Региональное стратегическое планирование тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Селиверстов, Вячеслав Евгеньевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2011 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Региональное стратегическое планирование"
На правах рукописи
Селиверстов Вячеслав Евгеньевич
РЕГИОНАЛЬНОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ: МЕТОДОЛОГИЯ, ПРАКТИКА, ИНСТРУМЕНТЫ, ИНСТИТУТЫ
Специальность 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
2 6 МАЙ 2011
Москва - 2011
4847629
Диссертационная работа выпонена в Учреждении Российской академии наук Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН в Отделе территориальных систем ИЭОПП СО РАН
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук Валентей Сергей Дмитриевич
доктор экономических наук Жихаревич Борис Савельевич
доктор экономических наук . Кузнецова Ольга Владшшровна
Ведущая организация: Государственное научно-исследовательское
учреждение Совет по изучению производительных сил
Защита состоится 27 июня 2011 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д-002.086.01 в Институте системного анализа РАЛ по адресу: 117312, Москва, проспект 60-летия Октября, 9.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института системного анализа РАН.
Автореферат разослан л 40 мая 2011 года
Ученый секретарь диссертационного совета Д 002.086.01 к.э.11. В.Н. Рысина
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Успешная трансформация российской социально-экономической системы и ее перевод в новое состояние, отвечающее вызовам XXI в., невозможны без формирования и реализации стратегического управления, важнейшая функция которого - стратегическое планирование на всех уровнях: федеральном, межрегиональном, региональном и местном. Курс на модернизацию предполагает рационализацию пространственной организации российской экономики и российского общества и эффективную трансформацию их систем управления. Это дожно сочетаться с совершенствованием федеративных отношений, с повышением роли институтов гражданского общества и усиления их контроля за стратегическими решениями.
В настоящее время система стратегического планирования в России (в том числе регионального стратегического планирования) начинает формироваться на новой основе. Подготовлен проект Федерального закона О государственном стратегическом планировании, Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12 мая 2009 г. утверждены Основы стратегического планирования в Российской Федерации. Существенно интенсифицировались разработки стратегических документов в субъектах Федерации и крупных городах, расширились информационные возможности таких работ.
Несмотря на это, в России имеются резервы и в развитии научных и методологических основ регионального стратегического планирования, и в его законодательном и организационном сопровождении. Реальная практика регионального стратегирования' в российских регионах и городах пока далека от совершенства: используются устаревшие методические схемы и приемы; при формировании региональных стратегий, догосрочных планов и программ не учитываются ключевые различия между стратегическим и традиционным догосрочным планированием; региональное стратегическое планирование строится по шаблону стратегического планирования деятельности фирм и корпораций, и при этом не принимаются во внимание специфические особенности региональных систем как объектов стратегирования; стратегическое планирование не подкрепляется реальным и эффективным стратегическим управлением; практически отсутствует мониторинг эффективности реализации стратегий, программ и их проектов и мероприятий; слабо используются современные возможности информационных технологий (в частности, интернет-технологий). Самым большим недостатком внедряемых в федеральных округах, регионах и городах систем стратегического планирования являются их формализм и чрезмерная технологичность в ущерб социальной направленности, отсутствие эффективных институциональных условий и механизмов реализации, слабое вовлечение бизнес-структур и институтов гражданского общества в процессы регионального стратегирования. В целом развитие
1 Под стратегированием здесь и далее автором понимается единый процесс разработки и реализации основных программных документов стратегического планирования.
стратегического планирования в России пока осуществляется в формате единичных и слабо связанных между собой акций вне контекста общих системных преобразований общества, экономики и управления.
Разработка и практическая реализация стратегических планов и программ актуальна для всех без исключения регионов России, в разной степени продвинутых в этом направлении. Значительный интерес в связи с этим представляет опыт развития стратегического планирования в Сибири, которая может считаться модельной территорией с точки зрения целесообразности его развития, набора сопряженных с ним методических и практических проблем и достигнутых результатов.
Необходимость совершенствования методологических основ регионального стратегического планирования, выработки рекомендаций по усилению его системности, социальной направленности, информационной обеспеченности, по укреплению институционального, правового и организационного сопровождения, а также апробация выработанных принципов, методических приемов и схем организации на примере одного из крупнейших регионов России предопределили актуальность темы выбранной диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы
В XX в. значительный вклад в развитие теории и практики планирования внесли Р. Тагвел, Дж. Форестер, Ф.А. фон Хайек, Э. Банфид, Дж. Бризон, Ю. Хабермас, Ч. Линдблом, Дж. Фридман, А. Фалуди и др. Определенное влияние на формирование методологии планирования в целом и стратегического планирования в частности после Второй мировой войны оказали труды социальных философов, в первую очередь К. Манхэйма и К. Поппера. Среди основных идеологов стратегического управления и планирования следует выделить И. Ансоффа, Г. Минцберга, М. Портера, П. Дрюкера, Д. Милера, А. Чандлера, Ф. Сезника, Й. Шумпетера, Р. Саймонса, Ч. Линдблома. Важных результатов в этой области достигли также Р. Акофф, У. Кинг, Д. Клиланд, Г. Хэмэл, К. Праалад, Дж. Куинн, Г. Саймон, Дж. Марч, Г. Салансик, Дж. Пфеффер, Р. Дэклерк, Р. Хайес и др.
В то же время, несмотря на существенно возросшее в первое десятилетие XXI в. количество практических разработок и публикаций по региональному и муниципальному стратегическому планированию как в России, так и за рубежом, эмпирические и прикладные исследования в этой области резко доминировали над теоретическими и методологическими. Сегодня в мировой науке еще нет научной школы по региональному стратегическому планированию и управлению, равной по своей значимости созданным И. Ансоффом и М. Портером научным школам по стратегированию на уровне фирм.
Проблемы формирования в России регионального и муниципального стратегического планирования рассматривались в трудах В.Г. Введенского, А.Г. Гранберга, В.В. Климанова, О.В. Кузнецовой, В.В. Кулешова, В.Н. Лексина, П.А. Минакира, H.H. Михеевой, Ю.В. Савельева, В.И. Суслова, А.Н. Швецова, Л.С. Шеховцевой, А.И. Шишкина, Б.М. Штульберга и др. Сибирская экономическая школа, сформированная в Институте экономики и организации промышленного
производства СО РАН (А.Г. Гранберг, В.Е. Селиверстов, В.И. Суслов, С.А. Суспицын и др.), внесла большой вклад в развитие инструментальной части регионального стратегического планирования. Ученые Института системного анализа РАН (В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.) продвинулись в осмыслении его правовых, институциональных и организационных аспектов. Интересные разработки на стыке федерализма, региональной политики и стратегического планирования выпонены С.Д. Валентеем. Концентрированные теоретические и прикладные исследования в области регионального стратегирования проведены В.Н. Виноградовым, Б.М. Гринчелем, Б.С. Жихаревичем, К.Н. Знаменской, О.В. Коломийченко, В.Е. Рохчиным, О.В. Эрлих и другими учеными Санкт-Петербурга.
Таким образом, в сфере регионального стратегического планирования в России накоплен определенный задел, который подкреплен рядом диссертационных работ по данной проблеме. Однако часто публикации лишены системности; преобладают работы описательного характера по опыту разработки того или иного стратегического документа; существует широкий разброс в понятийном аппарате; не решены многие концептуальные вопросы, определяемые сущностью социальных и экономических трансформаций нового тысячелетия. Все это обусловило необходимость нового комплексного и системного исследования в данной области.
Целыо настоящего диссертационного исследования являются научное обоснование целесообразности и возможности формирования многоуровневой системы регионального стратегического планирования и управления, основанной на единстве его методологических, правовых, инструментальных, информационных и организационных аспектов, и апробация выработанных подходов на примере развития стратегического планирования в Сибири (макрорегиональный уровень), в Новосибирской области (уровень субъекта Федерации) и в отдельных городах Новосибирской области (местный уровень) с подготовкой конкретных рекомендаций.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих научных задач:
Х оценка эволюции систем управления и школ стратегического планирования с точки зрения использования их основных постулатов и схем в современных условиях;
Х выявление специфических особенностей регионального стратегического планирования по сравнению с получившим наибольшее распространение корпоративным стратегическим планированием;
Х уточнение понятийного аппарата регионального стратегического планирования, более поно отвечающего современным и перспективным изменениям в обществе и экономике;
Х обоснование принципов регионального стратегического планирования с учетом новых тенденций, экономических, политических и социальных реалий;
Х анализ и обобщение современных тенденций и принципов формирования региональной политики в России, рассматриваемой в качестве предмета регионального стратегического планирования федерального и макрорегионального уровня;
Х формулирование предложений по созданию основных документов многоуровневой системы регионального стратегического планирования в России, а также стадий и этапов разработки основных стратегических документов (на примере стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации);
Х обоснование системных мер по формированию правового и институционального поля регионального стратегического планирования и управления;
Х систематизация инструментальной базы регионального стратегического планирования (методы и методики, экономико-математические модели, исследовательские приемы);
Х использование результатов решения вышеуказанных задач для их апробации на межрегиональном, региональном и местном уровнях на примере Сибири, включая обоснование использования этого макрорегиона как пилотного объекта стратегирования;
Х разработка концептуальных положений и направлений формирования систем регионального мониторинга как информационно-управленческой основы региональной политики и стратегического планирования и управления.
