Региональные особенности и направления совершенствования механизма реализации целевых программ в регионе

Лукманова, Индира Лукмановна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Региональные особенности и направления совершенствования механизма реализации целевых программ в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Лукманова, Индира Лукмановна
Место защиты	Махачкала
Год	2012
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Региональные особенности и направления совершенствования механизма реализации целевых программ в регионе"

На правах рукописи

005014355

Лукманова Индира Лукмановна

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (специализация - региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 5 МДР 012

Махачкала - 2012

005014355

Диссертация выпонена в ФГБОУ ВПО Дагестанский государственный педагогический университет

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, профессор Исмаилов Нугутдин Исрафилович

доктор экономических наук, профессор Газимагомедов Ризван Казимович

кандидат экономических наук, доцент Абдулаева Залина Мусаевна

Ведущая организация:

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономических исследований Дагестанского научного центра Российской академии наук

Защита состоится 21 марта 2012 г. в 1500 часов на заседании диссертационного совета Д 212.053.01 в ФГБОУ ВПО Дагестанский государственный университет по адресу: 367012, г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43а.

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на сайте ФГБОУ ВПО Дагестанский государственный университет (http.7Avww.dgu.ru) и направлены для размещения на сайте Министерства образования и науки Российской Федерации по адресу referai vak@mon.gov.ru 20 февраля 2012 года.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ФГБОУ ВПО Дагестанский государственный университет.

Автореферат разослан 20 февраля 2012 г. Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направить по адресу: 367012, г. Махачкала, ул. Гаджиева, 43а, ФГБОУ ВПО Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор технических наук, профессор

K.P. Адамадзиев

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В настоящее время серьезной проблемой для страны в целом, и для многих ее регионов стала наблюдаемая региональная дифференциация важнейших социально-экономических показателей. При всем разнообразии природных и иных характеристик любого федеративного государства, его реальная целостность, стабильное развитие в социальном и политическом значении определяются уровнем регионального единства комплекса социальных благ и того, способно ли каждое хозяйство его обеспечить. В данных условиях в экономике возникает все больше крупных отраслевых, межотраслевых, региональных и межрегиональных проблем, решение которых, объективно требует комплексного подхода к государственному регулированию с использованием программно-целевого метода.

В последние годы в России, как эффективные инструменты проведения экономической политики, широко используются различные программы социально-экономического развития страны и отдельных регионов. В частности, для решения острых и сложных экономических, социальных, научно-технических, экологических и иных проблем реализуются национальные проекты и многочисленные федеральные и региональные целевые программы. Однако многие, особенно региональные, целевые программы социально-экономического развития в поной мере не осуществляются, а эффективность проводимых программных мероприятий, как правило, находится на низком уровне из-за серьезных недостатков в организационно-экономическом механизме реализации программ, в которых игнорируется региональная специфика социально-экономических отношений. Все это характеризует необходимость разработки теоретических и практических подходов к повышению эффективности реализуемых национальных проектов и целевых программ и более поного учета при разработке, корректировке и реализации данных программ всех региональных особенностей. Этим и определяется актуальность выбранной темы исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследованию теоретических и методологических проблем программно-целевого метода управления посвящены работы ряда известных отечественных ученых-экономистов -Абакина Л.И., Аганбегяна А.Г., Гранберга А.Г., А.Г., Комкова Н.И., Коч-карова P.A., Лейбкинда А.Р., Макарова И.М., Мильнера Б.З., Рапопорта B.C., Чистова Л.М., Ясина Е.Г. и др.

Региональные проблемы государственного регулирования развития экономики с использованием программно-целевых методов рассматривались в работах дагестанских ученых-экономистов Абдуманапова С.Г., Адамадзиева K.P., Алиева А.И., Алиева В.Г., Ахмедуева А.Ш., Бучаева Г.А., Гаджимагомедова Г.А., Газимагомедова Р.К., Дохоляна C.B., Петро-сянца В.З., Сагидова Ю.Н., Цапиевой O.K. и др.

Однако отдельные теоретико-методологические и практические вопросы, касающиеся региональных особенностей разработки, корректировки и реализации целевых программ все еще исследованы недостаточно. Все это резко снижает эффективность программно-целевого метода государственного регулирования в регионах, сдерживает модернизацию экономики и формирование новой модели и структуры экономики региона. Этим обусловлен выбор темы исследования, ее актуальность и практическое значение.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обоснование объективной необходимости использования программно-целевого метода для государственного регулирования социально-ориентированной рыночной экономики и определение современных направлений совершенствования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития.

В соответствии с целью в работе поставлены и решены следующие задачи:

- раскрыть теоретические основы программно-целевого метода государственного регулирования как основы современной региональной экономической политики государства;

- определить роль приоритетных национальных проектов в социальной стабилизации и обеспечении экономического развития регионов;

- выявить региональные особенности реализации целевых программ и национальных проектов в регионе с этноэкономической и геополитической спецификой;

- определить основные направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых программ и национальных проектов в Республике Дагестан;

- обосновать комплекс мер, направленных на повышение эффективности реализации региональной политики регулирования территориального развития;

- определить перспективы формирования и реализации особых экономических зон в Республике Дагестан как формы программно-проектного управления развитием территорий.

Предметом исследования являются теоретико-методологические и практические аспекты механизма формирования и реализации целевых программ социально-экономического развития территорий.

