Становление и развитие ведомственного финансового контроля в России

Сысолятин, Сергей Васильевич

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Становление и развитие ведомственного финансового контроля в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Сысолятин, Сергей Васильевич
Место защиты	Москва
Год	2008
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Становление и развитие ведомственного финансового контроля в России"

На правах рукописи

СЫСОЛЯТИН Сергей Васильевич

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Специальность: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

^ио-чьэъз 1

Москва-2008

003455312

Работа выпонена на кафедре финансов и отраслевой экономики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

Столяров Николай Сергеевич

кандидат экономических наук Савании Александр Евгеньевич

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Финансовая академия при

Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится 16 декабря 2008 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, ауд. 222&.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й уч. корп., каб. 914) и на сайте вуза Ссыка на домен более не работаетp>

Автореферат разослан 14 ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А.Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования ведомственного финансового контроля в стране, который до сих пор не получил дожного развития в рыночных условиях, но при этом вызывает серьезный общественный интерес и требует теоретического и практического осмысления. Сложившуюся ситуацию можно объяснить лишь тем, что роль ведомственного финансового контроля как составляющего звена единой системы государственного управления неоправданно занижена и только встречающиеся трудности в развитии отечественной экономики и социальной сферы вынуждают взглянуть на него, как на предмет первой необходимости.

Формально система ведомственного финансового контроля в стране существует. Частично она унаследована Российской Федерацией от прошлого, другие элементы созданы или создаются в настоящее время. Вместе с тем, несмотря на принятие нового законодательства и постановлений по вопросам реформирования системы управления, включая и систему контроля, отсутствие общей концепции модернизации органов финансового контроля, непоследовательность их действий привели к тому, что в стране до сих пор не создана эффективно функционирующая система ведомственного финансового контроля.

К числу приоритетных задач любого современного государства (независимо от формы государственного устройства) относится осуществление контроля за испонением государственного бюджета и государственными финансами. Более того, возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение государственными средствами является важнейшим инструментом в руках государства.

Ведомственный финансовый контроль - контроль законодательных и испонительных органов власти, а также специально созданных ими структур за финансовой деятельностью экономических субъектов с использованием особых приемов. Это контроль за соблюдением финансового законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, а также внебюджетных средств, приносящих доход от предпринимательской и иной деятельности, оценка экономической эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.

Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к существенной трансформации действовавшей в стране системы государственного финансового контроля и постепенному приближению ее к западной модели. В результате появились новые органы государственного (а заодно и ведомственного) финансового

контроля как на федеральном, так и региональном уровнях.

Возник аудиторский контроль. Наряду с государственным появились и начали действовать негосударственные контролирующие службы (аудиторы). Они осуществляют на договорной основе (за определенную плату) по заказу самих предприятий или соответствующих контролирующих и правоохранительных органов проверку достоверности бухгатерского учёта и отчётности, а также законности финансовых операций.

Рассматривая современное состояние дел в сфере ведомственного финансового контроля, приходится с сожалением констатировать, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы финансового контроля, не получили необходимой политической поддержки, требуемого законодательного обеспечения и дожного научного и методического обоснования, а сама система была значительно ослаблена. В частности, ликвидирована такая эффективная форма всеобъемлющего общественно-государственного контроля за целевым и рациональным использованием государственных средств, финансовых и материальных ресурсов, каковой являлись органы народного контроля.

В результате ведомственный финансовый контроль заметно ослаблен. Меньше уделяется внимания организации внутреннего контроля как в бюджетных учреждениях, так и на унитарных предприятиях.

Между тем, ведомственный финансовый контроль осуществляется во всех странах. Дело в том, что в условиях рыночной экономики финансовые аспекты деятельности государства не только не упрощаются а, наоборот, усложняются. Это особенно характерно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием упономоченных коммерческих банков и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Ведь рыночные отношения не отменяют необходимости принятия мер по устранению недостатков и предупреждению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми или таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.

Ведомственный финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является важным условием принятия пра-

вильных управленческих решений. Он во многом помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся в финансово-экономической сфере.

Кроме того, хорошо поставленная система ведомственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральной и региональным властям.

Нельзя сказать, что вопросам ведомственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось внимания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы С. А. Агапцова, Л. Г. Грязновой, Ю. М. Воронина, А. 3. Дадашева, Ю. А. Данилевского, В. А. Двуреченских, Е. А. Кочерина, А. Г. Куликова, Ю. И. Любимцева, И. Д. Мацкуляка, И. П. Мельничука, Б. Е. Пенькова, Н. Д. Погосяна, В. М. Ро-дионовой, С. Н. Рябухина, С. В. Степашина, Н. С. Столярова, Л. Я. Хори-на, Д. Г. Черника, В. И. Шлейникова, С. О. Шохина и др.

Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов ведомственного финансового контроля пока трудно признать достаточными, их эффективность и действенность желают быть большими, а применяемые методы более совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.

Целью диссертации является исследование теоретических, методических и организационных основ ведомственного финансового контроля, его становления, а также разработка практических рекомендаций по его дальнейшему развитию в Российской Федерации.

Исходя из поставленной цели, в работе предусмотрено решение следующих задач:

- обосновать ведомственный финансовый контроль как подсистему государственного финансового контроля в России;

- уточнить экономическое содержание ведомственного финансового контроля;

- охарактеризовать тенденции развития ведомственного финансового контроля в рыночных условиях;

- обобщить отечественную практику развития ведомственного финансового контроля;

- разработать конкретные предложения по актуализации ведомственного финансового контроля;

- раскрыть основные направления государственного регулирования ведомственного финансового контроля.

Объектом диссертационного исследования являются министерства,

ведомства, их учреждения на федеральном уровне, которые осуществляют ведомственный финансовый контроль, а также соответствующие структуры в субъектах федерации и на местах.

Предметом исследования выступают контрольные и связанные с ними финансово-экономические отношения, возникающие в процессе проведения ведомственного финансового контроля.

Теоретико-методологической базой исследования служат теоретические положения и выводы, методические принципы, содержащиеся в фундаментальных и прикладных исследованиях известных отечественных и зарубежных авторов по проблемам государственного (в том числе ведомственного) финансового контроля, регулирования рыночной экономики, системного анализа и учета, влияния факторов экономического роста, программирования и планирования социально-экономических процессов.

Автор применил логико-теоретический, системный финансовый анализ, диалектический метод, рассматривающий явления и процессы в их постоянном развитии и взаимосвязи. В исследовании использованы статистические тематические материалы, вторичный анализ научной, специальной литературы по рассматриваемой теме, опыт работы органов финансового контроля и конкретной практики Счетной палаты РФ.

В качестве информационной базы в диссертации использовались законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, другие правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Применены также статистические сборники Госкомстата Российской Федерации, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводимые в периодической печати.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна, состоят в следующем:

1. Обосновано, что ведомственный финансовый контроль следует рассматривать как экономическую категорию, как самостоятельную систему и одновременно как подсистему государственного финансового контроля, представляющего собой многоуровневую систему управления, обеспечивающую проверку законности и целесообразности формирования, распределения и использования финансовых ресурсов с целью обеспечения эффективного функционирования всей финансовой системы; ведомственный финансовый контроль - это часть государственного финансового контроля, в который кроме него входит также и межведомственный финансовый контроль.

2. Уточнено содержание ведомственного финансового контроля, которое выражает совокупность финансово-экономических отношений между органами государственной власти федерального, регионального и местного уровней, а также органов местного самоуправления с различными субъектами рыночной экономики и общественной жизни по поводу контроля обоснованности и эффективности финансово-управленческих решений с целью предупреждения отклонения результатов от нормы и заданных параметров и своевременной выработки мер, направленных на улучшение функционирования определённого ведомства, его конкретных подведомственных структур, включая низовые; обязательного устранения выявленных нарушений и недопущение их повторения.

3. Выявлены особенности современного этапа становления ведомственного финансового контроля в условиях его реформирования: ведомственный финансовый контроль все более развивается в сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массой, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение общества; происходит определенный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля; по своей природе ведомственный финансовый контроль становится комплексной деятельностью государства по использованию денежных фондов, а также контролю за использованием всех прочих ресурсов, влияющих на величину формируемых государством фондов и др.

4. Обобщены основные методы ведомственного финансового контроля: проверки (счетная или тематическая, поная или частичная, сплошная или выборочная); обследования (в виде опроса, наблюдения, мониторинга, анкетирования и пр.); анализа финансово-хозяйственной деятельности; ревизии (сплошная, выборочная, тематическая, плановая и внеплановая).

5. Конкретизированы принципы ведомственного финансового контроля, которые представлены в виде двух групп: универсальные принципы - демократичность и независимость, компетентность, объективность, гласность, универсальность; принципы прикладного характера - результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований, неподкупность субъектов контроля, обоснованность и доказательность информации, превентивность вероятных финансовых нарушений, согласованность действий различных контролирующих органов, презумпция невиновности подозреваемых в финансовых преступлениях лиц.