Объект исследования - совершенствование пространственной организации России как федеративного государства, социально-экономическое развитие отдельных субъектов Федерации и городов и требуемые для этого механизмы и институциональные условия.
Предмет исследования - иерархическая система регионального стратегического планирования и управления в Российской Федерации, рассматриваемая как важнейший элемент системных преобразований российского общества, российской экономики и социальной сферы.
Научная новизна исследования заключается в том, что процесс формирования системы регионального стратегического планирования и управления в России рассматривается, во-первых, как отсутствующий в настоящее время комплекс системных мероприятий, объединенных общей методологией, законодательно-правовым и организационным сопровождением, и, во-вторых, с позиций активного включения в процессы стратегирования институтов гражданского общества и бизнес-структур. В качестве важнейших направлений усиления действенности регионального стратегического планирования предлагаются три вектора: социализация и гуманизация, информатизация и институционализация.
Основными результатами диссертационного исследования, которые обладают научной новизной, характеризуют личный вклад автора и выносятся на защиту, являются следующие:
Х государственное регулирование территориального развития России рассмотрено как процесс совершенствования триады: региональная политика -стратегическое планирование региональный мониторинг. Доказана целесообразность системных преобразований федеративных отношений, территориальной структуры и организации российской экономики и российского общества на основе взаимосвязанного комплекса мер по совершенствованию
региональной политики, стратегического планирования и управления и по построению систем регионального мониторинга на федеральном и региональном уровнях. В связи с этим обосновано расширительное понятие региональной политики, учитывающее прямое и косвенное участие в ней институтов гражданского общества и бизнес-структур (п. 3.14, 3.15, 3.16, 3.17, 3.18. Паспорт специальности 08.00.05);
Х выявлено влияние трансформационных процессов, происходящих в современном обществе и экономических системах, и показано, что они приводят к необходимости практической реализации регионального стратегического планирования не в формате только государственного управления, но и публичного управления (п. 3.17, 10.3. Паспорт специальности 08.00.05);
Х уточнен понятийный аппарат регионального стратегического планирования (определение объектно-субъектных соотношений; рассмотрение региональной политики в качестве предмета регионального стратегического планирования, реализуемого на федеральном и межрегиональном уровнях; новое определение регионального стратегического планирования и регионального стратегического управления с акцентом на вовлечение в эти процессы институтов гражданского общества и бизнес-структур) (п.3.1, 3.15, 3.16. Паспорт специальности 08.00.05);
Х уточнено содержание существующих и предложены новые принципы регионального стратегического планирования (социальной доминантности; партнерства и баланса интересов; институционализации; повышения конкурентоспособности; открытости и информационной доступности; инновационности) (п.3.15. Паспорт специальности 08.00.05);
Х с учетом опыта практических разработок диссертанта сформулированы предложения по составу и структуре типовой стратегии субъекта Федерации, учитывающие достоверность и реалистичность стратегических решений, необходимость формирования механизмов реализации и контроля и соответствующих институциональных условий (п.3.15. Паспорт специальности 08.00.05);
Х разработаны предложения по содержанию, структуре и взаимосвязям основных документов регионального стратегического планирования на различных уровнях территориальной иерархии (федеральный, межрегиональный, региональный и местный) и обоснован тезис о необходимости разработки на федеральном уровне двух программных документов: стратегии территориального (пространственного) развития Российской Федерации на 20 лет и схемы расселения и территориального планирования Российской Федерации на 20 лет (п. 3.15, 3.18. Паспорт специальности 08.00.05);
Х на основе критического анализа массива научных исследований по проблемам и перспективам развития экономики Сибири показана значимость многих результатов для использования в качестве научного фундамента системы регионального стратегического планирования. Дан критический анализ ряда положений зарубежных авторов, посвященных развитию Сибири и ее роли в системе мирохозяйственных связей (п. 3.11, 3.12. Паспорт специальности 08.00.05);
Х выявлены геополитические и ресурсные преимущества перспективного развития социально-экономической системы Сибири как пилотного объекта стратегирования; соответствующие проблемы и угрозы; разработаны сценарии перспективного развития Сибири; подготовлены предложения по формированию в центрально-южной зоне Сибири нового крупного центра концентрации экономической активности России (п. 3.5, 3.11, 3.12. Паспорт специальности 08.00.05);
Х разработаны механизмы реализации стратегии развития макрорегиона и определены ее институциональные условия, использованные при разработке Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (п.3.9, 3.11, 3.14. Паспорт специальности 08.00.05);
Х сформирована концептуальная модель и схема основных программных документов социально-экономического развития Новосибирской области и города Бердска на период до 2025 года (п. 3.15, 3.17. Паспорт специальности 08.00.05);
Х предложены концептуальные и методические подходы к созданию системы регионального мониторинга как информационно-управленческой основы региональной политики и регионального стратегического планирования и управления (п. 3.14, 3.15. Паспорт специальности 08.00.05).
Практическая значимость исследования определяется доказанной возможностью использования полученных результатов в практике деятельности органов государственной и муниципальной власти. Положения работы применялись при разработке Федеральной целевой программы экономического и социального развития Сибири на 1997-2005 годы; Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденной Правительством Российской Федерации в июле 2010 г.; Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года и Программы социально-экономического развития региона до 2015 г.; Стратегического плана устойчивого развития г. Новосибирска до 2020 г.; Стратегии социально-экономического развития г. Бердска Новосибирской области до 2025 г. Автором были подготовлены предложения в проекты федеральных законов по стратегическому планированию, региональной политике, в проект Основ стратегического планирования в Российской Федерации.
Практическая значимость этих результатов подтверждается присуждением диссертанту и ряду других ученых СО РАН за разработку научных основ Стратегии социально-экономического развития Сибири Премии им. А.Н. Косыгина (премия Российского Союза товаропроизводителей За большие достижения в решении проблем развития экономики России).
Апробация результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались на IX Всероссийском форуме Стратегическое планирование в городах и регионах России (Санкт-Петербург, 2010 г.), IV Международном экономическом форуме Европа-Россия (Италия, 2008 г.), конференции Международной ассоциации центров исследований федерализма (Испания, 2008 г.), XVII Международном экономическом форуме (Польша, 2007 г.), регулярных российско-китайских конференциях Региональное
развитие и сотрудничество регионов Сибири, Дальнего Востока и Северо-Востока Китая, Международном симпозиуме Сибирь и российский Дальний Восток в XXI веке: партнеры в азиатском сообществе (Япония, 2004 г.), регулярных российско-канадских конференциях Федерализм и региональное развитие в России и Канаде и ряде других международных и российских форумах, конференциях и семинарах.
Результаты диссертационного исследования нашли отражения также в работах по Программе фундаментальных исследований Президиума РАН № 28 Фундаментальные проблемы пространственного развития: междисциплинарный синтез (проект 13.5 Формирование многоуровневой системы стратегического планирования: методология, инструменты, институты (на примере Сибири), руководитель проекта В.Е.Селиверстов); в интеграционном проекте Сибирского и Уральского отделений РАН Научные основы мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в северных регионах: методологические, инструментальные и институциональные аспекты; в работах по проекту Европейского Союза ТАСВ ЕВ1Ш5-9602 Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии в Российской Федерации; в проекте Межрегиональная интеграция как фактор укрепления федерализма в России Программы Совета Европы 1Ш5-2 по укреплению российского федерализма; в работах по гранту РГНФ 09-02-95653 Воздействие мирового кризиса на стратегию пространственного социально-экономического развития Российской Федерации; в работах по плану НИР Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (программа УШ.76.1. Развитие Сибири в экономическом пространстве России и в условиях глобальных вызовов XXI века) и в других исследовательских программах и проектах.
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 175 работ, в том числе 67 авторских научных работ (из них одна монография) и 108 научных работ в соавторстве (в том числе 20 монографий). В изданиях, рекомендованных ВАК, опубликовано 33 работы общим объемом более 30 п.л.
Структура работы Введение
Глава 1. Методологические и методические основы регионального стратегического планирования и управления
1.1. Концептуальные и методологические вопросы стратегического управления и планирования регионального развития
1.2. Основные документы и этапы регионального стратегического планирования и управления
1.3. Правовое и институциональное поле регионального стратегического планирования и управления
1.4. Методический аппарат стратегического планирования регионального и межрегионального развития
1.5. Анализ состояния стратегического планирования в регионах Сибирского федерального округа
Глава 2. Стратегии развития макрорегионов России в системе стратегического планирования (на примере разработки Стратегии развития Сибири)
2.1. Конкурентные преимущества и проблемы перспективного развития Сибири
2.2. Опыт научных исследований и разработки программных документов стратегического развития Сибири
2.3. Федеральная целевая программа Сибирь - первый опыт разработки стратегических документов развития Сибири на постсоветском пространстве
2.4. Концептуальные подходы к разработке Стратегии социально-экономического развития Сибири. Цели, задачи и основные блоки Стратегии
2.5. Механизмы и институциональные условия реализации Стратегии социально-экономического развития Сибири
Глава 3. Формирование системы стратегического планирования субфедерального уровня (на примере Новосибирской области и ее муниципальных образований)
3.1. Новосибирская область как объект стратегического планирования
3.2. Разработка Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 г.