Объектом исследования являются национальные проекты, федеральные, республиканские и ведомственные целевые программы социально-экономического развития, реализуемые в Республике Дагестан.

Методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов по проблемам использования программно-целевого

метода государственного регулирования экономики, механизма формирования и реализации национальных проектов и целевых программ.

В процессе исследования автором использовались методы научного познания: системный, исторический, логический, статистический, методы синтеза и анализа, в том числе и сравнительного.

Область исследования. Исследование проведено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.05,- Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика. Область исследования соответствует пунктам 3.15 Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы и 3.16 Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Информационная эмпирическая база исследования, обеспечивающая доказательность концептуальных положений и достоверность выводов и рекомендаций диссертационной работы, включает официальные нормативные правовые документы, регулирующие различные аспекты формирования и реализации целевых программ (Федеральные Законы, Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы федеральных органов испонительной власти, Законы Республики Дагестан, постановления и распоряжения Правительства Республики Дагестан); нормативно-справочные и статистические материалы по реализации федеральных и региональных целевых программ в Республике Дагестан (статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Дагестан, материалы Министерства экономики Республики Дагестан), а также информационные сборники, ресурсы сети Интернет, материалы симпозиумов, конференций, семинаров.

Научная новизна исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании и выработке практических предложений по совершенствованию организационно-экономического механизма разработки и реализации целевых программ социально-экономического развития с учетом этноэкономических, геополитических и социокультурных особенностей региона.

К основным результатам исследования, содержащим элементы научной новизны, относятся следующие:

- уточнены теоретико-методологические основы государственного регулирования территориального развития с использованием программно-целевого метода. В частности, обосновывается необходимость при разработке и реализации целевых социально-экономических программ развития

территорий поного учета региональных особенностей протекания социально-экономических процессов;

- на основе выявления основных проблем реализации национальных проектов и целевых программ социально-экономического развития уточнены региональные особенности реализации и определены направления их корректировки;

- выработаны предложения по совершенствованию механизма формирования и реализации республиканской инвестиционной программы, ориентированные на переход от количественного учета объектов программы по муниципальным образованиям к учету качественного аспекта и социально-экономического значения модернизируемого или вновь формируемого объекта;

- разработаны предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма реализации национальных проектов и целевых программ социально-экономического развития территорий и определены пути повышения эффективности реализации региональной политики регулирования территориального развития;

- выработаны предложения по формированию и разработан организационно-экономический механизм реализации туристско-рекреационной особой экономической зоны в Республике Дагестан как инструментов реализации программно-проектного управления с привлечением заинтересованных частных отечественных и зарубежных инвесторов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что разработанные рекомендации и практические предложения могут быть использованы для формирования эффективного механизма реализации национальных проектов и целевых программ в регионах со специфическими условиями хозяйственной деятельности и совершенствования программно-целевого метода государственного регулирования развития экономики региона.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, проводимых Дагестанским государственным педагогическим университетом, Дагестанским государственным университетом, Дагестанским государственным техническим университетом, Институтом социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН и т.д.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 8 научных публикациях общим объемом авторского текста 4,1 пл., в том числе три работы опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендуемых ВАК России для публикации результатов исследований по докторским и кандидатским диссертациям.

Структура н объем диссертации. Диссертация изложена на 173 страницах, состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованной литературы. В диссертации имеются 12 таблиц и 7 рисунков.

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, изложены научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе Теоретико-методологические основы регулирования социально-экономического развития региона раскрыты научные подходы к государственному регулированию территориального развития, сущность и объективная необходимость использования программно-целевого метода государственного регулирования в социально-ориентированной рыночной экономике, определена роль приоритетных национальных проектов в социальной стабилизации и обеспечении экономического развития территорий страны.

Во второй главе Региональные особенности реализации целевых программ и национальных проектов в Республике Дагестан проведен анализ и определены особенности реализации национальных проектов и целевых программ в трудоизбыточном субъекте федерации, раскрыт порядок формирования и анализ особенностей реализации республиканской инвестиционной программы в регионе.

В третьей главе Основные направления совершенствования механизма реализации целевых программ и национальных проектов в Республике Дагестан определены основные направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых программ и национальных проектов в регионе, а также обоснованы предложения по повышению эффективности реализации региональной политики регулирования территориального развития, в том числе путем формирования особых

экономических зон.

В заключении обобщены основные выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования.

II. Основные положения, отражающие научную новизну и выносимые на защиту

1. Уточнены теоретико-методологические основы государственного регулирования территориального развития с использованием программно-целевого метода.

В условиях рыночных отношений региональная экономическая политика государства представляет собой важный инструмент регулирования развития субъектов федерации. Поэтому региональную экономическую политику следует рассматривать как особый вид государственной политики в сфере регулирования экономического, социального, этнополитическо-го, экологического развития страны в пространственном или региональном

аспектах. Как показывает мировой опыт разработка государственной региональной экономической политики дожна проводиться с учетом множества условий функционирования региональной социально-экономической системы: особенностей неравномерного развития регионов; возможности использования выгод от разнообразия условий региона; особенностей и возможности эффективного сочетания национальных, региональных и местных интересов. То есть, целесообразно учитывать то, что регионы отличаются друг от друга географическими условиями, уровнем и условиями жизни, темпами экономического развития, уровнем занятости и безработицы, условиями предпринимательства и т.д.

