулирующих условий для развития хозяйственной инициативы органов местного самоуправления:

- Органы управления не в поной мере используют собственный налоговый потенциал, а также с инертны в отношении его увеличения. По имеющимся оценкам, величина местных налогов в бюджетах муниципальных образований

Владимирской области в 2003-2004 гг. могла быть увеличена как минимум в 2 раза.

- Величина доходов от муниципальной собственности незначительна: так, в округе Муром в 2000-2004 гг. она составляла не более 3% доходов бюджета. Более 90% доходов от использования муниципальной собственности приходится на доходы от сдачи имущества в аренду, при этом арендная плата взимается неэффективно, а предоставление льгот по арендной плате не лишено субъективизма

- Потенциальные возможности муниципального заказа на конкурсной основе используются не поностью. В округе Муром его доля составляла в 2003 г. всего 28,6%. При этом по 45% позиций или 62% суммы закупок, проходящих по конкурсу, заявлен один участник, что не позволяет говорить о таких преимуществах конкурсного размещения муниципального заказа как развитие конкуренции, достижение более низких цен и выгодных условий поставки, в конечном счете, экономии бюджетных средств.

В ходе анализа действующей практики работы финансовых органов обнаружено отсутствие количественно выраженных целевых установок бюджетирования. В работе на примере двух локальных целей (подцелей) бюджетирования -достижение финансовой устойчивости и кредитоспособности муниципального образования - рассмотрена предлагаемая количественная оценка их достижения

Проведенное исследование позволило выделить два основных направления преобразований для повышения эффективности управления бюджетными ресурсами на местном уровне: 1) совершенствование системы бюджетного регулирования в регионе; 2) переход от традиционной затратной модели бюджетирования на более прогрессивные подходы управления.

В третьей главе - Совершенствование процесса бюджетирования на муниципальном уровне - предлагается методика бюджетного регулирования на региональном уровне, способствующая развитию хозяйственной инициативы органов местного самоуправления; приводятся результаты экспериментальных исследований модели бюджетного регулирования, построенной в соответствии с разработанной методикой, на примере Владимирской области; даются методические рекомендации по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, на муниципальном уровне

В целях развития хозяйственной инициативы на местном уровне управления в диссертации предлагается разработанная автором методика регионального бюджетного регулирования, основанная на максимальном использовании собственных доходных возможностей территорий Ее базовыми принципами являются:

- приоритет налоговой составляющей в бюджетном регулировании;

- дифференциация ежегодно устанавливаемых допонительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты исключительно на формализованной основе;

- максимальная объективность (использование в качестве исходных данных показателей налогового потенциала и индекса бюджетных расходов).

Основной задачей бюджетного регулирования в регионе является нахождение оптимального соотношения между выравниванием приведенных к сопоставимым условиям среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований для обеспечения равного и гарантированного доступа граждан к основным бюджетным услугам и созданием условий и стимулов для эффективной управленческой деятельности на местах Соответственно в методике бюджетного регулирования выделяются выравнивающий и стимулирующий компоненты Выравнивание по предлагаемой методике осуществляется в три этапа' На первом этапе может бьпъ применен механизм лотрицательных трансфертов, которые целесообразно изымать только у тех муниципальных образований, которые заведомо могут обеспечить свои расходные потребности за счет местных и закрепленных налоговых доходов При этом критерий изъятия дожен устанавливаться таким образом, чтобы устранялись существенные диспропорции (выровнять которые за счет допонительных нормативов от федеральных и региональных налогов на временной основе достаточно сложно)

На втором этапе выравнивание осуществляется за счет ежегодно устанавливаемых допонительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, передаваемых муниципальным образованиям на дифференцированной основе Для формализованного определения нормативов отчислений муниципальным образованиям решается следующая задача оптимизации:

Я<дй-гд+Яе,

Гд,=-

4,-ИБР, (

Л г < г < г

1закр ~ ' I ~ I тах

с УАД,) "> min

где Д - приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые налоговые доходы /-того муниципального образования;