3.3. Разработка Программы социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 г.
3.4. Разработка Стратегического плана устойчивого развития г. Новосибирска до 2020 г.
3.5. Разработка Стратегии социально-экономического развития города Бердска на период до 2025 г.
Глава 4. Региональный мониторинг как информационно-управленческая основа региональной политики и стратегического управления и планирования
4.1. Методические подходы к формированию системы мониторинга социально-экономической ситуации в регионах Российской Федерации
4.2. Региональный мониторинг и информационная система Региональная политика
4.3. Разработка системы индикаторов для мониторинга экономической и налогово-бюджетной политики
4.4. Научные основы мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в северных регионах
4.5. Подходы к формированию социально-экономического блока Центра мониторинга социально-экономических процессов и природной среды Сибирского федерального округа
Заключение
Приложение
Диссертационная работа содержит 495 страниц, 15 таблиц, 35 рисунков. Информационные (табличные) материалы, а также ряд аналитических и обосновывающих материалов вынесены в Приложение, оформленное отдельным томом. Список литературы включает 265 наименований.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Основные положения к результаты по теории и методологии регионального стратегического планирования и управления
1.1. На основе критического анализа генезиса систем управления и различных школ стратегического планирования сформулированы новые требования к системе регионального стратегирования в условиях глобализации, линформационной революции и формирования сетевого общества и сетевой экономики.
1.1.1. Анализ литературы по стратегическому планированию и управлению (СПУ) показал, во-первых, лавинообразный рост начиная с 60-х годов прошлого века количества научных исследований в данной области и формирование на этой основе более десятка научных и прикладных школ, а, во-вторых, их безусловную концентрацию лишь на СПУ фирм и организаций. Проблемы стратегического управления и планирования развития национальной и региональной экономики догое время незаслуженно оставались в тени, лишь эпизодически появлялись работы по стратегическим планам городов. Прикладные разработки в этой области основывались на механическом перенесении на уровень территории теоретических конструкций, принципов и инструментов, которые предлагались для управления отдельными фирмами, компаниями и некоммерческими организациями.
1.1.2. В работе выделены этапы модернизации теоретико-методологических подходов к планированию: функциональное планирование; рациональное комплексное планирование; планирование на базе прагматического инкрементализма; стратегическое планирование; планирование, основанное на социальных коммуникациях и сотрудничестве; постсовременный модернизм планирования.
1.1.3. Систематизированы положения, характеризующие современные взгляды на планирование:
Х в понятийном аппарате планирования упрочено место таких категорий, как ценности, интересы, разрешение конфликтов, прозрачность, и введены новые Осоциальные коммуникации, коммуникативная этика)-,
Х планирование рассматривается как циклический процесс получения, аккумулирования и обновления новых знаний о будущем развитии того или иного объекта;
Х показана важность обучающего компонента планирования. Каждый последующий цикл планирования осуществляется с учетом накопления опыта прошлого цикла и обучения структур субъекта планирования на примере его позитивных и негативных итогов;
Х в современном понимании план является единством предписаний, кодексов, модельных представлений, норм и человеческих отношений, устроенных в логическом порядке;
Х планирование перестает быть прерогативой только органов управления стран, регионов, фирм, организаций. Гуманитарно-демократический характер
планирования проявляется в вовлечении в этот процесс все большего числа активных заинтересованных лиц (стейкходеров), не находящихся непосредственно в радиусе пономочий субъекта планирования;
Х целенаправленные действия в процессе планирования и управления не только преобразуют физическую и социальную среду, но и способны оказывать влияние на различные институты (законы, нормы и правила);
Х решающую роль в процессе планирования приобретает информация, обладание которой становится не менее важным, чем доступ к естественным ресурсам.
1.1.4. Сделан вывод, что ряд современных теорий планирования, несмотря на их внешнюю привлекательность, гуманистический и демократический характер, малореалистичны и имеют пока весьма слабое практическое применение (в том числе из-за размытости понятия субъекта планирования).
1.1.5. Показано влияние на изменение характера современного планирования линформационной революции. В линформационном обществе важное значение имеет проникновение интернет-технологий в реализацию проектов и программ регионального стратегического планирования. На основе проведенного автором анализа тенденций информатизации и развития социальных иитсрнет-сетей выдвинута гипотеза их влияния на реализацию регионального стратегического планирования в России не только в формате государственного управления, но и в нарождающейся системе публичного управления, что предполагает вовлечение в процессы стратегирования институтов гражданского общества и представителей социальных групп в интерактивном интернет-режиме. Это означает использование адаптированного к российским условиям планирования, основанного на социальных коммуникациях и сотрудничестве, что не исключает наличия в системе государственного управления специального, более закрытого блока государственного стратегического планирования обеспечения национальной безопасности.
1.2. Уточнен понятийный аппарат регионального стратегического планирования.
1.2.1. При выявлении базовых принципов и понятий регионального стратегического планирования большое значение имеет учет его основных отличий от стратегического планирования на уровне фирм и корпораций. Установлено, что эти отличия проявляются в следующем:
Х лавтономия регионов и городов как объектов стратегического планирования и управления имеет ограниченный характер как в экономическом, так и в правовом аспекте. Фирма, компания или организация автономны по определению;
Х регион - это в первую очередь социальная система; фирма - система производственная. Трактовка понятия региона как региона-корпорации имеет весьма ограниченный характер;
Х фирмы и компании - это четко структурированные организации, построенные по принципу лединоначалия, где влияние групп интересов сведено к минимуму. Регион как сложная социально-производственная система представлен различными
группами интересов, борющихся за власть легальными способами или неформальными методами;
Х конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, а региональной системы - повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. Это определяет специфику целеполагания в региональном или корпоративном стратегическом планировании;
Х территориальные системы обладают большей инерционностью по сравнению с фирмами, компаниями, корпорациями. Это влияет на использование в них моделей стратегирования: в региональном стратегическом планировании прогностические модели имеют большее право на существование, чем в стратегическом планировании фирм;
Х регион нельзя обанкротить или ликвидировать, тогда как для производственных компаний это обычное дело.
1.2.2. Обосновано, что эволюция регионального стратегического планирования повлияла на его понятийный аппарат, в первую очередь на представление о субъектно-объектных отношениях. Показано, что в литературе присутствуют две крайние позиции. Сторонники первой рассматривают в качестве объектов регионального стратегического планирования регионы различного ранга и города, а в качестве его субъектов - региональные (муниципальные) органы власти. В основе трактовки региона лежит имеющийся природно-ресурсный и производственный потенциал. Другая крайняя точка зрения сформулирована представителями социальной школы регионального СПУ (В.Н. Виноградов, О.В. Эрлих) считающими, что субъектом стратегического планирования выступает гражданское сообщество, формирующееся в процессе стратегического планирования, а его объектом является социальная система, структурирующая развитие гражданского сообщества. Эта интересная трактовка, по мнению автора диссертации, в современных условиях малооперациональна.
1.2.3. С учетом позиций автора в отношении регионального стратегического планирования в работе даны следующие, более современные формулировки его понятийного аппарата.
Объектом регионального стратегического планирования является устойчивое социально-экономическое развитие региональной системы в единстве ее человеческого, природно-ресурсного и производственного потенциалов и институциональной среды.
Субъект регионального стратегического планирования - региональное сообщество (население региона), делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес-структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе. Региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти -непосредственным.
Региональное стратегическое планирование - процесс обоснования и выбора стратегических приоритетов и направлений устойчивого и эффективного развития региона в единстве социальных, экономических, научно-технических, экологических и институциональных факторов и условий, разработка на этой основе управляющих политик и механизмов реализации, обеспечивающих повышение конкурентоспособности социально-экономической системы региона и ее адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
Региональное стратегическое управление - основанная на стратегическом планировании деятельность органов государственной власти региона с привлечением институтов гражданского общества и бизнес-структур, учитывающая внешние и внутренние институциональные условия и ограничения и направленная на выпонение основной миссии, достижение стратегических целей и решение задач устойчивого социально-экономического развития региона и на укрепление его человеческого потенциала и усиление роли в системе национальной и мировой экономики.
Такая трактовка обеспечивает, с одной стороны, динамический, а не статический взгляд на объект стратегического планирования (экономическое и экологическое развитие данной территории и ее социальной среды), с другой - введение институционального компонента в категорию объекта СПУ, а человеческого - в категорию субъекта. Приведенные формулировки основных понятий справедливы применительно к таким уровням территориальной иерархии, как субъект Федерации, город и административный район, в меньшей степени - к макрорегиону (федеральному округу).
1.2.4. Автор диссертации ввел новую категориальную единицу предмет регионального стратегического планирования. Под предметом регионального стратегического планирования понимается система управляющих воздействий государства, бизнеса и населения, направленных на совершенствование развития и обеспечение целостности пространственной системы государства и отдельных региональных/муниципальных социально-экономических систем и принимающих форму конкретных управленческих политик. На национальном уровне предметом регионального стратегического планирования является региональная политика, на уровне субъекта Федерации и города - их конкретная социально-экономическая политика, реализуемая местной властью во взаимодействии с бизнесом и институтами гражданского общества.
1.3. Систематизированы существующие и предложены новые принципы регионального стратегического планирования.