Применительно к современным условиям России важно учитывать национальные особенности и отличительные черты России от стран с развитой рыночной экономикой. Это - огромные размеры территории; сложные природные условия; неравномерность расселения; неравномерность экономического развития регионов: наличие высокоразвитых, многоотраслевых регионов наряду с депрессивными, проблемными, узкоспециализированными. Основным рычагом региональной политики является экономическое стимулирование размещения производительных сил, увеличения занятости, внедрения научно-технического прогресса, углубления внешнеторговых связей и т.п., которое можно оптимально сочетать при использовании программно-целевого инструментария регулирования территориального развития.

Среди инструментальных средств государственного воздействия на процессы экономического развития регионов особо следует выделить программирование. Использование программно-целевых методов вызвано, с одной стороны, невозможностью решить ту или иную крупную межрегиональную или межотраслевую проблему традиционными способами, а с другой - необходимостью увязки целей (подцелей), ресурсов многоцелевого назначения и большого числа испонителей. Как известно, целевые программы классифицируются по трем признакам: по уровню управления (межгосударственные, федеральные, региональные); по функциональному назначению (научно-технические, инновационные, производственные, социально-экономические, социальные, экологические); по срокам реализации: кратко-, среднесрочные (от 3 до 5 лет), догосрочные (свыше 5 лет).

Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой и реализацией федеральных целевых программ, которые следует рассматривать в качестве одного из средств осуществления структурной и региональной политики государства. При разработке любой целевой региональной программы особого внимания требует механизм ее реализации, который часто заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций различных органов управления. Опыт показал, что эффективная результативность программ прямо за-

висит от действенности механизмов их реализации, от заложенных в него конкретных экономических регуляторов, увязанных с целевыми установками.

Программно-целевой подход к решению региональных проблем следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики в целом, так и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения. Региональные программы классифицируют по нескольким признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность решаемой задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и т. д.

Основным инструментом использования программно-целевого метода является программирование, разработка и реализация целевых программ. Для решения важнейших отраслевых, межотраслевых, территориальных (региональных) и межрегиональных проблем разрабатываются целевые программы социально-экономического развития как важнейших инструментов экономической политики и государственного регулирования экономики.

В настоящее время актуальным является создание единой системы стратегического планирования и догосрочного устойчивого социально-экономического развития региона, в том числе и Республики Дагестан. При этом следует учитывать такие особенности Республики Дагестан, как рост социально-политической напряженности в обществе, усиление этнокультурных и конфессиональных противоречий, ухудшение среды обитания человека, снижение качества государственного управления, низкий уровень доверия к органам государственной власти, противоречия некоторых ценностных установок традиционным основам дагестанского общества. В целом, система стратегического планирования Республики Дагестан, которую можно принять в форме законодательного акта, дожен иметь следующий вид - смотрите рисунок 1.

В методологическом отношении необходимость использования программно-целевого метода обусловлена тем, что в современных условиях задачи создания новой инновационной экономики и развития современных производств обладают чрезвычайно высокой степенью динамичности и неопределенности, сложной взаимосвязью этапов и направлений процессов их решения и нуждаются в обеспечении единства научно-технической политики и организационного руководства для своего успешного и эффективного решения. При этом построение системы организации, программирования и управления определяется характером и особенностями технологии процессов решения задач развития экономики.

Организационно-экономический механизм реализации целевой программы, включая системы управления финансирования, стимулирования, оценки экономической эффективности, способствует наиболее эффектив-

ному использованию всех имеющихся инновационных, природных, производственных, человеческих и других ресурсов. Одной из форм программно-целевого управления развития страны является приоритетный национальный проект. В России о необходимости приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, строительства доступного жилья и развития сельского хозяйства заявили в конце 2005 года.

Рис. 1. Предлагаемая система стратегического планирования Республики Дагестан

Обеспечение развития страны во многом зависит от качества жизни ее граждан, от возможности оказывать своевременную и качественную медицинскую помощь, от демографической ситуации и продовольственной безопасности. Поэтому инвестиции в 4 обозначенные сферы, реализация 4 приоритетных национальных проектов представляют собой линвестиции в человека. При этом приоритетные национальные проекты можно определить как совокупность административных усилий и финансовых мер, направленных на изменение качественных и количественных показателей 10

развития страны (системные изменения, модернизация страны) и жизни населения, в отведенные временные рамки и при известном ресурсном обеспечении, выпоняемое в приоритетную очередь на фоне других программ.

Приоритетные национальные проекты, реализуемые в настоящее время в России, имеют множество аналогов, как в зарубежной, так и в отечественной истории. Естественно, они имеют различные названия - национальные программы, программы развития, лобщенародный проект, стройка века, - но суть остается та же.

Опыт реализации национальных проектов в истории помогает судить об условиях их эффективности. Первоначальное условие реализации национального проекта вообще - это обеспечение его финансовой и организационной поддержки в масштабах всей страны. Помимо этого, для реализации проектов дожны быть созданы соответствующие правовые и институциональные рамки. Зачастую национальные проекты сопровождались рядом системных реформ, способствующих их осуществлению. Весьма важную роль играет пропагандистская и идеологическая поддержка проектов, т.е. РЛ-поддержка. В сочетании с привлечением общественности и институтов гражданского общества РЯ-поддержка национальных проектов может привести к улучшению показателей их реализации - пример первых советских пятилеток тому подтверждение.

