Совершенствование финансового контроля в территориальной социально-экономической системе

Кожин, Евгений Петрович

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Совершенствование финансового контроля в территориальной социально-экономической системе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Кожин, Евгений Петрович
Место защиты	Ставрополь
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование финансового контроля в территориальной социально-экономической системе"

На правах рукописи

КОЖИН ЕВГЕНИЙ ПЕТРОВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ

СИСТЕМЕ

Специальность 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ставрополь 2010

004605281

Работа выпонена в ГОУ ВПО Северо-Кавказский государственный технический университет

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Кузьменко Владимир Викторович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Джурбина Елена Михайловна

кандидат экономических наук, доцент Глотова Ирина Ивановна

Ведущая организация: ГОУ ВПО Ставропольский

государственный университет

Защита состоится 17 июня 2010 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 212.245.07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО Северо-Кавказский государственный технический университет по адресу: 355028, г. Ставрополь, пр. Кулакова. 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Северо-Кавказский государственный технический университет, с авторефератом - на сайте университета: www.ncstu.ru

Автореферат разослан л Г мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент ^У] И.Н. Маринец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап развития страны характеризуется сочетанием повышения роли экономических инструментов управления воспроизводственным комплексом с усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в бюджетной сфере. В связи с этим весьма актуальной становится проблема эффективного формирования и расходования государственных фондов денежных ресурсов. Одним из действенных инструментов ее успешного разрешения выступает финансовый контроль.

Внедрение в Российской Федерации принципов результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих выявлять нерациональные способы использования денежных и материальных ресурсов. Между тем, современная практика проведения финансовых проверок подтверждает наличие сложных и трудно устранимых проблем в бюджетной сфере. Весьма распространены такие характерные нарушения, как нецелевое, неправомерное и неэффективное расходование государственных финансовых средств.

В настоящее время в арсенале контролирующих органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проведения проверок и ревизий. Их внимание сосредоточено, главным образом, на выявлении фактов нарушений, а не причин их возникновения, что не способствует успешному преодолению недостатков при использовании бюджетных средств. Необходим переход на более высокий уровень качества контрольно-ревизионной работы с применением современных инструментов мониторинга и аудита, достижений отечественной и зарубежной экономической науки.

Дискуссионный характер ряда теоретических вопросов организации эффективного финансового контроля, недостаточная методическая обоснованность практических аспектов его реализации определяют актуальность исследования и выбор темы диссертации.

Степень разработанности проблемы. Концептуальные основы государственного регулирования и контроля с разной степенью поноты рассматривались в трудах зарубежных экономистов: М. Але, Дж. Бью-кенена, К. Викселя, Д. Дуброу, Дж. Кейнса, Б. Левалуа, В. Леонтьева, А. Маршала, Дж. Мида, К. Поппера, М. Портера, Д. Ретрея, Дж. Сти-глица, Р. Томсона, Э. Тоффлера, А. Хансена, Е. Хармса, Дж. Хикса, У. Шарпа, Д. Шеринга, К. Эрроу. Фундаментальным исследованиям теории и методологии финансового контроля посвятили свои рабо-

ты такие отечественные ученые, как В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.Ю. Грачева, ЮЛ. Данилевский, В.А. Жуков, Е.А. Кочерип, JI.H. Павлова, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А.Д. Соменков, C.B. Степашин, Н.С. Столяров, В.И. Шлейников, С.О. Шохин и др.

Многообразные проблемы совершенствования бюджетной политики, финансовых взаимосвязей субъектов экономических отношений и контроля их качества нашли отражение в трудах С.А. Агапцова, М.П. Афанасьева, Е.В. Бушмина, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, Е.Д. Катульского, М.В. Мельник, A.C. Нарийского, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Панскова, В.Ф. Палий, Е.Е. Румянцевой, А.Н. Саунина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, А.Д. Шеремета. П.Н. Шу-ляка и др. Между тем, вопросы снижения степени зависимости территориальной социально-экономической системы от бюджетных ресурсов общенационального уровня посредством совершенствования финансового контроля в этих работах рассмотрены фрагментарно. Недостаточно внимания уделяется формированию механизмов взаимодействия инструментов мониторинга, аудита и контрольной деятельности в процессах предотвращения нецелевого и нерационального использования финансовых средств. В части методического обеспечения оценки эффективности контрольной деятельности территориальных органов государственного управления отечественными учеными проведено весьма ограниченное число исследований, отсутствуют предложения по регламентации структуры понесенного и предотвращенного ущерба, не определена субъектно-функциональная взаимосвязь учреждений, контролирующих движение финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы страны и ее регионов. Вышеуказанное предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретико-методологическом обосновании направлений совершенствования контрольной деятельности на региональном уровне для повышения эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

- в теоретическом аспекте исследовать сущность финансового контроля как сложной экономической категории, определить его роль в системе регулирующих государственных воздействий;

- выделить важнейшие элементы механизма финансового контроля в части субъектной, ресурсной, процессной и результативной его составляющих;

- определить комплекс особенностей взаимодействия контролирующих организаций региона в территориальной социально-экономической системе с высокой степенью зависимости от бюджетных ресурсов общенационального уровня;

- показать возможность внедрения инструментов комплаенс-контроля в современную практику бюджетного администрирования;

- разработать методику оценки эффективности расходования бюджетных средств, позволяющую минимизировать вероятность соответствующих финансовых нарушений;

- обосновать место и роль аудита эффективности в формировании перспектив сокращения объемов нецелевого и нерационального использования бюджетных ресурсов на территориальном уровне;

- предложить методику диагностики степени результативности контрольной деятельности органов государственного и муниципального управления.