Ндц - налоговый потенциал /'-того муниципального образования по /-тому налогу из определенного перечня (т) федеральных и региональных налогов, по которым устанавливаются допонительные нормативы отчислений в местные бюджеты на временной основе;

Гц - расчетная величина норматива (ставки) /-того налога для /-того муниципального образования;

Г/ закр - норматив (ставка) /-того налога, закрепляемый за местными бюджетами;

Pirna ~ максимальный норматив (ставка) /-того налога, передаваемый на местный уровень;

Неi - налоговый потенциал /'-того муниципального образования по единым нормативам отчислений;

4j - численность населения /-того муниципального образования;

ИБР{ - индекс бюджетных расходов г-того муниципального образования;

Vt/Mi) ~ коэффициент вариации приведенных среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований региона.

Таким образом, дифференциация нормативов отчислений от налогов, передаваемых местным бюджетам на временной основе, осуществляется в ходе решения задачи оптимизации, основным критерием (целевой функцией) которой является минимизация коэффициента вариации среднедушевых налоговых доходов муниципальных образований региона, приведенных к сопоставимым условиям. Коэффициент вариации выбран в качестве критерия, поскольку он характеризует колеблемость признака (приведенных среднедушевых доходов) в совокупности (муниципальные образования региона), и его минимизация означает

стремление к однородности признака в совокупности, то есть выравнивание приведенных к сопоставимым условиям налоговых доходов на душу населения в регионе.

На третьем этапе выравнивание происходит за счет трансфертов из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований региона (ФФПМО). Использование трансфертов обусловлено объективной необходимостью финансовой поддержки муниципальных образований, обладающих слабым налоговым потенциалом, среднедушевые доходы которых даже при максимальных допонительных нормативах (ставках) федеральных и региональных налогов, передаваемых на временной основе, находятся на низком уровне.

В качестве стимулирующего компонента бюджетного регулирования предлагается создать специальный фонд стимулирования развития муниципальных образований региона (ФСРМО), особенностью которого является то, что средства из него будут йередаваться в виде прироста допонительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов (в виде трансфертов только для территорий, которым налоги по допонительным нормативам переданы поностью) муниципальным образованиям, увеличившим налоговый потенциал в отчетном году по сравнению с базовым:

Нд л = н>( ХФСРМО (2)

где Гд// - прирост (увеличение) допонительного норматива /-того налога; м>, - вклад (доля) /-того муниципального образования в общий рост налогового потенциала в регионе в отчетном году по сравнению с базовым.

Величина фонда ФСРМО определяется региональными органами власти в зависимости от того, какое соотношение выравнивание - стимулирование муниципальных образований является наиболее приемлемым для региона'

СБР + ОТ, ^ХНди Х (ги -гэтр) + ФФПМО+ФСРМО (3)

М /1 м

......-..........."*" " " ' "' ^ 1 ""V* ^

Выравнивающий компонент Стимулирующий компонент

где СЕР - объем средств бюджетного регулирования в регионе (дожен быть не меньше суммарного объема не обеспеченных собственными доходами суммарных расходов муниципальных образований); OTt - величина лотрицательного трансферта для /'-того муниципального образования.

Стимулирующим фактором является также то, что выравниванию не подвергаются неналоговые доходы, чтобы не снижать заинтересованности к их наращиванию на местном уровне.

В диссертационной работе производится построение модели бюджетного регулирования в соответствии с предлагаемой методикой на примере Владимирской области на 2004 год. Моделирование бюджетного регулирования осуществлено на ЭВМ с использованием программы Microsoft Excel.

Исходные величины (налоговый потенциал, ИБР, общий объем средств бюджетного регулирования), а также налоги, по которым дифференцируются нормативы отчислений, соответствуют действующей в области методике.