2. На основе выявления основных проблем реализации национальных проектов и целевых программ социально-экономического развития уточнены региональные особенности реализации и определены направления их корректировки.

В настоящее время, существенную роль в месте с национальными проектами в инновационно-инвестиционном развитии регионов играют федеральные и региональные целевые программы. В Республике Дагестан накоплен определенный опыт реализации целевых программ социально-экономического развития региона. В настоящее время республике разрабатываются и реализуются многочисленные целевые и адресные инвестиционные программы, рассчитанные на решение чрезвычайно актуальных экономических и социальных проблем. Наряду с региональными целевыми программами в Дагестане реализуются приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, а также федеральные адресные инвестиционные программы.

Несмотря на достигнутые результаты по региональным целевым программам следует отметить, что не все результаты удалось достигнуть. Анализ реализации целевых программ в регионе показывает, что ни одна из принятых программ развития республики и ее территорий не была поностью выпонена. Это связано главным образом с отсутствием четкого механизма реализации и недостатка ресурсного обеспечения. Тем не менее, программно-целевой метод регулирования экономики получает дальнейшее

развитие, в республике разрабатываются как комплексные, так и отраслевые и ведомственные целевые программы.

В последние годы, как общее количество целевых программ, так и ассигнования из бюджета на реализацию республиканских и федеральных целевых программ, финансируемых из республиканского бюджета, растут высокими темпами (см. табл. 1).

В 2009 году с республиканского бюджета осуществлялось финансирование по 38 целевым программам, в том числе 3 федеральным и 35 республиканским. Общее число целевых программ, финансируемых только из республиканского бюджета, увеличилось с 2006 по 2009 годы на 73%. На реализацию целевых программ в 2009 г. направлялась почти одна пятая часть средств республиканского бюджета. Эта доля финансирования программ в бюджете, как и общее число целевых программ, имеет устойчивую тенденцию к росту. В 2009г. доля затрат на реализацию целевых программ в расходной части бюджета составлял 19,1% и выросла в 2,1 раза по сравнению с 2006 г.

Таблица 1

Республиканские и федеральные целевые программы, финансируемые из

Един, из-мер. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.

Федеральные целевые программы Общее количество программ Ассигнования из бюджета Удельный вес в расходах бюджета ед. тыс. руб. % 4 359735,0 1,4 4 1131820,0 3,1 2 1978120,0 4,2 3 6871416,8 11,6

Республиканские целевые программы Общее количество программ Ассигнования из бюджета Удельный вес в расходах бюджета ед. тыс.руб. % 18 1927753,3 7,6 21 3667116,9 10,2 26 4042104,6 8,6 35 4476611,9 7,6

Всего Общее количество целевых программ Ассигнования из бюджета Удельный вес в расходах бюджета ед. тыс.руб. % 22 2287488,3 9,0 25 4798936,9 13,3 28 6020224,6 12,8 38 11348028,6 19,2

Что касается реализации национальных проектов в регионе следует отметить, что, несмотря на всеобщий характер реализации национальных проектов, в каждом регионе наблюдается своя специфика реализации, характеризующая особенности протекания социально-экономических про-

цессов в регионе. В целом, программно-целевой подход к решению региональных проблем следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики, так и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения.

В настоящее время активная работа проводится в регионе по реализации приоритетного национального проекта Образование. В Республике Дагестан приоритетный национальный проект Образование содействовал значительному росту финансовых вложений в систему образования из республиканского, муниципальных бюджетов и средств спонсоров. Реализация ПНП Образование в Республике Дагестан в последние годы осуществляся по следующим направлениям: внедрение современных образовательных технологий; ежемесячное вознаграждение за выпонение функций классного руководителя; государственная поддержка талантливой молодежи; ежегодное поощрение лучших учителей; государственная поддержка государственных образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования, внедряющих инновационные образовательные программы; организация питания учащихся общеобразовательных учреждений; развитие дистанционного образования детей-инвалидов.

Мероприятия, проведенные в рамках ПНП Здоровье, позволили значительно повысить объемы, качество и доступность оказываемой медицинской помощи. В рамках данного проекта проводятся работы по следующим направлениям: повышение квалификации врачей; неонатальный скрининг по диагностике заболеваний; диспансеризация подростков; пропаганда здорового образа жизни; иммунизация населения; обследование населения на ВИЧ инфекцию; Родовой сертификат и т.д.

Реализация ПНП Доступное и комфортное жилье - гражданам России (ПНП Доступное жилье) способствует решению одной из острейших социальных проблем Дагестана. Важное значение имеет развертывание мер по реализации подпрограммы Обеспечение жильем молодых семей для улучшения жилищных условий молодых семей, не имеющих средств для единовременной оплаты приобретаемого жилья. Кроме того, в рамках реализации подпрограммы Выпонение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, в 2010 году бюджетную поддержку по различным категориям граждан получили в сумме 1733858,704 тыс. рублей, из них 1590065,6 тыс. рублей - средства федерального бюджета, 143793,104 тыс. рублей - средства республиканского бюджета РД. Кроме того, осуществляются работы по реализации подпрограммы Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. Следует отдельно отметить, что реализация мероприятий в рамках подпрограммы Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства в

Республике Дагестан не осуществляются в связи с ограничениями бюджетного законодательства: при дефиците местного бюджета в пределах 10% без учета финансовой помощи бюджетов других уровней БК РФ запрещает предоставлять государственные гарантии на привлекаемые в коммунальную инфраструктуру инвестиции.

