Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Экономическая теория

Трансформация механизма функционирования социальной сферы в переходной экономике тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Жетов, Виктор Валерьевич
Место защиты Санкт-Петербург
Год 1998
Шифр ВАК РФ 08.00.01
Диссертация

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Жетов, Виктор Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ, КАК ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

з 1.1. Бюджетная система. Сущность, принципыг классификация, организационная структура

з 1.2. Общетеоретические основы бюджетного федерализма

Глава 2.

МОДЕЛИ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ 5 2.1. Американская модель либерального федерализма

з 2.2. Модель бюджетного федерализма в ФРГ

Глава 3.

РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ В РОССИИ

з 3.1. Законодательное развитие межбюджетных отношений в переходном периоде

з 3.2. Ретроспективный анализ тенденции развития регионального бюджетного финансирования социально-культурной сферы

5 3.3. Дисбаланс финансового обеспечения социальной сферы рениона

з 3.4. Методы выравнивания регионального бюджетного финансирования

Глава 4.

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЕСПЕ^ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ.

з 4.1. Формирование социальных стандартов

з 4.2. Источники финансирования социальной сферы региона в переходной экономике

з 4.3. Механизм реформирования финансового обеспечения социальной сферы с учетом зарубежного опыта

Диссертация: введение по экономике, на тему "Трансформация механизма функционирования социальной сферы в переходной экономике"

Реформы, проводимые на современном этапе в России, направлены на переход экономики к модели социального рыночного хозяйства, эффективность функционирования которого в воспроизводственном аспекте во многом зависит от эффективности экономики общественного сектора, как совокупности всех ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Поэтому для современной хозяйственной системы России в условиях социально-рыночной трансформации становление и развитие бюджетных отношений приобретает исключительную важность и актуальность. Не может быть подвергнуто сомнению то, что реформирование финансирования социального блока расходов государства, не может быть достигнуто без трансформации бюджетных отношений в переходном периоде экономики России.

На начальном этапе проводимых преобразований были достигнуты определенные успехи по децентрализации бюджетно-финансовой системы России. Впервые была сделана попытка законодательного распределения бюджетных прав и пономочий субъектов Федерации и Федерального центра, что легло в основу политики бюджетного федерализма. В то же время политика бюджетного федерализма на современном этапе не всегда позволяет децентрализовано и в поной мере распределять ограниченные ресурсы государства и способствовать равномерному экономическому развитию всех 8 9 субъектов Федерации.

С прикладной точки зрения в диссертационном исследовании предполагается определить бюджетный федерализм, как организацию бюджетных отношений, которая позволит в условиях самостоятельности бюджета каждого уровня аргументировано сочетать фискальные интересы

Федерации, представляемые федеральным бюджетом, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления по финансированию законодательно закрепленного за ними блока функциональных расходов (расходы на образование, науку, культуру, здравоохранение и прочее).

Недостаточная изученность, актуальность, теоретическая и практическая значимость поиска эффективных форм и методов государственной финансовой поддержки социальной сферы в условиях трансформации бюджетных отношений в переходной экономике России определили выбор темы диссертации, цель исследования, его задачи.

Круг обозначенных в диссертации проблем в зарубежной и отечественной литературе сводится к исследованию роли государственных финансов в экономическом и социальном регулировании в странах с рыночной экономикой. Основы современной теории государственных финансов были заложены еще на рубеже XIX-XX вв. главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов Мацолы, Пантелеони, Де Витти, Викселя, Миндаля и других, которые первыми начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения.

В XX веке проблемам экономики общественного сектора были посвящены исследования Р.Бодвея, Д. Видасина

R.W. Bodway, D.E. Wildasin "Public Sector Economics") , С. Брауна, П.Джексона (C.V. Brown, P.M. Jakson "Public Sector Economics"), Дж. Цулиса, P. Джонса (J.Cullis, P.Jones "Public Finance and Public Choice. Analitical Perspective"), Д.Хаймана (D.N. Human "Public Finance. A

Contempory Application of Theory to Policy"), P. Месгрейва и П. Месгрейва (R.A. Musgrave, P. В. Musgrave "Public Finance in Theory and Practice"), X. Росен (H.S. Rosen "Public Finance") и Дж.Стиглица (J.E. Stiglits "Economics of the Public Sector ").

Исследования использования государственных финансов в качестве средства регулирования экономики были проведены и положены в основу своих учений английским экономистом Дж. Кейнсом, согласно которым главная задача экономической политики государства заключается в управлении совокупным спросом, а ведущим инструментом управления служит государственный бюджет, рассматривающийся как стабилизирующий фактор: варьируя разницей между доходами и расходами бюджета в зависимости от конкретных экономических условий государство может целенаправленно влиять на объем совокупного спроса, а через него на величину предложения.

