Теоретико-методологические аспекты взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления

Криволапов, Василий Сергеевич

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Теоретико-методологические аспекты взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Криволапов, Василий Сергеевич
Место защиты	Оренбург
Год	2004
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Теоретико-методологические аспекты взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления"

На правахрукописи

КРИВОЛАПОВ Василий Сергеевич

ТЕОРЕГИКО-МЕГОДОЛОГИЧЕСКИЕСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ С ОРГАНАМИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами); 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саратов 2004

Работа выпонена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования Оренбургский государственный университет

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

БАТИИВиктор Эдуардови ч

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

БАРУЛИНСергей Владимирович

кандидат экономических наук, доцент КУМАКОВА Светлана Васильевна

Ведущая организация Казанский государственный университет

Защита состоится л26 ноября 2004 года в 15 часов на заседании диссертационного совета К 502.005.01 в ГОУ ВПО Повожская академия государственной службы им. П.А. Столыпина по адресу: 410031, Саратов, ул. Соборная, д. 23/25, к. 336

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Повожской академии государственной службы им. П.А. Столыпина

Автореферат разослан л23_ р*.тХ1/а 200 ^ г.

Ученый секретарь .

диссертационного совета / ]

доктор экономических наук, доцент /и А.Н. Романцов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Контроль является одной из ключевых функций управления в любых организационных системах. Дифференциация управленческой деятельности привела к выделению различных его видов, в совокупности образующих подсистему контроля. Но неравномерность развития процессов формирования ее элементов создает препятствия для функционирования подсистемы как коммуникационного канала, обеспечивающего эффективность управления. Одновременно на эволюцию контрольных институтов государства оказывают влияние реальные противоречия, несовпадения интересов и целей деятельности всех элементов социально-экономической структуры общества.

Проблемной сферой управленческой деятельности является государственный финансовый контроль (ГФК), методология взаимодействия его субъектов с региональным уровнем государственного управления. Несоответствие отечественной управленческой и финансовой науки потребностям трансформируемой модели управления экономикой и государством привело к формированию набора изолированных субъектов, осуществляющих контрольную деятельность. В то же время затраты на их содержание сопровождаются неопределенностью результатов контроля, которые не удовлетворяют потребность в необходимой информации по регулированию экономических процессов, в том числе и в сфере управления финансовыми отношениями.

Рыночной модели хозяйственного механизма России дожна соответствовать адекватная система регулирования финансовых отношений, эффективность функционирования которой достигается только при наличии необходимой информации. Выработку этой информации осуществляет ГФК, структура показателей деятельности субъектов которого дожна нацеливать их на удовлетворение потребностей всех уровней государственного управления.

Степень разработанности проблемы. Вопросами организации ГФК занимались и занимаются многие отечественные ученые: В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Л.И. Воронина, Е.Ю. Грачева, Е.А. Кочерин, В.Г. Пансков, П.В. Черноморд. Интерес вызывают диссертационные

работы Н.П. Ефимовой, А.В. Крикунова, О.В. Цеханова, А.С. Ларионова, в которых рассмотрены проблемы функционирования ГФК в России. Вопросы теории ГФК представлены в работах В.М. Родионовой, Л.Н. Овсянникова, СО. Шохина и других.

Однако на сегодняшний день пока не сложилась целостная теория финансового контроля. Большинство научных публикаций сводится к описанию действующей практики проведения контрольных мероприятий и постановке вопросов о необходимости разработки концептуальных основ организации системы ГФК. Недостаточно исследована проблема определения эффективности деятельности субъектов ГФК и вопросы применения показателей ее результативности.

Недостаточная разработанность проблем объективной оценки деятельности органов ГФК, особенно на его региональном уровне, организации их взаимодействия с системами государственного и экономического управления, предопределила актуальность настоящего исследования, его цель и задачи.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Работа выпонена с использованием системного подхода к анализу объекта исследования. Он реализован при помощи методов научной абстракции, логики, индукции и дедукции, анализа и синтеза теоретического материала и фактических данных, наблюдения и оценок опыта контрольной деятельности, воспринятой на основе приемов материалистической диалектики. Для анализа данных применены приемы выборки, группировки, сравнения и обобщения. Использован метод аналогии, основанный на предположении о подобии поведения субъектов экономической деятельности, имеющих общее происхождение и функционирующих в едином экономико-правовом пространстве.

Теоретическую основу диссертации составили исследования как отечественных ученых в области организации управления в системах разной природы, теории финансов, различных отраслей права: С И. Берлина, О.С Виханского, О.Н. Горбуновой, Н.И. Глазуновой, М.В. Карасевой, А.В. Карпова, Б.Г. Литвака, СИ. Лушина, Б.З. Мильнера, И.В. Подпори-ной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Э,А Смирнова, В.Н. Спицнаделя, Р.А. Фатхутдинова, В.Б. Христенко, Ф.И. Шам-халова, Т.Ф. Юткиной, Л.И. Якобсона, так и труды известных зарубежных теоретиков: Н. Винера (США), Р. Дафта (США), Г. Минцберга (США).

Источниками ряда положений работы послужили законодательные и иные нормативно-правовые акты России и субъектов Российской Феде-

рации, Указы Президента России и постановления правительства Российской Федерации. Использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы периодических изданий и данные из электронной сети Интернет.

Основная идея исследования заключается в том, что результативность процесса взаимодействия региональной системы управления и субъектов ГФК может быть достигнута путем применения системы показателей деятельности последних, ориентированной на эффективное регулирование экономических процессов.

Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических аспектов формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с региональной системой управления.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

- раскрыть сущность понятия контроля и его содержание применительно к сфере управления финансами;

- определить понятие эффективности ГФК и критерии ее качественной и количественной оценки с учетом интересов системы регионального управления;

- вскрыть признаки, присущие финансовым отношениям как объекту управления, и оказывающие влияние на характер движения денежных средств в процессе испонения бюджета и регулирования экономических процессов в регионе;

- выявить основные факторы, влияющие на результативность деятельности субъектов ГФК регионального уровня управления;

- оценить соответствие показателей деятельности органов ГФК Российской Федерации потребностям управления и возможностям их использования в качестве факторов, влияющих на эффективность функционирования экономической системы региона;

- определить основные параметры механизма влияния результатов ГФК на процесс разработки и принятия решений на уровне регионального управления экономикой;

- сформулировать предложения по совершенствованию механизма взаимодействия субъектов ГФК с участниками бюджетного процесса в регионе.

Предметом исследования является система экономических, управленческих и организационных отношений, возникающих в процессе взаимодействия между субъектами управления и ГФК в экономической системе региона Российской Федерации.

Объектом исследования является механизм взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретико-методологических аспектов формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере управления финансовой системой региона в целях повышения эффективности контроля как функции управления.

Элементы научной новизны по специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством содержат следующие положения диссертации:

- раскрыта сущность финансового контроля как вида деятельности, системными элементами которого выступают субъекты этой деятельности, а также способы их включения в единый процесс контроля и использования полученных результатов для нужд управления экономической системой;

- определено понятие эффективности ГФК как способности субъектов контрольной деятельности, удовлетворять потребности системы государственного управления в информационных ресурсах, определяемых их полезностью. Оценка этих ресурсов зависит от восприятия участниками управленческого процесса системы целей управления, их собственных интересов и функциональных обязанностей в рамках управленческой подсистемы;

- раскрыта суть процесса взаимодействия органов государственного управления региона с субъектами ГФК как отношений по поводу взаимного обмена потоками экономических и информационных ресурсов, осуществляемого с целью повышения эффективности управления бюджетным процессом и объектами государственной собственности;

- выявлены основные направления проявления взаимозависимостей между результатами деятельности субъектов ГФК и процесса управления региональным бюджетом. Они проявляются во влиянии смыслового содержания разных типов управленческих решений, принятых по результатам контроля, на качественные параметры контрольной информации, а также во взаимосвязи между параметрами экономических ресурсов, направляемых на обеспечение функционирования системы ГФК, и источников формирования этих ресурсов.

Элементы научной новизны по специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит содержат следующие положения диссертационного исследования:

- доказана необходимость оценки результатов применения правовых норм регулирования финансовых отношений с позиции требований к безусловному их соблюдению и обязательного создания условий для изменения поведения субъектов этих правоотношений с целью повышения эффективности функционирования экономической системы;

- доказана неэффективность применения существующего набора обособленных показателей деятельности органов ГФК Российской Федерации и предложена методика формирования системы этих показателей путем установления их качественных связей; целью такой структуризации является объективная оценка результативности контроля и создание условий для целенаправленного воздействия на функционирование системы ГФК в целом;

- предложено разграничить сферы применения используемых в современном российском законодательстве терминов расходы и лиспользование бюджетных средств с позиций обеспечения эффективного управления объектами бюджетных и имущественных правоотношений;

- разработан метод построения шкалы относительной ценности управленческих решений, основанный на оценке их влияния на мотивы поведения участников бюджетного процесса, а также на формы нормативного регулирования как специфического признака финансовых отношений. Предложено использовать этот метод как средство координации деятельности субъектов ГФК и органов региональной системы управления.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические положения и выводы по формированию системы показателей деятельности субъектов финансового контроля являются развитием системного подхода к организации ГФК и механизму включения его субъектов в систему регионального управления экономическими процессами.

Полученные результаты исследования могут быть использованы для разработки положений концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации и обоснования моделей организации регионального уровня ГФК, подготовки нормативно--правовых документов регулирования взаимодействия субъектов контрольной и управленческой деятельности регионов России. На основе выводов диссертации возможно совершенствование процесса целеполагания контрольной деятельности в сфере финансовых отношений и процедур оценки ее результативности.

Проведенное исследование позволило выработать определенные рекомендации:

- по повышению качества управления региональной экономикой путем совершенствования процесса информационного обеспечения органов государственной власти о результатах регулирования финансовых отношений;

- по оптимизации управления бюджетным процессом на основе использования механизма координации целей деятельности его участников, нацеленного на обеспечение эффективности использования экономических ресурсов региона;

- по формированию единого методологического подхода к систематизации показателей деятельности субъектов финансового контроля: контрольно-счетных органов представительной власти, налоговых органов, контрольно-ревизионных подразделений финансовых органов, распорядителей бюджетных средств, аналогичных по своим функциям органов государственного и муниципального управления; позволяющей создать условия для сбалансированного развития системы ГФК.

Апробация и внедрение результатов научного исследования. Основные результаты исследования обсуждались в рамках VII Международной научной конференции Проблемы менеджмента и рынка (Оренбург: ОГУ, 2002); региональной научной конференции Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях (Оренбург, 2002).

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебной дисциплины Финансовый контроль и анализ испонения бюджета в Оренбургском государственном университете в соответствии с рабочей программой, разработанной автором, что подтверждается актом о внедрении в учебный процесс.