В проекте Доступное и комфортное жилье гражданам России не учитывается то, что в настоящее время сохраняется низкий уровень жизни, граждане и особенно молодые семьи не располагают ни накоплениями для первого взноса в размере 30% от стоимости жилья, ни доходами для дальнейшего погашения ипотечного кредита. Практика показывает, что к моменту накопления таких средств многие семьи перестают быть молодыми и лишаются права на ипотечное кредитование.

Важное значение для Дагестана имеет реализация ПНП Развитие АПК, поскольку отрасли и сферы, охваченные этой программой, для республики являются системообразующими. Реализация приоритетного национального проекта Развитие АПК позволило обеспечить ускорение развития животноводства, стимулировать развитие малых форм хозяйствования, получить доступное жилье молодыми специалистами на селе. Наряду с позитивными сторонами реализации национального проекта Развитие АПК в республике, существует ряд проблем, которые тормозят достижение поставленных программных целей.

1. Во многих районах республики ПНП Развитие АПК практически не задействован. На приобретение племенного скота, а также строительство и реконструкцию животноводческих комплексов выделяются крайне мало средств.

2. Не заработали в Дагестане и сельскохозяйственные потребительские кооперативы. В республике пока действующих кооперативов единицы.

3. Одной из острых проблем развития АПК - это слабая поддержка государством сельского хозяйства. ПНП не предусматривает серьезное усиление дотаций сельхозпроизводителям по опыту многих развитых стран мира.

4. Не решает ПНП проблему эффективного и целевого использования сельскохозяйственных земель, не предусматривает ограничения массовой скупки пахотных земель частниками, не занимающимися сельским хозяйством.

5. Не предусмотрены эффективные меры по организации сбыта сельхозпродукции, борьбе с монополизацией рынков перекупщиками.

6. Не определена гарантированная и четкая система кредитования малых сельских предпринимателей и личных подсобных хозяйств.

Проведенный выше анализ показывает, реализация национальных проектов, несмотря на значительные результаты по всем четырем направлениям, не позволили обеспечить качественный перелом, а проблемы, поставленные в Приоритетных национальных проектах и целевых программах, в республике еще весьма далеки от решения. Чтобы эти проекты достигли це-

ли нужно увеличить выделяемые на это ресурсы, наращивать усилия как органов власти всех уровней, так и инициативу всего населения республики, а также более полный учет региональных особенностей и условий реализации целевых программ в регионе:

- отсутствие научно-обоснованной концепции устойчивого социально-экономического развития региона;

- дисбаланс декларируемых целей, задач, ожидаемых результатов и финансовых средств;

- частое применение двойных стандартов при осуществлении финансирования объектов одной и той же целевой группы;

- отсутствие единой системы планирования программ и, соответственно, двойное (тройное) финансирование получения одного и того же результата;

- затягивание принятия в форме нормативно-правового акта региональных и ведомственных программ, что позволяет осуществлять корректировку в зависимости от политических предпочтений и протокольных обязательств руководства региона.

3. Выработаны предложения по совершенствованию механизма формирования и реализации республиканской инвестиционной программы, ориентированные па переход от количественного учета объектов программы но муниципальным образованиям к учету качественного аспекта и социально-экономического значения модернизируемого или вновь формируемого объекта.

Республиканская инвестиционная программа (РИП), как отдельный блок регионального бюджета Республики Дагестан, реализуется, начиная с 1999 года. За время реализации ежегодных программ создана соответствующая правовая и нормативная база, определены приоритеты и направления по строительству объектов, а также определена методика распределения средств по районам и городам. Структурно РИП состоит из 2-х основных блоков: мероприятий по социально-экономическому развитию районов и городов Республики Дагестан, в том числе отраслевые программы; республиканской адресной инвестиционной программы.

Лимиты финансирования по районам и городам, в рамках Мероприятий по социально-экономическому развитию районов и городов Республики Дагестан рассчитывались по методике направленной на сближение уровней социально-экономического развития. Исходными данными при расчете лимитов районов и городов являются среднегодовая численность населения в разрезе городов и районов муниципальных образований в соответствии с данными Госкомстата и показатели обеспеченности инфраструктурными объектами. В соответствии с данной методикой из общего лимита инвестиций, предусмотренных на год выделяются фиксированные затраты, подлежащие финансированию в предусмотренных объемах - Программы переселения лакского населения, мелиорации, виноградарства и

виноделия, затраты на разработку проектно-сметной документации и адресные проекты ФЦП Юг России не включаемые в лимиты по районам и городам. После вычета из общего лимита фиксированных затрат рассчитывается базовый лимит в разрезе районов и городов. Окончательные лимиты определяются с применением повышающих и понижающих коэффициентов.

Сравнительный анализ распределения инвестиционных средств по зонам республики за последние годы показывает, что средние показатели инвестиции на душу населения по горной зоне, предгорной и равнинной зоне и городам не так отличаются и в динамике с 2004 по 2010 годы остаются практически на одном уровне.

