Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне

Шикунова, Людмила Николаевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Шикунова, Людмила Николаевна
Место защиты	Ставрополь
Год	2008
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне"

На правах р-укописи

003171364 Шикунова Людмила Николаевна/^^^,

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

О 5 к 94 2000

Ставропо иь, 2008

Работа выпонена технический иниигут

в НОУ BIIO Северо-Кавказский 1уманитарпо-

Научиый руководитель доктор экономических наук, профессор

Кунинына Наталья Николаевна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Иванов Николай Прокофьевич

кандидат экономических паук, доценг Грицай Светлана Евгеньевна

Ведущая организация ГОУ ВПО Кабардино-Бачкарская

государс! венная сельскохозяйс!венная академия им Первою Нрезидеша КБР В М Кокова

Защита состоится л27 июня 2008 юда в 1300 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212 245 07 по экономическим наукам при ГОУ ВПО Се-веро-Капказский государственный технический университет по адресу 355028, г Ставрополь, пр Кулакова, 2

С диссертацией можно ознакомиться в библиошке ГОУ ВПО СевероКавказский государственный технический университет, с авторефератом - на сайте университета vvwwncstiiru

Автореферат разослан л26 мая 2008 г

Ученый секре1арь диссер!анионного совета, доктор экономических иа\ к

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования Экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации с начала 90-х годов XX века, коренным образом изменили бюджетную систему и механизм управления правами собственности Предпосыки рационального формирования и использования ресурсов государственного бюджета дают власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную реорганизацию,

стимулировать развитие приоритетных секторов народного хозяйства, обеспечивать социальную поддержку менее обеспеченных слоев населения

Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и распределения денежных потоков на уровне страны, выступает инструментом государственной региональной попишки Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных пономочий и доходных источников, повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и тд Среди стратегических и тактических направлений совершенствования бюджетной политики административно-территориальных образований значимыми являются построение эффективной системы финансовой поддержки бюджетов субфсде-рального и местного уровней, создание стимулов для проведения рациональной налоговой политики; применение научно обоснованных подходов к управлению государственными финансами

Изложенное характеризует актуальность выбранной темы диссертационной работы в области исследования вопросов совершенствования механизма реализации бюджетной политики, системы управления доходами и расходами бюджетов, планирования и прогнозирования их финансовых ресурсов и конкретизации данных мер для отдельно взятого региона Российской Федерации

Степень разработанности проблемы Проблемы оптимизации бюджетной системы на уровне государства исследованы в работах известных зарубежных ученых Дж Быокенена, Д Кинга, В Оутса, а также отечественных специалистов -ДА Алахвердяна, Л А Дробозиной, В Н Лексина, М В Романовского, В М Родионовой, С Г Синельникова-Мурылева, И В Трунина и др

Изучению проблем реализации бюджетной политики, совершенствования системы управления государственными доходами и расходами посвящены труды многих экономистов Г В Базаровой, А М Бирмана, М В Васильевой, А Г Зверева, А М Лаврова, В Г Панскова, И В Подпориной, Л П Прониной, Б И Филимонова, В Б Христенко, А В Швецова, Е Г Ясина и др

Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений сформулированы в исследованиях И А Бланка, В С Врублевской, В В Ковалева, Н Д Кочетовой, Г Б Поляка, Е А Стояновой, К В Якушевой и других ученых

Отмечая теоретическую значимость и практическую важность отмеченных научных работ, следует подчеркнуть, что они не исключают дискуссионноеЩ постулата о том, что эффективность региональной бюджетно-налоговой политики в целом влияет не только на межбюджетные отношения, но и на финансовую систему региона и муниципалитетов, величину бюджетных доходов Проблема, которая возникает при распределении бюджетных средств, связана с определением налогового ресурса региона и оценкой результативности проведения бюджетной политики Кроме того, необходимо совершенствование механизма ее реализации применительно к конкретному субъекту РФ, что и определило актуальность проведенного исследования, инициировало постановку цели, задач и построение логики диссертации

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование выпонено в рамках специальности 08 00 10 Ч Финансы, денежное обращение и кредит, п 23 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и п 2 5 Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и

расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки)

Цель и задачи исследовании. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование стимулирующего влияния системы межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий и разработка направлений совершенствования механизма реализации решональ-ной бюджетной политики на практике

Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач

- в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание бюджетной политики и охарактеризовать ее основные элементы,

- раскрыть содержание методов, инструментов, рычагов реализации бюджетной политики на региональном уровне,

- рассмотреть взаимосвязь государственных и региональных финансов и конкретизировать роль бюджетов муниципальных образований в их организации,

- изучить существующие методики оценки результативности бюджетной политики основанные на расчете качественных и количественных показателен, проилюстрировать направления их практической реализации,

- провести анализ доходной и расходной частей бюджета региона, дать оценку его устойчивости, исследовать условия и выявить факторы, ее определяющие,

- сформулировать основные направления совершенствования бюджетной политики и повышения качества управления государственными и региональными финансами;

- обосновать комплекс мер, способствующих рационализации механизма управления расходами и самообеспеченностью бюджетов

Предметом исследования выступает система финансовых отношений в контексте решения стратегических, тактических и оперативных задач бюджетной политики и реализации мер по ее совершенствованию на уровне админист-

рагивно-территориальных образований, а также механизм распределения доходов и расходов и управления бюджетами субъектов Федерации

Объектом диссср1ационного исследования является бюджетная система Ставропольского края

Теоретической н методологической основой диссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных отношений, бюджетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты ор-[ а юв государственной власти различного уровня В процессе обработки и анализа материала использовались такие методы, как абстрактно-логическии, монографический, структурный, экономико-статистический, экономико-математические, а также специальные приемы экономического анализа - сравнения, группировки

Инфсрмационно-эмпирнческой базой диссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и испонительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми согласование целей экономического развития административно-территориальных образований с социальными потребностями их населения дожно осуществляться мерами рационального использования ресурсного потенциала данных территорий при финансовой поддержке государства посредством разграничения прав собственности и эффективного механизма реализации бюджетной политики и совершенствования бюджетного процесса

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1 В системе государственного устройства особое значение отводится бюджету как инструменту финансовой политики В условиях становления цивилизованного рынка целесообразен пересмотр основных принципов организации бюджетных отношений в сторону усиления значимости таких, как самостоятельность, равенство прав субъектов Федерации, обязательность компенсации бюджетам недостающих средств вследствие решений, принимаемых органами втасти другого уровня, достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в поддержке, ясность (прозрачность) и гласность

2 Деятельность органов местного самоуправления объективно предполагает их финансовую самостоятельность, что на практике реализовать достаточно сложно В первую очередь, это связано с несовершенством правовой базы и наличием противоречий в законодательных и нормативных актах, несоответствием федеральных и региональных законов в области местного самоуправления В этой связи возникает необходимость формулирования проблем развития муниципальных финансов и разработки способов их решения (на основе функционально-управленческого и структурного подходов), а также проведения эффективной региональной бюджетной политики, способствующей предоставлению равных возможностей в получении бюджетных услуги перераспределении средств бюджета

