Совершенствование системы межбюджетных отношений как фактора повышения эффективности развития регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Чигирь, Евгений Геннадиевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2003 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы межбюджетных отношений как фактора повышения эффективности развития регионов"
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ЧИГИРЬ ЕВГЕНИЙ ГЕННАДИЕВИЧ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ФАКТОРА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Специальность: 08.00.05. Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, макроэкономика
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва, 2003
Работа выпонена на кафедре теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Кушлин Валерий Иванович
Официальные оппоненты: Любимцев Юрий Ильич
доктор экономических наук, профессор
Клещина Марина Геннадьевна
кандидат экономических наук
Ведущая организация: Московский государственный
университет им. М.В. Ломоносова (Институт переподготовки и повышения квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук)
Защита диссертации состоится 01 июля 2003 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам К-502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 119606, г.Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 3304
С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики РАГС (1-й учебный корпус, ауд.2222)
Автореферат разослан 30 мая 2003 г.
Ученый секретарь __ЧЧ
диссертационного совета А.В. Бударина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современных условиях роль субъектов Российской Федерации в обеспечении экономического развития страны существенно возрастает. К этому есть объективные предпосыки, одна из которых заключается в росте влияния внешних факторов глобализующейся мировой экономики. Для эффективного участия в ней России необходимо повышать конкурентоспособность, что невозможно без формирования и укрепления единого экономического пространства в масштабах всей страны.
Этот процесс можно осуществить путем создания условий для поной реализации экономического потенциала всех регионов Российской Федерации. Самостоятельный поиск средств в субъектах Федерации и определение приоритетов развития в ряде случаев приводит к углублению диспропорций по уровню социально-экономического развития регионов. Необходимой реальностью становится формирование догосрочной государственной стратегии экономического развития страны, базирующейся на экономическом росте в субъектах Федерации. Инструментом обеспечения такого роста выступает система межбюджетных отношений (МБО), нуждающаяся в совершенствовании. В настоящий момент она сформирована таким образом, чтобы осуществлять функцию перераспределения, что было достаточно важно на этапах преодоления дезинтеграционных тенденций и стартовых кризисных явлений.
Более широкая задача выхода из затяжного структурного кризиса, переживаемого российской экономикой, требует коренного реформирования системы МБО, основной функцией которой дожна стать стимулирующая. Важность системного перехода от преобладания
перераспределительных задач к стимулированию развития, принципиально нереализуемого методами настройки отдельных элементов действующей системы, обуславливает необходимость проведения глубокой реформы системы м ежбюджетных отношений.
Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенностей реализации принципов бюджетного федерализма и связанных с ними экономических отношений посвящено множество научных публикаций и исследований как отечественных, так и зарубежных ученых. В то же время приходится констатировать, что большая часть исследований имеют либо конкретнострановой разрез построения бюджетных отношений, либо сосредотачиваются на отдельных механизмах регионального развития. К числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе относится тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы МБО и степени их воздействия на темпы экономического развития в регионах и в масштабах национальной экономики в целом. Вместе с тем, особенности функционирования системы МБО и региональных взаимосвязей в России показывают наличие резервов повышения их эффективности, что требует дальнейшего научного изучения более широкого круга экономических и социальных проблем в аспекте политики государства в целом.
Вопросы роли и места государства в экономике отдельной страны, условий, порядка, форм и методов государственного воздействия на экономику и регулирование экономических процессов рассматривались в трудах широко известных представителей экономической теории, таких как Т.Веблен, Дж.Бюкенен, Дж.Гэбрейт, Дж.Кейнс, А.Ларнер, Д.Норт, А.Смит, М.Фридман, Ф.Хайек, А.Хансен и других.
Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение особенностей развития и размещения производительных сил, затрагивались в трудах целого ряда экономистов в нашей стране на разных этапах истории: А.Г.Аганбегяна, КХП.Алексеева, А.Н.Алисова, Д.А.Алахвердяна, В.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея,
A.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дулыцикова, И.Н.Евсеева,
B.Н.Кириченко, А.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева,
C.Н.Леонова, Ю.И.Любимцева, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова, . В.С.Немчинова, В.П.Орешина, А.В.Сидоровича, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера и др. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма. В то же время необходимо констатировать наличие больших пробелов и методологических противоречий в исследовании и освещении социально-экономических характеристик федерализма и системы МБО применительно к России. Наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы МБО. Последняя, особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах, носит хотя и предметный характер, но подчас затрагивает лишь отдельные элементы системы и изучается зачастую в отрыве от закономерностей развития производительных сил.
Исследованию особенностей реализации принципов бюджетного федерализма с учетом опыта других стран был посвящен ряд
международных проектов: проект, проводившийся Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Агентством США по международному развитию; российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве; программа Совета Европы Рус-Фед; ряд проектов Европейского союза Тасис; российско-канадского Консорциума по вопросам прикладных экономических исследований СЕПРА и др.
При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы МБО. К ним можно отнести: вопросы учета особенностей и закономерностей участия регионов разных типов и уровней социально-экономического развития в экономике федеративного государства, определения механизмов реализации экономического потенциала депрессивных территорий через их адекватное вовлечение в процессы расширенного воспроизводства ВВП, вопросы формирования единого экономического комплекса страны, отвечающего современным требованиям глобальной экономики и др. Ряд других фундаментальных вопросов, таких как вопрос стимулирующей функции системы межбюджетных отношений, реализуемой по отношению к субнациональным экономикам, хотя и рассматривается в отдельных исследованиях, тем не менее не находит научно обоснованного решения, адекватного нуждам сегодняшней российской экономики.
Целью диссертационного исследования является разработка новой концепции системы МБО в России, основанной на принципах обеспечения более динамичного социально-экономического развития регионов. В соответствии с этой целью в диссертации решаются следующие задачи.
1. Обобщить теоретические разработки и практику бюджетного федерализма, реализуемого в зарубежных странах и в России на
различных исторических этапах применительно к новым условиям и задачам трансформации российской экономики;
2. Выявить особенности формирования и функционирования межбюджетных отношений, оценив степень и характер их воздействия на процессы расширенного экономического воспроизводства в субъектах Федерации и стране в целом;
3. Осуществить анализ территориальных систем Российской Федерации, определив особенности функционирования регионов разного уровня социально-экономического развития и степень учета объективных
. потребностей регионов разных типов действующей моделью МБО;
4. Определить резервы и пути роста эффективности российской системы МБО, базирующиеся на повышении заинтересованности властей и населения субъектов Федерации в наращивании и раскрытии экономического потенциала регионов страны;
5. Обосновать меры по использованию мобилизационных возможностей системы межбюджетных отношений для реализации догосрочной стратегии сбалансированного регионального развития и укрепления единого экономического комплекса на территории России.
Объектом исследования являются экономические процессы, происходящие в хозяйственных системах субъектов Российской Федерации и в целом в национальной экономике под влиянием изменений в системе межбюджетных отношений.
Предметом исследования выступают управленческие и экономические отношения по поводу использования механизмов системы межбюджетных отношений как основного фактора экономического развития регионов Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, региональной экономики. Методологической основой диссертационной работы выступает системно-факторный подход к исследованию процессов реализации принципов бюджетного федерализма в России, методы статистического анализа и экономического прогнозирования, диалектической взаимосвязи степени эффективности системы МБО и темпов экономического развития регионов.
Научная новизна исследования заключается в разработке новой концепции реформирования существующей системы МБО в стране, направленной на повышение стимулирующей функции межбюджетных отношений применительно к процессам эффективного расширенного воспроизводства в территориальных системах страны и на создание условий для дальнейшей консолидации субъектов Федерации в рамках единого экономического комплекса.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе л диссертационного исследования, состоят в следующем.