Предметом исследования является совокупность межсубъектных финансово-экономических отношений, возникающих в процессе контроля за использованием бюджетных ресурсов.

Объектом исследования выступает система государственного финансового контроля, позиционируемая на территориальном уровне.

Теоретической п методологической основой диссертации явились труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области организации и функционирования системы финансового контроля, законодательные акты Российской Федерации, нормативные документы Министерства финансов РФ, концепции и программы совершенствования бюджетного процесса на уровне регионов и муниципальных образований.

В процессе обработки и анализа эмпирических данных был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный, экономико-математические методы с их многообразными агоритмами и приемами.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования послужили материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов Став-

ропольского края, данные официальных сетевых ресурсов, материалы научно-практических конференций и периодической печати, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, творческие разработки научных колективов, а также личные наблюдения автора.

Научная новизна исследования состоит в обосновании перспективных направлений повышения эффективности функционирования системы финансового контроля на территориальном уровне.

Полученные результаты характеризуются следующим приращением научных знаний:

- выделена совокупность системообразующих элементов финансового контроля, раскрывающая его современную семантическую сущность и включающая цели, задачи, содержание, объекты, предметы, субъекты, методы, принципы, формы, приоритеты, сферы деятельности, информационные базы, результаты;

- аргументирована двойственность экономической природы финансового контроля, который, с одной стороны, дожен обеспечить рациональное расходование денежных средств, а с другой -строго целевую направленность ресурсных потоков при высокой эффективности соответствующих вложений;

- показано, что существующая высокая неравномерность использования получателями доведенных лимитов бюджетных обязательств обуславливает целесообразность модернизации действующего механизма финансового контроля в направлении консолидации усилий всех администрирующих структур дотационного региона;

- предложен экономико-математический инструментарий эксперт-но-аналитической диагностики степени рациональности расходования бюджетных ресурсов органами государственного и муниципального управления, формализованное представление которого дает возможность определить оптимальную комбинацию социально ориентированных вложений с учетом заданных ограничений на размеры трансакционных издержек;

- доказана целесообразность интеграции методов финансового мониторинга, аудита эффективности и контрольно-ревизионной деятельности посредством разработки специальных регламентов осуществления регулирующих воздействий на объекты формирования и использования фондов денежных средств, а также государственной и муниципальной собственности;

- обоснованы перспективы повышения уровня эффективности контрольной деятельности государственных органов за счет

селективной детализации процесса выявления финансовых нарушений, которая технологически может быть реализована в рамках упрощенного изучения, выборочного наблюдения и комплексной проверки результатов перераспределения бюджетных ресурсов.

Научная новнзна подтверждается следующими, полученными автором результатами, выносимыми на защиту:

- интерпретирована сущность финансового контроля как сложной многоаспектной категории, представляющей, с одной стороны, важнейшую функцию государственного управления, а с другой -особый вид деятельности по обеспечению развития общественного и частного производства, ускорению научно-технического прогресса, улучшению качества работы всех отраслей национальной экономики (п. 1.7 Паспорта специальности 08.00.10);

- обоснована рациональная структура механизма бюджетно-финансового контроля, реализующая совокупность методов и процедур по обеспечению законности, результативности и эффективности формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов (п. 2.2 Паспорта специальности 08.00.10);

- аргументирована целесообразность совершенствования механизма финансового контроля в территориальной социально-экономической системе, характеризуемой высокой степенью зависимости от бюджетных ресурсов общенационального уровня (п. 2.2 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложена субъектно-функциональная схема взаимодействия органов межведомственного контроля за законностью, достоверностью, экономической целесообразностью хозяйственных и финансовых операций в процессах испонения бюджета региона (п. 2.2 Паспорта специальности 08.00.10);

- разработана методика проведения комплаенс-контроля степени эффективности расходования бюджетных ресурсов, в основу которой положены элементы комбинаторной оптимизации выбора рациональных проектных решений (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- предложен механизм интеграции инструментов мониторинга, аудита и контрольной деятельности в процессах достижения высокой степени рациональности, эффективности и результативности расходования бюджетных ресурсов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);

- разработана методика оценки эффективности контрольной деятельности территориальных органов государственного управления, в основу которой положено определение отношения стоимости совокупного предотвращенного ущерба к сумме затрат в анализируемом периоде на реализацию запланированных мероприятий и размера понесенных при этом невоспонимых бюджетных потерь (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется областью использования обоснованных автором теоретико-методологических положений, актуальностью поставленных задач и соответствующих методических рекомендаций по совершенствованию организации и функционирования системы финансового контроля.

Теоретическое значение диссертации заключается в развитии недостаточно разработанного в отечественной экономической науке механизма управления использованием бюджетных ресурсов, в допонении соответствующего понятийного аппарата и систематизации комплекса принципов эффективной реализации контрольной функции финансов.