В допонение к известным принципам регионального стратегического планирования (системности, непрерывности и т.д.) сформулирован ряд новых, а также уточнены формулировки существующих:
Х принцип системности. Реализация этого принципа совмещает использование принципов субсидиарноеЩ и интеграционноеЩ;
Х принцип социальной доминантности. Любые стратегические решения и любые программные документы регионального и муниципального стратегического
планирования и управления дожны рассматриваться сквозь призму достижения главной цели - повышения уровня и качества жизни населения, проживающего на данной территории;
Х принцип партнерства. Частным случаем реализации этого принципа являются принципы государственно-частного партнерства и социальной ответственности бизнеса;
Х принцип научности, объективности и доказательности. Процесс стратегического планирования дожен быть основан на серьезной научно-методологической базе для выдвижения и обоснования гипотез и сценариев перспективного развития как логически непротиворечивых конструкций лобраза будущего, опирающихся на четкий и комплексный учет и прогнозирование основных факторов производства, развития человеческого потенциала, институциональной среды в их единстве и взаимодействии;
Х принцип институционализации. Основные программные документы регионального и муниципального развития наряду с формулировкой главных целей, задач, стратегических приоритетов и изложением управленческой политики дожны включать в себя встроенные механизмы их реализации, а также предложения по возможной корректировке институциональных условий реализации стратегических приоритетов;
Х принцип повышения конкурентоспособности регионов различного ранга и их систем управления, означающий, в частности, что категория конкурентоспособности региона не дожна подменяться понятием его конкурентной борьбы за привлекаемые внешние ресурсы и инвестиции;
Х принцип открытости и информационной доступности. Постепенный переход от представительной демократии к прямой в применении к стратегическому планированию означает его новое качество, базирующееся на открытых информационных системах с непосредственным участием сетевых структур гражданского общества, допоняющих профессиональные управленческие и экспертные структуры;
Х принцип инновационности. Стратегические решения по своей сути не дожны консервировать сложившуюся ситуацию, но дожны быть направленными на поиск и реализацию новых инновационных путей в экономическом, социальном и технологическом развитии региона, а также в управленческих технологиях.
Кроме того, предложены принципы историзма (единства времени и пространства), баланса и согласования интересов, реалистичности и достижимости, обучаемости. В таком понимании особенностей и принципов регионального стратегического планирования оно является гибким сочетанием управленческой деятельности в ее прямом смысле, научности и искусства.
2. Основные положения и результаты по совершенствованию нормативно-правовой базы и институционального сопровождения регионального стратегического планирования и управления
2.1. Выявлены требования к региональной политике России как предмету регионального стратегического планирования и управления, реализуемого на федеральном и межрегиональном уровня*?.
2.1.1. В работе показано, что с учетом громадной протяженности российского экономического пространства, исключительно сильных различий между субъектами Федерации в отношении наличия и разнообразия природных ресурсов, уровней развития производства и социальной сферы региональная политика дожна стать важнейшей управленческой политикой России, чего не наблюдалось ни в СССР, ни в постсоветской России. Отсутствие в прошлом такой политики породило невиданное в других цивилизованных странах мира усиление межрегиональных диспаритетов, обрекло субъекты Федерации и города на зависимость от федеральной поддержки, привело к гипертрофированной межрегиональной конкуренции на базе неверно выбранной модели государственной региональной политики поляризованного развития. В диссертации показано, что государственная региональная политика дожна сочетать в себе два внешне противоречивых направления: поддержку депрессивных и отсталых регионов и поддержку региональных точек роста.
2.1.2. Автор предлагает следующие конкретизацию и уточнение трактовки региональной политики:
Х цели и задачи региональной политики смыкаются с целями и задачами совершенствования российского федерализма; механизмы реализации региональной политики часто лежат в плоскости бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Сделан вывод о неиспользовании Россией преимуществ модели федерализма сотрудничества;
Х любая конкретная акция в рамках региональной политики, направленная на решение проблем конкретного региона (или группы регионов), обязательно дожна учитывать экономические и социальные последствия для других субъектов Федерации;
Х региональная политика России не дожна быть патерналистской политикой центра по отношению к регионам. Она предполагает наличие активной обратной связи регионы - центр и развитой системы горизонтальных взаимодействий;
Х формирование и реализация эффективной региональной политики непосредственно связаны со стимулированием и усилением интеграционных процессов на экономическом и правовом пространстве России, с инициированием новых форм и механизмов межрегиональной интеграции и взаимодействий регионов с федеральным центром. Система межправительственных отношений дожна строиться на принципах паритетности и учета взаимных интересов, а не соподчинения, как это осуществляется в настоящее время;
2 На уровне субъекта Федерации региональная политика трансформируется в пространственную политику данного региона.
Х в региональной политике России необходимо избавиться от рецидивов чрезмерной политизированности в торгах за федеральную поддержку конкретных регионов в обмен на политическую лояльность и этнонациональную стабильность. В условиях ограниченных финансовых ресурсов следует сократить реализацию региональных суперпроектов лимиджевой направленности.
2.1.3. Обосновано, что региональная политика дожна иметь четкую социальную направленность и базироваться на таких категориях, как справедливость и равенство. Однако ориентация региональной политики на выравнивание условий социально-экономического развития регионов и обеспечение всем гражданам равного права на доступ к основным благам и услугам вне зависимости от места их проживания как постулат федерализма не означает механического нивелирования региональных различий. Разность региональных потенциалов остается движущей силой пространственного развития и межрегионального сотрудничества, но межрегиональные диспаритеты не дожны угрожать существованию России как федеративного государства.
Региональная политика не дожна напрямую оперировать категориями бизнес-проектов, реализуемых в регионах. Ее основная задача - создание условий для гармоничного развития регионов и их социальных систем, для сокращения межрегиональных неравенств, для поддержки как региональных точек роста, так и проблемных регионов.
2.1.4. Высказана гипотеза, что региональную политику целесообразно рассматривать не просто как региональную политику органов государственной власти России, но как региональную политику, реализуемую властными органами страны в тесном контакте с бизнесом и институтами гражданского общества. Это приводит к расширительной трактовке понятия региональной политики, более поно отвечающей социализации стратегического планирования.
2.1.5. Совершенствование региональной политики России дожно сопровождаться усилением ее институтов и институциональных структур. Предложено сосредоточить внимание на создании на межрегиональном, региональном и местном уровнях специальных агентств (корпораций) регионального развития как специализированных институтов региональной политики, сформированных на пересечении интересов власти, бизнеса и населения. На примере Европейского Союза, США, Канады, Австралии проанализированы зарубежный опыт в области региональной политики и эффективность функционирования агентств регионального развития.
2.1.6. Показана связь реализуемой в стране модели региональной политики с направленностью и целевыми установками регионального стратегического планирования. Сделан вывод, что в условиях конкурентного федерализма и ориентации на поляризованную модель региональной политики такая связь неизбежно приводит к акцентированию в региональных стратегиях курса на привлечение внешних ресурсов для осуществления крупномасштабных инвестиционных проектов. Усиление горизонтальных интеграционных связей российских регионов как важнейшее направление региональной политики требует
включения в стратегии социально-экономического развития федеральных округов более конкретных и операциональных разделов по межрегиональной интеграции и межрегиональным программам и проектам.
2.2. Обоснованы предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы регионального стратегического планирования и управления с позиции системных преобразований в государственном регулировании территориального развития России.
2.2.1. В диссертации сделан вывод, что до недавнего времени в России практически поностью отсутствовало правовое поле стратегического планирования. Критически проанализированы Указы Президента РФ № 536 Об основах стратегического планирования в Российской Федерации и № 537 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Сделан вывод, что в проекте Федерального закона О государственном стратегическом планировании требуется усилить его пространственную составляющую (в том числе за счет введения в перечень основных документов стратегического планирования Стратегии (Концепции) пространственного развития Российской Федерации и путем разработки региональных разделов в федеральных функциональных и межотраслевых стратегиях); необходима более четкая постановка вопроса о подключении к системе стратегического планирования крупного бизнеса и институтов гражданского общества; следует направить вектор федерального законодательства по вопросам стратегического планирования в сторону стимулирования процессов экономической интеграции регионов и усиления их взаимодействия и т.д. В проекте данного закона недостаточно персонифицирована ответственность конкретных федеральных министерств и ведомств за разработку и реализацию основных документов стратегического планирования, за создание системы контроля испонения стратегических решений; слабо проработаны вопросы формирования информационной основы стратегического планирования и соответствующих мониторинговых систем; остается неясным порядок разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов (в частности, вопросы финансирования таких разработок).
2.2.2. В диссертации зафиксировано, что определенные противоречия между Указом Президента РФ Об основах стратегического планирования в Российской Федерации и проектом Федерального закона О государственном стратегическом планировании могут быть ликвидированы за счет более четкой целевой направленности этих документов и их специализации. Указ Президента следует рассматривать в контексте реализации Стратегии обеспечения национальной безопасности России, а Федеральный закон О государственном стратегическом планировании целесообразно ориентировать на более активный диалог с бизнесом и населением и существенно усилить его социальную направленность. В законе дожны быть предусмотрены формирование Национального совета по стратегическому планированию с широкими пономочиями и привлечением в этот Совет помимо представителей органов власти и управления также представителей научного и экспертного сообщества, бизнес-структур, профессиональных союзов,
населения. В данном законе следовало бы регламентировать процесс своевременного, поного и достоверного информирования органов власти субъектов Федерации и крупных городов относительно стратегических планов и намерений федерального центра по решению социально-экономических и инфраструктурных проблем, затрагивающих интересы соответствующих территорий.