6. Сформулированы основные направления развития ведомственного финансового контроля, среди которых: дальнейшее совершенствование методологии и институциональных основ проводимого контроля; отра-

ботка процедур контроля в условиях распространения новых методов бюджетирования, ориентированных на результат и в связи с этим на переход от луправления затратами к луправлению результатами; внедрение аудита использования государственных средств, новых форм и методов финансового контроля и модернизация их традиционных аналогов; укрепление региональной составляющей ведомственного финансового контроля; его развитие в системе местного самоуправления; культурологический подход к модернизации системы государственного и муниципального ведомственного финансового контроля.

7. Предложены пути государственного регулирования ведомственного финансового контроля, включающие: формирование адекватной законодательной базы; разработку системы контроля деятельности органов ведомственного контроля; формирование бюджетно-налоговой политики; ведение Сводного реестра и регулирование системы бюджетного учета и отчетности главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; применение рейтингов подразделений финансового контроля; повышение прозрачности, создание и совершенствование стандартов их деятельности; усиление материальной заинтересованности контролеров в качественном финансовом контроле и штрафных санкций за профессиональные ошибки.

Практическая значимость исследования выражается в возможности применения полученных результатов и рекомендаций в практической работе органами различных ветвей власти и их подразделениями в центре, в субъектах федерации и на местах в процессе осуществления ведомственного финансового контроля. Они пригодны для использования при дальнейшем его совершенствовании, а также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с финансовым контролем на различных уровнях хозяйствования. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение.

Основные теоретические и методические положения работы могут быть полезны: в учебном процессе вузов по специальности Финансы и кредит, при изучении таких дисциплин, как Финансовый контроль, Государственные и муниципальные финансы, Финансовая политика; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; разработке курсов по проблемам ведомственного финансового контроля; научно-исследовательской работе по данным аспектам.

Апробация результатов диссертации осуществлена в деятельности Главного контрольного управления Управления делами Президента РФ в ходе проводимых им контрольных мероприятий. Автор не только участвовал в ряде мероприятий, но и в организации, осуществлении контроля

по результатам проверок, анализе, обзоре и докладах об их содержании руководству проверяемых объектов и соответствующих федеральных органов испонительной власти. Он излагал сформулированные идеи на четырёх научно-практических конференциях Актуальные проблемы рыночной экономики: социально-финансовое содержание и решения (М., 2007 г.), Формирование экономических механизмов рынка: теоретические и практические аспекты (М., 2006 г.), Актуальные проблемы рыночной экономики: бюджетные, налоговые, отраслевые и социальные аспекты (М., 2006 г.), Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты (М., 2005 г.) и на проблемной группе кафедры финансов и отраслевой экономики РАГС.

Кроме того, основные теоретические, методические положения и практические выводы диссертации изложены в пяти публикациях автора общим объемом 3,85 п. л., в том числе в журнале из перечня ВАК Ми-нобрнауки России: Государственная служба. 2008. № 5.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы. Её содержание раскрывается в следующей последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты становления и развития ведомственного финансового контроля

1.1. Становление ведомственного финансового контроля как подсистемы государственного финансового контроля в России

1.2. Организационно-экономическое содержание ведомственного финансового контроля

1.3. Трансформация условий развития ведомственного финансового контроля

Глава 2. Пути развития ведомственного финансового контроля

2.1. Практика развития ведомственного финансового контроля

2.2. Актуализация системы ведомственного финансового контроля

2.3. Государственное регулирование ведомственного финансового контроля

Заключение

Список использованных источников и литературы

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, КОТОРЫЕ ВЫНОСЯТСЯ НА ЗАЩИТУ

1. Обоснование, что по своей сути ведомственный финансовый

контроль не ограничивается проверкой применения только финансово-денежных средств, а предусматривает также контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов, поскольку этот процесс также опосредуется денежными отношениями.

Исследование показывает, что ведомственный финансовый контроль - одна из сфер современного государственного финансового контроля в России, который представляет собой сложную систему (табл. 1).

Таблица 1 - Система органов государственного финансового

контроля в России

Субъекты контроля законодательных органов госвласти и органов местного самоуправления Субъекты контроля испонительных органов государственной власти и местного самоуправления

1. На федеральном уровне 1.1. Федеральное Собрание РФ (соответствующие комитеты обеих палат) 1.2. Счетная палата РФ 1. На федеральном уровне 1.1. Главное контрольное управление Президента РФ 1.2. Минфин России 1.2.1. Федерачыгая служба финансово-бюджетного надзора 1.2.2. Федератьное казначейство 1.2.3. Федеральная налоговая служба 1.2.4. Федеральная служба страхового надзора. 1.3. ФТС России 1.4. Министерства и ведомства - главные распорядители, распорядители бюджетных средств федерального бюджета 1.5. ПФ РФ, ФСС РФ, ФФ ОМС