1. Раскрыто экономическое содержание и возможности системы межбюджетных отношений как основного фактора обеспечения устойчивого развития регионов Российской Федерации;
2. Разработаны новые научные характеристики и определение бюджетного федерализма, отличающиеся от существующих, преимущественно структурных и политико-правовых трактовок раскрытием экономического содержания, связанного с более динамичным развитием всех территориальных систем;
3. Определен характер устойчивой взаимосвязи между типом и развитостью межбюджетных отношений в федеративном государстве и стимулами к экономическому росту в регионах страны;
4. На основе анализа особенностей межбюджетных отношений в различных развитых странах с федеративным устройством разработаны принципы реформирования действующей системы МБО, отвечающие особенностям современного этапа развития трансформируемой экономики России с учетом задач стимулирования экономического развития регионов;
5. Разработан новый подход к вопросу структуризации регионов как субъектов межбюджетных отношений, предложены критерии структуризации, отвечающие задачам формирования стимулирующей модели межбюджетных отношений в Российской Федерации;
6. Разработан механизм создания системы стимулов к проведению политики экономического развития в регионах всех типов, позволяющий учитывать и отражать ее динамику и относительную эффективность.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в его ходе основные результаты и методические положения могут быть использованы при разработке мероприятий по реформированию системы МБО, стратегических направлений реализации государственной региональной политики, а так же при разработке программ в области бюджетного федерализма на региональном и муниципальном уровне. Предложенная методология содержит корректный аппарат определения целей и приоритетов реформирования системы МБО и региональной политики экономического развития, а так же стратегий их достижения. Кроме того, использование принципов реформирования
межбюджетных отношений, предлагаемых в данной работе, может послужить дальнейшему совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации.
Апробация основных положений диссертационного исследования проводилась на научно-практических конференциях: Стратегия трансформации экономики России (РАГС, май 2001 г.) с выступлением по теме Эффективная модель межбюджетных отношений и развитие производительных сил регионов Российской Федерации, Тенденции развития производительных сил России и межрегионального взаимодействия (РАГС, апрель 2002 г.) с докладом Бюджетный федерализм в Российской Федерации: состояние и пути совершенствования, а так же нашли отражение в трех публикациях диссертанта общим объемом 3,1 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, дается краткий обзор практических проблем и задач развития МБО, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрывается его научная новизна и практическая значимость.
В первой главе - "Бюджетно-финансовые отношения федеративного государства в системе регулирования экономического развития" обобщены теоретические основы и уточнены категории влияния государства на экономический потенциал и бюджетные возможности регионов в контексте договременной стратегии экономического развития страны.
Рассмотрены теоретические основы производства общественных - благ применительно к современным условиям, объективные характеристики которых делают невозможным или неэффективным их производство с использованием частного капитала. Отдельное внимание уделено эволюции роли государственного регулирования экономического развития в экономических учениях. Особое место при изучении эволюции экономической мысли уделено теоретическому осмыслению федерализма в экономической науке. Классические и современные концепции представлены в развитии от чисто теоретических к прикладным, учитывающим специфику воздействия неэкономических факторов и особенностей функционирования экономики переходного и развивающегося типов.
Анализ одного из сложных вопросов о децентрализации пономочий в федеративном государстве позволил сделать вывод о том, что применительно к современным российским условиям строгий научный поиск оптимального уровня децентрализации по ряду причин преждевременен. Положительный эффект того или иного ее уровня способен проявляться только во впоне устойчивом федеративном государстве, в то время как в России еще отсутствуют многие условия реализации федерализма, базирующегося на рыночных экономических связях. Среди отсутствующих условий выделяются следующие: процесс разделения пономочий между уровнями власти не завершен; не обеспечиваются условия свободного перемещения товаров, услуг и факторов производства (к числу препятствий процесса можно отнести высокие административные барьеры и неразвитость межрегиональной инфраструктуры); процесс создания системы жестких бюджетных ограничений только начат; институциональные гарантии догосрочного
характера разграничения пономочий между уровнями власти отсутствуют. В таких условиях оправдано выявление прежде всего потенциального уровня децентрализации, в то время как реальный баланс пономочий и ответственности будет определяться всем комплексом задач текущего и перспективного этапов государственных реформ. ,
Приоритетные вопросы совершенствования системы МБО требуют раскрытия экономической природы бюджетного федерализма, принятые представления о котором носят преимущественно структурный, либо юридический характер. Диссертантом дается определение бюджетного федерализма как принципа, в соответствии с которым посредством механизмов системы межбюджетных отношений обеспечиваются условия адекватного участия территориальных производственных комплексов в процессе расширенного воспроизводства ВВП страны с учетом объективных различий в уровне развития производительных сил регионов и других факторов производства. Принципиальным отличием является акцент на экономической природе явления, что позволяет развить и обосновать на этой основе актуальные задачи, направления реформирования и развития системы МБО в Российской Федерации. >
Диссертантом обобщен опыт ряда стран в области реализации принципов бюджетного федерализма, позволяющий провести | сопоставительный анализ общих проблем национальных моделей межбюджетных отношений в контексте воздействия, оказываемого ими на экономику. Результаты анализа позволяют учесть в ходе научного исследования различные подходы к перспективному развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Так, в диссертационном исследовании показывается, что вопросы децентрализации пономочий, обсуждаемые в практике российского
федерализма, дожны учитывать соответствующую практику США, наглядно свидетельствующую в пользу того, что глубокая децентрализация хотя и служит формированию устойчивой доходной базы субъектов (штатов), но является и основной причиной невозможности проведения единой государственной налоговой и бюджетной политики. Еще более глубокий уровень децентрализации, характерный для Канады, создал предпосыки к возникновению проблем, близких российскому федерализму 90-х гг. Практически равные права федерального и регионального уровней власти в условиях нечеткого определения (разграничения) пономочий привели к прецедентам более глубокой автаркии, нежели это имело место в случае с рядом регионов России. Создание фактически независимой региональной налоговой системы и отказ регионов от участия в общенациональных государственных программах создают ощутимую угрозу развития центробежных тенденций в Канаде. Это подчеркивает важность проводимого в Российской Федерации внутреннего курса на восстановление единого бюджетно-налогового пространства, опирающегося на вертикаль власти, действующую в рамках конституционного законодательства, основой которого является безусловное равенство субъектов Федерации. Искажение данного принципа, в том числе такими инструментами, как двусторонние договора недопустимо.
Задачи формирования и развития инфраструктуры, выступающие в качестве обязательного условия формирования единого народнохозяйственного комплекса на территории России, так же несут с собой не только положительный эффект. Ряд трудностей, возникающих в экономике инфраструктурно развитого федеративного государства (перелив выгод или балансирование внешних эффектов) нуждаются в научном изучении.
Опыт США свидетельствует, что отсутствие, в условиях глубокой децентрализации, широких возможностей государственного регулирования и проведения единой экономической политики ведет к сокращению производства или к производству в недостаточном объеме целого ряда бюджетных услуг. В то же время в Германии, конституция которой гарантирует единство уровня жизни на всей территории страны, при сопоставимом уровне развития инфраструктуры подобной проблемы не существует. Высокая степень единообразия в уровне предоставления государственных услуг повышает степень равенства чистых налоговых выгод, позволяет минимизировать неэффективную миграцию и косвенные потери от перелива выгод.
В диссертации показано, что эта же особенность федерации в Германии является и источником острых внутренних противоречий. Высокая эффективность реализации выравнивающей функции немецкой модели межбюджетных отношений создает предпосыки ограничения стимулов к проведению политики развития как в землях "донорах", так и в "реципиентах". И в этом смысле данная проблема существенно более развитой немецкой федеративной модели перекликается с российскими проблемами отсутствия эффективного инструментария стимулирования развития региональных экономик. Поиск такого инструментария, производимый в контексте анализа перспектив развития российского федерализма и учитывающий опыт более развитых федераций, является одной из важных задач сегодняшней экономической науки и фактором обеспечения условий устойчивого экономического развития России.