2.2.3. Показано, что если на федеральном уровне более активно формируется нормативно-правовое поле стратегического планирования, то на уровне субъектов Федерации и городов реальный процесс стратегирования базируется на нормативных актах - кальках устаревшего Федерального закона № 115-ФЗ О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. Лишь отдельные субъекты Федерации пересмотрели свое законодательство и приняли местные законы о региональном стратегическом планировании, отвечающие современным реалиям.
2.2.4. Сделан вывод, что качественный прорыв в формировании нормативно-правового поля регионального стратегического планирования может быть осуществлен, если будет реализован единый процесс подготовки, обсуждения и принятия закона о стратегическом планировании, закона о государственной региональной политике России, а также федерального закона (или другого нормативно-правового акта), регламентирующего создание системы регионального мониторинга как информационно-аналитической основы региональной политики и стратегического планирования. Все эти законы и связанные с ними нормативно-правовые документы дожны рассматриваться в пакетном режиме, с единых концептуальных и методических позиций.
2.3. Обоснованы предложения по структуре и содержанию основных документов регионального стратегического планирования применительно к различным уровням территориальной иерархии.
2.3.1. Рассмотрены классификационные свойства регионального стратегического планирования по временному признаку, обоснован базовый состав документов регионального стратегического планирования и управления в Российской Федерации для федерального, межрегионального, регионального и местного (муниципального) уровней. Новизна предложенной схемы состоит в том, что на федеральном уровне предлагается формировать два программных документа: стратегию территориального (пространственного) развития РФ на 20 лет и схему расселения и территориального планирования РФ на 20 лет. Территориальные схемы носят размещенческий характер и дожны быть акцентированы на разработке вопросов перспективного размещения нового производства на территории страны с учетом ограничений по развитию транспортной и энергетической инфраструктуры, балансов трудовых и земельных ресурсов и т.д. Стратегия территориального развития Российской Федерации - это основной концептуальный документ, который дожен определить и законодательно закрепить пространственные приоритеты развития России в догосрочной перспективе в контексте национальной безопасности и устойчивого развития всей страны.
2.3.2. Догосрочные стратегии необходимо допонить эффективным среднесрочным и текущим планированием (пятилетним, трехлетним и годовым), использующим конкретные управленческие решения по реализации стратегических проектов и программ.
2.4. Обоснованы предложения по институциональным условиям и механизмам реализации стратегий развития макрорегиона (на примере Стратегии развития Сибири).
2.4.1. Догосрочные стратегии развития макрорегионов (федеральных округов), являясь в своей основе лидеологическими и политическими документами, артикулирующими позицию власти в отношении перспективного развития крупных территорий, напрямую не могут быть использованы для государственной поддержки этих стратегических инициатив. Стратегия не является элементом бюджетного кодекса и под нее не могут выделяться государственные ресурсы, которые идут в регионы по другим каналам (федеральные целевые программы, проекты инвестиционного фонда и т.д.). Поэтому каждая макрорегиональная стратегия дожна включать в себя предложения относительно механизмов ее реализации.
2.4.2. Позиция автора диссертации состоит в том, что стратегии развития макрорегионов (федеральных округов), в которых аккумулированы и консолидированы интересы групп регионов, могут включать предложения по корректировке федерального законодательства, подзаконных актов и т.д., требуемых для реализации крупномасштабных стратегических решений в контексте общей концепции институциональных преобразований. Но при этом любые региональные изменения не дожны давать тем или иным макрорегионам необоснованных преимуществ на экономическом и правовом поле России.
Догосрочная стратегия макрорегиона, базирующаяся на неизменности федеральных институциональных условий, механически экстраполирует на догосрочную перспективу негативные тенденции в системе управления. Стратегии конкретных субъектов Федерации дожны ограничиваться совершенствованием лишь внутренней институциональной среды.
2.4.3. Анализ стратегий развития российских макрорегионов показал, что только в ряде из них (например, в стратегиях социально-экономического развития Сибири и Северо-Запада) более или менее четко проработаны механизмы и институциональные условия их реализации3. Автор делает вывод, что система управления ходом реализации Стратегии развития Сибири дожна рассматриваться как важный элемент совершенствования всей системы регионального управления в Сибирском федеральном округе в единстве ее финансовых, институциональных, организационных и кадровых аспектов. В мероприятиях Стратегии дожна быть
3 В Стратегии Уральского федерального округа основной акцент при формулировке механизмов сделан на реализации кластерных инициатив, в Стратегии Южного округа - на вопросах мониторинга и формирования системы контролинга. Специфический инструмент достижения целей предложен в Стратегии Северо-Запада Ч лоббирование интересов стратегического развития данного макрорегиона на межрегионачьном и международном уровнях.
изменена направленность государственной поддержки Сибири, нужен акцент на создании и поддержании необходимых институциональных условий для привлечения финансовых ресурсов от потенциальных инвесторов. Целесообразно ставить вопрос о возможностях использования для поддержки Стратегии развития Сибири части средств Резервного фонда, источником которого является природная рента от добычи нефти, газа и других минеральных ресурсов.
2.4.4. Показано, что институциональные условия осуществления Стратегии развития Сибири включают в себя комплекс механизмов, направленных на достижение основных целей Стратегии и реализацию главных конкурентных преимуществ этого макрорегиона. Институциональные преобразования предполагают формирование условий, норм и правил, отражающих специфические особенности функционирования и догосрочного развития экономики и социальной сферы Сибири, разработку процедур реализации упомянутых норм и правил, а также создание соответствующих институциональных структур (организаций), структурирующих взаимодействие хозяйственных единиц и органов системы государственного управления в соответствии с принятыми нормами, правилами и процедурами их реализации.
2.4.5. Особый акцент в работе сделан на совершенствовании стратегических направлений инвестиционной политики Сибири. Предложено разделение реализуемых в рамках Стратегии инвестиционных проектов на три группы: 1) лядро - производственные проекты, обеспечивающие наибольший мультипликативный эффект с точки зрения экономики России и Сибири; 2) инфраструктурные проекты, софинансирусмые отечественными и зарубежными государственными и/или частными компаниями; 3) социальные и лобеспечивающие программы и проекты. Сделан вывод, что новыми институтами и механизмами реализации производственной части Стратегии развития Сибири дожны быть территориально-производственные кластеры как новая форма организации и взаимодействия хозяйствующих субъектов и иных организаций в процессе создания конкурентоспособных региональных точек роста в данном макрорегионе.
2.4.6. Обосновано, что линфраструктурные, лобеспечивающие и социальные проекты Стратегии развития Сибири могут формироваться в виде: а) проекта Развитие человеческого потенциала как приоритетное направление социальной политики в Сибири (в т.ч. в области образования, культуры, науки); б) программы сокращения зон бедности и межрегиональных неравенств в Сибирском федеральном округе; в) программы формирования и развития транспортной и логистической инфраструктуры в Сибири; г) программы поддержки деловой активности, малого и среднего бизнеса в регионах Сибири и расширения среднего класса как фактора стабильности и роста внутреннего рынка. Финансирование таких проектов и программ дожно быть обеспечено новой Федеральной целевой программой Реализация Стратегии социально-экономического развития Сибири, имеющей целью сокращение зон бедности, подтягивание наиболее отставших сибирских территорий посредством стимулирования экономического роста и источников их саморазвития, а также создание инфраструктурных условий для
успешного развития бизнеса (транспортная, логистическая, инновационная, финансовая инфраструктура в регионах Сибири).
2.4.7. Одновременно показана нецелесообразность формирования на базе стратегий макрорегионов крупномасштабных федеральных целевых программ, в которых концентрируются все инвестиционные проекты и программы, реализуемые на данной территории как частным бизнесом, так и государством (в том числе на основе механического соединения всех действующих на территории ФЦП).
2.4.8. Проработана схема основных программных документов развития макрорегионов (федеральных округов), взаимоувязанная как с программными документами федерального (включая федеральные целевые программы) и регионального уровней, так и с бизнес-планами крупных корпораций и вертикально-интегрированных компаний в отношении данных территорий.
2.4.9. Показано, что центральное место в формировании институциональных условий и механизмов реализации Стратегии развития Сибири дожно занимать четкое разделение границ ответственности и функций государства (в лице федеральной и региональных властей) и частного бизнеса. Сотрудничество власти и бизнеса в реализации стратегических приоритетов развития Сибири в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП)4 дожно быть юридически закреплено и обеспечивать равноправный характер сотрудничества и баланс интересов сторон; иметь четко выраженную общественную направленность; предполагать как консолидацию и объединение активов (ресурсов и вкладов) сторон, так и распределение финансовых рисков и затрат.