Наряду с достигнутыми показателями по строительству объектов социальной сферы данная методика распределения средств имеет ряд недостатков, которые в свою очередь приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Так расчетный лимит малочисленных муниципальных районов республики составлял всего 3000 - 4000 тыс. рублей. При таком распределении средств, строительство объекта сметной стоимостью более 40 мн. рублей, даже в том случае если в районе строится всего один объект, превращается в догострой (более 10 лет). В связи с чем, целесообразно при формировании программ в качестве основного критерия использовать количество строящихся объектов, что позволит сделать упор на сокращение одновременно строящихся объектов путем концентрации средств для обеспечения ввода объектов в короткие сроки. Также является целесообразным прекращение практики включения новых объектов в реализуемую Республиканскую инвестиционную программу.

Кроме того, данная методика не учитывает количественные и качественные показатели объектов социальной сферы (количество населенных пунктов в районе и соответственно количество школ, больничных учреждений, клубов, протяженность инженерных сетей и т.д.). При этом, заявки муниципальных районов и городских округов республики не подвергаются дожной экспертизе т.е. при включении в инвестиционную программу нового объекта администрациями районов не проводится полный анализ обеспеченности (с учетом износа основных фондов) объектами социальной сферы всего района, а приоритетность порою определяется волевыми решениями глав администрации муниципальных образований.

Сложившаяся практика зачастую приводит к ситуации, когда при смене руководства муниципальных образований, руководители обращаются с ходатайством о консервации строящегося объекта и включении в инвестиционную программу более приоритетных на их взгляд объектов, что сказывается негативно на эффективности использования инвестиционных средств.

В последние годы федеральные органы испонительной власти (министерства и агентства - заказчики программ) ужесточили требования по со-

финансированию мероприятий федеральных целевых программ за счет региональных бюджетов (т.е. каждый рубль федерального бюджета, поступающий в республику на реализацию инвестиционной программы, требует их финансирования и из республиканского бюджета).

Кроме того, при реализации федеральных и региональных целевых программ следует учитывать такой специфический региональный фактор, как нестабильная общественно-политическая ситуация в муниципальных образованиях, сильно реагирующих на вопросы строительства объектов в тех или иных населенных пунктах. Так, практически ежегодно в Программу включается определенное количество объектов (в соответствии с утвержденными распорядительными документами, протокольными решениями и поручениями руководства республики), строительство которых позволило бы урегулировать общественно-политическую ситуацию и снять напряженность на местах. При этом решение о строительстве данных объектов зачастую принимается в разрез с принятыми отраслевыми программами, а иногда и в ущерб уже строящимся объектам. Это характеризует необходимость формирования допонительной региональной инвестиционной программы по урегулированию общественно-политической ситуации в регионе, которую дожны принимать наряду с представительным органом Общественной палатой региона.

4. Разработаны предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма реализации национальных проектов и целевых программ социально-экономического развития территорий и определены пути повышения эффективности реализации региональной политики регулирования территориального развития.

Важнейшим условием эффективной реализации программ социально-экономического развития региона является построение современного экономического механизма и действенной системы управления. Разработка такого механизма и соответствующей системы управления является условием реализации принципа программно-целевого управления, так как рыночный механизм и действующая нормативная база предполагают наличие относительно узко специализированных, самостоятельных в организационно-правовом и хозяйственном отношении предприятий, организаций и объединений, в то время как программа предполагает тесную интеграцию этих организаций и ориентацию их деятельности на достижение программных целей.

Проведенный выше анализ показал, что для успешной реализации на территории Дагестана как федеральных, так и республиканских программ необходимо кардинально усовершенствовать действующие механизмы, а для будущих целевых программ с учетом выявленных недостатков и накопленного положительного опыта разрабатывать новый механизм. Прежде всего, представляется целесообразным учитывать недостатки, которые были допущены в механизме реализации Программы экономического и социаль-

ного развития Республики Дагестан на период до 2010 года. Особого внимания органов власти Республики Дагестан, на наш взгляд, заслуживает опыт разработки, принятия и реализации федеральных целевых программ социально-экономического развития отдельных регионов и территорий России.

Успешному осуществлению программ социально-экономического развития региона дожны способствовать все рыночные механизмы, а также механизмы формирования и реализации федеральной и региональной экономической политики, предполагая, что такие механизмы рационально построены и приведены в действие. Однако формирование и реализация программ развития региона, ориентированных на достижение конкретных промежуточных и конечных целей, требуют создания и задействования специальных механизмов как инструментов осуществления каждой отдельной программы.

Такие механизмы можно подразделить на две взаимосвязанные составляющие:

- организационно-экономические, обеспечивающие нормативно-правовую базу, организацию разработки программы, оперативное руководство, регулирование, координацию работ по ее реализации, мониторинг в процессе выпонения программы, стимулирование своевременного и качественного выпонения программы;

- финансово-экономические, обеспечивающие финансирование программных мероприятий, их испонителей, снабжение необходимыми материально-техническими ресурсами.

Организационно-экономические механизмы связаны прежде всего с принятием решения о программном разрешении проблемы, организацией разработки программы, созданием органов управления программой, выпуском программной документации, совершенствованием и использованием механизма рынка и т.д.

Финансово-экономические механизмы предусматривают поиск источников и обеспечение материально-технических, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для своевременного и качественного выпонения каждого программного мероприятия и программы в целом.

Организационно-экономический и финансово-экономический механизмы следует создавать с учетом нормативных требований к целевым программам, имеющегося в России опыта разработки и реализации федеральных, региональных, отраслевых, научно-технических и иных программ. При этом необходимо учитывать специфику региона, а также масштабы, сложность, комплексность, межотраслевой характер решаемой проблемы.