Диссертантом систематизированы материалы по основам становления бюджетного федерализма в стране. Выделены и
проанализированы с учетом влияния на экономическую природу МБО основные противоречия на этом пути.
Сделан вывод о несоответствии догосрочным экономическим интересам России института двусторонних договоров. До сих пор отдельными исследователями и региональными финансистами подчеркивается особая роль "договорного федерализма". С одной стороны, он может быть рассмотрен как ответ наиболее последовательных в проведении экономических реформ регионов федеральному центру, не сумевшему вовремя сформулировать и реализовать четкие догосрочные приоритеты устойчивого развития России. С другой стороны, данный институт служит существенному и неконституционному искажению единого экономического пространства страны. Финансовые ресурсы распределяются по каналам межбюджетных отношений подчас не в соответствии с принципами экономической целесообразности, а под влиянием политических факторов.
Необходимый для определения целевых критериев совершенствования системы МБО анализ текущей политики федерального правительства позволил сделать вывод о ее пассивном характере, одной из основ которого является санация растущего денежного предложения в экономике, низкие темпы роста которой не позволяют справиться с избыточной ликвидностью, привносимой благоприятной для экспортно-сырьевой специализации российской экономики мировой конъюнктурой. В тоже время, догосрочным экономическим интересам страны более точно отвечает государственная политика, направленная на существенное изменение структуры ВВП, снижение зависимости от развития экспортно-ориентированных отраслей ТЭК. Её реализация предполагает коренную модернизацию национальной экономики, опирающуюся на создание
условий развития производительных сил регионов. Ситуация, когда около 49% суммарного ВРП России производится в 10 ведущих по уровню развития регионах страны, а в 19 замыкающих по этому показателю - в сумме не более 4%, является исключительно неблагоприятной с точки зрения экономической безопасности и стабильности государства. Оценка перспектив изменения такого положения дел пока так же не оправдывает ожиданий: наблюдаются значительные диспропорции в экономической
активности в регионах. В период 2000-2002 гг. 46% всех иностранных
инвестиций в нашу страну поступило в Центральный федеральный округ. 1
Из их объема 88% пришлось на Москву.
Анализ среднесрочных программных документов правительства тоже подтверждает сделанные выводы. Положительные шаги в сторону разграничения пономочий и упорядочивания структуры межбюджетных потоков во многом нивелируются пассивностью государства по другим важнейшим вопросам. В частности, недостаточно обоснованной предстает распространенная позиция, согласно которой создание минимальных организационно-правовых условий "само по себе" станет мощным точком к развитию производительных сил регионов. В условиях ослабленности <
российской экономики и нарастания влияния внешних (глобальных) факторов переоценка возможностей "невидимой руки рынка" с большой ,
вероятностью приведет к росту влияния, оказываемого на экономику России международным капиталом, активно поддерживаемым определенными компрадорски ориентированными структурами внутри страны.
Во мторой главе - "Формирование модели межбюджетных отношений, стимулирующей экономическое развитие в регионах" диссертантом проведен обобщающий анализ критериев эффективной
системы МБО с позиций более точного удовлетворения потребностей современного этапа трансформируемой экономики России и создания догосрочных предпосылок устойчивого развития производительных сил регионов. Для этого произведено подробное исследование действующей системы МБО, выявлены основные ее недостатки, сдерживающие темпы экономического роста в регионах. Показано, что система сформирована таким образом, чтобы с той или иной результативностью выпонять перераспределительную функцию. Этому служит во многом искусственное, с точки зрения автора, разделение всей совокупности регионов России на регионы "доноры" и "реципиенты". Такое разделение не отражает реального уровня развития производительных сил всех регионов и не позволяет учесть объективные особенности и задачи регионов с разными потенциалами социально-экономического развития.
В отсутствии универсального подхода к формированию эффективных межбюджетных отношений диссертант сосредоточил внимание на разработке концепции системного реформирования российской модели межбюджетных отношений с учетом задач формирования и проведения эффективной и дифференцированной политики регионального развития. В исследовании доказывается, что ориентация действующей системы МБО в основном на перераспределение финансовых ресурсов не создает предпосылок к эффективной реализации экономического потенциала регионов. Особенности организации системы накладывают существенные ограничения на возможности проведения активной политики регионального социально-экономического развития. Создаваемые в рамках действующей системы межбюджетных отношений инструменты не могут реально стимулировать развитие регионов всех типов.
Руководствуясь задачами преодоления несовершенства организации системы МБО в Российской Федерации, диссертант, на основе изучения особенностей развития регионов разных типов, приходит к выводу о наличии выраженной третьей, промежуточной группы регионов. Отличительной чертой регионов данной переходной группы, является меньшая, по сравнению с депрессивными регионами, зависимость от средств федерального бюджета, но, одновременно, отсутствие значительных финансовых возможностей для инвестирования интенсивного собственного развития, проявления себя в роли нетго-источников поступлений в федеральный бюджет.
Игнорирование в процессе организации структурных взаимосвязей системы МБО группы регионов переходного типа приводит к отрицательным экономическим последствиям. Такие регионы нуждаются в особой опеке государством как потенциальные доноры. В то же время из-за существующего порядка, когда при формальном переходе в категорию доноров регион может лишиться значительной части финансовой помощи, создаются устойчивые предпосыки ограничения экономического роста наиболее перспективной группы регионов.
Диссертантом предложена модель критериальной оценки регионов, использующая в качестве одного из возможных путей разделения регионов по группам 1ьо, т.е. индексы бюджетной обеспеченности (табл.1).
Таблица 1
Группировка регионов по уровням бюджетной обеспеченности
Группа регионов
Наиболее финансово обеспеченные регионы 1бо >1,05 Регионы "переходного типа" 1,05 >1ю> 0,8 Депрессивные регионы 1бо < 0,8
Проведенная в соответствии с предложенными критериями группировка регионов распределила регионы следующим образом: Группа А - 1 регион; Группа Б - 31 регион (35% от общего количества регионов России; Группа В - 57 регионов (64% регионов России).
Более углубленный анализ показал, что среди регионов группы Б три региона имеют 1бо от 1,01 до 1,04, что практически соответствует предложенному пороговому значению для регионов группы А, а 10 регионов располагают 1бо от 0,95 до 1,0, что наглядно показывает их потенциал. В то же время 8 регионов имеют 1бо менее 0,25. Всё это свидетельствует о наличии выраженных полярных групп регионов с совершенно различными особенностями социально-экономического развития, требующими от системы МБО особого дифференцированного подхода.
Изучение особенностей существующей модели межбюджетных отношений в России позволило сделать вывод об отсутствии реальных инструментов оценки эффективности освоения средств государственного бюджета, перераспределяемых по каналам МБО для поддержки региональных экономик. В диссертации доказывается, что важную роль в повышении эффективности перераспределения дожны играть элементы оценки экономической динамики развития региональных хозяйств, что принципиально невозможно осуществить в условиях действующей статичной модели.
Руководствуясь сделанными выводами, автором разработан допонительный инструментарий системы МБО, позволяющий оценивать динамические изменения в уровнях развития регионов России: рейтинговая матрица группировки регионов по уровням социально-
экономического развития, основанная на специальной системе региональных рейтингов (табл.2).