3 Результативность бюджетной политики обусловлена потенциальной способностью бюджетного механизма аккумулировать финансовые ресурсы и фактической устойчивостью бюджета, что обеспечивается организацией мониторинга и финансового планирования Первый служит действенным рычагом повышения бюджетной обеспеченности, как основного индикатора финансовой устойчивости, а последнее ориентирует бюджетную политику региональных властей на реализацию различных догосрочных и среднесрочных целей Вместе с тем, выбор инструментов воздействия на состояние бюджета предо-

пределен взаимосвязью параметров бюджетно-финансового равновесия региональном экономики и финансовой стабильности региона

4 Налоговая реформа в РФ, недостаток средств на реализацию пономочий, закрепленных на региональном и муниципальном уровнях, и перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета привели к тому, что бюджет Ставропольского края последние три года принимася и испоняся с дефицитом Для его покрытия необходимо привлечение заемных источников посредством открытия кредитной линии с правом получения денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением В сложившихся условиях политика в сфере управления государственным внутренним догом направлена на обеспечение его оптимальной структуры и поддержание допустимого объема

5 Ориентация бюджетной политики на решение таких задач, как уменьшение налоговой и договой нагрузки, повышение устойчивости бюджета, использование новых приоритетов финансирования бюджетных услуг, становится базовой предпосыкой в ее проведении Централизация налоговых поступлений на уровне Федерации и ее субъектов приводит к недостатку финансовых ресурсов у местных органов власти Повышению диверсификации их источников способствует либо расширение перечня налогов и их базы (экстенсивный путь), либо использование механизма перераспределения нало! а на доходы физических лиц (НДФЛ), имущественных налогов и ресурсных платежей между уровнями бюджетной системы (интенсивный путь) При этом регион получает допонительный стимул для развития собственной доходной базы, а также возможность роста бюджетной автономии

6 Проведение на уровне муниципалитетов самостоятельной политики в области распределения бюджетных средств является актуальной проблемой и требует совершенствования процесса обеспечения самодостаточности местных бюджетов, который дожен протекать наряду с оптимизацией их расходных обязательств В этом направлении целесообразно осуществление реструктуризации бюджешого сектора, расширение прав главных распорядителей бюджет-

ных средств, использование программно-целевых методов планирования при определении объема расходов в разрезе их функциональной классификации, а также методов бюджетирования, ориентированных на результат

Научная новизна исследования состоит в теоретическом обосновании структурных элементов механизма региональной бюджетной политики и разработке мер по их практической реализации, способствующих совершенствованию бюджетного процесса Наиболее важные научные результаты, полученные автором в процессе исследования, заключаю 1ся в следующем

- интерпретирована сущность бюджетной политики, охарактеризованы формы бюджетных отношений, подчеркнута важность субсидиарной организации межбюджетных связей, усилении их стимулирующей роли и инвестиционной поддержки реализация которых повысит автономность, сбалансированность и реалистичность бюджетов,

- обоснованы задачи бюджетно-налоговой политики в направлении обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений, качества финансового менеджмента, внедрения достоверного и объективного бюджетного планирования, сгруппированы методы, инструменты и рычаги ее реализации,

- предложены показатели оценки бюджетного потенциала на субфедеральном уровне и эффективности распределения финансовой помощи, способствующие идентификации вектора роста результативности бюджетной политики региональных и местных органов власти,

- дана характеристика функционально-упраплеичсскому и структурному подходам к реализации бюджетной политики в административно-территориальных образованиях, позволившим выявить возможности количественного и качественною воздействия бюджетных отношений на экономику региона,

- сформулированы меры по совершенствованию договой политики и порядка финансирования социально значимых сфер, основанные на анализе доходных источников бюджета Ставропольского края и расходных обязательств,

- в целях определения финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований предложен комплекс критериев договой нагрузки, уровня зависимости и дотационноеЩ, среднедушевых бюджетных показателей,

- разработан механизм перераспределения налоговых поступлений по НДФЛ, имущественным и ресурсным налогам между уровнями бюджетной системы, способствующий повышению бюджетной автономии, для оценки эффективности которого рекомендовано использовать коэффициент налогового замещения

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию механизма реализации региональной бюджетной политики Непосредственное практическое значение имеют разработанная в процессе исследования методика анализа результативности проведения бюджетной политики региональными и местными органами власти Ставропольского края, сформулированные направления ее совершенствования, а также обоснованные подходы к оценке финансового состояния и качества управления бюджетами

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти, в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования бюджетной системы и бюджетного процесса, а также как учебно-методический материал в преподавании дисципчин Бюджетная система РФ, Бюджетное планирование и прогнозирование, Доходы бюджета, Организация испонения бюджета идр

Апробация и реализация результатов исследования Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на I Всероссийской научно-практической конференции Корпоративное управление в Российской Федерации (г Кисловодск, 2003 г), Всероссийской научно-практической конференции Антикризисная экономическая политика в России (г. Пятигорск, 2004 г), Всероссийской научно-практической конференция Роль научного студенческого сообщества в условиях трансформируемой эко-

номики России (i Пятигорск, 2005 г ) II Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов Молодежь и экономика (г Ярославль, 2005 г\ Всероссийской научно-практической конференции Го-временное состояние и перспективы развития экономики России (г Пенза, 2005 г), Международной научно-практической конференции Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития (г Ростов-на-Дону, 2006 г ), Всероссийской научно-практической конференции Формирование рыночной экономики проблемы структурной перестройки в экономической и финансовой сферах (г Пятигорск, 2007 г ), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского гуманитарно-технического института в 2004-2007 гг

Публикации По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных работ, общим объемом 3,16 п л (авт - 2,81 п л ), в том числе 1 статья -в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (151 наименование), 7 приложений, включает 18 рисунков и 30 таблиц

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы

В первой главе Механизм организации бюджетных отношений в России исследована структура бюджетной системы и направления формирования бюджетной политики государства, определена система территориальных фи нансов и роль бюджетов муниципальных образований в ее организации, уточнены механизм и принципы бюджетных отношений в Российской Федерации

Во второй главе Бюджетная политика pe иона в сфере формирования и распределения средств проведен анализ структуры и динамики источников формирования бюджета Ставропольского края и направлений их использования, показан порядок распределения финансовой помощи регионам, дана оценка ре-

зультативности бюджетной политики региональными и местными органами власти.