Прикладные разработки автора внедрены в деятельность финансового управления администрации Оренбургской области, что также подтверждено соответствующим актом. Положения и практические результаты исследования использовались автором в процессе собственной работы в территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации.

Публикации. По теме диссертации опубликовано семь научных работ общим объемом 2,9 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Анализ содержания определений контроля, используемых в исследованиях различных авторов, позволяет сформулировать вывод о том, что не существует не только единства в характеристике этого явления, но и затруднено выделение его родовых признаков как вида деятельности, позволяющих формализовать его основные параметры в нормах права. Однако выпоненное исследование развития явления контрольной деятельности позволяет связать трансформацию его понятия с процессами дифференциации управленческого труда. Это объясняет факт существования различных по своему объему понятий, применяемых в находящихся на разных стадиях развития и неодинаковых по своей сложности системах управления.

Так, в относительно простых организациях прямой контроль, осуществляемый непосредственно субъектом управления, успешно функционирует в форме набора операций по наблюдению за результатами деятельности. Развитие практики делегирования пономочий повлекло подразделение контроля на его управленческий вид, реализуемый в рамках линейный организационных связей, и функциональный, осуществляемый с использованием горизонтальных организационных связей. На этой стадии финансовый контроль приобретает форму процесса, опирающегося на использование обоих видов организационных связей.

Практика свидетельствует, что технологически упорядоченный процесс контроля не обеспечивает достижения эффекта управления финансовыми отношениями, если их участники находятся во внешней среде организационной системы и не подвержены прямому управленческому воздействию. Поэтому финансовый контроль приобретает черты самостоятельного вида деятельности, обеспечивающей воздействие на поведение участников финансовых отношений с использованием специфических приемов.

К примеру, финансовая деятельность государства оформлена в виде сложной системы, включающей в себя две относительно самостоятельных подсистемы, одна из которых является частью государственного механизма и находится в сфере его административного управления, а другая - институциональная составляющая, подвержена лишь косвенному воздействию со стороны государственных органов. Поэтому осуществляемый государством финансовый контроль целесообразно также рассматривать как сложную систему, включающую в себя все формы организации этого явления.

Особенности организации финансовой деятельности государства накладывают отпечаток на происходящие процессы трансформации централизованной и слабо дифференцированной структуры системы государственного управления России в децентрализованную систему, включающую в себя подсистемы разной степени сложности. Поэтому развитие ГФК может базироваться только на его понимании как подсистемы государственного управления, нацеленной на информационное обеспечение управленческого процесса в сфере выявления и коррекции отклонений в поведении участников финансовых отношений на основе соблюдения принципов целесообразности и эффективности.

Определение ГФК в качестве системы порождает проблему описания характеристик того результата, который ожидается от ее функционирования. Решить проблему позволяет свойство целостности систем, которое достигается за счет осуществления упорядоченных прямых и обратных связей. Роль одного из каналов обратной связи в финансовой системе выпоняет ГФК, что определяет характеристику ее результата как определенным образом упорядоченной информации.

Приоритетной целью любой социальной системы является ее самосохранение, обеспечиваемое притоком необходимых ресурсов, и лишь как производное от выпонения этого условия может рассматриваться процесс удовлетворения ею потребностей системы более высокого уровня. Поэтому определение результата контроля как информации, используемой подсистемой управления, акцентирует внимание на процессе ее потребления, играющем главную роль в трансформации полученных в итоге контроля данных в ресурс для осуществления процесса управления. Эффектом такого потребления является формирование источника ресурсов для системы ГФК.

Источником ресурсов для всех видов информационной деятельности в сфере финансовых отношений является эффект от координации поведения их участников. Однако непосредственный их источник для контрольной подсистемы - экономия от предотвращения и сокращения масштабов потерь, причиняемых отклонениями в поведении объекта управления. Таким образом, результативность ГФК, рассматриваемая как его системообразующий признак, представляет собой абсолютный совокупный эффект от использования созданного информационного ресурса для удовлетворения потребностей системы управления.

Вывод о том, что трансформация данных контроля в информационный ресурс происходит непосредственно в процессе их использования, порождает задачу определения места формирования и величины

эффекта. Автор считает, что получение эффекта контроля определяется последовательной реализацией двух этапов управления: фактом принятия управленческого решения (УР) и результатом реализации этого решения. Однако контрольная информация непосредственно влияет лишь на выпонение первого условия, в то время как второй этап представляет собой уже конечный эффект процесса управления в целом и проявляет только опосредованную зависимость от параметров контроля.

Непосредственным результатом контроля является лишь факт принятия УР, в то время как цель функционирования системы ГФК достигается при получении конечного эффекта процесса управления. Это обстоятельство акцентирует внимание на том, что принятие УР обусловлено преимущественно количественными параметрами полученной информации, а получение необходимого эффекта, напротив, предопределяется качеством информационного ресурса, определяемого соответствием причинно-следственных связей зафиксированных фактов реальной модели объекта управления.

Определение качества контроля как функции смыслового содержания информации порождает проблему измерения, которая не нашла до сих пор общепризнанного решения, что связано с отсутствием единого эталона для измерения качественных параметров. Поэтому качество информации, используемой в процессе управления, определяется ее полезностью или ценностью в представлении конкретного лица, принимающего решение (ПР), которое легализует соответствующую оценку в виде УР.