Выводы и результаты исследования могут быть использованы законодательными органами и органами испонительной власти для совершенствования структуры и процесса функционирования системы финансового контроля на региональном уровне. Разработанные в диссертации рекомендации являются полезными для территориальных подразделений Федерального казначейства, контрольно-счетных учреждений субъектов Федерации при осуществлении надзорных действий за расходованием бюджетных ресурсов. Непосредственное практическое значение имеют следующие результаты: субъектно-функциональная схема организации финансового контроля в Ставропольском крае, активизирующая роль Счетной палаты; рекомендации по внедрению комплаенс-контроля в практику бюджетного администрирования; методика оценки уровня эффективности финансирования социально ориентированных проектов; механизм согласования инструментов мониторинга, аудита и контрольно-ревизионной деятельности в процессах достижения высокой степени результативности использования бюджетных средств.

Отдельные выводы и концептуальные положения диссертации могут применяться в учебном процессе при разработке и преподавании дисциплин Финансы и кредит, Финансовый контроль, Финансовый менеджмент, Бюджет и бюджетная система РФ, Доходы бюджета, Организация испонения бюджета и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования были изложены и получили положительную оценку на XXXVIII научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава Северо-Кавказского государственного технического университета за 2008 год (Ставрополь, 2008 г.); Международной научной конференции Актуальные проблемы и инновации в экономике, управлении, образовании, информационных технологиях (Ставрополь, 2009 г.); IX межвузовской научно-практической конференции Социально-психологические, экономические и юридические проблемы развития современного общества в России (Ставрополь, 2009 г.); Всероссийской научной конференции Совершенствование налогообложения как фактор экономического роста (Ставрополь, 2009 г.); Международной научно-практической конференции Модернизация России в посткризиснып период: экономика, общество, политика (Ставрополь, 2010 г.).

Публикации. По теме диссертации опубликованы статьи в сборниках научных трудов и материалов конференций, в том числе I научная работа в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Всего по результатам исследования опубликовано 9 работ общим объемом 3,1 п.л. (авт. - 2,0 п.л.).

Объем, структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников (118 наименований).

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, представлено состояние изученности проблемы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цель и задачи диссертации, раскрыты ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость.

В первой главе Теоретические и методологические основы организации финансового контроля проведен детальный анализ существующих дефиниций финансового контроля, рассмотрена его роль в управлении бюджетным процессом, показана институциональная структура системы контрольно-счетных органов Российской Федерации и определено ее место в регулировании экономических отношений.

Во второй главе Современное состояние финансового контроля на региональном уровне дана ретроспективная оценка степени сбалансированности воспроизводственного комплекса Ставропольского края, охарактеризованы существующие проблемы в области испоне-

ния бюджета, показана роль Счетной палаты региона в обеспечении целевого и эффективного использования финансовых ресурсов государственными и муниципальными организациями.

Третья глава Направления совершенствования финансового контроля в территориальной социально-экономической системе посвящена обоснованию методических подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств на финансирование социально ориентированных проектов и результативности непосредственно контрольной деятельности соответствующих структур, а также разработке предложений по согласованию функционирования механизмов предупреждения, предотвращения и выявления финансовых нарушений.

В заключении содержатся основные выводы и рекомендации по результатам диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Интерпретирована сущность финансового контроля как сложной многоаспектной категории, представляющей, с одной стороны, важнейшую функцию государственного управления, а с другой - особый вид деятельности по обеспечению развития общественного и часптого производства, ускорению научно-технического прогресса, улучшению качества работы всех отраслей национальной экономики.

Финансовый контроль, охватывая как производственную, так и непроизводственную сферы, нацелен на повышение роли экономического стимулирования в воспроизводственных процессах, рациональное расходование всех видов ресурсов, пресечение бесхозяйственности и расточительства. В системе государственного управления он выступает инструментом реализации национальной политики, а в составе действий по проверке соответствия установленным требованиям финансовых и связанных с ними операций между субъектами экономических отношений становится средством перераспределения стоимости произведенного общественного продукта.

Контроль за движением финансовых ресурсов государства!! отдельных хозяйствующих субъектов способствует укреплению всех институтов общества, благотворно влияет на развитие экономики, инициирует достижение социальной стабильности. Формирование механизма его реализации дожно базироваться на совокупности принципов, отражающих основополагающие свойства создаваемой системы в научно-методическом, правовом и организационном аспектах. Именно такая иерархия структурирования, на наш взгляд, является обоснованной и рациональной.

К группе научно-методологических принципов относятся следующие: системности, комплексности, целенаправленности, непрерывности. Они закрепляют признаки теоретико-практической целостности разрабатываемого механизма, согласованности его стратегической цели с тактическими задачами, постоянного мониторинга результатов выпонения планов и заданий.

Совокупность правовых принципов включает в себя: законность, единство, прерогативу национальных интересов. Она устанавливает строгое соответствие между содержанием нормативно-правовых актов и пределами профессиональной компетентности органов финансового контроля, между масштабами их деятельности и строгой иерархической подчиненностью территориальных структур.

К организационным принципам нами отнесены: паритетность, объективность и компетентность, бюджетная эффективность, превентивность, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Они определяют соответствие в части прав и обязанностей субъектов контроля, требований к их профессиональной компетентности, соблюдения бюджетных интересов, предупреждения возможных финансовых нарушений, единства конечных целей государства и общества.

2. Обоснована рациональная структура механизма бюджетно-финансового контроля, реализующая совокупность методов и процедур по обеспечению законности, результативности и эффективности формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов.