2.4.10. Показано, что реализация Стратегии развития Сибири дожна опираться на рыночные механизмы и институты. Предложено создать на уровне Сибирского федерального округа Сибирский фонд регионального развития как аналог структурных фондов региональной политики Европейского Союза. Средства такого фонда дожны использоваться для финансирования социальных, лобеспечивающих и линфраструктурных проектов и программ Стратегии развития Сибири. Для оформления процедур использования данного фонда целесообразно заключение межрегиональных конвенций между сибирскими субъектами Федерации. Необходима также трансформация банковско-финансовой системы макрорегиона по двум направлениям:
Х создание в Сибири крупного регионального банка инноваций и развития как центра финансового обеспечения экономической деятельности в регионе крупных межотраслевых корпораций, вертикально-интегрированных компаний, ходингов, ФПГ, перспективных малых и средних предприятий, индивидуальных предпринимателей и физических лиц;
4 Одной из форм ГЧП могут быть государственные корпорации, создаваемые в отраслях с низкой инвестиционной привлекательностью и/или повышенными рисками и большими сроками окупаемости вложений (например, в сфере развития производственной или транспортной инфраструктуры).
Х совершенствование микрофинансовых кредитных институтов (почтовые отделения, оказывающие банковские услуги, институты городской и сельской кредитной кооперации, региональные союзы кредитной кооперации).
2.4.11. Успешная реализация Стратегии возможна только при условии непосредственного вовлечения в этот процесс администраций субъектов Федерации и крупных городов, что предполагает их участие как в софинансировании отдельных мероприятий и создании преференциальных условий для выпонения конкретных проектов, так и в управлении реализацией Стратегии (равно как и их ответственность за принятые обязательства).
2.4.12. Предложено, чтобы функции межведомственной и межпроектной координации Стратегии развития Сибири и контроль за ходом ее реализации были возложены на созданный в Сибирском федеральном округе Высший экономический совет. Для оперативного управления реализацией Стратегии и контроля требуется сформировать специальную испонительную дирекцию.
2.4.13. Для повышения обоснованности принятия решений при оценке эффективности реализации проектов и мероприятий Стратегии необходимы разработка и внедрение системы мониторинга за ходом ее реализации, основанной на современных прогнозно-диагностических моделях, базах данных и ГИС-системах.
2.4.14. Особое внимание следует обратить на создание и внедрение в масштабах Сибирского федерального округа целостной и унифицированной системы переподготовки управленческих кадров для региональных администраций, в том числе с учетом их участия в разработке и реализации стратегических документов регионального развития.
3. Основные положения и результаты в области методических, инструментальных и информационных основ регионального стратегического планирования и управления
3.1. На примере субъектов Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, проведен анализ современного стратегического планирования в российских регионах.
3.1.1. Показан прогресс, который достигнут в последние годы в распространении стратегического планирования в России на субфедеральном уровне. Ряд стратегий, концепций, догосрочных программ разработаны на высоком научно-методическом уровне и успешно применяются на практике. В то же время на конкретных примерах выявлены серьезные проблемы в построении и реализации основных программных документов стратегического развития сибирских регионов:
Х некоторые стратегии построены по шаблону прежних догосрочных планов без учета специфики конкретного региона из-за относительно слабой информированности разработчиков о глубинных региональных проблемах;
Х системы целей и задач во многих стратегиях недостаточно структурированы; стратегические подцели слишком обобщены, а задачи имеют разный масштаб;
Х недостаточное внимание уделяется межрегиональной конкуренции;
Х слабо проработаны вопросы ресурсного обеспечения стратегических направлений развития.
3.1.2. Сопоставление сводного прогноза экономического развития регионов Сибирского федерального округа и комплексного пространственного прогноза развития экономики РФ, осуществленное в ИЭОПП СО РАН с применением расчетов по межрегиональной межотраслевой модели, показало, что инвестиционные ожидания, отраженные в региональных стратегиях, завышены и недостаточно обеспечены ресурсами. Этот факт подтвердил предложение автора, чтобы все региональные стратегии проходили стадию межрегиональной экспертизы на предмет выявления завышенных ожиданий, излишне амбициозных или дублирующих проектов, несоответствия стратегических направлений регионального развития имеющимся и перспективным ресурсам.
3.1.3. Стратегии и другие программные документы часто рассматриваются региональными властями как лоружие в конкурентной борьбе с другими регионами за привлечение государственной финансовой поддержки (различного рода субсидии, целевые гранты и т.д.) и инвестиций, но не как действенный инструмент повышения региональной конкурентоспособности.
3.2. Разработаны методическая схема и структура стратегии социально-экономического развития субъекта Федерации.
С учетом опыта автора в области разработки различных программных документов регионального развития предложена следующая схема разработки региональной стратегии (стратегии субъекта Федерации):
3.2.1. Стратегический анализ сложившихся тенденций развития региона. Этот этап является важнейшей составной частью любой стратегической разработки.
3.2.2. Выявление основных конкурентных преимуществ субъекта Федерации. Здесь требуется, во-первых, определить главные преимущества конкретного региона, его основные сильные стороны и позиции, поддержка и мобилизация которых в перспективе обеспечат усиление этого субъекта Федерации в экономическом пространстве страны, а, во-вторых, основные проблемы, лузкие места, диспропорции и угрозы, которые затрудняют эффективное развитие экономики и социальной сферы данной территории.
3.2.3. Формулировка миссии догосрочного развития региона. На этом этапе в очень компактном виде дожен быть очерчен лобраз будущего данного региона, к которому нужно стремиться. В формулировке миссии дожна быть отражена глобальная суперидея, на основе которой, используя главные конкурентные преимущества конкретного региона, его следует перспективно позиционировать в экономическом, политическом и культурном пространстве страны.
3.2.4. Обоснование основных стратегических целей, приоритетов и реализующих эти цели и приоритеты задач. Здесь важно соблюдение следующих основных правил:
Х цели, приоритеты и задачи дожны вытекать из проведенного ранее стратегического анализа и выявления основных конкурентных преимуществ данного региона;
Х они дожны быть предельно конкретными и измеряемыми с использованием системы важнейших индикаторов стратегического развития;
Х область (спектр) главных стратегических целей дожна быть ограниченной;
Х целесообразно использовать иерархический принцип формулировки стратегических целей, приоритетов и задач с выделением генеральной цели, основных целей и приоритетов и т.д.
3.2.5. Осуществление прогноза догосрочного социально-экономического развития субъекта Федерации и проработка различньа сценариев перспективного развития. Данный этап чрезвычайно важен с точки зрения: 1) насыщения стратегии конкретными количественными параметрами и индикаторами перспективного развития; 2) оценивания степени реализуемости стратегических приоритетов, целей и задач в плане их соответствия имеющимся и перспективным балансам ресурсов многоцелевого назначения (финансовых, трудовых, энергетических, земельных, рекреационных и т.д.); 3) возможности рассмотрения последствий реализации альтернативных стратегий развития.
3.2.6. Формирование пакета (портфеля) основных инвестиционных проектов, ориентированных на реализацию миссии и основных целей, приоритетов и задач перспективного развития. Портфельный принцип означает, что инвестиционный пакет догосрочной стратегии дожен включать только те инвестиционные предложения, которые направлены на реализацию определенных в стратегии целей, задач и приоритетов.
3.2.7. Подготовка предложений по формированию основных управленческих политик, реализующих миссию и основные стратегические цели региона. Результаты регионального стратегирования, полученные на всех предыдущих этапах, дожны быть облечены в форму рекомендаций по реализации основных управленческих политик (социальной, инвестиционной и т.д.) и привязаны к конкретным управленческим структурам (министерствам, департаментам).
3.2.8. Разработка предложений по институциональным условиям и механизмам реализации стратегии догосрочного социально-экономического развития региона. Здесь необходимо выйти за рамки институциональных преобразований одних органов государственной власти, - нужно также учитывать интересы и стратегические позиции бизнеса и гражданского общества.
3.2.9. Изложенная схема разработки региональных стратегий дожна предполагать итеративный пересмотр целей, приоритетов и задач с учетом осуществления догосрочных прогнозов и обоснования перспективных балансов ресурсов многоцелевого назначения. Описанная схема и основные блоки и этапы разработки региональных стратегий составляют первый этап регионального стратегирования. Помимо этого эффективное стратегическое управление в регионах дожно в обязательном порядке включать:
Х осуществление мониторинга и контроля реализации стратегий;
Х систематическую (раз в 3 - 4 года) корректировку основных показателей, индикаторов и, в случае необходимости, стратегических приоритетов на принципах скользящего планирования;
Х разработку на основе региональной стратегии более конкретных программных документов', среднесрочных программ, региональных целевых программ, а также территориальной схемы, схем районных планировок, стратегий и программ городов и административных районов данного субъекта Федерации. То есть речь идет о постепенном и поэтапном формировании в субъекте Федерации целостной и многоуровневой системы стратегического планирования, построенной на единых методологических и методических принципах и подходах;
Х корректировку региональной стратегии и других программных документов субъекта Федерации на предмет их соответствия новым версиям федеральных или межрегиональных стратегических документов;
Х построение региональных систем мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в субъекте Федерации как информационной основы регионального стратегического планирования и управления.
3.3. Систематизированы исследовательские методы и инструменты регионального стратегического планирования и управления.
3.3.1. Одним из обязательных требований к качественной стратегической разработке является применение современного исследовательского аппарата (балансовых и оптимизационных, динамических и статических, межрегиональных и точечных экономико-математических моделей, эмпирических методов, игровых моделей, эволюционного, имитационного и проектного подходов). В работе рассмотрены и систематизированы возможности и ограничения его применения в региональном стратегическом планировании.