Однако возложение функции оценки информации на конкретного человека порождает зависимость показателей эффективности контрольной деятельности не только от качества информации, но и от собственных интересов и возможностей каждого конкретного ПР. Так, в сфере финансовых отношений автором выделяются три группы ПР, различающихся мотивами своего участия в управлении и возможностями влияния на объект управления:

1) налогоплательщики, одновременно являющиеся получателями общественных благ, произведенных государством;

2) дожностные лица административного уровня государственного управления;

3) дожностные лица функционального уровня государственного управления.

Эти группы ПР при оценке результатов ГФК исходят из разных представлений о критериях эффективности контроля, которые выра-

жаются в неоднородных признаках качества и количества информации. Так, для первой группы потребителей информации приемлемы критерии социальной эффективности ГФК, нацеленные на достижение конечной эффективности процесса управления в целом. Вторая группа ориентирована на максимизацию количества получаемой информации, обеспечивающей достижение прозрачности объекта управления и для них приоритетны критерии технической эффективности контроля. Третья группа пользователей заинтересована в оптимизации показателей экономической эффективности ГФК, обеспечивающих приток необходимых ресурсов в эту систему. Таким образом, критерием общей эффективности ГФК является степень удовлетворения потребностей вышестоящей системы, а ее величина определяется как сумма трех видов оценок: социальной, технической и экономической эффективности, формализуемых разными группами ПР.

Функцию согласования субъективных представлений каждого ПР и субъекта ГФК выпоняют показатели деятельности, стремление к достижению которых обеспечивает соответствие локальных целей функционирования элементов системы управления. Состав набора показателей, будучи адекватными условной модели потребляемого информационного ресурса, обеспечивает достижение необходимых значений параметров результата контрольной деятельности, удовлетворяющих требованиям всех групп пользователей.

Следующим выводом из определения ГФК как системы является тот факт, что ее результативность не может быть сведена к простой сумме оценок поведения объекта управления. Функциональным назначением результата контроля является получение экономического эффекта в виде определения конкретных источников ресурсов и обеспечения их притока в систему ГФК. Но такой эффект достигается не столько за счет формального признания ценности контрольной информации, удостоверенного фактом принятия соответствующих УР, сколько путем реального влияния на поведение участников финансовых отношений.

Поскольку часть участников финансовых отношений находится вне сферы властного подчинения субъекту управления, координация их деятельности определяется эффектом от согласования локальных целей, достигаемым в итоге функционирования механизма обратной связи. Эта модель в применении к государству как субъекту управления, усложняется наличием у него возможности легального применения мер принуждения ко всем участникам общественных отношений. Несмотря на это, реальный результат государственного регулирования в экономической

сфере определяется выпонением двух условий: правильным выбором средств управленческого воздействия на объект; готовностью последнего к подчинению. Но если действенность первого фактора предопределяется технологией процесса управления, то его реальная эффективность определяется преимущественно влиянием второго фактора. Поэтому влияние ГФК на процесс управления выражается в инициировании совершенствования его технологии (включая технологию осуществления контрольных действий) путем непрерывной оценки результатов управления, как в процессе его осуществления, так и в сравнении с прошлыми и другими аналогичными ситуациями.

Специфической формой УР в государственном управлении являются формализованные в виде правовых актов нормы регулирования экономических отношений, а ценность результатов ГФК определяется не столько их нацеленностью на обеспечение процесса выпонения властных распоряжений, сколько его потенциальной возможностью оценивать эффективность применения правовых норм регулирования. То есть в качестве предмета наблюдения и оценки выступают не только параметры поведения объекта управления, но и нормы его регулирования. Но при этом, в основу оценки эффективности применения нормы дожны быть положены субъективные суждения, отражающие в себе представления о ценности тех или иных действий со стороны всех участников финансовых отношений.

Поскольку в основе определения качественных параметров контрольной информации лежат оценочные, субъективные по своей природе суждения, это обстоятельство представляет собой угрозу конфликта интересов конкретных субъектов контроля и групп ПР, осуществляющих оценку результатов ГФК. В сочетании с неоднородностью их интересов условием сохранения целостности системы ГФК является постоянное функционирование механизма устранения возникающих рассогласований.

Основой этого механизма автор предлагает рассматривать совокупность показателей деятельности, стремясь к достижению которых, субъекты ГФК вынуждены координировать собственные цели с интересами системы более высокого уровня. Однако свойством согласования большого числа неоднородных целей деятельности групп ПР и субъектов ГФК обладает уже не набор обособленных показателей, а их система, структура которой дожна включать в себя не только внутренние связи, но и учитывать условия внешней среды функционирования системы ГФК.

В качестве способа формирования системы показателей предложено

использовать введение в ее состав качественных связей между параметрами результативности контрольной деятельности и параметрами поведения объекта управления, а также измерителей таких связей. Одной из таких связей служит определение единообразных правил формирования состава и оценки показателей деятельности разных субъектов ГФК, нацеленных на обеспечение их сопоставимости.

Исходной позицией в формулировке таких правил служит процедура формализации критериев оценки результативности ГФК всеми группами ПР. В ситуации отсутствия формализованных критериев они могут быть выведены путем обратного движения от оценок, полученных на основе анализа фактически применяемого набора показателей. Так, анализ данных о функционировании различных субъектов ГФК России позволяет выделить некоторые показатели деятельности, которые могут рассматриваться как общесистемные. Но имеющиеся количественные показатели (число проведенных контрольных мероприятий, суммы подвергнутых контролю средств и выявленных финансовых нарушений) пригодны лишь для оценки динамики понесенных затрат. Качественные показатели (количество результативных мероприятий и принятых по итогам контроля решений, суммы возмещенных потерь) не отражают в себе структуры контрольной деятельности и не позволяют определить точки управленческого воздействия.