В третьей главе Реализация региональной бюджетной политики в рыночной экономике разработана методика оценки финансового состояния и качества управления бюджетами, предложены способы повышения эффективности налоговой политики как основы бюджетной автономии, охарактеризован механизм перераспределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, сформулированы направления совершенствования политики управления дотгом

В заключении приведены выводы и предложения, являющиеся результатами исследования, обоснована целесообразность практического использования разработанных методов и инструментов реализации бюджетной политики на региональном уровне

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Одной из важнейших задач государственного регулирования и стимулирования рыночного развития экономики является решение проблемы оптимального формирования и рационального использования фондов денежных средств, направляемых на финансирование управленческих функций центрального аппарата и региональных органов власти Этот процесс обусловлен перераспределением ресурсов в масштабах бюджетной системы, что реализуется с помощью бюджетной политики

В ходе теоретических исследований определено, чго под бюджетной политикой понимается составная часть финансовой политики, являющейся, в свою очередь, элементом общей государственной экономической поли гики, по регулированию доходов и расходов, налоговых поступлений, формированию и испонению бюджетов всех уровней, выравниванию душевых доходов и трансфертных платежей, решению финансовых и социальных проблем Ее ба-

зошми принципами при этом являются целенаправленность, системность, реалистичность, эффективность

Инструментами реализации бюджетной политики выступают бюджетное право и бюджетный механизм Последний представлен совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобичиза-ции и использования бюджетных средств, принципов их планирования и финансирования, условий и способов осуществления финансового контроля С его помощью государственные и муниципальные органы власти стремятся обеспечить решение задач, сформулированных в основных направлениях финансовой и бюджетной политики на соответствующий период, исходя из целей, поставленных правительством в программах экономического и социального развития страны

При этом состав элементов бюджетного механизма можно представить с позиции структурного и функционально-управленческого подходов Согласно первому, он зависит от экономического содержания разных групп бюджетных отношений и включает 1) звенья мобилизация денежных средств, расходование и распределение бюджетных ресурсов, 2) функции фискальную, регулирующую, распределительную, 3) инструменты ставки, размеры налоговых и неналоговых платежей, бюджетные ассигнования, трансферты, дотации, субсидии, субвенции Второй подход ориентирован на функциональные особенности управления бюджетными отношениями и объединяет 1) приемы мобилизация и распределение бюджетных средств, балансировка доходов и расходов, 2) блоки бюджетного планирования и прогнозирования, испонения бюджета, контроля

Очевидно, что бюджетная политика дожна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами

Наиболее важным направлением бюджетной политики является обеспечение испонения бюджетных обязательств доходными источниками, управление дефицитом Ее эффективность может быть оценена результативностью деятельности органов испонительной власти Для определения финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований (ATO) в работе предложено использовать две группы критериев

1) показатели оценки финансового состояния бюджетов административно-территориального образования коэффициент договой нагрузки на бюджет, коэффициент сбалансированности, уровень зависимости, уровень дотационно-сти, среднедушевые индикаторы доходной части бюджета;

2) показатели оценки качества управления бюджетами доля просроченной кредиторской задоженности бюджетных учреждений в объеме расходов бюджета поселения без учета субвенций от других бюджетов, отношение расходов на заработную плату (с начислениями) по управлению к общим расходам бюджета ATO, отношение текущих расходов бюджета ATO к объему его доходов, критерий аккумулирующих свойств бюджетной системы

Для приведения показателей к сопоставимым величинам нами рекомендовано производить расчет их стандартизованных значений по формулам

- при условии, что показатель максимизируется

Kijm"MpT = (Kij - КГШ) / (КГ8* - КГ,П), (1)

где KijmHMpT - стандартизованный i-показатель noj-му ATO, Kij - фактический i-показатель noj-му ATO, КГ"1 - минимальный i-показатель по всем ATO, КГах - максимальный i-показатель по всем ATO,

- при условии, что Kij миними шруется

Кус,а"'"арг = (КГ" - Kij ) / (КГа* - КГ1") (2)

С целью оценки финансового состояния и качества управления бюджетами проведен расчет интегрированных показателей путем суммирования стандартизованных коэффициентов (табл 1)

Таблица 1 - Итоговая бальная оценка финансового состояния и качества управления бюджетами муниципальных поселении

Ставропольского края (фрагмент)

Муниципальные поселения 2 полугодие 2006г Муниципальные поселения 1 полугодие 2007г Муниципальные поселения 2 полу г о-цие 2007г

Наименование муниципальных поселений с наилучшим интег оценки финансового состояния и качества уп рированным показателем равдения

Советскорунный сельсовет 10,641 Верхнерусский сельсовет 8,772 г Нефтекумск 9,338

Рождественский сельсовет 9,463 Советскорунный сельсовет 8,732 Горьковский сельсовет 8,802

Верхнерусский сечьсовет 9,426 р п Рыздвяный 8,619 Правокумский сельсовет 8,667

р п Рыздвяный 9,255 Привотьненский сельсовет 8,457 с Горькая Бака 8,509

Стародворцовский сельсовет 9,167 Рождественский сельсовет 8,432 Советскорунный сельсовет 8,426

Привольненский сельсовет 9,158 г Ипагово 8,139 Верхнерусский сельсовет 8,352

Правокумский сельсовет 8,864 Стародворцовский сельсовет 8,075 Радужский сельсовет 8,220

Каменио-Баков-скии сельсовет 8,785 Усть-Невинский сельсовет 7,976 г Ипатово 8,070

с Дмитриевское 8,784 р п Сонечнодольск 7,964 р not Рыздвяный 7,941

Наименование муниципальных поселений с наихудшим Hirrei оценки финансового состояния и качества >п эированным показателем равления

Батийский сельсовет 6,142 с Новая Кугульта 4,870 Краснооктя-брьскийсельс 5,026

Касулинский сельсовет 6,008 Темнолесский сельсовет 4,859 Греческий сельсовет 5,022

с Тостово-Васюковское 5,897 Нижне-Александровский сельсовет 4,829 Винсадский сельсовет 5,008

Новкус-Артезиан-ский сетьсовет 5,854 Надеждинский сельсовет 4,818 Новкус-Артези-анскии сельс 4,942

Тукуй-Мектебский сельсовет 5,825 Цимлянский сельсовет 4,666 Заринский сельсовет 4,885

Бургу н-Маджарский сельсовет 5,737 Прикумский сельсовет 4,623 Рощинский сельсовет 4,847

с Приозерское 5,545 Закумский сельсовет 4,354 Нижне-Александровский сельс 4,650

Русский сельсовет 5,139 Васильевский сельс 4,307 аул Эдельбай 4,426

Закумский сельс 4,498 Русский сельсовет 4,015 Закумский сельсовет 3,465

Обшнн итог 2134,06 Общин итог 1818,63 Общий итог 1839,00

Их анализ позволил сделав вывод, что общий итоговый бал за 2 полугодие 2007 года снизися по сравнению со 2 полугодием 2006 года и составил

1839, что свидетельствует об ухудшении финансового состояния бюджетов муниципальных образований и качества управления ими В числе муниципальных поселений с наихудшими показателями оказались Закумский, Русский, Новкус-Артезианский сельсоветы, а с наилучшими - г Нефтекумск, г Ипатово, Горь-ковский, Правокумский, Советскорунный, Верхнерусский, Радужский, Мало-Барханчакский сельсоветы, с Горькая Бака и рабочий поселок Рыздвяный

Следует подчеркнуть, что налоговые поступления являются основополагающим источником формирования бюджетов всех уровней, а величина их собираемости напрямую влияет на состояние финансового потенциала регионов Вместе с тем, важная проблема бюджетной политики российского государства связана с ситуацией, когда при внешнем профицитном благополучии федерального бюджета наиболее остро стоит вопрос дефицита финансирования региональных бюджетов За период с 2005 г по 2007 г включительно относительное отклонение общей суммы выпадающих доходов в связи с изменениями бюджетного и налогового законодательства от суммы допонительных доходов составило 8,81 раза