После смены доктрин "экономики спроса" на "экономику предложения" следует отметить возникновение закона А. Вагнера, по которому расходы в развитых странах растут быстрее, чем объемы производства и национальный доход.

Отражение основных положений "смешанной" экономики можно найти в работах: П. Самуэльсона и У. Нордхауза "Экономикс", С. Фишера, Д. Дорнбуша, и Р. Шмалензи "Экономикс", К.Макконела и С. Брю "Экономикс", А. Исаксена, К. Гамильтона и Т. Гуфасона "Экономика переходного периода".

Анализу теории и практики общественного сектора и бюджетной политики России уделено определенное внимание в российских экономических исследованиях последних лет. Это обусловлено тем, что развитие бюджетных отношений - одно из основных направлений рыночных преобразований в России. Вопросы бюджетной трансформации находят отражение в исследованиях ведущих отечественных экономистов:

С.В.Алексашенко, А.М.Бабича, Е.Н. Жильцова, Е.В. Егорова, О.В. Богачевой, Б.Б. Веселовского, Н.С.Ветровой,

A.Г.Игудина, В.Н.Лексина, Е.Н.Андреевой, В.Н.Ивановой,

B.Э.Гордина, В.М.Сумарокова, А.И.Черкасова, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, Д.Г.Черника, Н.А.Ширкевич, Л.И.Якобсона.

Однако в отечественной экономической литературе не в поной мере отражены и синтезированы проблемы финансирования социальной сферы в условиях трансформации бюджетных отношений, а исследования сводятся только к проблеме становления политики бюджетного федерализма, поэтому задачи реформирования бюджетных отношений в ф контексте социального обеспечения и легли в основу данного диссертационного исследования.

Целью исследования является изучение роли и значения бюджетных отношений в условиях социального рыночного хозяйства, определение общетеоретических особенностей развития данного процесса, выявление проблем препятствующих становлению бюджетной системы в переходной экономике России.

Осуществление поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:

- исследования методологических подходов к концепции бюджетного финансирования социальной сферы, проблемы становления политики бюджетного федерализма ;

- определения сущности и источников бюджетного финансирования социальных программ и разграничения факторов оказывающих разностороннее воздействие на развитие бюджетных отношений в переходной экономике России;

- проведения сравнительного анализа целей и методов бюджетного регулирования Финансирования социальной сферы в странах с рыночной экономикой;

- обобщения, систематизации и практического переосмысления взглядов ведущих отечественных экономистов на проблему становления и реформирования межбюджетных отношений и финансирования социальной сферы на современном этапе экономики России.

Объектом исследования выбрана макроэкономичская политика государства в области межбюджетных отношений и методологическая основа проведения экономических реформ в области бюджетного финансирования социальной сферы обеспечивающее развитие воспроизводственных процессов в переходной экономике России.

Предметом исследования является совокупность социально-экономических процессов, методологических и методических подходов к оценке, формированию, сохранению, использованию и развитию бюджетной системы, имеющей сложную структурно-функциональную организацию, и осуществляющей свое воздействие на финансирование социальной сферы экономики России.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные монографические работы, современные научные статьи в ведущих экономических журналах мира и прикладные разработки отечественных и зарубежных ученых занимающихся теоретическими и практическими аспектами реформирования социально-функциональных межбюджетных отношений.

При рассмотрении конкретных вопросов по исследуемой проблеме использованы законодательные, нормативные акты и постановления Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Государственного комитета по статистике, законодательные и нормативные материалы ряда зарубежных стран.

Кроме того, использованы материалы таких ведущих международных организаций как ООН, Всемирный Банк, Международный Банк Реконструкции и Развития.

Информационной базой работы послужил справочный материал статистических сборников Госкомстата СССР и РФ, зарубежных статистических органов и ведомств, прогнозно-аналитические материалы Министерства Финансов,

Министерства Экономики, Министерства по делам национальностей Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целью и логикой исследования. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, выводов и предложений, заключения, приложений и списка литературы. Некоторые теоретические и методологические положения диссертации илюстрированы 12 таблицами и 4 графиками. Список использованной

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Жетов, Виктор Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Попытки усовершенствовать систему межбюджетных отношений, принятые в 1997 году, были реакцией на ее несовершенство и призваны были придать ей более обусловленный характер(возможность корректировки величины трансферта, при невыпонении федеральных стандартов реформирования ЖКХ), более целевой характер (введение специального трансферта в размере 3% налоговых доходов федерального бюджета, направляемого в территориальные фонды обязательного медицинского страхования через территориальные органы федерального казначейства) , сократить число регионов-реципиентов (введение допонительного понижающего коэффициента через норматив разрешенного превышения расходов бюджета субъекта Федерации над его доходами в 10%).