Недостатком применяемого набора показателей является их ограниченная сопоставимость из-за отсутствия общепринятых правил обработки одноименных данных и различий в функциональных пономочиях и масштабах деятельности субъектов ГФК. Оценка динамики параметров деятельности отдельно взятых субъектов ГФК возможна лишь путем сопоставления их современного состояния с предшествующим периодом, что в условиях нестабильности нормативно-правовой базы, новизны для отечественной практики института контрольно-счетных органов представительной государственной власти (КСП), делает применение такого приема для оценки их деятельности невозможным.

В качестве объекта-аналога исследуемого явления анализу были подвергнуты показатели деятельности 78-и контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Федерации (управлений). Являясь частями единой организационной системы, традиционно выпонявшей функции ГФК, данные этих управлений могут рассматриваться в качестве условной модели деятельности других субъектов контроля, обладающей свойствами сопоставимости в хронологическом и территориальном представлении.

В качестве основного исследуемого параметра был использован индекс изменения суммы финансовых нарушений, для оценки влияния на динамику которого методами подбора и подстановок был получен ряд формульных выражений, описывающих математическую зависимость между индексами изменения разных показателей деятельности управлений за 1999-2001 гг. Результаты анализа подтвердили более тесную связь проанализированного показателя с качественными параметрами организации работы управлений, чем их зависимость от факторов интенсивного использования имеющихся ресурсов, оцениваемых с помощью количественных измерителей существующего набора отчетных данных.

Высокая степень агрегированности показателя суммы финансовых нарушений исключает возможность оценки влияния на него качественных параметров персонала управлений и особенностей региональных бюджетов как объектов контроля. Для устранения этого недостатка были использованы данные о структуре нарушений, зафиксированных отчетами Счетной палаты Российской Федерации о проверках испонения бюджетов шести субъектов Федерации. Полученные путем трансформации текстовой формы отчетов цифровые данные приведены в табл. 1.

Таблица 1

Классификация видов нарушений, зафиксированных в отчетах СЧетной палаты Российской Федерации о проверках испонения бюджетов субъектов Федерации проведенных в 2001-2003 1г.

№ п/п Признак классификации Количество случаев Доля, %

1 Нарушения материальных норм 16 9,6

2 Качественные оценки хозяйственных фактов 12 7 Л

3 Констатация фактов и отчетных данных 38 22,9

4 Использование натуральных измерителей 2 1,2

5 Нарушение границ управленческих пономочий 43 25,9

б Нарушения норм процессуального права 31 18,7

7 Нарушения в учете финансовых операций 16 9,6

8 Намеренное снижение прозрачности финансовых операций 8 4,8

Итого: 166 100

Исходя из заявлений о том, что основным показателем эффективности КСП рассматривается возмещение выявленного ущерба, инте-

pec по этому критерию представляют собой лишь параметры пунктов 1 и 2. Поэтому результативность рассматриваемого органа ГФК оценивается нами как низкая, поскольку лишь 16,8% от объема полученной ими контрольной информации представляется ценным ресурсом для принятия УР.

Приведенные примеры несовпадения декларируемых и фактически применяемых критериев оценки деятельности субъектов ГФК демонстрируют различия интересов различных групп лиц, осуществляющих эту функцию, особенно заметные на региональном уровне государственного управления Российской Федерации. Особенности конституционного устройства России в сфере регулирования финансовых отношений ограничивают возможности управленческого воздействия региональных властей сферой вертикальных организационных связей, основанных на отношениях непосредственного властно-административного подчинения или опосредованных правом собственности.

Анализ динамики испонения консолидированного бюджета Оренбургской области дает основания утверждать, что попытки органов регионального уровня государственного управления играть роль субъекта бюджетной политики фактически блокируются существующим механизмом межбюджетных отношений. На это указывает сделанный автором вывод о существенном изменении внешних условий деятельности органов власти области после осуществленной ими в 2000 году попытки увеличения расходов на финансовую поддержку производственных отраслей хозяйства за счет дефицита консолидированного бюджета.

В такой ситуации поведение органов власти субъектов Федерации в большей степени соответствует признакам субъектов хозяйствования, чем конституционной модели государственного образования. Поэтому критерии оценки результативности ГФК здесь в большей мере дожны отражать нацеленность на достижение конечной эффективности управленческой деятельности в целом, в чем проявляется их непоное совпадение с декларированной в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) ориентацией ГФК на приоритетное решение ограниченных задач обеспечения целевого и экономного использования бюджетных средств.

Выходом из ситуации является наличие у региональных властей России потенциальной возможности формировать собственные модели организации контроля в сфере финансовых отношений. Однако усло-

вием ее реализации является возможность оценки и сопоставления результативности каждого субъекта контроля. Как вытекает из анализа отчетов КСП десяти субъектов Российской Федерации, препятствиями для этого являются следующие факторы:

1) отсутствие в наборе существующих показателей ГФК измерений параметров, представляющих интерес для ПР регионального уровня государственного управления;

2) несопоставимость показателей деятельности субъектов ГФК.

Поэтому представляется необходимым, чтобы различия в моделях

организации региональных подсистем финансового контроля не препятствовали сопоставимости их показателей деятельности. Это может быть достигнуто за счет их включения в единую систему показателей ГФК, но в качестве самостоятельного иерархического уровня, независимого от формы организации элементов самой системы ГФК.