В работе показываются возможности модели при различных условиях (в зависимости от необходимого соотношения выравнивание-стимулирование).

В предлагаемом механизме возрастает доля налоговой составляющей в бюджетном регулировании. Так, при одном и том же объеме средств бюджетного регулирования (в предлагаемой и в действующей методике) потенциал увеличения налоговой составляющей составил почти 20%, что стимулирует органы местного самоуправления к максимальному использованию налогового потенциала своих территорий, а не к пассивному ожиданию перечислений из области. При этом минимальный размер приведенных среднедушевых налоговых доходов составил 3267 руб./чел. (коэффициент вариации - 30,6%), в то время как в действующей в области методике - соответственно 2956 руб./чел. (коэффициент вариации - 32,1%).

Эффект от использования предлагаемой методики:

Во-первых, значительно сокращается количество дотационных муниципальных образований. Например, при выравнивании среднедушевых приведенных налоговых доходов до 2800 руб./чел. в условиях действующей методики дотацию получат 20 муниципальных образований области, в то время как по предлагаемой методике только 9.

Во-вторых, устраняются нерациональные встречные финансовые потоки в бюджетном регулировании. Предлагаемая методика позволяет свести к нулю (при выравнивании до среднего по области уровня) нерациональные встречные финансовые потоки в бюджетном регулировании, которые в настоящее время составляют 619,1 мн. рублей Это создает заинтересованность в максимальном использовании собственного налогового потенциала органами местного самоуправления, сокращает лиждивенчество, придает оперативность бюджетному процессу на местах.

Для совершенствования системы управления бюджетными ресурсами на местном уровне в работе предлагаются методические рекомендации по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, в практику управления расходами бюджета муниципального образования. Преобразования, связанные с переходом на бюджетирование по результатам, носят комплексный характер: с одной стороны - новый формат деятельности отраслевых подразделений администрации муниципального образования, с другой - реорганизация бюджетного процесса (планирования, оперативного управления, контроля и анализа).

В основе внедрения бюджетирования по результатам на местном уровне дожны лежать следующие базовые принципы: постепенность и последовательность; тесная взаимосвязь с реализацией других направлений бюджетной реформы, с изменением федерального и регионального законодательства.

Основные этапы внедрения нового подхода к управлению расходами местного бюджета представлены в разработанном автором проекте Положения о переходе муниципального образования на бюджетирование, ориентированное на результат:

1. Подготовка методической базы.

Осуществляется переподготовка кадров финансового управления администрации муниципального образования, направленная на ознакомление с концепцией и механизмом бюджетирования по результатам, подготавливается пакет документов с инструкциями и методиками.

2 Изменение формата деятельности отраслевых подразделений администрации муниципального образования

Проводятся обучающие семинары для главных распорядителей и прямых получателей бюджетных средств, производится структурирование деятельности

отраслевых подразделений в соответствии с принципами бюджетирования по результатам. Новые форматы деятельности отраслевых подразделений рассматриваются в рамках специально созданной комиссии и окончательно согласовываются на Совете народных депутатов муниципального образования

3. Создание механизма мониторинга показателей реализации программ.

Организуются потоки информации о результатах и затратах деятельности

отраслевых подразделений (до внесения необходимых изменений в законодательство механизм мониторинга апробируется в рамках действующего бюджетного процесса). Принимается положение об организации системы мониторинга бюджетных программ в муниципальном образовании.

4. Реорганизация бюджетного процесса.

На примере одного-двух отраслевых подразделений проводится эксперимент по внедрению программно-целевого подхода в бюджетный процесс. С внесением изменений в Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании бюджетный процесс на программно-целевой основе осуществляется для всех отраслевых подразделений администрации муниципального образования с сохранением централизованного контроля за их деятельностью. Отраслевым подразделениям, прошедшим проверку готовности к получению самостоятельности, предоставляются допонительные управленческие пономочия с одновременным возложением на них ответственности за результаты деятельности. Разрабатываются и внедряются меры стимулирования участников бюджетного процесса к эффективности и результативности деятельности.