Прежде всего, необходимо создать законодательную и нормативно-правовую основу реализации целевой программы. В этих целях в первую очередь надо использовать действующие законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Дагестан. Для форми-

рования механизма реализации также необходимо использовать все действующие законодательные и нормативно-правовые акты Республики Дагестан, составляющие правовую основу организации хозяйственной деятельности в регионе. Кроме того, присвоение программам такого статуса крайне важно для их успешной реализации. Поэтому и в последующем целесообразно практиковать утверждение программ на Народном Собрании РД.

В механизме реализации программы необходимо предусматривать использование институтов рыночного механизма, а также существующей инвестиционной инфраструктуры - инвестиционных, залоговых и страховых фондов, страховых организаций, консатинговых и юридических фирм, лизинговых и трастовых компаний и др. С учетом конечных целей, характера программных мероприятий и конкретных задач программы необходимые структуры дожны быть отобраны из существующих и на договорной основе вовлечены в реализацию программы. В рамках реализации программы дожны быть вновь созданы недостающие хозяйственные структуры.

Одним из важнейших условий реализации программы является развитие в республике предпринимательской деятельности и создание предприятий соответствующего профиля. Решающее значение имеет создание в республике благоприятных экономических условий для развития предпринимательской деятельности и частных инвестиций. Одним из направлений решения такой задачи является снижение как количества, так и общего уровня налоговых изъятий путем применения к участникам программы льготного налогообложения и предоставления им допонительных льгот по отдельным налогам и платежам. Развитие малого и среднего предпринимательства представляет собой одно из важнейших направлений институциональных преобразований, связанных с формированием и реализацией целевой программы.

Организационной основой программы социально-экономического развития является программно-целевое управление, призванное обеспечить инновационное организационное руководство реализацией программы, координацию деятельности всех ее испонителей по своевременному и качественному испонению программных мероприятий.

В условиях финансово-экономического кризиса роль и значение поной и своевременной реализации всех принятых республиканских целевых программ резко возрастает. Осуществление намеченных мероприятий по всем целевым программам дожно ускорить скорейший выход из кризиса и стабилизацию экономики. Одним из важнейших условий жизнеспособности любой программы социально-экономического развития или решения целевой задачи является ее ресурсное обеспечение. Планирование ресурсного обеспечения осуществляется при разработке целевой программы и включает расчет и определение общей потребности всех видов ресурсов (трудовых, материально-технических, финансовых) для успешной реализации программных мероприятий и в целом всей программы.

5. Выработаны предложения по формированию и разработан организационно-экономический механизм реализации туристско-рекреационной особой экономической зоны в Республике Дагестан как инструментов реализации программно-проектного управления с привлечением заинтересованных частных отечественных и зарубежных инвесторов.

Низкий уровень социально-экономического развития республики и относительно высокий производственный, природно-ресурсный, трудовой и предпринимательский потенциал региона характеризуют необходимость в рамках программно-проектного управления использование современных инструментов ускорения развития региона. Многолетний мировой опыт развития свободных экономических зон и анализ условий и предпосылок социально-экономического развития РД позволяет нам утверждать, что создание особой экономической зоны (ОЭЗ) в Республике Дагестан является одним из инструментов придания допонительного импульса развития региона, способных обеспечить более поное использование всего экономического потенциала региона.

В целом необходимость создания ОЭЗ на территории Республики Дагестан характеризуют следующий ряд факторов: сложное социально-экономическое положение (высокая дотационность, низкий уровень жизни населения, высокий уровень безработицы, падение уровня индустриализации экономики и т.д.); геополитическое положение республики (выгодное географическое положение региона с благоприятными природно-климатическими условиями, стратегически важное значение для России, которая заключается в том, что РД является самым южным и приграничным регионом и т.д.); наличие высокого потенциала развития экономики (производственного, природно-ресурсного, трудового и предпринимательского потенциала).

В научно-аналитических и ведомственных материалах последних лет в качестве приоритета социально-экономического развития региона приводят туристско-рекреационный комплекс, который, при создании специальных условий хозяйствования, может получить развитие в регионе. Кроме того, в Стратегии социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года, а также в Стратегии развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года отмечается о необходимости создания инвестиционных площадок с особым экономическим режимом. В частности, отмечается о необходимости создания туристско-рекреационной особой экономической зоны Матлас в Хунзахском районе.

Не принижая экономической значимости формирования в горной зоне республики территории с особым режимом хозяйствования, следует отметить, что данная инвестиционная платформа не в состоянии обеспечить реализацию всего туристско-рекреационного потенциала региона. Для обеспечения ускоренного развития туристического комплекса Республики

Дагестан считаем необходимым принятие и реализацию федеральной целевой программы формирования туристско-рекреационного кластера на Северном Кавказе, а в последующем в рамках данной программы принять республиканскую целевую программу стимулирования развития туризма в Республике Дагестан.

Такой двухуровневый программно-целевой подход способен обеспечить учет всех региональных и мезорегиональных компонентов стимулирования развития туризма. Кроме того, в рамках данных программ в качестве основного инструмента может выступать создание на прибрежной территории Республики Дагестан туристско-рекреационной особой экономической зоны. Территориально это может простираться от посека Мана-скент с севера до посека Мамедкала с юга. На начальном этапе создания ОЭЗ в прибрежной части республики в качестве возможных территорий необходимо рассматривать действующие санатории и базы отдыха, на территории которых имеется относительно развития инфраструктура: санатории Каспий, Каякент, Дагестан, базы отдыха, расположенные по всему дагестанскому побережью.