Относительная самостоятельность иерархического уровня показателей деятельности субъектов ГФК обусловлена их функциональной включенностью в состав механизма взаимодействия с органами управления региона. Это обстоятельство определяет их зависимость от устройства этого механизма и от способов измерений, определяющих характеристики обрабатываемых данных. Так, устройство механизма определяется характером поступающих в него ресурсов и продукта, создаваемого в процессе функционирования. В частности, на вход регионального уровня системы ГФК, помимо потока ресурсов, дожны поступать критерии оценки ее результативности. В свою очередь, такие критерии оценки предлагается рассматривать результатом трансформации направляемых субъектами ГФК в систему управления сигналов, которые в процессе потребления разделяются на два класса данных, один из которых является информационным ресурсом управленческого процесса, а другой при посредстве канала обратной связи, выпоняет функцию элемента механизма согласования целей деятельности подсистем управления и качественных параметров контрольной информации.

Одним из факторов, определяющим необходимость согласования целей субъектов ГФК и органов регионального управления, является нечеткость формулировки признаков предмета управления и финансового контроля в бюджетном процессе, в качестве которых БК РФ называет денежные средства, составляющие бюджет, а в применении к финансовому контролю - имущественные объекты, формирующие казну государства. Возникающие вследствие технологических различий

процессов управления тем и другими предметами противоречия порождают проблемы в определении пономочий, компетенции и места субъектов ГФК в системе управления, а также признаков конкретных объектов контроля. Эта проблема, разрешаемая региональными органами государственного управления в соответствии с собственными интересами путем придания приоритета финансово-бюджетному контролю или его финансово-хозяйственного типу, неизбежно ведет к разрушению системы ГФК. Для устранения негативных проявлений такого подхода предлагается разграничить случаи применения терминов расход и лиспользование бюджетных средств, определив сферу использования первого исключительно процессом движения денежных средств, а второго - сферой хозяйственного управления натурально-вещественными объектами, обладающими номинальным стоимостным выражением и находящими в государственной собственности.

Параметры механизма взаимодействия субъектов ГФК с субъектами управления формируют структуру системы показателей, характеристики составляющих ее связей представлены в табл. 2. При этом указанные в качестве ограничителей связей элементы управленческого процесса одновременно дожны рассматриваться как качественные характеристики тех ресурсов, изменение параметров которых служит средством воздействия на эффективность ГФК.

При рассмотрении структуры связей показателей контрольной деятельности в качестве элемента иерархически организованной системы целесообразно утверждать о ее многоуровневом виде. Но если первый уровень показателей, представленный в табл. 2, предназначен преимущественно для целей оценки деятельности системы ГФК в целом, то второй ее уровень, представленный в табл. 3, позволяет применить формируемые показатели для измерения качественных параметров деятельности отдельных субъектов контроля.

Следующий иерархический уровень системы показателей формируют результаты измерения отдельных параметров контрольного процесса. Например, в качестве средства мотивации всех категорий персонала органов ГФК повышения качества информации целесообразно использование приема структуризации показателя суммы финансовых нарушений, представленного в табл. 4. Эффект такого приема основан на учете влияний, которые оказывают процедуры формальной оценки каждого отдельного результата работы субъекта ГФК в сопоставлении с ресурсоемкостью процедур выявления и фиксации каждого класса отклонений в поведении объекта контроля.

Характеристики качественных связей общесистемных показателей деятельности ГФК

Наиме- Цепь Ограничения Способ Единица

нование установления качественной связи измерения измере-

показателя связи максимум минимум показателя ния

Количество Оценка Ресурсная Технология- Отношение Доля

контрольных надежности обеспечен- контрольного к числу точек

мероприятий данных ность процесса контроля

Количество Оценка Организация Организация Отношение Доля

результа- насыщен- контрольного управленче- к числу

тивных ности процесса ского про- проведенных

мероприятий информации цесса мероприятий

Сумма Оценка Ресурсная Организация Отношение к Доля

проверенных надежности обеспечен- контроля общей сумме

ресурсов данных ность ресурсов

Сумма Оценка насы- Организация Технология Отношение Доля

финансовых щенности управленче- управления к сумме

нарушений информации ского про- проверенных

цесса средств

Таблица 3

Способы формирования качественных показателей деятельности субъектов ГФК

Наименование количественного показателя Цель установления связи Ограничения связей Способ измерения качества Единица измерения

максимум минимум

Количество Оценка Мотивация Технология Отношение Коэф-

принятых УР результатив- ПР контроля к числу фициент

ности результативных

мероприятий

Количество Оценка Мотивация Технология Отношение к Коэф-

принятых УР технической ПР управления числу контроль- фициент

эффективно- ных меропри-

сти ятий

Сумма вос- Оценка эко- Технология Мотивация Отношение к Доля

становлен- номичности управлен- субъекта сумме финансо-

ных финансо- деятельности ческой дея- ГФК вых нарушений

вых потерь тельности

Длительность Оценка Форма орга- Технология Длительность Число

функциони- социальной низации управления управленческого циклов

рования субъ- эффективно- цикла управле-

екта ГФК сти ния

Влияние структурных элементов стоимостного показателя на оценку эффективности деятельности субъектов ГФК

Ранг ресурсоемкоеЩ Показатель Характер влияния на результативность ГФК Влияние на показатели эффективности ГФК