Таблица 2
Рейтинговая матрица группировки регионов Российской Федерации по уровню и динамике развития
Рейтинги
Тип, характеристика Группа А Группа Б Группа В
Стабильный донор AAA - темпы роста в течение Зх лет выше средне российских
Устойчивый донор АА - рост более Зх лет
Эффективный А** - темпы роста выше средне российских Б** - темпы роста выше средне российских
Растущий Л*-рост /Г-рост В* - рост
Стабильный А - стабильность (темпы роста незначительны или нулевые) Б - стабильность В - стабильность
Спад А' - темпы роста отрицательные Г - темпы роста отрицательные ЕГ - темпы роста отрицательные
Депрессивный В~ - темпы роста более Зх лет отрицательные
Проведенный анализ распределения регионов в соответствии с предложенными критериями показал наличие локальных региональных групп практически во всем рейтинговом диапазоне. При этом суммарно 14 регионов (почти 16% от числа субъектов Федерации) могут реально претендовать на получение рейтингов группы А в случае успешной реализации политики социально-экономического развития.
Использование предложенного механизма, учитывающего уровни рейтинговой матрицы, позволяет:
- исключить условность отнесения региональных экономик к той или иной группе, когда даже формальные изменения налогового законодательства способны привести к перемещению части регионов из одной группы в другую без наличия на то объективных экономических причин;
- внедрить элементы оценки динамики среднесрочных экономических показателей, что позволяет перейти от выравнивания бюджетной обеспеченности к более обоснованному программно-целевому планированию межбюджетных расходов и оценке на основе динамики текущих рейтингов относительной эффективности расходования этих средств.
Важной отличительной особенностью предлагаемого диссертантом видения направлений реформирования системы МБО в России является возможность проведения государственной региональной политики поддержки развития регионов, более точно учитывающей особенности и реальные возможности экономического роста регионов разных типов.
На основе критериального анализа объективных особенностей регионов трех типов автором выделены следующие их отличительные черты:
Группа А. Экономически эффективные и самодостаточные регионы, более всего нуждающиеся в стабилизации основных параметров бюджетно-финансовой системы страны. Предоставление допонительной финансовой помощи здесь только искажает принципы конкурентной рыночной среды, являющейся одной из основ эффективности региональных экономик группы.
Группа Б. Экономически развитые, обладающие высоким экономическим потенциалом, относительно развитой инфраструктурой,
хорошим нормативно-правовым обеспечением рыночной экономики, данные регионы не обладают устойчивым финансовым положением. К этой группе относятся регионы с наиболее высокими темпами экономического роста, стабилизация которых зависит, прежде всего, от приоритетов государственной региональной политики. ^
Эти регионы обычно не обладают достаточными финансовыми ресурсами для того, чтобы самостоятельно удовлетворить повышенный
спрос растущей региональной экономики, предъявляемой к инфраструктурному обеспечению.
Группа В. Наименее экономически развитые регионы, находящиеся в зависимости от финансовой помощи из средств федерального бюджета том числе для покрытия текущих расходов. Руководствуясь принципом экономической целесообразности, диссертантом сделан вывод о том, что на данном этапе социально-экономического развития перед регионами данной группы стоят задачи создания условий повышения деловой активности и роста доходных источников региональных бюджетов. К числу таких условий относится реформа бюджетно-финансовой системы, направленная на повышение общей эффективности, прозрачности, 1
сокращение неэффективных расходов, а так же развитие инфраструктурного обеспечения рыночной экономики. (
Принципиальная новизна предложенного подхода к реформированию межбюджетных отношений заключается в том, что такая форма их организации позволяет при определенных условиях реализовать
на практике систему законодательных ограничений, создающих без нарушения принципов равенства совокупность экономических стимулов к проведению активной политики развития в регионах всех типов.
В отличие от института двусторонних договоров, дававшего необоснованные допонительные права части регионов, в предложенной концепции соблюдается общее единство экономических прав. В то же время реальный текущий баланс возможностей и обязанностей может быть привязан к региональному рейтингу, и подлежит корректировке в соответствии с изменениями текущего рейтинга региона в установленных законодательно пределах.
Так, отнесение региона к группе В, согласно аргументации диссертанта, дожно означать введение существенных ограничений на ведение финансово-хозяйственной деятельности, повышение уровня надзорных и контрольных функций со стороны федеральных финансовых органов, включая такие мероприятия как введение ограничений в кредитно-заемной и инвестиционной сферах. Присвоение рейтинга В~ может означать введение предусмотренных Бюджетным Кодексом РФ режимов внешнего финансового управления или банкротства региона.
Баланс прав регионов группы Б значительно шире и включает в том числе допонительный инструментарий межрегионального развития, в качестве которого может выступить созданный на основе Фонда развития региональных финансов межрегиональный Фонд Регионального Развития, формируемый в том числе и из взносов регионов группы. Одним из стимулов дальнейшего развития в рамках группы может служить ограничение доступа к средствам Фонда регионов с рейтингом Б~ при продожающихся обязательствах по софинансированию его оборотного капитала.
Целесообразно, чтобы регионы группы А обладали отражающим их уровень {Развития наиболее широким балансом прав, включая догосрочные законодательные гарантии стабильности параметров
межбюджетных взаимоотношений, расширенные права в области заемной и инвестиционной сферы. Одним из факторов поддержки в данном случае может служить государственное стимулирование специализации по приоритетным направлениям научно-технического развития, реализуемое посредством размещения государственного заказа на НИОКР и (финансирование фундаментальных исследований с соответствующим разделением прав по использованию полученных наработок.
В развитие авторской концепции совершенствования системы МБО в диссертационном исследовании представлено обоснование приоритетов государственной региональной политики на период до 2015 г, позволяющей осуществить постепенный переход на новые принципы организации межбюджетных отношений в России. В соответствии с представленной концепцией, в период 2006-2010 гг. предлагается осуществить концентрацию средств консолидированного бюджета государства для реализации реформ в регионах группы В, направленных на инфраструктурное развитие регионов, включающее мероприятия по вовлечению депрессивных и удаленных регионов в адекватное участие в процессах расширенного воспроизводства ВВП, учитывающее специфику формирования единого экономического пространства в стране.
В период 2011-2015 гг. диссертантом обоснованы предложения по сосредоточению усилий при проведению государственной региональной политики на софинансировании ресурсоемкого инфраструктурного обеспечения регионов группы Б, отвечающего запросам растущей экономики с постепенным переходом на конкурсный порядок распределения средств создаваемого межрегионального Фонда развития регионов.
Подводя в заключении общий итог выпоненному исследованию, автор констатирует результативность в целом примененного в работе подхода к системе межбюджетных отношений с позиций вклада в повышение эффективности развития регионов Российской Федерации. Использованный подход, основанный на учете объективных особенностей и закономерностей функционирования региональных экономик разного уровня социально-экономического развития, позволил выявить и конкретизировать экономическую природу бюджетного федерализма и разработать на его основе оригинальную концепцию реформирования системы МБО в России.
Начав исследование с основ организации данной системы, автор обосновал наличие трех выраженных групп регионов, вместо общепринятого биполярного подхода к структуре регионов России. В разработанной автором системе региональных рейтингов автору удалось совместить в рамках предложенной модели статичный и динамический подходы к регулированию межбюджетных потоков. При этом были учтены как особенный характер текущих задач перераспределения финансовых ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, так и важность оценки динамического изменения уровней социально-экономического развития субъектов регулирования. На основе предложенной схемы межбюджетных отношений автором сформулированы догосрочные предложения по приоритетам государственной региональной политики.
Основное содержание диссертационного исследования опубликовано в следующих публикациях автора:
1. Чигирь Е.Г. Эффективная модель МБО и развитие производительных сил регионов Российской Федерации. // Стратегия трансформации экономики России. М.: РАГС, 2001. - 0,8 п.л.
2. Чигирь Е.Г. Бюджетный федерализм в РФ: состояние и пути совершенствования. // Трансформация производительных сил России в
современных условиях. М.: РАГС, 2002. - 0,8 п.л.
3. Чигирь Е.Г. Концептуальные направления реформы системы МБО в Российской Федерации. М.: Альба, 2003. - 1,5 п.л.
Автореферат
Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук Чигирь Е.Г.