В методических рекомендациях обозначены основные направления преобразований бюджетного процесса на местном уровне в связи с переходом на бюджетирование по результатам. Так, планирование бюджета предлагается осуществлять в соответствии со следующей последовательностью:

- определение среднесрочных лимитов финансирования по направлениям расходов;

- подготовка бюджетных заявок отраслевыми подразделениями и предоставление их финансовому управлению (в работе приводится примерная форма бюджетной заявки);

- формирование портфеля бюджетных программ, принятых к финансированию, для каждого отраслевого подразделения (предложена методика оценки ка-

чества обоснования бюджетных программ отраслевых подразделений администрации муниципального образования);

- согласование сформированных портфелей программ на трехсторонней основе - финансовое управление, отраслевое подразделение и представительная власть;

- рассмотрение и утверждение бюджета.

Сделан вывод о необходимости внесения корректив в действующую систему казначейского испонения бюджета муниципального образования, которая в силу высокой степени централизации со стороны финансовых органов в принятии решений и преобладания внешнего контроля за расходами бюджетополучателей, не адекватна принципам бюджетирования по результатам, а именно самостоятельности главных распорядителей в принятии управленческих решений и ответственности за результаты деятельности. Приводится схематичное отображение предлагаемой организации казначейского испонения местного бюджета органами федерального казначейства.

Выявлено существенное отличие программ, основывающихся на принципах бюджетирования по результатам, от целевых программ, используемых в российской практике бюджетирования, в первую очередь в отношении формулировки показателей результатов деятельности.

На примере комитета по проблемам семьи и молодежи округа Муром рассмотрено структурирование деятельности отраслевых подразделений в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат: определены стратегические цели, тактические задачи, программы, показатели прямых и конечных результатов.

Таким образом, выпоненное исследование дожно способствовать решению проблемы эффективного управления экономическими, в частности бюджетными ресурсами, имеющей исключительную важность для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований региона

В заключении излагаются основные выводы и рекомендации, полученные в результате проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ, ОТРАЖАЮЩИЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

1 Терентьева И.В Теоретические аспекты управления бюджетом муниципального образования // Современные аспекты экономики - 2003. - № 23 (51). - С 111-116(0,4 п л.).

2 Терентьева ИВ. Влияние региональной бюджетной политики на стимулирование развития муниципалитетов П Проблемы развития территориальных социально-экономических подсистем: Материалы междунар науч конф - Владимир: Изд-во ВГУ, 2003. Том 2. - С. 154-156 (0,1 п.л.).

3. Чайковская НВ., Терентьева И.В Важнейшее условие реализации стратегии развития муниципалитета // Стратегия как инструмент муниципального и регионального развития- Теория, проблемы, практика / Под общ ред. А.Е Иларионова и В. А. Кретинина. - М. ИКФ ЭКМОС, 2004 - С 86-90 (0,3 /0,15 п.л.).

4 Терентьева ИВ. Оценка условий и стимулов для эффективного управления бюджетными средствами на муниципальном уровне Н Современное управление. - 2004. - № 3. - С. 3-11 (0,7 п.л.).

5 Терентьева И В. Оценка качества планирования бюджета муниципального образования // Объединенный научный журнал. - 2004 - № 22. - С. 40-42 (0,2 п.л.).

6. Терентьева И.В. Бюджетирование по результатам - основа концепции реформирования бюджетного процесса в России // Обеспечение прав личности и интересов государства в современном обществе1 Материалы Всероссийской науч -пракг. конф -Муром: Изд-во МИ ВГУ, 2004. - С. 302-304 (0,1 пл.).

7 Терентьева И В Этапы перехода муниципального образования на бюджетирование по результатам // Экономика и финансы. - 2005. - № 9 (89). - С. 21-23 (0,2 п.л).