экономической технической социальной

1 Нарушения процессу- Оценка качества Отрица- Отрица- Положи-

альных правовых норм управления тельное тельное тельное

2 Нарушения материаль- Оценка качества Отрица- Положи- Ней-

ных норм и нормативов планирования тельное тельное тральное

3 Финансовые ошибки Нейтральное Положи- Ней- Отрица-

тельное тральное тельное

4 Искажения Оценка Ней- Положи- Ней-

финансового учета достоверности тральное тельное тральное

и отчетности отчетности

Помимо непосредственного мотивационного эффекта приведенная классификация структурных элементов показателя косвенным образом воздействует на оптимизацию процесса выявления точек контроля, в которых впоследствии может быть наиболее эффективно осуществлено управленческое воздействие и, соответственно, определены группы ПР, обязанные инициировать цикл управления. Оптимальный выбор точек контроля является инструментом повышения не только его экономичности, но и оптимизации управленческого процесса в целом, что способствует согласованию интересов ПР административного и функционального уровня управления.

Аналогичный эффект проявляется при работе механизма оценки качества информационного ресурса, представленного в табл. 5. В его основу положен прием ранжирования оценок полезности контрольной информации для организации управленческого процесса с учетом влияния разных типов УР на элементы системы управления и на степень выпонения различных функций системы ГФК.

Будучи положенными в основу методологии формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с региональной системой управления предложенные теоретические подходы к созданию многоуровневой системы показателей контрольной деятельности позволяют: во-первых - обеспечить сопоставимость результатов этой деятельности независимо от особенностей организации ее конкретных субъектов,

Шкала оценок контрольной информации на основе принятых управленческих решений

Ранг Тип Характер влияния

управленческого решения на ход управленческого процесса

1 Воздействие на все элементы Достижение эффекта координации участников

процесса управления управленческого процесса

2 Коррекция нормы контроля Превентивное воздействие на масштаб отклонений, технологию управления

3 Оказание воздействия Признание полезности контрольной информа-

на объект контроля ции для инициирования управленческого цикла

4 Отказ от управленческого Совершенствование технологии осуществления

воздействия контрольной деятельности

5 Воздействие на поведение Влияние на мотивацию поведения субъекта

субъекта контроля контроля

во-вторых - путем внесения изменений в иерархию критериев оценки отдельных параметров организации контрольного процесса учесть индивидуальные потребности системы управления каждого субъекта Российской Федерации.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Криволапое B.C. Задача организации финансового контроля как инструмента макроэкономического регулирования // Проблемы менеджмента и рынка: Материалы VII Международной научной конференции. Сборник трудов. Оренбург: ОГУ, 2002. С. 149-150. - 0,1 п.л.

2. Криволапое B. C. О соотношении понятий финансового и казначейского контроля в бюджетном процессе // Вестник Оренбургского государственного университета. 2002. № 4. С. 107-116. - 1,0 п.л.

3. Криволапое B.C. Показатели результативности финансового контроля как фактор формирования бюджетной политики // Финансово-экономические проблемы деятельности организаций в современных условиях: Материалы региональной научной конференции. Оренбург: ОГУ, 2002. С. 106-112.-0,4 п.л.

4. Криволапое B.C. Сравнительный анализ структуры бюджета Оренбурга и муниципальных бюджетов России // Социально-экономическое развитие г. Оренбурга: итоги, проблемы перспективы. Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. С. 315-320. - 0,3 п.л.

5. Криволапое B.C. Системный подход к определению категории финансовый контроль // Формирование рыночного хозяйства: теория и практика. Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2003. С. 133-140. - 0,4 п.л.

6. Криволапое B.C. Муниципальный финансовый контроль - система или деятельность? // Актуальные проблемы развития рыночных отношений. Оренбург: РИК ГОУ ОГУ, 2004. С. 53-59. - 0,3 п.л.

7. Криволапое B.C. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации в финансовом контроле // Финансы и кредит. 2004. №10. С. 49-51-0,4 пл.

КРИВОЛАПОВ Василий Сергеевич

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ С ОРГАНАМИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами); 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано к печати 22.10.2004 г. Формат 60x84'/16. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,39. Уч.-изд. л. 1,2. Тираж 100. Заказ 746.

ГОУ ВПО Повожская академия государственной службы им. П.А. Столыпина. 410031, Саратов, ул. Соборная, 23/25

N20 8 9 9

РНБ Русский фонд

2005-4 19528

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Криволапов, Василий Сергеевич

Введение.

Глава 1 Теоретические основы организации контроля в сфере управления финансами

1.1 Финансовый контроль как особый вид экономической деятельности

1.2 Результативность контроля в финансовой сфере, приемы ее измерения и оценки.

1.3 Место и роль управленческого решения в процессе государственного финансового контроля.

Глава 2 Государственный финансовый контроль в системе регионального управления России.

2.1 Характеристика объекта управления в региональных финансах.

2.2 Анализ измерителей деятельности субъектов государственного финансового контроля.

2.3 Оценка применимости показателей деятельности субъектов государственного финансового контроля для целей управления финансовой системой региона

Глава 3 Формирование механизма эффективного взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с региональной системой управления.

3.1 Взаимодействие субъектов финансового контроля с региональной системой управления как условие обеспечения эффективности их деятельности.

3.2 Система показателей деятельности субъектов государственного финансового контроля как основа механизма их взаимодействия с региональной системой управления.