Тема исследования Совершенствование системы межбюджетных отношений... Научный руководитель д.э.н., проф. Кушпин В.И.
Изготовление оригинал-макета Чигирь Е.Г.
Подписано в печать Ав-я^З- Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,6
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 2 ЧЧ 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
ill 20 О 9
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Чигирь, Евгений Геннадиевич
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
1.1. Государство и государственный бюджет как предмет экономической теории
1.2. Национальные модели межбюджетных отношений федеративных государств и влияние их особенностей на экономическое развитие
1.3. Специфика реализации принципов бюджетного федерализма в условиях трансформируемой российской экономики
ГЛАВА И. ФОРМИРОВАНИЕ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ, СТИМУЛИРУЮЩЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ В РЕГИОНАХ
2.1. Система межбюджетных отношений как фактор развития регионов разных типов
2.2. Особенности социально-экономического развития региональных экономик
2.3. Концептуальные подходы к организации системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и основы государственной стратегии регионального развития на период до 2015 года
Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование системы межбюджетных отношений как фактора повышения эффективности развития регионов"
Актуальность темы исследования. В современных условиях роль субъектов Российской Федерации в обеспечении экономического развития страны существенно возрастает. К этому есть объективные предпосыки, одна из которых заключается в росте влияния внешних факторов глобализующейся мировой экономики. Для эффективного участия в ней России необходимо повышать конкурентоспособность, что невозможно без формирования и укрепления единого экономического пространства в масштабах всей страны.
Этот процесс можно осуществить путем создания условий для поной реализации экономического потенциала всех регионов Российской Федерации. Самостоятельный поиск средств в субъектах Федерации и определение приоритетов развития в ряде случаев приводит к углублению диспропорций по уровню социально-экономического развития регионов. Необходимой реальностью становится формирование догосрочной государственной стратегии экономического развития страны, базирующейся на экономическом росте в субъектах Федерации. Инструментом обеспечения такого роста выступает система межбюджетных отношений (МБО), нуждающаяся в совершенствовании. В настоящий момент она сформирована таким образом, чтобы в большей мере справляться с реализацией функции перераспределения, что было достаточно важно и оправданно на этапах преодоления дезинтеграционных тенденций и стартовых кризисных явлений.
Более широкая задача выхода из затяжного структурного кризиса, переживаемого российской экономикой, требует коренного реформирования системы МБО, основной функцией которой дожна стать стимулирующая. Важность системного перехода от преобладания перераспределительных задач к стимулированию развития во всех без исключения субъектах Федерации, принципиально нереализуемого методами настройки отдельных элементов действующей системы, обуславливает необходимость проведения глубокой реформы системы межбюджетных отношений. Реформа федеративных отношений, направленная на совершенствование мотивации субнациональных властей - ключевая задача, решение которой необходимо для успешного перехода к рынку в России.1
Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенностей реализации принципов бюджетного федерализма и связанных с ними экономических отношений посвящено множество научных публикаций и исследований как отечественных, так и зарубежных ученых. В то же время приходится констатировать, что большая часть исследований имеют либо конкретнострановой разрез построения бюджетных отношений, либо сосредотачиваются на отдельных механизмах регионального развития. К числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе относится тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы МБО и степени их воздействия на темпы экономического развития в регионах и в масштабах национальной экономики в целом. Вместе с тем, особенности функционирования системы МБО и региональных взаимосвязей в России показывают наличие резервов повышения их эффективности, что требует дальнейшего научного изучения более широкого круга экономических и социальных проблем в аспекте политики государства в целом.
Вопросы роли и места государства в экономике отдельной страны, условий, порядка, форм и методов государственного воздействия на экономику и регулирование экономических процессов рассматривались в трудах широко известных представителей экономической теории, таких как Т.Веблен, Дж.Бюкенен, Дж.Гэбрейт, Дж.Кейнс, А.Ларнер, Д.Норт, А.Смит, М.Фридман, Ф.Хайек, А.Хансен и других.
1 Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы. ОЭСР. Вопросы экономики, 2002. № 5. С. 86.
Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение особенностей развития и размещения производительных сил, затрагивались в трудах целого ряда экономистов в нашей стране на разных этапах истории: А.Г.Аганбегяна, Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова, Д.А.Алахвердяна, В.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея, А.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дулыцикова, И.Н.Евсеева, В.Н.Кириченко,
A.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева, С.Н.Леонова, Ю.И.Любимцева, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова,
B.С.Немчинова, В.П.Орешина, А.В.Сидоровича, С.Г.Синельников-Мурылева, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера, Е.Г.Ясина и др. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма. В то же время необходимо констатировать наличие больших пробелов и методологических противоречий в исследовании и освещении социально-экономических характеристик федерализма и системы МБО применительно к России. Наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы МБО. Последняя, особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах, носит хотя и предметный характер, но подчас затрагивает лишь отдельные элементы системы и изучается зачастую в отрыве от закономерностей развития производительных сил.
Исследованию особенностей реализации принципов бюджетного федерализма с учетом опыта других стран был посвящен ряд международных проектов: проект, проводившийся Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Агентством США по международному развитию1; российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве2; программа Совета Европы Рус-Фед; ряд проектов Европейского союза Тасис ; российско-канадского Консорциума по вопросам прикладных экономических исследований СЕПРА4 и др.
При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы МБО. К ним можно отнести: вопросы учета особенностей и закономерностей участия регионов разных типов и уровней социально-экономического развития в экономике федеративного государства, определения механизмов реализации экономического потенциала депрессивных территорий через их адекватное вовлечение в процессы расширенного воспроизводства ВВП, вопросы формирования единого экономического комплекса страны, отвечающего современным требованиям глобальной экономики и др. Ряд других фундаментальных вопросов, таких как вопрос стимулирующей функции системы межбюджетных отношений, реализуемой по отношению к субнациональным экономикам, хотя и рассматривается в отдельных исследованиях, тем не менее не находит научно обоснованного решения, адекватного нуждам сегодняшней российской экономики.
Целью диссертационного исследования является разработка новой концепции системы МБО в России, основанной на принципах обеспечения более динамичного социально-экономического развития регионов. В соответствии с этой целью в диссертации решаются следующие задачи.
1 Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров. М. - 1996.
2 Бюджетный федерализм: Российско-канадский проект "Федерализм в сотрудничестве", 2-е издание, М.: МОНФ - 1998.
3 Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы. Министерство региональной политики РФ. М. - 1999.
4 Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. М. - 2001.
1. Обобщить теоретические разработки и практику бюджетного федерализма, реализуемого в зарубежных странах и в России на различных исторических этапах применительно к новым условиям и задачам трансформации российской экономики;
2. Выявить особенности формирования и функционирования межбюджетных отношений, оценив степень и характер их воздействия на процессы расширенного экономического воспроизводства в субъектах Федерации и стране в целом;
3. Осуществить анализ территориальных систем Российской Федерации, определив особенности функционирования регионов разного уровня социально-экономического развития и степень учета объективных потребностей регионов разных типов действующей моделью МБО;
4. Определить резервы и пути роста эффективности российской системы МБО, базирующиеся на повышении заинтересованности властей и населения субъектов Федерации в наращивании и раскрытии экономического потенциала регионов страны;
5. Обосновать меры по использованию мобилизационных возможностей системы межбюджетных отношений для реализации догосрочной стратегии сбалансированного регионального развития и укрепления единого экономического комплекса на территории России.
Объектом исследования являются экономические процессы, происходящие в хозяйственных системах субъектов Российской Федерации и в целом в национальной экономике под влиянием изменений в системе межбюджетных отношений.