3.3.2. Автором проведена классификация исследовательских методов регионального стратегического планирования, которые условно разделены на два класса: неформализованные методы и процедуры и формализованные методы, процедуры и модели. В неформализованных методах и процедурах регионального стратегирования, как правило, не используются экономико-математический инструментарий и особые вычислительные процедуры. Этот класс методов основан на когнитивных моделях и сводится к логическому сравнительному анализу с выделением тех или иных структурных или качественных характеристик объекта5. Показано, что сформулированные экспертами целевые установки, сценарные условия и границы параметров экономической системы могут формировать экзогенные характеристики экономико-математических моделей, применяемых в процессе расчета и обоснования перспективных стратегических решений.
3.3.3. Второй класс исследовательских методов регионального стратегирования составляют формализованные методы, процедуры и модели. Они, в свою очередь, также классифицированы: эконометрические и макроэкономические модели; межотраслевые модели региональной экономики; пространственные (межрегиональные) межотраслевые модели; модели экономического взаимодействия регионов и т.д. Показано, что применение в региональном стратегировании методов
5 Бостонская матрица, матрица МакКинзи, SWOT - PEST- и SNW анализ, стандартизированный и нестандартизированный экспертный опрос; мозговой штурм, экспертное фокусирование, деловая игра, метод Дельфи и т.д.
экономико-математического моделирования особенно важно при адекватной оценке возможностей конкретной территории, прежде всего в части дефицитов ресурсов многоцелевого назначения (инфраструктуры связи, транспорта и энергетики, трудовых ресурсов, социальной инфраструктуры), инвестиционных (финансовых и материально-технических) ресурсов, а также при оценке экологических ограничений региона.
3.3.4. Автором накоплен большой опыт построения и использования региональных и межрегиональных межотраслевых моделей в прогнозировании территориального развития СССР и современной России, Сибири и ее отдельных регионов6. Первоначально эти исследования имели экспериментальную основу, но по мере своего развития приобретали все более системный характер и трансформировались в дееспособный и эффективный научный инструментарий, активно применяемый в реальной практике разработки программных документов развития экономики страны, Сибири и ее регионов.
3.3.5. Выявлены основные направления использования региональных межотраслевых моделей при разработке стратегий социально-экономического развития территорий: анализ сбалансированных уровней производства различных секторов экономики, обеспечивающих различные сценарии социально-экономического развития; обоснование реализуемости сценариев развития стратегических планов и анализ влияния внешних условий и их изменений; оценка объемов инвестиций, необходимых для реализации стратегических проектов и планов развития территории; анализ возможных траекторий развития территории, выделение типов динамики и этапов реализации стратегического плана.
3.3.6. Показано, что при изучении и прогнозировании системы внешних эффектов, генерируемых различными регионами в процессе стратегирования, они не поддаются корректной оценке без использования аппарата межрегиональных межотраслевых моделей. Обозначены направления совершенствования региональных и межрегиональных моделей (в том числе за счет введения финансовых, экологических блоков, нелинейности, более адекватного учета фактора динамики).
3.3.7. Рассмотрены возможности использования в региональном стратегировании моделей пространственной эконометрики, в которых вводятся матрицы пространственных весов, задающих структуру межрегиональных связей, и аппарата теории игр с акцентом на анализ конкурентных взаимодействий экономических объектов.
3.3.8. Сделан вывод, что разработка крупных инвестиционных проектов в регионе дожна опираться на проектный подход, в котором важное значение имеет оценка направлений и размера экстерналий, создаваемых крупными инвестиционными проектами. Особое значение имеет получение оценок лобщественной эффективности реализуемых инвестиционных проектов,
6 Исследования выпоняюсь в колективе Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, который является одним из лидеров в области моделирования многорегиональных систем и межрегиональных взаимодействий.
привносящих новое качество по сравнению с оценками, учитывающими лишь коммерческую эффективность.
3.3.9. Интегральным показателем корректности и согласованности элементов стратегического плана и механизма его реализации является оценка эффективности программ регионального развития на базе концепции сбалансированной системы показателей, которые дожны учитывать многоуровневость, взаимосвязанность, сложность, инерционность процессов, выделять экономические, социальные, институциональные эффекты, а также вклады различных факторов и уровней. В качестве аппарата разработки системы индикаторов эффективности стратегических планов развития территорий предлагается теория графов и сетей.
3.3.10. Особо рассмотрены возможности использования Форсайта как современного инструмента прогнозирования с высокими аналитическими возможностями. Он может быть использован на различных стадиях регионального стратегирования как новый важный исследовательский инструментарий, допоняющий неформализованные и формализованные методы.
3.4. Разработаны концептуальные и методические вопросы регионального мониторинга как информационно-управленческой основы региональной политики и регионального стратегического планирования и управления.
3.4.1. В условиях глобализации и линформационной революции управленческие решения в федеральном центре и регионах дожны базироваться на самых современных достижениях в области информационных технологий, методов хранения и переработки больших объемов информации, эффективной визуализации информационно-аналитических материалов, на достижениях экономико-математического моделирования и прогнозирования экономических и социальных процессов. Это аккумулируется в федеральных и региональных системах социально-экономического мониторинга.
3.4.2. Формирование систем регионального мониторинга рассмотрено в контексте анализа роли информации и информатизации в современной экономике и современном обществе. Исследованы методологические основы регионального мониторинга, его организационно-правовые, финансовые аспекты, взаимосвязи с системой статистических работ. Ключевым здесь является понятие мониторинг региональных ситуаций и проблем, означающее специально организованную и постоянно действующую систему необходимой статистической отчетности, сбора и анализа статистической информации, проведения допонительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем. Рассмотрены основные принципы и типовые задачи регионального мониторинга.
3.4.3. Сформулированы положения, касающиеся соотношения регионального мониторинга и региональной диагностики, мониторинга и информационных систем, мониторинга эффективности реализации стратегических планов, проектов и программ как составной части системы регионального мониторинга и т.д. Показано, что региональный мониторинг - более общее понятие, чем региональная
диагностика. Обосновано, что региональный мониторинг может не только тематически, но и организационно входить в системы стратегического планирования как их информационная основа, а выводы, полученные в ходе мониторинговых работ, дожны использоваться для формирования гипотез и сценариев среднесрочных и догосрочных прогнозов.
3.4.4. Особое внимание уделено выбору индикаторов как важнейшей составной части построения любой мониторинговой системы, на основе которых будут производиться оценки тех или иных региональных ситуаций или остроты конкретных проблем, фиксироваться возникновение негативных тенденций в экономике и социальной сфере, зарождение кризисных ситуаций. Сформулированы основные требования к системе индикаторов.
3.4.5. Показано, что государственное регулирование регионального развития требует неординарных подходов к оценке региональных ситуаций, осуществления независимых экспертиз по различным экономическим, финансовым, технологическим, природоохранным проблемам, проведения экспресс-опросов и выпонения специальных социологических исследований, использования новых мониторинговых методов. Для этих целей необходимо научное сопровождение региональных мониторинговых систем институтами Российской академии наук и ведущими вузами страны.
3.4.6. Рассмотрены основные результаты практических исследований диссертанта по построению информационных и мониторинговых систем:
Х по созданию информационной системы Региональная политика в рамках работ по программе ТАСТЗ НЭК 115-9602 Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии и ее внедрению в работу Министерства РФ по делам федерации, национальной и миграционной политики и администраций пилотных регионов Проекта (автор был руководителем этих работ и разработчиком концепции данной информационной системы);
Х по формированию системы индикаторов для мониторинга экономической и налогово-бюджетной политики, выпоненному в рамках работ по проекту Диагностика финансового состояния и качества управления региональными финансами в Новосибирской области, который был реализован в рамках программы Всемирного банка и Министерства финансов РФ по реформированию общественных финансов в российских регионах (автор был руководителем рабочей группы по реализации проекта);
Х по разработке научных основ мониторинга социально-экономической и экологической ситуации в северных регионах в рамках интеграционного проекта Сибирского и Уральского отделений РАН (автор был лидеологом данного проекта и его основным испонителем). Главными полигонами реализации проекта были регионы Республики Коми, Красноярского края, Ханты-Мансийского АО, работы проводились по следующим основным направлениям: 1) методологические и организационные основы систем регионального мониторинга в северных регионах; возможности использования зарубежного опыта; 2) модельные комплексы и информационные системы для мониторинга социально-экономической ситуации в
северных регионах; 3) мониторинг недропользования и состояния окружающей среды на Севере; 4) мониторинг социально-экономического развития коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; 5) подходы к исследованию влияния корпораций на социально-экономическое развитие северных территорий.
3.4.7. Рассмотрены вопросы создания Центра мониторинга социально-экономических процессов и природной среды Сибирского федерального округа. Определены основные направления работ в рамках социально-экономического блока Центра (мониторинг социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований на базе регулярной статистики; проведение социологических опросов и анкетирований по конкретным проблемам сибирских регионов; оценка влияния реализации инвестиционных проектов или программ крупных корпораций на социально-экономическую ситуацию в регионах Сибирского федерального округа; осуществление частных социально-экономических экспертиз).
4. Основные положения и результаты по разработке и внедрению стратегических документов на межрегиональном и субфедералыюм уровнях
4.1. Выявлены конкурентные преимущества Сибири и Новосибирской области как пилотных объектов стратегирования, проблемы и угрозы в отношении их перспективного развития.