3.3 Методологические подходы к формированию системы показателей деятельности субъектов государственного финансового контроля.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теоретико-методологические аспекты взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с органами региональной системы управления"

Актуальность темы исследования. Контроль является одной из ключевых функций управления в любых организационных системах. Дифференциация управленческой деятельности привела к выделению различных его видов, в совокупности образующих подсистему контроля. Но неравномерность развития процессов формирования ее элементов создает препятствия для функционирования подсистемы как коммуникационного канала, обеспечивающего эффективность управления. Одновременно на эволюцию контрольных институтов государства оказывают влияние реальные противоречия, несовпадения интересов и целей деятельности всех элементов социально-экономической структуры общества.

Проблемной сферой управленческой деятельности является государственный финансовый контроль (далее - ГФК), методология взаимодействия его субъектов с региональным уровнем государственного управления. Несоответствие отечественной управленческой и финансовой науки потребностям трансформируемой модели управления экономикой и государством привело к формированию набора изолированных субъектов, осуществляющих контрольную деятельность. В то же время затраты на их содержание сопровождаются неопределенностью результатов контроля, которые не удовлетворяют потребность в необходимой информации по регулированию экономических процессов, в том числе и в сфере управления финансовыми отношениями. Рыночной модели хозяйственного механизма России дожна соответствовать адекватная система регулирования финансовых отношений, эффективность функционирования которой достигается только при наличии необходимой информации. Выработку этой информации осуществляет ГФК, структура показателей деятельности субъектов которого дожна нацеливать их на удовлетворение потребностей всех уровней государственного управления.

Степень разработанности проблемы. Вопросами организации ГФК занимались и занимаются многие отечественные ученые: В.В. Бурцев, Э.А.

Вознесенский, Л.И. Воронина, Е.Ю. Грачева, Е.А. Кочерин, В.Г. Пансков, П.В. Черноморд. Интерес вызывают диссертационные работы Н.П. Ефимовой, А.В. Крикунова, О.В. Цеханова, А.С. Ларионова, в которых рассмотрены проблемы функционирования ГФК в России. Вопросы теории ГФК представлены в работах В.М. Родионовой, Л.Н. Овсянникова, С.О. Шохина и других.

Однако на сегодняшний день пока не сложилась целостная теория финансового контроля. Большинство научных публикаций сводится к описанию действующей практики проведения контрольных мероприятий и постановке вопросов о необходимости разработки концептуальных основ организации системы ГФК. Недостаточно исследована проблема определения эффективности деятельности субъектов ГФК и вопросы применения показателей ее результативности.

Недостаточная разработанность проблем объективной оценки деятельности органов ГФК, особенно на его региональном уровне, организации их взаимодействия с системами государственного и экономического управления, предопределила актуальность настоящего исследования, его цель и задачи.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Работа выпонена с использованием системного подхода к анализу объекта исследования. Он реализован при помощи методов научной абстракции, логики, индукции и дедукции, анализа и синтеза теоретического материала и фактических данных, наблюдения и оценок опыта контрольной деятельности, воспринятой на основе приемов материалистической диалектики. Для анализа данных применены приемы выборки, группировки, сравнения и обобщения. Использован метод аналогии, основанный на предположении о подобии поведения субъектов экономической деятельности, имеющих общее происхождение и функционирующих в едином экономико-правовом пространстве.

Теоретическую основу диссертации составили исследования как отечественных ученых в области организации управления в системах разной природы, теории финансов, различных отраслей права: С.И. Берлина, О.С. Виханского, О.Н. Горбуновой, Н.И. Глазуновой, М.В. Карасевой, А.В. Карпова, Б.Г. Литвака, С.И. Лушина, Б.З. Мильнера, И.В. Подпориной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Э.А. Смирнова, В.Н. Спицнаделя, Р.А. Фатхутдинова, В.Б. Христенко, Ф.И. Шамхалова, Т.Ф. Юткиной, Л.И. Якобсона, так и труды известных зарубежных теоретиков: Н. ' Винера (США), Р. Дафта (США), Г. Минцберга Г. (США).

Источниками ряда положений работы послужили законодательные и иные нормативно-правовые акты России и субъектов Российской Федерации, Указы Президента России и постановления правительства Российской Федерации. Использованы инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, материалы периодических изданий и данные из электронной сети Интернет.

Основная идея исследования заключается в том, что результативность процесса взаимодействия региональной системы управления и субъектов ГФК может быть достигнута путем применения системы показателей деятельности последних, ориентированной на эффективное регулирование экономических процессов.

Целью диссертационной работы является разработка теоретико-методологических аспектов формирования механизма взаимодействия субъектов ГФК с региональной системой управления.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

- раскрыть сущность понятия контроля и его содержание применительно к сфере управления финансами;

- определить понятие эффективности ГФК и критерии ее качественной и количественной оценки с учетом интересов системы, регионального управления;

- вскрыть признаки, присущие финансовым отношениям как объекту управления, и оказывающие влияние на характер движения денежных средств в процессе испонения бюджета и регулирования экономических процессов в регионе;

- выявить основные факторы, влияющие на результативность деятельности субъектов ГФК регионального уровня управления;

- оценить соответствие показателей деятельности органов ГФК Российской Федерации потребностям управления и возможностям их использования в качестве факторов, влияющих на эффективность функционирования экономической системы региона;

- определить основные параметры механизма влияния результатов ГФК на процесс разработки и принятия решений на уровне регионального управления экономикой;

- сформулировать предложения по совершенствованию механизма взаимодействия субъектов ГФК с участниками бюджетного процесса в регионе.

Предметомисследования является система экономических, управленческих и организационных отношений, возникающих в процессе взаимодействия между субъектами управления и ГФК в экономической системе региона Российской Федерации.