Предметом исследования выступают управленческие и экономические отношения по поводу использования механизмов системы межбюджетных отношений как основного фактора экономического развития регионов Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, региональной экономики. Методологической основой диссертационной работы выступает системно-факторный подход к исследованию процессов реализации принципов бюджетного федерализма в России, методы статистического анализа и экономического прогнозирования, диалектической взаимосвязи степени эффективности системы МБО и темпов экономического развития регионов.
Научная новизна исследования заключается в разработке новой концепции реформирования существующей системы МБО в стране, направленной на повышение стимулирующей функции межбюджетных отношений применительно к процессам эффективного расширенного воспроизводства в территориальных системах страны и на создание условий для дальнейшей консолидации субъектов Федерации в рамках единого экономического комплекса.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования, состоят в следующем.
1. Раскрыто экономическое содержание и возможности системы межбюджетных отношений как основного фактора обеспечения устойчивого развития регионов Российской Федерации (С.89-91 );
2. Разработаны новые научные характеристики и определение бюджетного федерализма, отличающиеся от существующих, преимущественно структурных и политико-правовых трактовок раскрытием экономического содержания, связанного с более динамичным развитием всех территориальных систем (С.30-34);
3. Определен характер устойчивой взаимосвязи между типом и развитостью межбюджетных отношений в федеративном государстве и стимулами к экономическому росту в регионах страны (С.97-99);
4. На основе анализа особенностей межбюджетных отношений в различных развитых странах с федеративным устройством разработаны принципы реформирования действующей системы МБО, отвечающие особенностям современного этапа развития трансформируемой экономики России с учетом задач стимулирования экономического развития регионов (С.56-57);
5. Разработан новый подход к вопросу структуризации регионов как субъектов межбюджетных отношений, предложены критерии структуризации, отвечающие задачам формирования стимулирующей модели межбюджетных отношений в Российской Федерации (С. 107-110);
6. Разработан механизм создания системы стимулов к проведению политики экономического развития в регионах всех типов, позволяющий учитывать и отражать ее динамику и относительную эффективность (С. 110-112).
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в его ходе основные результаты и методические положения могут быть использованы при разработке мероприятий по реформированию системы МБО, стратегических направлений реализации государственной региональной политики, а так же при разработке программ в области бюджетного федерализма на региональном и муниципальном уровне. Предложенная методология содержит корректный аппарат определения целей и приоритетов реформирования системы МБО и региональной политики экономического развития, а так же стратегий их достижения. Кроме того, использование принципов реформирования межбюджетных отношений, предлагаемых в данной работе, может послужить дальнейшему совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации.
Апробация основных положений диссертационного исследования проводилась на научно-практических конференциях: Стратегия трансформации экономики России (РАГС, май 2001 г.) с выступлением по теме Эффективная модель межбюджетных отношений и развитие производительных сил регионов Российской Федерации, Тенденции развития производительных сил России и межрегионального взаимодействия (РАГС, апрель 2002 г.) с докладом Бюджетный федерализм в Российской Федерации: состояние и пути совершенствования, а так же нашли отражение в трех публикациях диссертанта общим объемом 3,1 п.л. Отдельные положения и выводы автора, представляющие практический интерес, были использованы при подготовке рабочих материалов Рабочей группы по вопросам межбюджетных отношений Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и пономочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в так же в работе Подкомитета по межбюджетным отношениям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Структура диссертации. Логика и задачи научного исследования предопределили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Чигирь, Евгений Геннадиевич
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное научное исследование по тематике построения эффективной системы межбюджетных отношений позволило сделать ряд выводов и предложений:
1. Действующая система межбюджетных отношений в Российской Федерации оказывает, в отдельных случаях, сдерживающее воздействие на процессы развития национальной экономики в региональном разрезе. Такое положение дел обусловлено тем, что в процессе своего функционирования система МБО в большей мере испоняет перераспределительную функцию, нежели стимулирующую. Если в условиях нарастания де-зинтеграционных явлений в экономике России начала 90-х и острых финансовых потрясений конца этого периода существование системы МБО перераспределительного типа было оправданным как средство преодоления негативных тенденций, то переход от антикризисной политики к политике формирования условий обеспечения устойчивого развития выявил несоответствие действующей системы МБО современному этапу развития экономики России. Отсутствие четких механизмов оценки эффективности множества разрозненных расходов по поддержке отдельных регионов приводит к размыванию финансовых ресурсов и снижению эффективности их освоения. Значительный объем перераспределения финансовых средств снижает темпы экономического роста в наиболее развитых регионах и стимулирует возникновение иждивенческих настроений в регионах-получателях финансовой помощи. Прежде всего, росту такого рода настроений способствует отсутствие в действующей системе МБО реальных механизмов, повышающих заинтересованность регионов в социально-экономическом развитии или же, наоборот, препятствующих длительному нахождению в числе получателей трансфертов.
Предлагаемые в рамках программных документов по реформе межбюджетных отношений мероприятия не улучшают ситуацию, поскольку не решают фундаментальных проблем действующей системы МБО и направлены, как правило, не на реформу, а на поднастройку отдельных ее механизмов. Существующие механизмы (Фонд развития региональных финансов), призванные повысить заинтересованность регионов в развитии касаются столь малого числа субъектов Федерации, что назвать итоги их функционирования системными нельзя.
2. Произведенный анализ федеративных моделей других государств и исследование исторического опыта реализации принципов бюджетного федерализма в России, осуществленный паралельно с исследованием особенностей развития экономик субъектов Федерации позволил сделать вывод о глубоких скрытых резервах развития системы МБО в России, способных высвободить и реализовать на практике ее стимулирующую экономическое развитие Федерации функцию. Исследование выявило наличие общих проблем и потребностей у регионов РФ, решение которых силами экономически несамостоятельных субфедеральных бюджетов достаточно проблематично. Такая задача может быть обозначена и решена в рамках нового подхода к формированию основ и функционированию системы МБО в Российской Федерации. В частности, вопросы децентрализации пономочий по уровням бюджетной системы государства дожны рассматриваться с учетом аспектов влияния той или иной степени децентрализации на возможности проведения единой государственной политики. Их следует рассматривать с учетом растущего, в условиях развития инфраструктурного обеспечения и свободного межрегионального движения факторов производства, влияния децентрализуемых пономочий на процессы углубляющихся противоречий межрегиональной конкуренции. В исследовании подчеркивается важность поиска компромиссного механизма перераспределения, позволяющего учесть нужды финансово неустойчивых регионов и компенсировать изъятие части финансовых ресурсов у регионов "доноров".
3. На основе изучения итогов функционирования действующей системы МБО и особенностей хозяйствования в регионах разного уровня социально-экономического развития раскрыты причины сдерживающего воздействия, оказываемого данной системой. В его основе лежит несоответствие принципов организации системы МБО реальному положению дел с развитием производительных сил разных регионов, а как следствие - искажение экономической природы функционирования системы МБО. Так, действующая система базируется на разделении регионов для решения таких задач как выравнивание бюджетной обеспеченности на две группы - регионы-"доноры" и регионы-"реципиенты". Такой принцип группировки экономических субъектов можно охарактеризовать как направленный "сверху вниз", когда разделение формируется посредством финансовых инструментов, а не является отражением действительного уровня социально-экономического развития регионов.
Одной из принципиальных особенностей организации системы МБО в России, определяющей ее несоответствие задачам современного этапа развития экономики, является игнорирование факта наличия в экономике особой группы регионов "переходного типа". Отличительной чертой регионов, входящих в эту группу является пограничное состояние развития, не позволяющее провести корректное отнесение к регионам-"донорам" или "реципиентам". Особенностью того уровня социально-экономического развития, на котором находятся данные субъекты является зависимость от целенаправленной государственной поддержки, в отсутствие которой они могут достаточно дого оставаться в подобном неустойчивом состоянии. Более того, несовершенство действующей системы МБО, когда формальный переход в категорию регионов-"доноров" способен лишить эти регионы права на финансовую помощь из средств федерального бюджета, резко сокращает мотивацию к развитию, а в ряде случаев и просто лишает возможностей к дальнейшему качественному росту и вхождению в группу экономически устойчивых регионов.