II. На уровне субъекта федерации 2.1. Законодательный (представительный) орган (соответствующий комитет) 2.2. Счетная (контрольно-счетная) палата субъекта федерации II. На уровне субъекта федерации 2.1. Финансовый орган субъекта федерации 2.2. Казначейство субъекта федерации 2.3. Территориальные органы федеральных министерств и ведомств 2.4. ТФ ОМС

(II. На муниципальном уровне 3.1. Представительный орган муниципального образования (соответствующая комиссия, депутатская группа) 3.2. Счетная палата муниципального образования III. На муниципальном уровне 3.1. Финансовое управление (отдел) администрации муниципального образования 3.2. Казначейство администрации муниципального образования 3.3. Местные отделения территориальных органов федеральных министерств и ведомств 3.4. Местные отделения территориальных органов ПФ РФ. ФСС РФ, ТФ ОМС

Ведомственный финансовый контроль - финансовый контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за дея-

тельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов, а также управления испонительных органов местной власти. Выделение ведомственного финансового контроля в качестве самостоятельной подсистемы государственного финансового контроля связано, прежде всего, с характерной для него сферой применения и спецификой элементов.

Исследование природы ведомственного финансового контроля, выявление его специфики требует уточнения понятийного аппарата. Возникает даже дискуссионный вопрос относительно взаимосвязи понятий ведомственный, вневедомственный и внутриведомственный контроль.

В работе указывается, что вневедомственный финансовый контроль предполагает осуществление контрольных функций, независимо от ведомственной подчиненности проверяемых субъектов хозяйствования. Его положительной стороной является объективность, результативность, достаточно высокое качество и глубина проверок. Однако эффективность данного вида контроля снижается из-за некомплексности и несистематичности проверок.

Внутриведомственный государственный финансовый контроль - это исключительно внутренний финансовый контроль в рамках соответствующего ведомства. Он осуществляется руководителями соответствующих образований и специально созданными контрольно-ревизионными службами. Его основные задачи - выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины; разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Усиление внутриведомственного финансового контроля в государственных учреждениях в наше время, как обосновывает автор, является одним из важнейших условий развития финансовой системы страны.

Вместе с тем, в экономической литературе чаще всего понятия ведомственный и внутриведомственный рассматриваются как синонимы. В диссертационном исследовании автор исходит из такого же подхода.

Ведомственный финансовый контроль, по мнению соискателя, представляет собой совокупность финансово-экономических отношений между органами государственной власти федерального, регионального и местного уровней, а также органов местного самоуправления с различными субъектами рыночной экономики и общественной жизни по поводу контроля обоснованности и эффективности финансово-управленческих реше-

ний с целью предупреждения отклонения результатов от нормы и заданных параметров и своевременной выработки мер, направленных на улучшение функционирования экономики в целом, её отдельных звеньев, включая низовые; обязательного устранения выявленных нарушений и недопущение их повторения.

С учетом практики организация ведомственного финансового контроля в исследовании представлена как выпонение ряда стадий (табл. 2).

Таблица 2 - Стадии ведомственного финансового контроля

Стадии контроля Содержание Процедуры

Организационно-подготовительная работа Выбор объекта для проверки и влияния Ориентация контрольной деятельности в соответствии с общегосударственными интересами, постановка вопросов для проверки и планирование контрольной деятельности

Технологическая Проверка контролируемого объекта Осмотр и наблюдение, сбор, обработка и оценка информации

Результативная Комплексный анализ и ликвидация допущенных недочетов Анализ допущенных нарушений и причин их возникновения; формулирование выводов и оценка состояния объекта, который контролируется; выработка решений и мероприятий по ликвидации недочетов и нарушений; применение соответствующих санкций к объектам, которые контролируются или ВИНОВНЫХ ЛИЦ.

Инспекционная Проверка выпонения решений Использование контролирующим органом различных форм проверки выпонения решений; наблюдение за выпонением предложений.

Базовые методы ведомственного финансового контроля, раскрываемые в диссертации, представлены в табл. 3. При этом отмечается, что их применение не является исключительной прерогативой структур ведомственного контроля.

На основе проведенного обобщения в исследовании делается вывод, что по своей сути ведомственный финансовый контроль - это стоимостной контроль, направленный на проверку состояния и использования финансово-денежных средств. Его объектом являются финансово-денежные отношения. Вместе с тем это первичный объект финансового контроля. По существу, последний не ограничивается проверкой только финансово-денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных ресурсов, поскольку этот процесс опосредуется финансово-денежными отношениями.