Подписано в печать 05.07.2005. Формат 60x84/16. Гарнитура Тайме. Бумага для множительной техники. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,39. Тираж 100 экз. Заказ № 864. Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета Издательско-полиграфический центр 602264, Владимирская область, г. Муром, ул Орловская, 23

РЫБ Русский фонд

2007-4 518

15 ИЮЛ 2005

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Терентьева, Ирина Викторовна

Введение.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ ТЕРРИТОРИИ НА ОСНОВЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

1.1 Организация бюджетирования в социально-экономическом развитии муниципальных образований.

1.2 Факторы, определяющие эффективность управления ресурсами на местном уровне.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

2.1 Федеральный уровень решения проблем устойчивого развития территорий

2.2 Механизмы воздействия субъекта РФ на эффективность управления ф местными ресурсами (на примере Владимирской области).

2.3 Анализ системы управления ресурсами муниципального образования (на примере бюджетных ресурсов округа Муром)

2.3.1 Субъект и объект управления.

2.3.2 Функциональные элементы процесса управления.

2.3.3 Использование инструментов управления.

2.3.4 Оценка достижения финансовой устойчивости и кредитоспособности как локальных целей бюджетирования.

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА БЮДЖЕТИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

3.1 Формирование механизмов развития хозяйственной инициативы на местном уровне на среднесрочную перспективу.

3.2 Рекомендации по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), на муниципальном уровне.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Управление экономическими ресурсами как основа развития муниципальных образований региона"

Актуальность исследования. На современном этапе в Российской Федерации наблюдается перемещение центра тяжести в решении многих вопросов, касающихся условий жизнеобеспечения населения, на уровень территорий. Возможность успешного решения социально-экономических задач, а соответственно устойчивого развития административных образований, зависит от рационального использования экономических ресурсов территорий. В этой связи определяющее значение имеют механизмы управления экономическими ресурсами, важной составляющей которых являются бюджетные ресурсы.

Особую актуальность эти вопросы приобретают в связи с тем, что в условиях усложнения и умножения управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления, динамично изменяющегося экономического и правового пространства, на местном уровне до сих пор используются отдельные традиционные методы бюджетирования, неадекватные современным рыночным условиям хозяйствования. Кроме того, со стороны федеральных и региональных органов власти не создано необходимых условий и стимулов для эффективного управления экономическими, в частности бюджетными ресурсами на муниципальном уровне, нередко механизмы воздействия формируют лиждивенчество, хозяйственную безынициативность органов местного самоуправления. Все это предопределяет необходимость обстоятельных научных исследований данных проблем.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблемы эффективного использования экономических ресурсов в целом и бюджетных, в частности, нашли отражение в работах Р.В. Бабуна, М.В. Глазырина, A.M. Омарова, Муратова А.И., А.Г. Воронина, А.Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, Л.И. Прониной, JI.JI. Игониной, В.Н. Лексина, А.П. Швецова, Е.М. Бухвальда, В.И. Самарухи, A.M. Лаврова, A.B. Максимова, В.Б.

Христенко, X. Мартинес-Васкеса, Дж. Бо и др. Непосредственно вопросам управления бюджетными ресурсами территорий посвящены работы М.М. Вы-шегородцева, О.И. Алюкова, О.И. Кушхова, Н.В. Лазаревой, В.П. Ширяева.

Тем не менее, проблема повышения эффективности управления экономическими ресурсами, особенно на муниципальном уровне, не получила окончательного разрешения. Недостаточно изученными являются вопросы управления бюджетными ресурсами, слабо освещена эффективность бюджетирования и определяющие ее факторы. Все это обусловливает необходимость дальнейшей научной разработки вышеназванных проблем и определяет актуальность настоящего исследования.

Цель работы - обоснование теоретических положений, разработка методических основ и практических рекомендаций по повышению эффективности управления экономическими ресурсами муниципальных образований на основе создания необходимых условий для развития ф хозяйственной инициативы и использования современных методов управления.