Последствия такого положения дел заключатся в том, что данная, значительная по составу группа регионов, которые иначе могут быть названы "потенциальными донорами", в силу игнорирования самого факта своего существования основным механизмом поддержки региональных финансов Ч системой МБО, не получает со стороны государства специальной поддержки своих нужд, объективно отличающихся от нужд как развитых, так и депрессивных регионов. В результате, эти субъекты Федерации неспособны поностью реализовать имеющийся потенциал и перейти в категорию устойчивых "доноров".
Для решения обозначенной проблемы в рамках проведенного исследования предложены критерии нового разделения регионов России по группам, отражающего и учитывающего объективные особенности развития трех типов регионов. На основе использования Индекса бюджетной обеспеченности (1Бо) региональных бюджетов было проведено разделение регионов на три группы: Группа А - регионы с 1Бо более 1,05, группа Б - бюджетная обеспеченность находится в пределах от 1,05 до 0,8, и группа В, в которую вошли регионы с 1бо менее 0,8. Такое разделение позволяет более точно отразить состояние экономики регионов для нужд проведения региональной политики поддержки экономического развития субъектов Федерации.
4. Помимо очевидного несовершенства внутренней организации системы действующей системы МБО, она так же имеет значительный не используемый резерв, способный решить ряд принципиальных проблем российского федерализма. Изначальное базирование на принципах статичности не позволяет произвести системный анализ результатов реализации мероприятий, реализуемых в рамках бюджетного федерализма или, что точнее, - в рамках реализации региональной политики.
Действующая система МБО не имеет в себе механизмов учета динамики социально-экономических результатов реализуемых мероприятий и расходуемых средств. Соискателем разработана и предложена в качестве основы новой организации системы МБО в РФ рейтинговая матрица группировки регионов России по уровню и динамике развития (рейтинговая матрица регионов), позволяющая связать и учитывать при разработке и в процессе использования механизмов межбюджетных отношений как текущий уровень развития региона, так и его динамику.
Основанная на системе рейтингов, рейтинговая матрица регионов может служить инструментом проведения региональной политики. Ее экономический смысл проявляется в результате напонения реальным нормативно-правовым содержанием и направлен на решение двух принципиальных проблем межбюджетных отношений в РФ:
- снижение субъективного влияния на практику МБО политических решений: принципы, в соответствии с которыми дожно происходить перераспределение части ВВП по каналам МБО и конкретные суммы трансфертов формируются на основе законодательно определенных условий отнесения регионов к той или иной группе, происходящий на основе объективных результатов финансово-хозяйственной деятельности, а не в результате обсуждения ежегодного закона о бюджете в парламенте, итоги которого зависят от расклада политических сил; - создание на основе стабильного, законодательно утвержденного баланса прав (пономочий и ограничений), реализуемого посредством предложенной рейтинговой матрицы регионов, эффективной системы мотивирования к проведению политики социально-экономического развития регионов России. Базирующийся, в отличие от института двусторонних договоров, на безусловности соблюдения принципов конституционного равенства субъектов Федерации, такой подход позволяет стимулировать наиболее эффективные субнациональные экономики и поддержать, не создав предпосылок к росту иждивенчества, темпы проведения экономических реформ в депрессивных регионах.
В его основе лежит принцип зависимости текущего баланса прав и пономочий региона от результатов финансово-хозяйственной деятельности, выражающихся в присвоении соответствующего регионального рейтинга. В отличие от системы международных кредитных рейтингов, региональные рейтинги дожны служить не только сигналом и оценкой экономического климата и рисков ведения предпринимательской деятельности в регионе. Вхождение в ту или иную группу регионов с присвоением одного из возможных региональных рейтингов означает вступление в силу соответствующего баланса прав и изменение возможностей региона на ведение финансово-хозяйственной деятельности. С улучшением ее итогов регион получает больше прав и возможностей использовать колективные инструменты развития, ухудшающиеся результаты означают усиление внешнего контроля со стороны федеральных финансовых органов, вступление в силу соответствующих ограничений на осуществление финансово-хозяйственной деятельности, проведение стандартных процедур реформирования экономики региона.
Таким образом, каждый регион вне зависимости от группы, в которой он находится, согласно предлагаемой диссертантом модели, получает стимул к дальнейшему развитию и экономическому росту, не только повышающему собственный экономический потенциал, но и позволяющему воспользоваться более широкими возможностями по реализации программ социально-экономического развития.
Использование в качестве критерия группировки регионов такого показателя как индекс бюджетной обеспеченности (1бо) обусловлено тем, что разработанная рейтинговая матрица не является механизмом расчета или распределения трансфертов, поэтому использование в ее основе расчетных показателей не является обоснованным. Наоборот, задача матрицы - отразить итоги финансово-хозяйственной деятельности региона и на основе оценки ее результатов присвоить региону рейтинг с соответствующим ему балансом прав. Результаты же проводимой политики развития находят наилучшее отражение в параметрах бюджетной обеспеченности, когда у депрессивных регионов в расходной части присутствуют значительные по объему неэффективные и непроизводственные расходы, а слабая доходная часть не способна к их покрытию. В то же время анализ более обеспеченных регионов показывает, что из числа регионов группы Б три имеют 1БО от 1,01 до 1,04, что практически соответствует предложенному пороговому значению для регионов группы А, а 10 регионов располагают 1БО от 0,95 до 1,0, что наглядно показывает их потенциал. Т.о. суммарно 13 регионов (15% от числа регионов России) получают стимулы к дальнейшему развитию, реально претендуя на получение рейтингов А-группы. Представленная логика верна и в отношении мотивации регионов группы В.
Предложенная в работе мотивационная система стимулов и ограничений, реализуемая на основе рейтинговой матрицы, может так же быть допонена. Разработанные предложения являются примером напонения матрицы, в качестве инструмента государственной региональной политики, реальным экономическим содержанием, соответствующим задачам формирования системы мотивации регионов России к проведению политики социально-экономического развития.
5. С учетом того, что основной предпосыкой новой системы межбюджетных отношений является ее формализация, т.е. исключение возможности индивидуальных согласований и особого положения отдельных регионов, предваряя поное введение в действие новой концепции МБО, диссертантом обоснованы предложения по реализации мероприятий, направленных на создание условий формирования единого хозяйственного комплекса в масштабах России. Его задачи заключаются в устранении как остаточных явлений переходного периода (несоответствие специализации региона, оставшейся от плановой экономики, низкий уровень развития производительных сил), так и в минимизации естественных ограничений (удаленность от основных деловых и промышленных центров в условиях неразвитости рыночной и транспортной инфраструктуры), а так же в поддержке развития регионов переходного типа. Данные мероприятия дадут точок как к адекватному имеющемуся экономическому потенциалу участию депрессивных экономик в производстве ВВП страны (ликвидировав или снизив за счет сконцентрированного использования средств консолидированного бюджета ограничения в уровне инфраструктурного обеспечения рыночной экономики и межрегиональных связей), так и стимулируют экономический рост в других регионах страны, создав предпосыки к формированию и дальнейшему укреплению деловых и производственных отношений между регионами.
Учитывая затратность столь широкой инвестиционной программы, ее мероприятия предложено разделить, реализовав в два этапа:
- по регионам группы В в период с 2006 по 2010 гг. с концентрацией усилий на структурных преобразованиях, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетно-финансовой системы (включая нормативно-правовое обеспечение рыночной экономики и развитие материальной базы финансовых и правоохранительных органов), сокращение неэффективных расходов, развитие социальной и рыночной инфраструктуры;
- по регионам группы Б в период с 2011 по 2015 гг., уделив особое внимание вопросам дальнейшего развития ресурсоемких инфраструктурных объектов, реализуемого на условиях софинансиро-вания; созданию межрегиональных механизмов стимулирования экономического развития и межрегиональной кооперации.