В условиях реформ бюджетно-налоговая политика дожна быть направлена не только на решение задач фискального напонения бюджетов, но и способствовать обеспечению поддержки и стимулирования предпринимательства и хозяйственной инициативы Целесообразным, на наш взгляд, является регулирование данных процессов со стороны региональных органов власти при обеспечении наибольшей степени возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям данной территории, что, в свою очередь, предопределяется наличием устойчивых финансовых ресурсов, поступающих в регион

Поскольку НДФЛ является бюджетообразующим у большинства территорий, от величины и качества его собираемости зависит уровень самостоятельности регионов Сложившаяся на практике неуплата налоговых поступлений по месту жительства физических лиц и по месту фактической экономической деятельности предприятий, во-первых, не обеспечивает перераспредели-

тельного эффекта, а во-вторых, обусловливает неэффективное использование ограниченных денежных средств, доступных государству. Субфедеральные и местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры своих территорий и предоставления населению социальных услуг Поэтому полагаем целесообразным зачислять НДФЛ но месту жительства налогоплательщика, стимулируя тем самым органы власти субъектов РФ и местного самоуправления к контролю института регистрации граждан Так как НДФЛ является стабильным источником доходов, его следует включить в состав региональных налогов, что позволит повысить доходную автономию ATO

Кроме того, на попонение бюджетов муниципалитетов оказывает влияние уровень поступления имущественных налогов и ресурсных платежей, составляющих около 7% общих налоговых доходов бюджетной системы РФ В Ставропольском крае на их долю приходится около 20% доходов регионального бюджета, а в налоговых доходах городских и сельских поселении они составляют почти 50% Поэтому считаем необходимым

а) из имущественных налогов на региональном уровне оставить транспортный нало[ и налог на игорный бизнес,

б) региональный налог на имущество юридических лиц и местный налог на имущество физических лиц консолидировать в единый имущественный налог и закрепить за местными бюджетами,

в) выпадающие доходы регионального бюджета покрыть за счет увеличения отчислений НДФЛ с 60 до 75%,

г) наделить органы власти субъекта Федерации правом перераспределять ставки по налогу на доходы физических лиц на нижнем уровне бюджета,

д) выпадающие доходы регионального бюджета попонять за счет отчислений части налога на добавленную стоимость из федерального бюджета

В диссертации проведена оценка эффективности внедрения предложенных мер (табл 2)

Таблица 2 - Величина налоговых поступлений на субфедеральном уровне в действующих условиях и в условиях реализации механизма

их перераспределения на примере субъектов ЮФО в 2007 г, мн руб

Регионы ЮФО Сумма поступлений НДФЛ и имущественных налогов в бюджеты, мн руб

субъект РФ городские образования муниципальные районы городские и сельские поселения

в действующих условиях предложенный вариант в действующих условиях предложенный вариант в действующих условиях предложенный вариант в действующих условиях предложенный вариант

Республика Дагестан 3397,1 2833,8 1035,9 1270,9 262,0 683,8 178,1 457,4

Кабардино-Бакарская республика 1680,8 1416,4 604,8 666,8 157,9 403,8 103,0 244,1

Республика Камыкия 487,1 701,9 402,0 299,9 217,8 151,5 61,2 106,3

Республика Северная Осетия - Алания 1614,7 1586,6 609,7 596,3 211,8 348,0 81,2 195,3

Республика Ингушетия 413,4 398,4 162,4 149,9 59,0 90,3 0,0 48,9

Краснодарский край 25311,6 23466,8 8701,2 10196,5 3638,1 5627,4 2437,5 3707,3

Ставропольский край 7827,5 8251,0 3698,9 5375,4 2301,7 3771,7 896,5 2182,0

Астраханская область 4444,9 4161,3 1470,5 2167,0 702,0 1015,8 1021,2 836,2

Вогоградская область 8734,5 10768,1 6844,7 4884,1 2178,5 2528,5 836,8 1791,0

Ростовская область 17976,9 17617,1 6467,4 7277,1 3216,6 3850,7 1437,4 2574,4

Республика Адыгея 940,6 1050,7 419,0 367,2 180,7 205,1 72,5 119,8

Карачаево-Черкесская республика 663,7 856,1 444,1 360,1 285,8 225,8 63,4 125,6

* Х кроме Чеченской республики

Положительный эффект отмечен в Республике Адыгея, где доходы в бюджет субъекта РФ увеличатся на 110,1 мн.руб., Ставропольском крае - на 423,5 мн.руб,, Вогоградской области - на 2033,9 мн руб и других субъектах Южного федерального округа

Для определения эффективности механизма перераспределения налогов в работе предложено рассчитывать коэффициент налогового замещения, показы-

чающий, какую часть дотаций из вышестоящего бюджета покроют доходы от реализации предложенных мер

кш = , (3)

113 ФП Ц У '

где ДЦ - изменение доходов в результате внедрения механизма перераспределения налогов, руб,

ФПд - дотации, поступающие из вышестоящего бюджета, руб

Таблица 3 Ч Коэффициенты налогового замещения для муниципалитетов субъектов ЮФО в 2007 г

Регионы ЮФО Муниципалитеты

городские образования муниципальные районы городские и сельские поселения

Изменение доходов руб Дотации от других бюджетов, руб Кнз Изменение доходов руб Дотации от других бюджетов, руб Кнз Изменение доходов руб Дотации о г других бюджетов, руб Кнз

Республика Дагестан 235,0 1364,5 0,172 421,8 259,3 1,626 279,3 114,7 2,435

Кабардино-Бакарская республика 62,0 210,2 0,295 245,9 149,0 1,650 141,1 49,2 2,867

Республика Камыкия -102,1 32,2 0 -66,3 217,8 0 45,1 38,9 1,159

Республика Северная Осетия - Алания -13,3 318,6 0 136,2 211,2 0,645 114,1 58,8 1,940

Республика Ингушетия -12,5 408,2 0 31,3 55,5 0,563 48,9 0,0 0

Краснодарский край 1495,3 205,2 7,288 1989,3 3638,1 0,547 1269,8 979,8 1,296

Ставропольский край 1676,6 111,5 15,04 1470,0 2071,7 0,710 1285,5 472,6 2,720

Астраханская обл 696,5 187,1 3,723 313,8 702,0 0,447 -185,0 221,4 0

Вогоградская область -1960,6 0,0 0 350,0 2178,5 0,161 954,2 550,2 1,734

Ростовская область 809,7 298,6 2,712 634,1 3216,6 0,197 1137,0 545,0 2,086

Республика Адыгея -51,8 61,1 0 24,5 147,6 0,166 47,3 49,0 0,965

Карачаево-Черкесская республика -84,0 66,8 0 -60,0 209,3 0 62,2 49,4 1,259

* - кроме Чеченской Республики

** - если результат отделения отрицательный то коэффициенту присваивается значение л0

В результате внедрения механизма перераспределения налоговых платежей в городских и сельских поселениях ЮФО среднее значение коэффициента замещения составляет 1,68 Это свидетельствует о том, что муниципалитеты не только на 100 % покроют уровень дотаций, выделяемых на выравнивание бюджетной обеспеченности и поддержание сбалансированности бюджетов, но и получат допонительный доход в размере 68% от выделяемой для проведения данных мер финансовой помощи В связи с тем, что на территории Ставропольского края уже несколько лет существует двухуровневая система местных бюджетов, реализация данного проекта будет наиболее эффективна Исходя из проведенного исследования, полагаем, что поставленная задача повышения финансовой независимости муниципалитетов будет решена