В последующем возможно расширить территории, на которых будут действовать особые режимы предпринимательской деятельности. Для этих целей можно предоставлять в аренду или в концессию прибрежные земли отечественным и зарубежным инвесторам. Главным условием предоставления в концессию прибрежных земель иностранцам дожно быть преимущественное использование местных трудовых ресурсов в процессе строительства и эксплуатации туристско-рекреационных комплексов.

В рамках вышеотмеченной ОЭЗ целесообразным является также создание трех инвестиционных площадок для размещения на территории туристско-рекреационных комплексов Дарваг-чай и Рубас в МО Дербентский район, Ново-Каякент в МО Каякентский районе, Турали и Количи в МО Карабудахкентский район, с подведением соответствующей инфраструктуры (автодорога, газопровод, водопровод, очистные сооружения, электроснабжение), что на порядок повысит инвестиционную привлекательность дагестанского побережья Каспийского моря.

Для туристско-рекреационных ОЭЗ наиболее актуальны проблемы создания на территории благоприятных условий для развития предпринимательства, привлечения иностранных и отечественных инвесторов, активная политика по созданию имиджа региона, а это требует финансирования по программе развития туризма в Республике Дагестан работ по созданию, совершенствованию и реконструкции социальной и транспортной инфраструктуры; созданию и развитию информационных сетей; подготовке и переподготовке кадров; созданию рыночной инфраструктуры, включая маркетинговые службы, которые будут поддерживать позитивный имидж республики.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

Публикации в ведущих реферируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ:

1. Амиров С.Д., Лукманова ИЛ. Региональные особенности реализации национальных проектов в Республике Дагестан // Экономические науки, №1,2012. - 0,6 п.л. (авт. - 0,3 п.л.)

2. Лукманова ИЛ. Перспективы формирования и реализации особых экономических зон в Республике Дагестан // Известия ДГПУ, №2, 2011. Ч 0,45 п.л.

3. Лукманова ИЛ. Проблемы реализации целевых программ и национальных проектов в регионе // Экономические науки, №10, 2008. - 0,5 п.л.

Публикации в научных сборниках и материалах научно-практических конференций:

4. Лукманова ИЛ. Особенности реализации республиканской инвестиционной программы Республики Дагестан // Региональный вестник молодых ученых, №2,2011. - Москва: СМУР, 2011. - 0,5 пл.

5. Лукманова И.Л. Государственные целевые программы в обеспечении экономического развития региона (на примере Республики Дагестан) // Материалы всероссийской научно-практической конференции Региональные проблемы преобразования экономики, проведенной 26-27 октября 2010г. в ИСЭИ ДНЦ РАН. - Махачкала: ИСЭИ ДНЦ РАН, 2011. Ч 0,45 п.л.

6. Лукманова ИЛ. Международный опыт государственной инвестиционной поддержки сельского хозяйства // Вестник молодых ученых Дагестана, №2,2008. - Махачкала: ИД Наука плюс, 2008. - 0,4 пл.

7. Лукманова И.Л. Тенденции и проблемы в реализации национального проекта Развитие АПК в Республике Дагестан // Региональный вестник молодых ученых, №2,2008. - Москва: СМУР, 2008. - 0,45 пл.

8. Лукманова ИЛ. Приоритетный национальный проект доступное жилье в Республике Дагестан // АКАДЕМА. (Межвузовский сборник научных статей). - Махачкала: ИД Наука плюс, 2007, №2. - 0,35 пл.

Подписано в печать 17.02.2012г. Формат 60x84,да. Печать ризографная. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. п. л. 1. Тираж 100 экз. Г /

Отпечатано в типографии АЛЕФ, ИП Овчинников М.А. 367000, РД, г.Махачкала, пр. И.Шамиля 35 Тел.: +7-903-477-55-64, +7-988-2000-164 E-mail: alefgraf@mail.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Лукманова, Индира Лукмановна

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы регулирования социально-экономического развития региона

1.1. Научные подходы к государственному регулированию пространственного развития.

1.2. Программно-целевая форма государственного регулирования как основа региональной экономической политики современного государства

1.3. Приоритетные национальные проекты в социальной стабилизации и обеспечении экономического развития территорий.

Глава 2. Региональные особенности реализации целевых программ и национальных проектов в Республике Дагестан

2.1. Анализ реализации целевых программ социально-экономического развития в Республике Дагестан.

2.2. Особенности и перспективы реализации национальных проектов в трудоизбыточном субъекте федерации.

2.3. Порядок формирования и анализ особенностей реализации республиканской инвестиционной программы в регионе.

Глава 3. Основные направления совершенствования механизма реализации целевых программ и национальных проектов в Республике Дагестан

3.1. Направления совершенствования организационно-экономического механизма реализации целевых программ и национальных проектов в регионе

3.2. Пути повышения эффективности реализации региональной политики регулирования территориального развития

3.3. Перспективы формирования и реализации особых экономических зон в Республике Дагестан как формы программно-проектного управления развитием территорий.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Региональные особенности и направления совершенствования механизма реализации целевых программ в регионе"