Таким образом, в исследовании резюмируется, что по своей природе государственный ведомственный финансовый контроль является комплексной деятельностью государства по использованию денежных фон-

дов, а также контролю за использованием всех прочих ресурсов, влияющих на величину формируемых государством фондов. Таблица 3 - Общая характеристика методов проведения финансового

контроля

| Методы проведения ]

к]пш-го контроля Содержание I

| Проверки На основе отчетной документации п расходных документов

| рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятель-1

| ноет и намечаются меры для устранения выявленных на-

| рушений

.Охватывает (но сравнению с проверкой) более широкий . спектр финансово-экономических показателей

| Надзор Производится контролирующими органами за экономнче-

| ' скимн объектами, получившими лицензию на тот или иной

| . вид финансовой деятельности, и предполагает проверку со-

I . блюдения ими установленных правил и нормативов

| Анализ финансовой Предполагает детальное изучение периодической или годо-!

вой финансовой отчетности с целью общей оценки результа-! :тов финансовой деятельности, оценки финансового состояния и изыскания внутрихозяйственных резервов

I Обследование

деятельности

Экспертиза

Дистанционное исследование проблем учреждения с формированием профессионального суждения

; Ревизия

Наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового I контроля. Это поное обследование финансово-хозяйствен-

I ной деятельности экономического субъекта с целью провер-

| кн ее законности, правильности, целесообразности, эффек-1

; тивносш |

2. Вывод о том, что новые тенденцни в процессе современного становления и современного развитии ведомственного финансового контроля, хотя и способствуют внедрению большей системности его осуществления, комплексной деятельности государства по использованию денежных фондов, но все же пока не позволяют поностью преодолеть имеющиеся в данной сфере негативные явления.

В диссертации обосновывается, что, к сожалению, в современных условиях, по сути, повсеместно имеют место сдерживающие факторы развития ведомственного финансового контроля, а именно: а) отсутствует концепция развития системы ведомственного финансового контроля - как системы общепринятых в государстве взглядов на цели, способы, формы и задачи этого вида государственного финансового контроля; б) не поно-

стью отработана четкая правовая и нормативная база, регулирующая развитие ведомственного государственного контроля; в) координация между существующими звеньями системы финансового контроля в целом и органами ведомственного контроля, в частности, пока ещё также слабо налажена; г) сохраняется неэффективность контроля как законодательно установленной деятельности органов государственной власти по контролю за соблюдением финансово-хозяйственного, налогового и бюджетного права, а также за сохранностью государственной собственности. Неэффективность контроля характерна для всех уровней системы ведомственного контроля - федерального, регионального и муниципального. Это приводит к тому, что сохраняются значительные масштабы нецелевого использования бюджетных средств и государственной собственности; д) нет дожной системы оценки результатов деятельности контрольно-ревизионного аппарата, что во многом связано с отсутствием процедур и методологии контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.

В регионах более эффективной деятельности органов государственного финансового контроля, как отмечается в диссертации, мешает:

Х незавершенность формирования правовой базы государственного финансового контроля. Тем самым усилия контролирующих органов направляются на осуществление контроля в основном в сфере своих ведомственных интересов. Требуется также усиление мер ответственности за нарушение законности, неэффективное формирование и расходование государственных средств;

Х слабая реализация функций предварительного контроля, который носит во многом формальный характер и не подкреплен мерами по устранению выявленных недостатков. Следствием данной проблемы является сужение диапазона контрольной деятельности за поступлением доходов того или иного бюджета;

Х отсутствие на региональном уровне отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения, что сказывается на уровне напонения бюджета на последующий период;

Х отсутствие единой методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий, в том числе при взаимодействии с другими органами государственного финансового контроля. На практике получается, что контрольные органы не координируют свои контрольные функции, и каждый ограничивается рамками собственной деятельности;

Х отсутствие единой информационной системы, связывающей вычислительные ресурсы Счетной палаты РФ, региональных и муниципальных

органов государственного финансового контроля в единое информационное пространство. Наличие такой системы, безусловно, позволило бы наладить оперативный обмен данными и способствовало бы более тесному взаимодействию контрольных органов;

Х незавершенность в вопросах формирования муниципальных контрольно-счетных органов.

3. Аргументация, что совершенствование ведомственного финансового контроля позволяет существенно повысить не только его эффективность как такового, но и позитивно влиять на экономический рост в стране, социальную атмосферу в обществе.

В диссертации указывается, что совершенствование ведомственного контроля дожно идти по различным направлениям: создание концепции развития системы ведомственного финансового контроля; формирование системы органов ведомственного контроля, выработка эффективного механизма их взаимодействия между собой и с другими элементами системы государственного финансового контроля; повышение уровня информатизации контрольно-ревизионного процесса; развитие методологических подходов ведения контрольно-ревизионной деятельности; построение системы региональных органов ведомственного финансового контроля; разработка классификации нарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного финансового контроля; принятие типовых норм (стандартов, правил) ведомственного контроля; стимулирование различных форм саморегулирования на основе разработки единых стандартов.