Финансовый контроль в рыночных условиях выступает весьма действенной составной частью государственного рехулирования экономики. Его осуществление дает возможность на единой стоимостной базе оценивать степень законности и, в определенной мере, целесообразности использования ресурсов. Между тем, отсутствие научно обоснованных для всех уровней бюджетной системы РФ правовых, организационных и методических инструментов реализации финансового контроля сдерживает его развитие, препятствует эффективному выпонению соответствующих задач и функций.

В процессе формирования механизма реализации финансового контроля необходимо учитывать его двойственную экономическую направленность. Во-первых, он дожен обеспечить рациональное расходование финансовых средств, что в крайнем своем проявлении выражается в минимизации бюджетных затрат. Во-вторых, результативность контрольных действий проявляется в строго целевом использовании государственных ресурсов при высокой экономической эффективности соответствующих вложений. Таким образом, критерием оценки степени рациональности

реализации финансового контроля выступает количественно выраженное соотношение между целевым потреблением государственных средств и стабильным попонением бюджетных ресурсов. Последнее актуализирует роль налоговых органов как администрирующей структуры.

Важнейшими элементами механизма финансового контроля выступают следующие: субъекты, к которым относятся государство, граждане, организации; объекты, включающие денежные отношения, потоки и фонды финансовых средств; ресурсы, выражающиеся через нормативно-правовую, информационную, методическую и кадровую составляющие; процессы, заключающиеся в осуществлении непосредственно контрольной деятельности; результаты, представляющие собой комплекс документально зафиксированных и количественно подтвержденных выводов (рисунок 1).

Субъекты финансового контроля

+ * +

Цели 1 - Задачи - Формы 1

ПРИНЦИПЫ ----4-----

РЕСУРСЫ

Нормативно-правовые Справоч- но-информа-ционныс Методи- о 3 о о V | Трудовые Прочие

* + . + м +

ПРО ц Е С с ы

Объекты фипансового контроля

РЕЗУЛЬТАТЫ

Рисунок 1 - Структура механизма финансового контроля

Цели, задачи и формы финансового контроля определяются на субъектном уровне, при этом последние могут варьироваться в зависимости от категории выделенного объекта. В соответствии с ведомственной принадлежностью они структурируются на парламентскую, административную и корпоративную подсистемы, а согласно срокам проведения мероприятий - на предварительную, текущую и последующую группы.

Контрольная деятельность, по нашему мнению, дожна иметь надежную ресурсную базу. Кроме достаточного финансирования здесь определяющую роль играет кадровый потенциал. Научно обоснованное его формирование, оснащение нормативно-правовым, еправочно-информационным и методическим инструментарием позволяет достичь высокой результативности процессов диагностики и оценки степени правомерной рациональности совершения тех или иных финансовых операций.

3. Аргументирована целесообразность совершенствования механизма финансового контроля в территориальной социально-экономической системе, характеризуемой высокой степенью зависимости от бюджетных ресурсов общенационального уровня.

В рамках федерального бюджета осуществляется многовидовое и многоуровневое перераспределение денежных средств, что актуализирует значимость межведомственного контроля за обоснованностью и законностью совершения финансовых операций. Роль регионального бюджета состоит в государственной поддержке развития отраслей экономики территорий, финансовом обеспечении социальной сферы, деятельности органов управления, корректирующем воздействии на воспроизводственные процессы муниципальных образований за счет аккумуляции собственных доходов и средств, поступающих в порядке межбюджетного регулирования. Это предопределяет высокую степень сложности административных воздействий на все элементы территориальной социально-экономической системы.

Общая разбалансированность воспроизводственного комплекса Ставропольского края обуславливает в последние годы его бюджетную дотационность. В частности, за период 2000-2008 гг. объем предоставляемой со стороны федерального центра финансовой помощи увеличися с 1323,1 мн. руб. до 19708,4 мн. руб.

В структуре безвозмездных поступлений в бюджет края, как правило, 49-52 % составляют дотации, 29-33 % - субсидии и 10-12 % - субвенции. Этими источниками финансирования пользуются все главные распорядители и получатели бюджетных средств. Основная часть расходов на муниципальном уровне обеспечивается за счет трансфертов и их доля в составе местных бюджетов доминирует. Это подтверждает вывод о высокой степени зависимости экономики региона от параметров процесса федерального распределения ресурсов общенационального уровня.

В настоящее время остро проявляет себя проблема неравномерности использования получателями доведенных лимитов бюджетных обязательств (таблица 1). Показатель относительного превышения кассовых выплат в декабре над среднемесячными значениями за первые

И месяцев года в течение 2000- 2008 гг. составляет 2,2-3,9. Это следует считать негативным проявлением практики расходования бюджетных ресурсов, выходящим за рамки регулирующих возможностей краевых подразделений органов Федерального казначейства.

Таблица 1 - Динамика бюджетных кассовых выплат в Ставропольском крае, мн. руб.