Однако, несмотря на то, что усиление доходной автономии территориальных бюджетов является важным условием бюджетного федерализма, чрезмерное акцентирование на чистом закреплении налогов может привести к неоправданному ограничению регулирующей роли Центра в условиях острых контрастов в бюджетном положении субъектов Федерации и местных бюджетов

Бюджетная политика региона дожна бы гь ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию РФ при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов В целях догосрочной сбалансированности бюджетной системы предлагаются следующие меры

во-первых, обеспечение стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений) выбор инструментов Межбюджетного регулирования, ориентированных на сокращение встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджетной системы и зависимости местных бюджетов от финансовой помощи бюджетов субъектов РФ,

во-вторых, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевых методов бюджетного планирования при определении объема расходов в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации,

в-третьих, совершенствование договой политики на региональном уровне, использование кредитных линий с правом получения денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением заемных ресурсов с целью привлечения источников для покрытия бюджетного дефицита,

в-четвертых, повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе, вершение его инвентаризации с целью определения направлений дальнейшей реструктуризации, расширение прав распорядителей бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса с одновременным усилением их ответственности за достижение заданных социально значимых результатов их деятельности

Предложенные мероприятия по совершенствованию механизма реализации бюджетной политики позволят создать условия, которые положительно скажутся на экономическом, политическом и социальном развитии Российской Федерации и ее регионов

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:

Статьи в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации для публикации основных результатов

диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук

1 Шикунова Л Н К вопросу об оценке устойчивости бюджетов административно-территориальных образований / С Г Амазов, Л Н Шикунова // Финансы и кредит - 2007 - №35 (275) (0,68 / 0,34 п л )

Другие публикации

2 Шикунова Л Н Межрегиональное финансирование / Л Н Шикунова // Материалы I Всероссийской научно-практической конференции Корпоративное управление в Российской Федерации. Ч Кисловодск филиал СевКавГТУ, 2003 (0,06 п л )

3 Шикунова Л Н Бюджетная политика и принципы межбюджегных отношений / Л Н Шикунова // Материалы всероссийской научно-практической конференции Антикризисная экономическая политика в России - Пятигорск Институт экономики и управления, 2004 (0,18 п л)

4 Шикунова Л Н Реформирование межбюджетных отношений и бюджетное выравнивание / Л Н Шикунова // Вестник СевКавГТИ Сборник научных трудов Вып IV, Т 1, ч 2 - Ставрополь СевКавГТИ, 2004 (0,8 п л )

5 Шикунова Л Н Методика расчета бюджетных расходов муниципальных образований субъекта Российской Федерации / Л Н Шикунова // Вестник СевКавГТИ Сборник научных трудов Вып V, Т 1 - Ставрополь СевКавГТИ, 2005 (0,7 п л)

6 Шикунова Л Н Расходы федерального бюджета / Л Н Шикунова // Материалы всероссийской научно-практической конференция Роль научного студенческого сообщества в условиях трансформируемой экономики России

- Пятигорск Институт экономики и управления, 2005 (0,25 п л )

7 Шикунова Л Н Расчет бюджетных расходов муниципальных образований / Л Н Шикунова // Материалы II Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов Молодежь и экономика - Ярославль Ярославский военный финансово-экономический институт им генерала В Хрулева, 2005 (0,06 п л )

8 Шикунова Л Н Бюджетная политика в региональном аспекте / Н Шикунова // Материалы ГГ Всероссийской научно-практической конференции Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе - Пенза Общество Знание, Привожский дом знаний, 2005 (0,06 п л )

9 Шикунова Л Н Основные направления бюджетной политики / Л Н Шикунова // Материалы Международной научно-практической конференции Образование и наука Ч основной ресурс социально-экономического развития

- Ростов-на-Дону ИУБиП, 2006 (0,2 п л )

10 Шикунова Л Н Бюджетная политика в части распределения бюджетных средств / Л Н Шикунова // Материалы 1-й Международной научной кон-

ференции Финансы, кредит и международные экономические отношения в 21 веке -СПб Изд-во СПбГУЭФ, 2006 (0,06 п л )

11 Шикунова Л Н Структура бюджетной системы / Л Н Шикунова // Материалы Всероссийской научно-практической конференции Формирование рыночной экономики проблемы структурной перестройки в экономической и финансовой сферах - Пятигорск Институт экономики и управления, 2007 (0,34 п л )

12 Шикунова Л Н Механизм реализации бюджетной политики / Л Н Шикунова // Материалы Всероссийской научно-практической конференции Формирование рыночной экономики проблемы структурной перестройки в экономической и финансовой сферах Ч Пятигорск Институт экономики и управления, 2007 (0,34 п л )

Отпечатано в авторской редакции

Подписано к печати 23 05 2008 г Формат 60x84 1/16 Уел печ л - 1,2 Уч -изд л - 1,1 Бумага офсетная Печать офсетная Заказ №283 Тираж 100 экз ГОУ ВПО Северо-Кавказский государственный технический университет

__355029, г Ставрополь, пр Кулакова, 2_

Издательство Северо-Кавказского государственного технического университета Отпечатано в типографии СевКавГТУ

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шикунова, Людмила Николаевна

Введение

1. МЕХАНИЗМ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 12 В РОССИИ

1.1 Структура бюджетной системы и направления формирования 12 бюджетной политики государства

1.2 Система территориальных финансов и роль бюджетов 32 муниципальных образований в ее организации

1.3 Принципы и механизм организации межбюджетных отношений в Российской Федерации

2. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА В СФЕРЕ 67 ФОРМИРОВАНИЯ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ

2.1 Анализ структуры и динамики источников формирования бюджета 67 Ставропольского края и направлений их использования

2.2 Порядок распределения финансовой помощи регионам

2.3 Оценка результативности проведения бюджетной политики 103 региональными и местными органами власти Ставропольского края

3. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 124 РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

3.1 Методика оценки финансового состояния и качества управления 124 бюджетами административно-территориальных образований

3.2.Налоговая политика как основа бюджетной автономии

3.3 Направления совершенствования региональной бюджетной политики

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне"

Актуальность темы и направленность исследования. Экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации с начала девяностых годов XX века, коренным образом изменили бюджетную систему и механизм управления правами собственности. Предпосыки рационального формирования и использования ресурсов государственного бюджета дают власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную реорганизацию, стимулировать развитие приоритетных секторов народного хозяйства, обеспечивать социальную поддержку менее обеспеченных слоев населения.

Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и распределения денежных потоков на уровне страны, кроме того, выступает инструментом государственной региональной политики. Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных пономочий и доходных источников, повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д. Среди стратегических и тактических направлений совершенствования бюджетной политики административно-территориальных образований значимыми являются: построение эффективной системы финансовой поддержки бюджетов субфедерального и местного уровней; создание стимулов для проведения рациональной налоговой политики; применение научно обоснованных подходов к управлению государственными финансами.