Требуется сформировать единую концепцию государственного ведомственного контроля и адаптировать ее на всех уровнях этой системы. Она могла бы, как отмечается в диссертации, включать следующие блоки: 1. Роль и значение финансового контроля для экономических систем. 2. Финансовый контроль как инфраструктурный сектор рыночной экономики. 3. Интересы различных сторон в финансовом контроле. 4. Регулирование финансового контроля.

В целом, на взгляд соискателя, проблему повышения эффективности государственного финансового контроля в регионах нужно решать с учетом того, что:

Х финансовый контроль в регионах дожен рассматриваться как важнейший элемент общегосударственного контроля, который в свою очередь является сложной системой общественного контроля;

Х независимость, принципы создания и деятельности высшего контрольного органа региона дожны гарантироваться и регламентироваться специальным федеральным законом;

Х в процессе усовершенствования государственного финансового

контроля в регионах следует учитывать принципы такой структуризации контроля в обществе, которая означает необходимость взаимодействия данной системы с иными органами власти;

Х требуется соблюдение субординации при построении региональных органов финансового контроля в структуре общегосударственных контрольных институтов;

Х система финансового контроля регионов дожна быстро адаптироваться к изменениям во внешней и внутренней политике государства;

Х нужно разработать единую методологию осуществления государственного финансового контроля, предполагающую комплексность проводимых ревизий;

Х требуется создать единое информационное пространство контрольно-счетных органов России.

В исследовании аргументируется, что в систему критериев оценки эффективности работы контрольных ведомств целесообразно включить: повышение уровня транспарентности; повышение уровня отчетности; повышение уровня профессионализма работников, участвующих в процедурах ведомственного финансового контроля; применение информационно-коммуникационных технологий в работе органов госуправления.

Ш. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. В современных условиях идет процесс накопления научно-практического знания о деятельности органов ведомственного финансового контроля в стране. В этом смысле большое значение в теории и на практике имеет его восприятие как подсистемы государственного финансового контроля. Тем более, что рыночной экономике ведомственный финансовый контроль принимает новые, более гибкие и эффективные формы.

2. Существует объективная необходимость усиления ведомственного финансового контроля, способствующего лучшей реализации финансово-экономических функций государства, его ведомств. Возрастает роль различных структур президентской, испонительной, законодательной (представительной), судебной власти и органов местного самоуправления, которую они играют в процессе осуществления ведомственного финансового контроля в ходе решения социально-экономических проблем.

3. Ведомственный финансовый контроль - это финансовый контроль министерств, ведомств, других органов государственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов, а также управления испонительных органов местной власти. Их следует

ориентировать на осуществление инновационных финансово-экономических преобразований, приводящих к новому качеству экономического роста и социальному прогрессу российского общества.

4. Главным видом ведомственного финансового контроля является контроль за поступлением и расходованием финансовых ресурсов. Практически все властные органы государства как на федеральном, так и на региональном уровне, а также на уровне органов самоуправления для своего нормального функционирования и развития призваны осуществлять ведомственный финансовый контроль. От его результативности напрямую зависит не только состояние экономики, но и благополучие граждан.

5. Современное состояние ведомственного финансового контроля в России, к сожалению, не отвечает принципам системного подхода, важнейшим из которых является принцип целостности. Несмотря на предпринимаемые усилия, в стране пока не создана единая система государственного и муниципального финансового контроля, способствующая эффективному использованию финансовых ресурсов в интересах общества. Следствием ослабленного контроля на региональном уровне является непрозрачность межбюджетных отношений, отсутствие у регионов стимулов к проведению ответственной бюджетной политики.

6. Целесообразно создание целостной системы ведомственного финансового контроля, означающей совокупность государственных и негосударственных органов, осуществляющих внешний и внутренний финансовый контроль по единым принципам, методикам и стандартам на основе установленных законодательством координационных и субординационных связей и отношений.

7. Совершенствование ведомственного финансового контроля предполагает: дальнейшее развитие его нормативной правовой базы, методологии и институциональных основ; распространение новых методов бюджетирования, ориентированных на результат, на переход от луправления затратами к луправлению результатами; внедрение ведомственного аудита эффективности использования государственных средств, поиск новых и реформирование традиционных форм и методов финансового контроля; укрепление его региональной составляющей; развитие ведомственного финансового контроля в системе местного самоуправления; культурологический подход к модернизации системы государственного и муниципального ведомственного финансового контроля.