Годы Испонение в течение 11 месяцев Испонение в течение декабря

Всего В среднем за месяц Всего Абсолютное превышение над среднемесячным Относительное превышение над среднемесячным

2000 4843,7 440,3 1705,8 1265,5 3,9

2001 7 911,4 719,2 1 894,2 1 175,0 2,6

2002 15 257,3 1 387,0 3 100,4 1 713,4 2Д

2003 14 982,6 1 362,1 3 245,6 1 883,5 2,4

2004 18 319,7 1 665,4 3 903,0 2 237,6 2.3

2005 15 270,7 1 388,2 3 608,8 2 220,5 2,6

2006 17 529,2 1 593,6 3 788,0 2 194,4 2,4

2007 20 575,8 1 870,5 6 073,2 4 202,7 3.2

2008 27 409,1 2 491,7 7 711,2 5 219,4 3,1

Результаты проведенного в диссертационной работе экономико-статистического анализа бюджетного процесса в Ставропольском крае свидетельствуют о существенной его разбалансированносш на всех этапах испонения. Возрастающая в этой связи вероятность нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств обуславливает целесообразность модернизации действующего механизма государственного финансового контроля в направлении консолидации усилий всех администрирующих структур.

4. Предложена субъектно-функциональная схема взаимодействия органов межведомственного контроля за законностью, достоверностью, экономической целесообразностью хозяйственных и финансовых операций в процессах испонения бюджета региона.

Интегрирующим звеном системы регионального финансового контроля, как нам представляется, дожна стать Счетная палата субъекта Федерации. Так, в Ставропольском крае этот постоянно действующий орган образован на основе решения Государственной Думы. В процессе осуществления своей деятельности по проведению ревизий, проверок, обследований и экспертиз Счетная палата контролирует: своевременность и поноту денежных поступлений в доходную часть

бюджета края; законность и эффективность расходования ассигнований по всем статьям бюджета, включая расходы на содержание органов государственной власти; отклонения от утвержденного бюджета. При этом итоговая результативность, к сожалению, не отличается стабильностью показателей (таблица 2).

Таблица 2 - Динамика результативности контрольной деятельности Счетной палаты Ставропольского края

Показатели 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Количество реализованных мероприятий, в т.ч.: 60 69 107

- контрольных 10 18 27

- экспертно-анантических 2 2 8

- встречных проверок 48 49 72

Сумма охваченных проверками денежных средств, мн. руб. 9666,5 52342,5 9831,7

Количество проверенных организаций, в т.ч.: 81 128 159

- краевых органов испонительной власти 13 15 11

- администраций муниципальных образований 24 2 38

- государственных унитарных предприятий 9 11 7

Выявлено нарушений, мн. руб., в т. ч.: 1306,0 2673,6 1386,4

- нецелевого использования бюджетных средств 196,9 19,3 45,4

- неэффективного использования бюджетных средств 632,2 544,5 317,1

- с признаками уголовно наказуемого деяния - - 13,2

- нерационального расходования средств медицинского страхования - - 1,2

Степень рациональности использования бюджетных средств, % 86,5 94,9 85,9

Увеличение количества реализованных мероприятий, численности проверенных организаций и учреждений сопровождается ростом объемов выявленных финансовых нарушений. В 2009 г. определенная часть из них имела признаки уголовно наказуемого деяния. Если в 2007 г. степень рациональности использования бюджетных средств составляла 86,5 %, то к 2009 г. она сократилась до 85,9 %. Таким образом, деятельность Счетной палаты Ставропольского края не обеспечивает поностью целевого и эффективного обращения финансовых ресурсов.

В диссертации аргументирована целесообразность придания ее функциям интегрирующего начала (рисунок 2). Только на основе взаимодействия со всеми контролирующими деятельность экономических субъектов

региона органами Счетная палата может стимулировать высокую эффективность и транспарентность движения финансово-бюджетных средств.

Рисунок 2 Ч Субьектно-функциональная схема организации финансового контроля в Ставропольском крае

Комплексное воздействие субъектов финансового контроля территории на главных администраторов доходов краевого бюджета, главных распорядителей и получателей бюджетных ресурсов посредством системы мер превентивного и итогового характера позволит обеспечить: рост доходной базы бюджета; улучшение транспарентности бюджетной политики и деятельности органов государственной власти; предоставление населению Ставропольского края качественных бюджетных услуг в требуемом объеме; повышение эффективности использования бюджетных ресурсов; создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций.

5. Разработана методика проведения комплаенс-коптроля степени эффективности расходования бюджетных ресурсов, в основу

которой положены элементы комбинаторной оптимизации выбора рациональных проектных решений.

Комплаенс-контроль, получивший распространение в банковское сфере, может найти широкое применение в практике бюджетного администрирования, В его функции здесь дожно входить осуществление анализа эффективности распределения средств при финансировании социально значимых проектов, диагностика степени соответствия операций установленному регламенту их проведения и у чета, определение порядка отражения в отчетности сделанных вложений и достаточности пономочий при их санкционировании.

Весьма остро обозначилась в настоящее время проблема соблюдения требований бюджетного законодательства органами местного самоуправления. В связи с этим представляется целесообразным совмещение контрольных мероприятий с оказанием методической помощи, обучением работников финансовых служб муниципальных образований в рамках механизма реализации комплаенс-контроля.