Изложенное характеризует актуальность выбранной темы диссертационной работы в области исследования вопросов совершенствования механизма реализации бюджетной политики, системы управления доходами и расходами бюджетов, планирования и прогнозирования их финансовых ресурсов и конкретизации данных мер для отдельно взятого региона Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. Проблемы оптимизации бюджетной системы на уровне государства исследованы в работах известных зарубежных ученых: Дж. Бьюкенена, Д. Кинга, В. Оутса, а также отечественных специалистов - Д.А. Алахвердяна, JI.A. Дробозиной, В.Н. Лексина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Г. Синельникова-Мурылева, И.В. Трунина и др.

Изучению проблем реализации бюджетной политики, совершенствования системы управления государственными доходами и расходами посвящены труды многих экономистов: Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.П. Прониной, Б.И. Филимонова, В.Б. Христенко, A.B. Швецова, Е.Г. Ясина и др.

Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений сформулированы в исследованиях И.А. Бланка, B.C. Врублев-ской, В.В. Ковалева, Н.Д. Кочетовой, Г.Б. Поляка, Е.А. Стояновой, К.В. Якушевой и других ученых.

Отмечая теоретическую значимость и практическую важность отмеченных научных работ, следует подчеркнуть, что они не исключают дискус-сионности постулата о том, что эффективность региональной бюджетно-налоговой политики в целом влияет не только на межбюджетные отношения, но и на финансовую систему региона и муниципалитетов, величину бюджетных доходов. Проблема, которая возникает при распределении бюджетных средств, связана с определением налогового ресурса региона и оценкой результативности проведения бюджетной политики. Кроме того, необходимо совершенствование механизма ее реализации применительно к конкретному субъекту РФ, что и определило актуальность проведенного исследования, инициировало постановку цели, задач и построение логики диссертации.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование выпонено в рамках специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование стимулирующего влияния системы межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий и разработка направлений совершенствования механизма реализации региональной бюджетной политики на практике.

Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:

- в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание бюджетной политики и охарактеризовать ее основные элементы;

- раскрыть содержание методов, инструментов, рычагов реализации бюджетной политики на региональном уровне;

- рассмотреть взаимосвязь государственных и региональных финансов и конкретизировать роль бюджетов муниципальных образований в их организации;

- изучить существующие методики оценки результативности бюджетной политики, основанные на расчете качественных и количественных показателей, проилюстрировать направления их практической реализации;

- провести анализ доходной и расходной частей бюджета региона, дать оценку его устойчивости, исследовать условия и выявить факторы, ее определяющие;

- сформулировать основные направления совершенствования бюджетной политики и повышения качества управления государственными и региональными финансами;

- обосновать комплекс мер, способствующих рационализации механизма управления расходами и самообеспеченностью бюджетов.

Предметом исследования выступает система финансовых отношений в контексте решения стратегических, тактических и оперативных задач бюджетной политики и реализации мер по ее совершенствованию на уровне административно-территориальных образований, а также механизм распределения доходов и расходов и управления бюджетами субъектов Федерации.

Объектом диссертационного исследования является бюджетная система Ставропольского края.

Теоретической и методологической основой диссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных отношений, бюджетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня. В процессе обработки и анализа материала использовались такие методы, как абстрактно-логический, монографический, структурный, экономико-статистический, экономико-математические, а также специальные приемы экономического анализа - сравнения, группировки.

Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и испонительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми согласование целей экономического развития административно-территориальных образований с социальными потребностями их населения дожно осуществляться мерами рационального использования ресурсного потенциала данных территорий при финансовой поддержке государства посредством разграничения прав собственности и эффективного механизма реализации бюджетной политики и совершенствования бюджетного процесса.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. В системе государственного устройства особое значение отводится бюджету как инструменту финансовой политики. В условиях становления цивилизованного рынка целесообразен пересмотр основных принципов организации бюджетных отношений в сторону усиления значимости таких, как: самостоятельность; равенство прав субъектов Федерации; обязательность компенсации бюджетам недостающих средств вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня; достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в поддержке; ясность (прозрачность) и гласность.

2. Деятельность органов местного самоуправления объективно предполагает их финансовую самостоятельность, что на практике реализовать достаточно сложно. В первую очередь, это связано с несовершенством правовой базы и наличием противоречий в законодательных и нормативных актах, несоответствием федеральных и региональных законов в области местного самоуправления. В этой связи возникает необходимость формулирования проблем развития муниципальных финансов и разработки способов их решения (на основе функционально-управленческого и структурного подходов), а также проведения эффективной региональной бюджетной политики, способствующей предоставлению равных возможностей в получении бюджетных услуг и перераспределении средств бюджета.

3. Результативность бюджетной политики обусловлена потенциальной способностью бюджетного механизма аккумулировать финансовые ресурсы и фактической устойчивостью бюджета, что обеспечивается организацией мониторинга и финансового планирования. Первый служит действенным рычагом повышения бюджетной обеспеченности, как основного индикатора финансовой устойчивости, а последнее ориентирует бюджетную политику региональных властей на реализацию различных догосрочных и среднесрочных целей. Вместе с тем, выбор инструментов воздействия на состояние бюджета предопределен взаимосвязью параметров бюджетно-финансового равновесия региональной экономики и финансовой стабильности региона.

4. Налоговая реформа в РФ, недостаток средств на реализацию пономочий, закрепленных на региональном и муниципальном уровнях, и перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета привели к тому, что бюджет Ставропольского края последние три года принимася и испоняся с дефицитом. Для его покрытия необходимо привлечение заемных источников посредством открытия кредитной линии с правом получения денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением. В сложившихся условиях политика в сфере управления государственным внутренним догом направлена на обеспечение его оптимальной структуры и поддержание допустимого объема.

5. Ориентация бюджетной политики на решение таких задач, как уменьшение налоговой и договой нагрузки, повышение устойчивости бюджета, использование новых приоритетов финансирования бюджетных услуг, становится базовой предпосыкой в ее проведении. Централизация налоговых поступлений на уровне Федерации и ее субъектов приводит к недостатку финансовых ресурсов у местных органов власти. Повышению диверсификации их источников способствует либо расширение перечня налогов и их базы (экстенсивный путь), либо использование механизма перераспределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ), имущественных налогов и ресурсных платежей между уровнями бюджетной системы (интенсивный путь). При этом регион получает допонительный стимул для развития собственной доходной базы, а также возможность роста бюджетной автономии.