8. Среди потенциальных возможностей ведомственного финансового контроля, которые могут быть реализованы в интересах развития страны, выделены: глубокий анализ состояния важнейших областей экономики и финансовых ресурсов, вскрытие резервов экономического роста, прогно-

зирование основных макроэкономических показателей разнития; квалифицированная оценка финансовой составляющей стратегических планов и программ; постоянный режим мониторинга реализации принятых управленческих решений, выявление отклонений от намеченных планов и программ; осуществление не только контроля за законностью и целесообразностью движения бюджетных средств, но и определение, насколько эффективно они используются в рамках принятой стратегии развития; последовательная реализация на практике принципов объективности, законности, независимости и гласности, что способствует повышению эффективности управления общественными финансовыми средствами, укреплению авторитета власти, доверия к ней граждан.

9. В качестве рекомендаций методологического характера следует продожить исследование различных аспектов ведомственного финансового контроля в виде самостоятельных и комплексных тем:

- Ведомственный финансовый контроль как фактор эффективности управления социально-экономическим развитием России.

- Ведомственный финансовый контроль в системе реализации инновационной стратегии государства.

- Ведомственный финансовый контроль в системе бюджетирования, ориентированного на результат.

- Комплексный подход в повышении эффективности государственного и муниципального ведомственного финансового контроля.

- Методология совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в системе органов ведомственного финансового контроля.

- Этические основы деятельности органов государственного и муниципального ведомственного финансового контроля.

10. Рекомендации практического характера можно представить несколькими предложениями:

Х в целях повышения эффективности ведомственного финансового контроля, исключения паралелизма в работе и действенной её координации создать в каждой федеральной структуре, которой поручено заниматься финансовым контролем, профессиональный совет по организации и проведению финансового контроля под председательством её первого руководителя; аналогичные советы могли бы положительно себя проявить и в субъектах федерации, а также на местном уровне;

Х выделить в структуре Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации подразделение, специализирующееся на вопросах ведомственного финансового контроля; укреплять и расширять его взаимодействие с другими секциями; уделять особое внимание партнерству различных контрольных органов;

Х для подготовки специалистов в области финансового контроля внести из.мененил в классификацию специальностей в России, предусмотрев в ней соответствующие квалификации, а также создать крупный федеральный вуз, специализирующийся на подготовке соответствующих бакалавров, магистров и специалистов в области финансового контроля.

Таким образом, в настоящей работе изложены теоретические подходы, практические обобщения и методические рекомендации по раскрытию содержания, новых тенденций развития и определению основных направлений совершенствования ведомственного финансового контроля в современной России. Кроме того, в ней на частных примерах представлены разные проблемные вопросы темы и их решения в динамично меняющихся рыночных условиях.

По теме диссертации опубликованы следующие работы: а) статья в журнале из перечня ВАК Минобрнауки России

1. Сысолятин С. В. Ведомственный финансовый контроль: структура и механизмы. // Государственная служба. 2008. № 5. (0,70 п.л.)

б) другие научные издания

2. Сысолятин С. В. Ведомственный финансовый контроль: содержание, тенденции и совершенствование. // Актуальные проблемы рыночной экономики: социально-финансовое содержание и решения. Сб. науч. трудов. Выпуск 5. / Науч. ред. И. Д. Мацкуляк. - М.: Фонд Экономика, 2007. (0,64 п.л.)

3. Сысолятин С. В. Ведомственный финансовый контроль - подсистема государственного финансового контроля России. // Формирование экономических механизмов рынка: теоретические и практические аспекты: Сб. науч. трудов. -М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2006. - Вып. 8. (0,94 п.л.)

4. Сысолятин C.B. За действенность контроля. // Президентский контроль (о создании механизма внутриведомственного контроля в хозяйственном комплексе Управления делами Президента Российской Федерации). Информационный бюлетень. 2006. № 3. С. 24-28. (0,44 п.л.)

5. Сысолятин C.B. Содержание ведомственного финансового контроля. // Актуальные проблемы рыночной экономики: организационные, инвестиционные, финансовые и социальные аспекты. Сб. науч. трудов. Выпуск 3. / Науч. ред. И.Д.Мацкуляк. - М.: ИнДел, 2005. (1,13 п. л.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Сысолятин Сергей Васильевич

Тема диссертационного исследования Становление и развитие ведомственного финансового контроля в России

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Мацкуляк Иван Дмитриевич

Изготовление оригинал-макета Сысолятин Сергей Васильевич

Подписано в печать 11 ноября 2008 г. Тираж 80 экз. Усл. 1,00 п.л. ФГОУ ВПО РАГС Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 502 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сысолятин, Сергей Васильевич

ВВЕДЕЩ1Е.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

1.1. Становление ведомственного финансового контроля как подсистемы государственного финансового контроля.