Предложенная нами методика оценки эффективности расходования бюджетных средств основана на определении комбинаций альтернатив (проектов, мероприятий, технологических решений), максимизирующих совокупную их полезность при ограничениях на издержки. Общая экономико-математическая постановка задачи выражает необходимость финансирования максимального числа проектов при ограниченных ресурсных возможностях и определяется целевой функцией:

Q( = IP(->max (1)

при выпонении одного из условий:

min(S-S') = rain(IS-ZSi'), (2)

i=l i=l

^S-S' <с или S'< S где Q - число альтернативных проектов;

- проектное решение, получившее финансирование;

S'- планируемый размер средств на реализацию рассматриваемого комплекса проектов, руб.;

S - необходимый объем финансирования рассматриваемого комплекса проектов, руб.;

- запланированный размер бюджетных средств на финансирование i-ro проекта, руб.;

- требуемый размер бюджетных средств на финансирование i-ro проекта, руб.;

с - предельное отклонение фактических от плановых объемов финансирования проектов, руб.

В качестве примера реализации изложенной методики оптимального распределения бюджетных средств рассмотрено обоснование финансирования технологии инфотелекоммуникационной связи в у чреждениях государственного и муниципального управления Шпаковского района Ставропольского района. Приняты следующие обозначения проектов: F, - технология проводной передачи данных ADSL (скорость до 29 Мбит/с); F,-оптоволоконная передача информации Ethernet (скорость до 1 ООО Мбит/с); F3- беспроводная передача информации WiMAX (скорость до 75 Мбит/с); F4- беспроводная передача данных WiFi, WCDM, EDGE, 3G (скорость до 54 Мбит/с). Результаты расчетов приведены в таблице 3.

Таблица 3 - Оценка эффективности финансирования проектов инфотелекоммуникационной связи

Комбинации технологий f.F, f,f2 f. ff f 2 3 4 ff f f J 1 2 3 4

Относительная эффективность 0,89 0,09 0,08 0,95 0,14 0,97 1,0

Планируемый объем финансирования, мн. руб. 253 115 61 343 151 354 379

Удельная характеристика эффективности 0,0035 0,0008 0,0013 0,0028 0,0009 0,0027 0,0026

Таким образом, бюджетное финансирование комплексной реализации проектов Р] и К, отличается наибольшей эффективностью, а проектов Р] и 3 - наименьшей. Это подтверждает целесообразность использования для государственных и муниципальных нужд Шпаковского района уже имеющихся сетей связи - проводных и оптоволоконных.

Применение вышеизложенного инструментария к обоснованию рационального распределения бюджетных расходов является перспективным в практике финансового контроля. Требуемый уровень объективности его результатов в этом случае обеспечивается за счет высокой степени формализации разработанных наш! методических положений.

6. Предложен механизм интеграции инструментов мониторинга, аудита и контрольной деятельности в процессах достижения высокой степени рациональности, эффективности и результативности расходования бюджетных ресурсов.

Современная практика организации финансового контроля свидетельствует о недостаточной ее эффективности. Несмотря на общее

увеличение количества ревизий и проверок объемы нецелевого использования бюджетных средств, а также государственной и муниципальной собственности сокращаются лишь незначительно. Так, в 2009 г. контрольно-ревизионным отделом Правительства Ставропольского края было выявлено финансовых нарушений на сумму более 3743,1 мн. рублей, в том числе неэффективного использования материальных ресурсов и денежных средств - в объеме 1551,8 мн. руб. По сравнению с 2006 г. снижение значений вышеуказанных показателей составило, соответственно, 0,8% и 2,9%.

Представляется целесообразным, по нашему мнению, совмещать проведение контрольных мероприятий с оказанием методической помощи, консультированием работников финансовых органов государственного и муниципального управления ресурсами. Необходимым элементом бюджетной политики при этом является внедрение системы мониторинга эффективности бюджетных расходов (рисунок 3).

Бюджеты е Вложения Совокутп>т"Чччч

ресурсы / результат у/

Экономический рост

Устранение финансовых нарушений

Нецелевое использование бюджетных средств

Неэффективное использование бюджетных ресурсов

Неправомерное предоставление льгот, отсрочек, рассрочек по платежам в бюджет

Нарушения учета и отчетности

Прочие финансовые нарушения

Рисунок 3 - Мониторинг, аудит и контроль в системе предотвращения финансовых нарушений

Он дожен стать источником оперативной информации для всех заинтересованных сторон о наличии и размерах отклонений в финансировании социально ориентированных планов и программ.

В диссертации доказано, что интеграция инструментов финансового мониторинга, аудита эффективности и контрольно-ревизионной деятельности, достижение их сонаравленного взаимодействия придаст превентивный характер механизмам контроля. Они будут ориентированы, прежде всего, на предотвращение нарушений и затем только на их выявление. Таким образом организованный финансовый контроль позволит минимизировать количество ошибок, эффективно управлять рисками, повышать качество государственных и муниципальных услуг, результативно расходовать бюджетные средства.

7. Разработана методика оценки эффективности контрольной деятельности территориальных органов государственного управления, в основу которой положено определение отношения стоимости совокупного предотвращенного ущерба к сумме затрат в анализируемом периоде на реализацию запланированных мероприятий и размера понесенных при этом невотонимых бюджетных потерь.

Эффективность контроля над расходованием бюджетных средств, открытость информации о его результатах обеспечивают социальную стабильность и стимулируют достижение поставленных на территориальном уровне целей с минимальными затратами. По нашему мнению, осуществление контрольной деятельности дожно предусматривать диверсификацию степени детализации процесса выявления финансовых нарушений. В этой связи целесообразно принять к реализации три основных вида обследований бюджетных учреждений, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий: упрощенное изучение, выборочное наблюдение, комплексная проверка.