6. Проведение на уровне муниципалитетов самостоятельной политики в области распределения бюджетных средств является актуальной проблемой и требует совершенствования процесса обеспечения самодостаточности местных бюджетов, который дожен протекать наряду с оптимизацией их расходных обязательств. В этом направлении целесообразно осуществление реструктуризации бюджетного сектора, расширение прав главных распорядителей бюджетных средств, использование программно-целевых методов планирования при определении объема расходов в разрезе их функциональной классификации, а также методов бюджетирования, ориентированных на результат.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом обосновании структурных элементов механизма региональной бюджетной политики и разработке мер по их практической реализации, способствующих совершенствованию бюджетного процесса. Наиболее важные научные результаты, полученные автором в процессе исследования, заключаются в следующем:

- интерпретирована сущность бюджетной политики, охарактеризованы формы бюджетных отношений, подчеркнута важность субсидиарной организации межбюджетных связей, усилении их стимулирующей роли и инвестиционной поддержки, реализация которых повысит автономность, сбалансированность и реалистичность бюджетов;

- обоснованы задачи бюджетно-налоговой политики в направлении обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений, качества финансового менеджмента, внедрения достоверного и объективного бюджетного планирования; сгруппированы методы, инструменты и рычаги ее реализации;

- предложены показатели оценки бюджетного потенциала на субфедеральном уровне и эффективности распределения финансовой помощи, способствующие идентификации вектора роста результативности бюджетной политики региональных и местных органов власти;

- дана характеристика функционально-управленческому и структурному подходам к реализации бюджетной политики в административно-территориальных образованиях, позволившим выявить возможности количественного и качественного воздействия бюджетных отношений на экономику региона;

- сформулированы меры по совершенствованию договой политики и порядка финансирования социально значимых сфер, основанные на анализе доходных источников бюджета Ставропольского края и расходных обязательств;

- в целях определения финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований предложен' комплекс критериев: договой нагрузки, уровня зависимости и дотационно-сти, среднедушевых бюджетных показателей;

- разработан механизм перераспределения налоговых поступлений по НДФЛ, имущественным и ресурсным налогам между уровнями бюджетной системы, способствующий повышению бюджетной автономии, для оценки" эффективности которого рекомендовано использовать коэффициент налогового замещения.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию механизма реализации региональной бюджетной политики. Непосредственное практическое значение имеют разработанная в процессе исследования методика анализа результативности проведения бюджетной политики региональными и местными органами власти Ставропольского края, сформулированные направления ее совершенствования, а также обоснованные подходы к оценке финансового состояния и качества управления бюджетами.

Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти, в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования бюджетной системы и бюджетного процесса, а также как учебно-методический материал в преподавании дисциплин Бюджетная система РФ, Бюджетное планирование и прогнозирование, Доходы бюджета, Организация испонения бюджета и др.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на I Всероссийской научно-практической конференции Корпоративное управление в Российской Федерации (г. Кисловодск, 2003 г.), Всероссийской научно-практической конференции Антикризисная экономическая политика в России (г. Пятигорск, 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференция Роль научного студенческого сообщества в условиях трансформируемой экономики России (г. Пятигорск, 2005 г.), II Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов Молодежь и экономика (г. Ярославль, 2005 г.), Всероссийской научно-практической конференции Современное состояние и перспективы развития экономики России (г. Пенза, 2005 г.), Международной научно-практической конференции Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития (г. Ростов-на-Дону, 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции Формирование рыночной экономики: проблемы структурной перестройки в экономической и финансовой сферах (г. Пятигорск, 2007 г.), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского гуманитарно-технического института в 2004-2007 гг.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных работ, общим объемом 3,16 п.л. (авт. - 2,82 п.л.), в том числе 1 статья - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шикунова, Людмила Николаевна

Результаты работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по управлению региональными и муниципальными финансами с учетом оценки качества и эффективности использования финансовой помощи необходимо применять при предоставлении допонительной финансовой помощи из федерального бюджета.

В условиях разграничения пономочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинан-сирования в целях обеспечения выпонения наиболее приоритетных для Российской Федерации пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные средства предусматривается сконцентрировать в Федеральном фонде софинансирования расходов.

В этих целях необходимо доработать механизм финансирования средств из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения применения этой формы поддержки, основанной на выпонении субъектами Российской Федерации ряда условий, от которых будет зависеть размер предоставляемых им средств.

Необходимо определить круг приоритетных пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, определить условия получения этой финансовой помощи с учетом качества выпонения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.

2. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РЕГИОНА В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ

2.1 Анализ структуры и динамики источников формирования бюджета Ставропольского края и направлений их использования

Ориентация финансовой политики на реализацию различных догосрочных и среднесрочных целей, таких как уменьшение налоговой и договой нагрузки, повышение устойчивости бюджета, новые приоритеты финансирования бюджетных услуг, становится базовой предпосыкой в ее проведении [60].

Повышение качества планирования доходных источников расходных потребностей регионов (муниципальных образований) связано, с одной стороны, с выверенными собственными возможностями по максимальной мобилизации доходов в среднесрочной перспективе, а с другой - с определением и закреплением в перспективном финансовом плане приоритетных направлений расходов, нацеленных на результат [71].

В российском бюджетном законодательстве пока отсутствуют определения понятий заданный результат и требования к оценке этого результата. Разделение социальной и экономической эффективности государственных расходов, а также количественная оценка прямых и конечных результатов являются базовыми требованиями программно-целевого бюджетирования [71].

Эффективность управления бюджетом определяется уровнем его организации и качеством информационного обеспечения. В системе информационного обеспечения важное место имеет отчет об испонении бюджета. Отчетность является важным средством коммуникации, представляющая достоверную информацию об устойчивости бюджетного потенциала административно-территориальных образований (АТО). Чтобы обеспечивать устойчивость бюджетного потенциала в современных условиях, необходимо владеть методикой оценки бюджета и иметь соответствующее информационное обеспечение [148].

Каждый регион (субъект РФ) принимает и испоняет свой собственный бюджет для того, чтобы обеспечить выпонение государственных функций на своей территории. На региональном уровне в бюджетном процессе принимают участие законодательные и испонительные органы власти региона. В бюджетную систему РФ входят 86 бюджетов субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 1 бюджет автономной области; 8 бюджетов автономных округов и 2 бюджета городов федерального значения. В бюджетной системе РФ вне федерального бюджета и субъектов РФ существуют также такие формы образования и расходования денежных средств, как государственные внебюджетные фонды.

В соответствии с Бюджетным Кодексом, первый и второй уровни бюджетной системы РФ включают, помимо непосредственно государственного бюджета, государственные внебюджетные фонды. Первый уровень бюджетной системы, напонен бюджетами государственных внебюджетных фондов (кроме федерального). Второй уровень, помимо 86 бюджетов субъектов РФ, содержит также и средства территориальных государственных фондов.

Помимо понятия федерального, региональных и местных бюджетов, в экономической практике также используется термин консолидированный бюджет. Он представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. Консолидированный бюджет РФ (т.е. свод федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ) и бюджеты государственных внебюджетных фондов составляют, так называемый, бюджет расширенного правительства. В отличие от федерального бюджета и региональных, которые принимаются законодательно, консолидированные бюджеты законом не являются.

Основная их функция - информационная. Показатели доходов и расходов консолидированных бюджетов используются при анализе экономической политики государственной власти и экономического роста территории.

Оценка бюджетного потенциала АТО может быть выпонена с различной степенью детализации в зависимости от цели анализа, имеющейся информации, программного, технического и кадрового обеспечения. В анализе может использоваться допонительная информация оперативного характера.