1.2. Организационно-экономическое содержание ведомственного финансового контроля.

1.3. Трансформация условий развития ведомственного финансового контроля.

Глава 2. ПУТИ РАЗВИТИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.

2.1. Практика развития ведомственного финансового контроля.

2.2. Актуализация системы ведомственного финансового контроля.

2.3. Государственное регулирование ведомственного финансового контроля.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие ведомственного финансового контроля в России"

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования ведомственного финансового контроля в стране, который до сих пор не получил дожного развития в рыночных условиях, но при этом вызывает серьезный общественный интерес и требует теоретического и практического осмысления. Сложившуюся ситуацию можно объяснить лишь тем, что роль ведомственного финансового контроля как составляющего звена единой системы государственного управления неоправданно занижена и только встречающиеся трудности в развитии отечественной экономики и социальной сферы вынуждают взглянуть на него, как на предмет первой необходимости.

Формально система ведомственного финансового контроля в стране существует. Частично она унаследована Российской Федерацией от прошлого, другие элементы созданы или создаются в настоящее время. Вместе с тем, несмотря на принятие нового законодательства и постановлений по вопросам реформирования системы управления, включая и систему контроля, отсутствие общей концепции модернизации органов финансового контроля, непоследовательность их действий привели к тому, что в стране до сих пор не создана эффективно функционирующая система ведомственного финансового контроля.

К числу приоритетных задач любого современного государства (независимо от формы государственного устройства) относится осуществление контроля за испонением государственного бюджета и государственными финансами. Более того, возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение государственными средствами является важнейшим инструментом в руках государства.

Ведомственный финансовый контроль - контроль законодательных и испонительных органов власти, а также специально созданных ими структур за финансовой деятельностью экономических субъектов с использованием особых приемов. Это контроль за соблюдением финансового законодательства в процессе формирования и использования бюджетных средств, а также внебюджетных средств, приносящих доход от предпринимательской и иной деятельности, оценка экономической эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов.

Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к существенной трансформации действовавшей в стране системы государственного финансового контроля и постепенному приближению ее к западной модели. В результате появились новые органы государственного (а заодно и ведомственного) финансового контроля как на федеральном, так и региональном уровнях.

Возник аудиторский контроль. Наряду с государственным появились и начали действовать негосударственные контролирующие службы (аудиторы). Они осуществляют на договорной основе (за определенную плату) по заказу самих предприятий или соответствующих контролирующих и правоохранительных органов проверку достоверности бухгатерского учёта и отчётности, а также законности финансовых операций.

Рассматривая современное состояние дел в сфере ведомственного финансового контроля, приходится с сожалением констатировать, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы финансового контроля, не получили необходимой политической поддержки, требуемого законодательного обеспечения и дожного научного и методического обоснования, а сама система была значительно ослаблена. В частности, ликвидирована такая эффективная форма всеобъемлющего общественно-государственного контроля за целевым и рациональным использованием государственных средств, финансовых и материальных ресурсов, каковой являлись органы народного контроля.

В результате ведомственный финансовый контроль заметно ослаблен. Меньше уделяется внимания организации внутреннего контроля как в бюджетных учреждениях, так и на унитарных предприятиях.

Между тем, ведомственный финансовый контроль осуществляется во всех странах. Дело в том, что в условиях рыночной экономики финансовые аспекты деятельности государства не только не упрощаются а, наоборот, усложняются. Это особенно характерно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием упономоченных коммерческих банков и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Ведь рыночные отношения не отменяют необходимости принятия мер по устранению недостатков и предупреждению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми или таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.

Ведомственный финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является важным условием принятия правильных управленческих решений. Он во многом помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся в финансово-экономической сфере.

Кроме того, хорошо поставленная система ведомственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральной и региональным властям.

Нельзя сказать, что вопросам ведомственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось внимания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы С. А. Агап-цова, А. Г. Грязновой, Ю. М. Воронина, А. 3. Дадашева, Ю. А. Данилевского, В. А. Двуреченских, Е. А. Кочерина, А. Г. Куликова, Ю. И. Лю-бимцева, И. Д. Мацкуляка, И. П. Мельничука, Б. Е. Пенькова, Н. Д. ПогоI сяна, В. М. Родионовой, С. Н. Рябухина, С. В. Степашина, Н. С. Столярова, Л. Я. Хорина, Д. Г. Черника, В. И. Шлейникова, С. О. Шохина и др.