Вышеуказанная иерархичность форм финансового контроля предусматривает возможность общего снижения бюджетных затрат на содержание соответствующих органов. Так, при выявлении нарушений по результатам упрощенного изучения состояния финансовой дисциплины некоторого субъекта, контролирующая организация, например контрольно-ревизионный отдел Министерства финансов РФ, пономочна принять в пределах своей компетенции решение о проведении выборочного наблюдения в отношении конкретных направлений расходов. Дальнейшее их рассмотрение может устранить возникающие недоразумения или инициировать комплексную проверку.

В целом уровень экономической эффективности (Эфк) организации контрольно-финансовой деятельности количественно определяют размерные параметры следующих характеристик: предотвращенного

ущерба (У ), понесенного ущерба (Упн) и издержек на содержание органов финансового контроля (Ифк):

Э, = тг др . х ЮО. (3)

Фк у +И 4 '

Кроме того, рост соотношения (3) приводит к увеличению финансирования таких институтов как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и т.д., что выражается в проявлении социальной составляющей эффективности.

Предложенный в диссертации показатель (3) дает возможность оценить деятельность органа финансового контроля в динамике, отдельно проанализировать вклад в общий результат каждого структурного подразделения, а также рассматривать качество работы инспекторов. Для этого достаточно лишь структурировать размер издержек Ифс. Проведенные расчеты экономической эффективности работы контрольно-ревизионного отдела Министерства финансов Ставропольского края свидетельствуют об отсутствии стабильно положительной динамики показателя Эфк (таблица 4).

Таблица 4 - Динамика эффективности работы контрольно-ревизионного отдела Министерства финансов Ставропольского края

Показатели 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Количество проведенных ревизий и проверок 251 56 70 51 130

в том числе которыми выявлены финансовые нарушения, % 29,9 47,1 72,9 49,0 61,5

Сумма выявленных финансовых нарушений. мн. руб. 77,6 377,4 271,8 905,9 3743,1

в том числе нецелевого использования бюджетных средств и иного причинения вреда, % 59,4 3,8 2,2 10,7 1,2

Сумма возмещенных финансовых нарушений, мн. руб. 5Д 4,8 2,3 75,4 285,7

Предотвращенный бюджетный ущерб, % 6,6 1,3 0.8 2,8 7,6

Затраты на осуществление контрольной деятельности, мн. руб. 9,9 8,7 9,3 11,5 10,2

в том числе: - материальные, % - финансовые, % 35,5 64,5 38,6 61,4 43,0 57,0 55,7 44,3 56,9 43,1

Уровень эффективности финансового контроля, % 5,8 1,2 0,8 2,7 7,6

Размеры выявленных финансовых нарушений, к сожалению, не характеризуются позитивной динамикой, что подтверждает целесообразность усиления превентивных действий посредством сочетания инструментов мониторинга и аудита. Первые позволят поностью исключить случаи нецелевого использования бюджетных ресурсов, необоснованного списания или занижения дебиторской задоженности и завышения кредиторской, неправомерного списания материальных ценностей и др. Вторые обеспечат сокращение неэффективного расходования финансовых средств государственными и муниципальными предприятиями, бюджетными учреждениями, органами государственной власти и местного самоуправления. В совокупности все вышеуказанное будет способствовать улучшению социально-экономического положения населения территории.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК

Российской Федерации для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук:

1. Кожин, Е.П. Проектирование в системе управления финансами региона / Е.П. Кожин, Н.С. Бескоровайная // Вестник университета (Государственный университет управления). №16. - М.: ГУУ, 2009. (0,8/0,4 пл.).

Другие публикации:

2. Кожин, Е.П. Основные направления формирования эффективной системы государственного финансового контроля в регионе / Е.П. Кожин, В.В. Кузьменко У/ Вестник Института дружбы народов Кавказа Теория экономики и управления народным хозяйством. №4 (8). -Ставрополь: РИО ИДНК, 2008. (0,5/0,3 п.л.).

3. Кожин, Е.П. Развитие системы контрольно-ревизионных органов в регионе / Е.П. Кожин, В.В. Кузьменко // Материалы XXXVIII научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава СевКавГТУ за 2008 год. Т.З Экономика. -Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. (0,2/0,1 п.л.).

4. Кожин, Е.П. Финансовый контроль как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов / Е.П. Кожин, В.В. Кузьменко // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия Экономика. №9. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. (0,2/0,1 пл.).

5. Кожин, Е.П. Государственный контроль в системе финансовых отношений / Е.П. Кожин, В.В. Кузьменко // Материалы международной научной конференции Актуальные проблемы и инновации в экономике, управлении, образовании, информационных технологиях. Вып. 5. Т.2. - Ставрополь: НОУ ВПО СевКавГШ, 2009. (0,3/0,2 п.л.).

6. Кожин, Е.П. Особенности финансового контроля в кризисных условиях / Е.П. Кожин, Т.В. Кузьменко // Материалы IX межвузовской научно-практической конференции Социально-психологические, экономические и юридические проблемы развития современного общества в России. - Ставрополь: Ставропольский филиал МГЭИ, 2009. (0,4/0,2 п.л.).

7. Кожин, Е.П. Перспективы реализации муниципального финансового контроля / Е.П. Кожин // Материалы всероссийской научной конференции Совершенствование налогообложения как фактор экономического роста. - Ставрополь: ООО Мир данных, 2009. (0,2 п.л.).