В целях обеспечения эффективного управления бюджетом отчет дожен содержать данные, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений в области расходования бюджетных средств, эффективности их использования, оценки динамики доходов бюджета и имеющихся бюджетных ресурсов.

Поскольку основу любой науки представляют ее предмет и метод, следует отметить, что предметом бюджетного анализа выступает форма образования доходов бюджета и их использование. Цель и содержание бюджетного анализа - оценка бюджетного потенциала и выявление возможностей его устойчивого роста с помощью эффективной финансовой политики.

Кроме того, анализ бюджетов, бюджетного потенциала АТО имеет своей целью: определить его устойчивость; выявить динамику его состояния; определить факторы, влияющие на изменение устойчивости бюджетов; спрогнозировать основные тенденции развития бюджетного потенциала.

При анализе испонения расходной части бюджета подводятся итоги испонения бюджета: по видам расходов; по нижестоящим бюджетам; по отдельным разделам, видам бюджетных учреждений, статьям затрат; выясняются возможности более экономного использования ассигнований;

- проверяется целевой характер расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения потребностей учреждений в средствах [97].

Рассмотрим проблемы формирования и использования территориальных финансов на примере Ставропольского края.

Основу финансовой системы Ставропольского края составляют средства бюджета Ставропольского края, краевых внебюджетных и валютных фондов, кредитные ресурсы, средства федерального бюджета, а также другие источники, не запрещенные законом. Использование финансовых ресурсов производится исключительно в интересах населения.

Ставропольский край имеет самостоятельные бюджет и налоговую систему, соответствующие общим принципам налогообложения и сборов, установленным федеральным законодательством. Самостоятельность бюджета обеспечивается правом определять направления его использования и расходования. Порядок разработки, рассмотрения, утверждения, опубликования и испонения бюджета Ставропольского края, а также система налогов, взимаемых в бюджет, устанавливаются законами края в соответствии с федеральным законодательством.

Рассмотрим долю поступлений в бюджетную систему РФ налогов и сборов по Ставропольскому краю за период 2001 - 2006 год (табл. 2.1).

Так, доходы консолидированного бюджета в 2006 году сформированы в основном за счет пяти видов налогов. Наряду с НДС и налогом на прибыль, налог на доходы физических лиц является крупным источником для всей бюджетной системы в целом, но особенно важную роль он играл бы как источник доходов для региональных и местных бюджетов.

Доходы от НДФЛ тесно коррелируют с поступлениями от других налогов и от всех налоговых доходов вообще (именно наличие такой тесной связи позволяет использовать показатель среднедушевых доходов населения в качестве примерной оценки налогового потенциала территории). Но поскольку распределение поступлений от налога на доходы физических лиц

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования были сделаны следующие выводы.

Одной из важнейших задач государственного регулирования и стимулирования рыночного развития экономики является решение проблемы оптимального формирования и рационального использования фондов денежных средств, направляемых на финансирование управленческих функций центрального аппарата и региональных органов власти. Процесс перераспределения ресурсов в масштабах бюджетной системы реализуется с помощью бюджетной политики, которая, в свою очередь, является составной частью финансовой политики государства.

Инструментом реализации бюджетной политики выступает бюджетный механизм. С его помощью государственные и муниципальные органы власти стремятся обеспечить решение задач, сформулированных в основных направлениях финансовой и бюджетной политики на соответствующий период, исходя из целей, поставленных правительством в программах экономического и социального развития страны.

В системе государственного устройства особое значение отводится бюджету как инструменту финансовой политики. В условиях становления цивилизованного рынка целесообразен пересмотр основных принципов организации бюджетных отношений в сторону усиления значимости таких, как: самостоятельность; равенство прав субъектов Федерации; обязательность компенсации бюджетам недостающих средств вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня; достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в поддержке; ясность (прозрачность) и гласность. В ходе исследования выявлено, что состав элементов бюджетного механизма можно представить с позиций структурного и функционально-управленческого подходов. В основу первого положена зависимость бюджетного механизма от экономического содержания разных групп бюджетных отношений, второй - ориентирован на функциональные особенности управления ими.

Наиболее важным направлением бюджетной политики является сбор налоговых и неналоговых доходов, выпонение бюджетных обязательств, управление дефицитом. Критериями эффективности бюджетной политики дожна стать степень реализации целей и задач, в том числе может быть оценена результативностью деятельности органов испонительной власти, улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

Для определения финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований (АТО) в работе предложено использовать две группы критериев: показатели оценки финансового состояния бюджетов административно-территориального образования; показатели оценки качества управления бюджетами.

Решение основных проблем межбюджетных отношений в регионе и построение эффективной региональной бюджетной политики дожны быть направлены на снижение централизации налогово-бюджетных пономочий, отмену регламентации централизованно установленных норм расходов региональных и местных бюджетов, совершенствование законодательной базы, уменьшение ограничений бюджетных пономочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, следовательно, объективна финансовая самостоятельность последних. В этой связи возникает необходимость формулирования направлений развития муниципальных финансов на основе функционально-управленческого и структурного подходов, а также проведения эффективной региональной бюджетной политики, способствующей предоставлению равных возможностей в получении бюджетных услуг и перераспределении средств бюджета.

Результативность бюджетной политики обусловлена потенциальной способностью бюджетного механизма аккумулировать финансовые ресурсы и фактической устойчивостью бюджета, что обеспечивается организацией мониторинга и финансового планирования. Выбор инструментов воздействия на состояние бюджета предопределен взаимосвязью параметров бюджетно-финансового равновесия региональной экономики и финансовой стабильности региона.

Налоговая реформа в РФ, недостаток средств на реализацию пономочий, закрепленных на региональном и муниципальном уровнях, и перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета привели к тому, что бюджет Ставропольского края последние три года принимася и испоняся с дефицитом. Для его покрытия необходимо привлечение заемных источников посредством открытия кредитной линии с правом получения денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением. В сложившихся условиях политика в сфере управления государственным внутренним догом направлена на обеспечение его оптимальной структуры и поддержание допустимого объема.

Ориентация бюджетной политики на решение таких задач, как уменьшение налоговой и договой нагрузки, повышение устойчивости бюджета, использование новых приоритетов финансирования бюджетных услуг, становится базовой предпосыкой в ее проведении. Централизация налоговых поступлений на уровне Федерации и ее субъектов приводит к недостатку финансовых ресурсов у местных органов власти. Повышению диверсификации их источников способствует использование механизма перераспределения налога на доходы физических лиц, имущественных и ресурсных платежей между уровнями бюджетной системы.

Проведение на уровне муниципалитетов самостоятельной политики в области распределения бюджетных средств является актуальной проблемой и требует совершенствования процесса обеспечения самодостаточности местных бюджетов, который дожен протекать наряду с оптимизацией их расходных обязательств. В этом направлении целесообразно осуществление реструктуризации бюджетного сектора, расширение прав главных распорядителей бюджетных средств, использование программно-целевых методов планирования при определении объема расходов в разрезе их функциональной классификации.

Л Л J! Л

J! ill -Ii Л Л л л л л л л л л

I! аз v

ЗЯ as З

В в г з s

З" зр а ^

НпИЕБ a at о о с !

II a H ш <

Blog