Осуществленные в 1994-1997 гг. шаги в области совершенствования межбюджетных отношений, были, тем не менее, недостаточны, и основные недостатки системы межбюджетных отношений продожают сохраняться. К их числу можно отнести следующие моменты.

1. Сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений. Отсутствие четкой нормативно-законодательной базы, запутанность и субъективизм правил и процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать к установлению индивидуальных финансовых взаимоотношений.

При этом явные проявления асимметрии межбюджетных отношений (соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ) являются лишь вершиной айсберга подавляющая же их часть носит неформальный характер и находится вне сферы какого-либо правового регулирования.

Сохранение такого положения чревато дезорганизацией системы государственных финансов.

2. Несогласованность механизма финансовой поддержки регионов с целями и задачами государственной финансово-экономической политики. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной экономической и финансовой политики. Предоставление субъектам Федерации значительных по объему финансовых ресурсов никак не увязано с выпонением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий. Критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражают бюджетные ограничения и приоритеты, слабо связаны с прогнозными и нормативными параметрами развития отдельных регионов и страны в целом. Громоздкая и невнятная методология расчетов трансфертов не позволяет вырабатывать и оценивать варианты бюджетного выравнивания, отвечающие установкам и условиям перспективного периода.

В условиях, когда центр тяжести экономических и социальных реформ перемещается на уровень регионов, такое положение все в большей степени подрывает эффективность общегосударственной экономической политики.

3. Отсутствие целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты федерального фонда поддержки регионов являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только отслеживать использование федеральной помощи на местах, но и, что самое важное, оказывать экономическое влияние на бюджетную политику субъектов Федерации, стимулируя ассигнования в приоритетные с точки зрения общенациональных интересов в различных сферах и отраслях. Более того, анализ показывает, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту на местах экономически и социально не оправданных расходов, в частности, субсидий жилищно-коммунальному хозяйству. Это препятствует наведению порядка в государственных финансах и продвижению экономических реформ.

4. Ограниченность сферы формализованного распределения финансовой помощи рех*ионам. Значительная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете. Сами трансферты, будучи наиболее прозрачны частью межбюджетных потоков, финансируются крайне не равномерно, с применением индивидуальных схем взаимозачетов. Регионы получают значительные средства по линии многочисленных федеральных программ, которые в ряде случаев фактически являются одной из форм финансовой поддержки субъектов Федерации, но не имеют четкого механизма территориального распределения. Все это ведет к размыванию критериев распределения финансовой помощи, ее распылению между регионами на основе субъективных подходов и, как следствие, к снижению эффективности бюджетного выравнивания и федеральной региональной политики в целом.

Вместе с а^ем упорядоченная система предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня может привести к существенному снижению расходов федерального бюджета, так как только в 1996 и 1997 гг. объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета составил соответственно 2,33% ВВП и 1,76% ВВП в то время как дефицит федерального бюджета в эти периоды находися на уровне 3,29% ВВП и 2,94% ВВП. Другими словами большая часть дефицита федерального бюджета формируется на уровне местных бюджетов отвечающих за финансирование социального блока, тогда как бюджеты органов власти субъектов Федерации (областные, краевые и т.д.) фактически служат лишь транзитными бюджетами для распределения федеральных средств между бюджетами муниципальных образований региона.

5. Недостаток прозрачности методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов федерального фонда финансовой поддержки регионов настолько сложна и запутанна, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результат ее использования за пределами Минфина РФ практически невозможно. Она перегружена исходными данными (несколько десятков параметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с представителями регионов. Многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов предусматривает использование разного рода поправочных коэффициентов, добавление или лисключение тех или иных составляющих. При этом на кажущуюся легальность расчетов, исходные принципы и критерии не имеют строгого финансово-экономического обоснования и поэтому уязвимы для лоббирования. В результате, несмотря на внешнее доминирование формализованного подхода, в сфере межбюджетных отношений сохраняются весьма широкие возможности для проявлений субъективизма и негласного торга между властями разных уровней.

6. Отсутствие стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов фактически оценивается прямым счетом, методом лот достигнутого отчетные данные о собранных на территории региона налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике на условия следующего бюджетного года. При этом используется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлений по основным видам налогов с представителями регионов.