8. Кожин, Е.П. Условия и критерии оценки эффективности бюджетных расходов / Е.П. Кожин // Материалы международной научно-практической конференции Модернизация России в посткризисный период: экономика, общество, политика. - Ставрополь: РИО ИДНК, 2010. (0,3 п.л.).

9. Кожин, Е.П. Направления совершенствования финансового контроля / Е.П. Кожин // Материалы XVIII годичного научного собрания профессорско-преподавательского состава Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития. - Ставрополь: НОУ ВПО СКСИ, 2010. (0,2 п.л.).

Подписано в печать 06.05.2010. Формат 60x84 V16. Гарнитура лTimes. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 23.

Отпечатано в типографии Сервисшкола, 3550Н, г. Ставрополь, ул. 45-я паралель, 36. Тел./факс (8652) 57-47-27. E-mail: s-school@mail.ru.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кожин, Евгений Петрович

Введение.

1 Теоретические и методологические основы организации финансового контроля.

1.1 Финансовый контроль как экономическая категория.

1.2 Государственный бюджет в системе управления социально-экономическим развитием территории.

1.3 Основы испонения бюджетов в организации бюджетного процесса.

2 Современное состояние финансового контроля на региональном 61 уровне.

2.1 Анализ формирования и испонения бюджета Ставропольского края.

2.2 Оценка деятельности органов финансового контроля.

2.3 Совершенствование инструментов оценки эффективности испонения бюджета.

3 Направления совершенствования финансового контроля в территориальной социально-экономической системе.

3.1 Модернизация системы финансового контроля.

3.2 Совершенствование методической базы оценки эффективности государственного финансового контроля.

3.3 Особенности организации финансового контроля в период кризиса

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование финансового контроля в территориальной социально-экономической системе"

Актуальность темы исследования. Современный этап развития страны характеризуется сочетанием повышения роли экономических инструментов управления воспроизводственным комплексом с усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в бюджетной сфере. В связи с этим весьма актуальной становится проблема эффективного формирования и расходования государственных фондов денежных ресурсов. Одним из действенных инструментов ее успешного разрешения выступает финансовый контроль.

Внедрение в Российской Федерации принципов результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих выявлять нерациональные способы использования денежных и материальных ресурсов. Между тем, современная практика проведения финансовых проверок подтверждает наличие сложных и трудно устранимых проблем в бюджетной сфере. Весьма распространены такие характерные нарушения, как нецелевое, неправомерное и неэффективное расходование государственных финансовых средств.

В настоящее время в арсенале контролирующих органов преобладают в значительной степени устаревшие формы и методы проведения проверок и ревизий. Их внимание сосредоточено, главным образом, на выявлении фактов нарушений, а не причин их возникновения, что не способствует успешному преодолению недостатков при использовании бюджетных средств. Необходим переход на более высокий уровень качества контрольно-ревизионной работы с применением современных инструментов мониторинга и аудита, достижений отечественной и зарубежной экономической науки.

Дискуссионный характер ряда теоретических вопросов организации эффективного финансового контроля, недостаточная методическая обоснованность практических аспектов его реализации определяют актуальность исследования и выбор темы диссертации.

Степень разработанности проблемы. Концептуальные основы государственного регулирования и контроля с разной степенью поноты рассматривались в трудах зарубежных экономистов: М. Але, Дж. Бьюкенена, К. Викселя, Д. Дуброу, Дж. Кейнса, Б. Левалуа, В. Леонтьева, А. Маршала, Дж. Мида, К. Поппера, М. Портера, Д. Ретрея, Дж. Стиглица, Р. Томсона, Э. Тоффлера, А. Хансена, Е. Хармса, Дж. Хикса, У. Шарпа, Д. Шеринга, К. Эрроу. Фундаментальным исследованиям теории и методологии финансового контроля посвятили свои работы такие отечественные ученые, как В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Данилевский, В.А. Жуков, Е.А. Кочерин, Л.Н. Павлова, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А.Д. Со-менков, С.В. Степашин, Н.С. Столяров, В.И. Шлейников, С.О. Шохин и др.

Многообразные проблемы совершенствования бюджетной политики, финансовых взаимосвязей субъектов экономических отношений и контроля их качества нашли отражение в трудах С.А. Агапцова, М.П. Афанасьева, Е.В. Бушмина, Ю.М. Воронина, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, Е.Д. Катульского, М.В. Мельник, А.С. Нарийского, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Панскова, В.Ф. Палий, Е.Е. Румянцевой, А.Н. Саунина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, А.Д. Шеремета, П.Н. Шуляка и др. Между тем, "вопросы снижения степени зависимости территориальной социально-экономической системы от бюджетных ресурсов общенационального уровня посредством совершенствования финансового контроля в этих работах рассмотрены фрагментарно. Недостаточно внимания уделяется формированию механизмов взаимодействия инструментов мониторинга, аудита и контрольной деятельности в процессах предотвращения нецелевого и нерационального использования финансовых средств. В части методического обеспечения оценки эффективности контрольной деятельности территориальных органов государственного управления отечественными учеными проведено весьма ограниченное число исследований, отсутствуют предложения по регламентации структуры понесенного и предотвращенного ущерба, не определена субъектно-функциональная взаимосвязь учреждений, контролирующих движение финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы страны и ее регионов. Вышеуказанное предопределило выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.