Поная реализация мероприятий, разработанных ходе проведенного научного исследования и представленных в настоящей работе, создаст условия для формирования качественно новых условий развития производительных сил регионов Российской Федерации, в которой ведущая роль будет отведена органам власти субъектов Федерации. Действующие в условиях стабильной и законодательно утвержденной системы мотивации, гибко отражающей изменения в уровне социально-экономического развития регионов через механизм региональных рейтингов, органы власти регионов России приобретают заинтересованность в поной реализации экономического потенциала своих территорий. Предложенная модель организации межбюджетных отношений создает предпосыку к вовлечению всех типов регионов в максимально широкое участие в процессах расширенного воспроизводства ВВП, реализуемое на основе раскрытия и мобилизации внутренних резервов, что является основой решения догосрочных экономических задач, обозначенных Президентом Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 2003 году.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Чигирь, Евгений Геннадиевич, Москва
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993.
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ$. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ
3. X. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ
4. Об основах налоговой системы в Российской Федерации. Закон РФ от 27.12.1991 N2118-1.
5. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ.
6. О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Указ Президента Российской Федерации от 01.04.96 №440.
7. О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N584.
8. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на период с 1999 по 2001 годы. Постановление Правительства РФ от 30.07.98 № 862.
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. России нужно быть сильной и конкурентоспособной. М.: Российская газета. 19.04.2002. №71.
10. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. Не будет ни революций, ни контрреволюций. М.: Российская газета. 04.04.2001. №66.
11. Абакин Л.И. Российская школа экономической мысли поиск самоопределения. М.: Институт экономики РАН. 2000.
12. Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации. М.: Славянский диалог. 1997.
13. Архангельский В.Н. Факторное прогнозирование развития промышленного региона и промышленная политика. М.: РАГС. 2002.
14. Рыночное хозяйствование и риски. Кол. авторов: Архангельский В.Н., Горланов Г.В. С.-Пб.: Наука. 2000.
15. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ. 2002.
16. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис. 2000.
17. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ. 1999.
18. Бюджетные отношения в Российской Федерации: новые подходы к анализу и правовому регулированию. Кол. авторов под рук. Богданова М.: Формула права. 2001.
19. Богомолов В.А., Богомолова А.В. Антикризисное регулирование экономики. Теория и практика. М.: ЮНИТИ. 2003.
20. Рынок труда и доходы населения. Под общей ред. Вогина Н.А. М.: Филинъ. 1999.
21. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов. Под ред. Е.В. Бушмина. М.: Академия бюджета и казначейства. 2001.
22. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию Под общ. ред. В.Н. Лексина,
23. A.Н. Швецова. М.: Формула права. 2001.
24. Бюджетная система России: Учебник Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ. 2000.
25. Бюджетный федерализм: Российско-канадский проект "Федерализм в сотрудничестве". 2-е изд. М.: МОНФ. 1998.
26. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. 2001.
27. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН. 1998.
28. Экономические проблемы становления российского федерализма Отв. редактор С.Д. Валентей. М.: Наука. 1999.
29. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: материалы российско-американских семинаров. М.: 1996.
30. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16-17 декабря 1997 г.): Труды конф. Под ред. С.С. Артоболевского,
31. B.В.Климанова. М.: Эдиториал УРСС. 1999.
32. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко. 2001.
33. Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы РФ. РАГС. 2002.
34. Горегляд В.П. Реформирование бюджетной системы РФ в условиях трансформации экономики (вопросы теории и практики) диссертация на соискание степени доктора экономических наук Москва, РАГС. 2002.
35. Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы развития М.: Финансы и статистика. 2002.
36. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ-ВШЭ. -2000.
37. Гуськов Н., Зеникин В., Крюков В. Экономическая безопасность регионов России. М.: Агоритм. 2000.
38. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации. Консорциум университета штата Джорджия. М.: 1998.
39. Добсон Э. Дог и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.: ИЭПП. 2000.
40. Игудин А.Г. Региональная асимметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма. М.: НИИФИ Минфина России. 2001.
41. Карапетян J1.M. Федеративное устройство Российского государства. М.: Издательство НОРМА. 2001.
42. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. Т. 1-2. М.: Экономика. 1993.
43. Кистанов В.В. Федеральные округа России важный шаг в укреплении государства. М.: Экономика. 2000.
44. Кларк Дж.Б. Распределение богатства. М.: Экономика. 1992.
45. Политика и экономика в региональном измерении. Сборник учебных материалов по курсу "Политическая регионалистика". Под ред. В.Климанова М.: Санкт-Петербург. 2000.
46. Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика. -2000.
47. Копейкин А. Анализ возможности финансирования развития городской инфраструктуры при помощи выпуска субфедеральных облигаций. М.: Фонд "Институт экономики города". 1996.
48. Коуз Р. Маяк в экономической теории. М.: 1993.
49. Кузнецова О.В. Региональные бюджеты: Регионы России в 1999 г. Моск. центр Карнеги. М.: Гендальф. 2001.
50. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: УРСС. -2002
51. Государственной регулирование рыночной экономики. Под общ. ред. Кушлина В.И. М.: Издательство РАГС. 2002.
52. Экономика региона: технологии деловой активности. Под ред. Кушлина В.И. М.: Универсум. 1999.
53. Экономика региона: инновационный путь развития. Под ред. Кушлина В.И. М.: Логос. 2003.
54. Экономика региона: от антикризисного к устойчивому развитию. Под ред. Кушлина В.И. М.: РАГС. - 2003.
55. Лавров A.M. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр. 1997.
56. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС. 2000.
57. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ-ВШЭ. 1999.
58. Бюджетные отношения в российской федерации. Новые подходы к анализу и правовому регулированию. Под общ. ред. Лексина В.Н. М.: 2001.
59. Лебедев В.Г. Производительные силы и социальный прогресс. М.: Книга и бизнес. 1997.
60. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. М.: МГУ. 2002.
61. Маршал А. Принципы экономической науки. Т. 1-3. М.: Прогресс. -1993.
62. Мишин А.А. Государственное право США. М.: 1976.
63. Национальные счета России в 1993-2000 годах Госкомстат России. -2001
64. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: ПРИОР. -2001.
65. Перфильев С.В., Терехин В.И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий. М.: Экономика. 2000.
66. Пигу А.С. Экономическая теория благосостояния. М.: Прогресс. -1989.
67. Региональная экономика. Под ред. Морозовой Т.Г. М.: ЮНИТИ. -1999.
68. Регионы России Статистический сборник Т. 1, 2 Госкомстат России. 2001
69. Рейтинг финансовой устойчивости регионов России. М.: Интерфакс. 2000.
70. Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма. Под ред. Уолих К. М.: 1993.
71. Самуэльсен П. Экономика. М.: ВНИИСИ. 1992.
72. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985 1995 годы. М.: Евразия. - 1995.
73. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. 1-2 кн. М.: Экономика. 1993.
74. Солянникова С.П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика. 1993.
75. Сорвина Г.Н. Экономическая мысль XX столетия: страницы истории. М.: РОССПЭН. 2000.
76. Суспицын С.А., Поздняков A.M., Беденков А.Р. и др. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений. М.: Инсан. 1998.78.
Похожие диссертации
- Межбюджетные отношения как механизм формирования социально-экономического потенциала региона
- Внутрисубъектные межбюджетные отношения и научно-методическое обеспечение межбюджетного регулирования
- Межбюджетные отношения и их роль в развитии бюджетного федерализма Российской Федерации
- Субсидии как инструмент социально-экономического развития региона
- Совершенствование системы межбюджетных отношений как фактор обеспечения экономической безопасности РФ