В рамках такого подхода любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных и местных властей оказываются малоэффективными. Как следствие, в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у центра допонительной финансовой помощи.

7. Отсутствие обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1990 год на условия прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые прямым счетом допонительные виды бюджетных расходов регионов (для 1998 года -по 32 позициям).

Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности различных регионов в финансовых ресурсах, прогнозируемой или целевой структуре расходов, социальным и финансовым нормативам. Например, расчетные расходы на 1998 год по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 vojxa в 1,3-2 раза, то есть являются заведомо нереальными. Такой подход не позволяет оценить эффективность бюджетного выравнивания, скоординировать бюджетную политику федеральных и региональных властей, способствуя лишь увеличению расходов и раздуванию дефицита бюджетов субъектов Федерации.

8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты федерального фонда поддержки регионов направлены на субсидирование текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспределение инвестиций. Тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, подрываются стимулы к развитию региональной инфраструктуры снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Поэтому адресная направленность финансирования социально значимых объектов с целью бюджетного выравнивания может быть достигнута только при горизонтальном перераспределении фонда финансовой поддержки регионов, минуя федеральный центр, и оставляя за ним только контрольные функции. По всей видимости, для' этого будут необходимы некоторые конституционные поправки. Так, в серьезной корректировке будет нуждаться статья 106 Конституции Российской Федерации, в которой дан перечень федеральных законопроектов обязательных к рассмотрению Советом Федерации, как делегированным органом всех 8 9 субъектов Федерации. Совет Федерации необходимо наделить разными пономочиями в отношении законопроектов, которые в особой степени затрагивают интересы субъектов Федерации. При этом Совет vezepan;-::-: мске: также взять на себя некоторые горизонтальные функции и роли арбитра в спорах между субъектами Федерации. Совет Федерации может заняться подготовкой отдельных законов для субъектов Федерации и приведением их в соответствие с Конституцией ?Ф и федеральным законодательством. Это можно делать в рамках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации.

Кроме того, необходимыми станут также горизонтальные структуры испонительных останов власти субъектов РФ: совещание глав испонительной власти; конференции министров и т.д., на которых бы субъекты Федерации напрямую, без участия федерального центра, согласовывали и координировали вопросы, находящиеся в их компетенции. Так, министры финансов в преддверии нового финансового года смогут определять механизм финансового выравнивания регионов, а н конце финансового пода проконтролировать эффективность использования перераспределенных средств.

3 большинстве Федеративных государств успешно функционируют такие горизонтальные структуры, как на законодательном, так и на представительном уровне власти.

Совет Федерации Российского Федерального собрания в силу вышеизложенного направления сможет взять на себя следующие асбитражные Функции: одобрение договоров о разграничении предметов ведения и пономочий между Федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; разрешение споров между субъектами Федерации по территориальным, национальным и иным прсблемам.

Подводя итог выше сказанному, отметим, что указанные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частичных изменений в действующий механизм бюджетного выравнивания. Однако дальнейшее сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами.

В результате автор предлагаемой работы, пришел к выводу, что исправление дисбаланса регионального финансирования и выравнивание социально значимых условий жизни населения во всем экономическом пространстве страны может произойти при введении в действие горизонтальней системы бюджетного федерализма, выраженной в усилении роли субъектов Федерации при горизонтальном распределении средств, подлежащих направлению в федеральный фонд поддержки регионов, между непосредственно субъектами Федерации.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Жетов, Виктор Валерьевич, Санкт-Петербург

1. Закон РФ Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ от 10 октября 1991 г. Закон РФ О местном самоуправлении в РСФСР от 6 июля 1991г.

2. Закон Рф Об основах налоговой системы в РФ от 27 декабря 1991г.

3. Закон РФ О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве, Санкт-Петербургу от 15 июля 1992г.

4. Закон РФ О бюджетной системе РФ от 17 июля 1994 года.

5. Закон РФ Республиканский бюджет на 1997 год от 14 мая 1997 года.

6. Конституция Российской Федерации//Российскаягазета, 6 октября 1994 года.

7. Федеральный Закон РФ Об общих принципах местного самоуправления в РФ//Российская газета, 5 ноября 1994 г.

8. Федеральный закон РФ Об основах налоговой системы// Российская газета, б октября 1994 года. Постановление ВЦИК СНК О местных налогах и сборах от 10 декабря 1921 года.

9. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР О допонении перечня местных доходов и об изменении существующей системы местного обложения от 23 августа 1924 г.13,14,15

Похожие диссертации