4.1.1. Основными объектами исследования, на которых апробировались подходы автора к формированию системы стратегического планирования, явились Сибирь, Сибирский федеральный округ и Новосибирская область. Анализ статистических данных позволил сделать вывод, что Сибирь далеко не в поной мере использует свой богатый экономический и природный потенциал, ее развитие в последнее десятилетие находилось под прессом крупномасштабного производства и экспортных поставок энергоресурсов, цветных металов и древесины. Усилилась дифференциация в уровнях развития сибирских регионов, ряд национальных республик находятся в состоянии депрессии. Устойчиво отстают такие регионы Сибири, как Красноярский край, Иркутская и Кемеровская области, вынужденные нести груз проблем, связанных с утяжеленной структурой, специализированной на продукции горнодобывающей и металургической отраслей.
В то же время было выявлено, что в последнее десятилетие ряд сибирских регионов приобрели черты новых региональных точек роста (Новосибирская, Омская, Томская области). Здесь темпы роста валового регионального продукта и валовой продукции промышленности существенно превышали среднероссийские показатели, заметно улучшися инвестиционный климат и увеличися инновационный потенциал.
4.1.2. Выявлены и уточнены основные конкурентные преимущества и факторы роста экономики Сибири в экономическом пространстве России. Наряду с традиционными конкурентными преимуществами автор выделил существенно повышающееся значение фактора земельных ресурсов, запасов чистой пресной воды, рекреационных ресурсов и неиспользуемых резервов территории в срединной и
южной полосах Сибири, пригодных для развития индустрии и интенсивного сельского хозяйства.
4.1.3. Обозначены основные проблемы, угрозы и барьеры для развития Сибири (среди них - неблагоприятная институциональная среда, стимулирующая концентрацию капитала в европейской части страны). Показано, что глобальный финансово-экономический кризис 2008 - 2009 гг. привел к замораживанию в Сибири крупных инвестиционных проектов, кредитные ресурсы для которых крупные российские компании формировали за рубежом. Сильные внешние угрозы несут неустойчивая конъюнктура на мировом рынке энергоносителей и возможная реализация альтернативных направлений снабжения стран Европы нефтью и газом. Сформулированы условия нивелирования негативного значения транспортного фактора для размещения в Сибири новых перерабатывающих производств. Сделан вывод, что формирование по всей территории Сибири мощной транспортной инфраструктуры, способной выровнять конкурентоспособность создания здесь комплекса перерабатывающих производств по сравнению с вариантами их размещения в освоенных регионах Европейской России, дожно быть решающей акцией государства по поддержке развития Сибири в интересах экономической и политической безопасности всей страны.
4.1.4. Разработаны сценарии перспективного развития Сибири (в том числе сценарий минимизации социальных последствий кризиса, сценарий инвестиционно-инновационного преодоления кризиса). Модельные расчеты и проработки сценариев развития Сибири показали, что главным вектором дожна быть смена преимущественно сырьевой специализации сибирских регионов на сырьевую перерабатывающую, основанную на инновационной экономике и создании в восточных районах России системы глубокой переработки добываемого здесь сырья и топлива с акцентом на производство продукции с высокой добавленной стоимостью. Проработано предложение о формировании в южном широтном поясе Сибири нового крупного центра концентрации экономической активности России, который дожен демпфировать пространственный разрыв между концентрациями элементов ее производительных сил, существенно экономить на транспортных затратах, обеспечивать переход на инновационный путь развития всей Сибири, нести основную нагрузку по реализации новых интеграционных внутрироссийских и международных связей в направлении Средней и Центральной Азии.
4.1.5. Показано, что требуется создание новой системы преференциальной и селективной социальной политики в регионах Сибири с целью закрепления проживающего здесь населения и привлечения новых трудовых ресурсов. Государство дожно оформить в виде специального федерального закона четко обозначенные позиции по недопущению обезлюдивания территории на востоке страны и свертывания здесь экономического пространства7.
7 В исследованиях диссертанта, выпоненных совместно с Л.В. Мельниковой, показана несостоятельность ряда оценок и прогнозов развития Сибири, представленных некоторыми зарубежными аналитиками.
4.1.6. Новосибирская область может рассматриваться как интересный модельный регион - субъект Российской Федерации, реализовавший собственную модель экономического развития, основанную на использовании основных конкурентных преимуществ данного региона, на эффективных управленческих решениях и технологиях и на воплощении в жизнь принципа лопоры на собственные силы. За последние повека трижды изменились роль и значимость Новосибирской области в экономической системе страны: в 1960 - 1980-е годы это был один из наиболее развитых регионов страны со специализацией на развитии машиностроения; с конца 1980-х годов до окончания 1990-х область позиционировалась как новый депрессивный регион; с первых лет нового тысячелетия она входит в группу наиболее динамично развивающихся субъектов РФ с диверсифицированной структурой экономики, с ориентацией на инновационный путь развития и межрегиональные услуги. Длительное время темпы роста экономики региона устойчиво превышают среднероссийские, успешно осуществляются инвестиционные проекты. В настоящее время Новосибирская область последовательно реализует свою основную миссию, сформулированную автором в стратегии социально-экономического развития данного региона на период до 2025 года, состоящую в превращении в главный инновационный центр на Востоке России, отвечающий вызовам XXI века, и в один из наиболее комфортных для проживания, труда и отдыха регионов страны.
4.1.7. На примере разработки различных стратегических документов по Новосибирской области выявлены основные конкурентные преимущества данного региона, риски, проблемы и угрозы для его перспективного развития; сформулированы стратегические приоритеты, цели и задачи, проанализированы возможные сценарии развития.
4.1.8. В контексте анализа научной основы регионального стратегического планирования рассмотрен генезис системы предплановых исследований тенденций и перспектив социально-экономического развития Сибири, их достоинства и недостатки. Сделан вывод, что в России сложилась сильная школа научных исследований сибирских экономики и общества. Эти исследования выпонялись на мировом уровне научных стандарггов (оригинальные разработки теории территориально-производственных комплексов, методы и модели межрегиональных взаимодействий и др.). Показана необходимость возобновления в Сибири на новой основе института комплексных экспедиций, который в советское время играл особую роль в процессе изучения социально-экономических процессов на востоке страны и управления ими.
4.2. Обобщены результаты, касающиеся построения Федеральной целевой программы Сибирь и Стратегии социально-экономического развития Сибири как примеров разработки документов стратегического планирования на межрегиональном уровне.
4.2.1. Показано, что при формировании ФЦП Сибирь были учтены современная экономическая ситуация в стране, особое экономическое и геополитическое положение Сибири, целесообразность поиска нетрадиционных путей выхода ее регионов из кризиса, необходимость усиления интеграционных
процессов, происходивших в сибирских субъектах Федерации8. В целом в данной ФЦП были использованы достаточно прогрессивные идеи и подходы относительно стратегических целей, задач и перспектив развития этого макрорегиона
В то же время сделан вывод, что разработка ФЦП Сибирь показала особую сложность данной программы, которая не укладывалась в традиционные представления о целевых комплексных программах, действовавших в то время. На этом этапе отчетливо проявились несовпадения интересов федерального центра в лице некоторых его министерств и ведомств и интересов сибирских территорий. Однако в целом разработки по ФЦП Сибирь дали возможность накопить новые методические подходы к реализации стратегических направлений развития Сибири и сформировать необходимую информационную базу.
4.2.2. Рассмотрен генезис разработки с участием автора различных версий Стратегии развития Сибири. Это представляло интерес с точки зрения анализа участия, взаимодействия и противоречий различных лигроков на поле регионального стратегирования: функциональных федеральных и отраслевых министерств и ведомств, аппарата Пономочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе, региональных органов власти, экспертного сообщества, бизнес-структур.
Первая версия Стратегии экономического развития Сибири до 2020 года (2002 г.) в результате ее межведомственных согласований и коррекции в МЭРТ РФ слабо отражала институциональные условия и механизмы реализации и превратилась в банальный документ, построенный по госплановскому шаблону. Вторая версия (Стратегия Сибири: партнерство власти и бизнеса во имя социальной стабильности и устойчивого роста, 2005 г.) в качестве сквозного структурообразующего элемента включала крупные инвестиционные проекты; однако она не получила официального признания на федеральном уровне. В июле 2010 г. Правительством РФ утверждена новая версия Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года, в которой в целом удалось учесть интересы федерального центра, сибирских регионов, населения и бизнес-сообщества В работе дан анализ основных блоков этой последней версии и показаны ее преимущества по сравнению с предыдущими.
4.2.3. С учетом сибирских разработок в диссертации сформулированы требования к типовым блокам стратегии развития макрорегиона (федерального округа). Показано, что пока ни в одной из них не проработана детально проблема совершенствования межрегиональных взаимодействий.
4.3. Обобщены практические исследования автора по формированию системы стратегического планирования в Новосибирской области.
4.3.1. На примере Новосибирской области, ее городов и муниципальных образований была отработана типовая схема построения стратегических документов по региональному и муниципальному развитию. Независимая экспертиза показала
8 Автором совместно с академиком А.Г. Гранбергом были разработаны концептуальные основы данной Программы.
высокий уровень их разработки и соответствие стандартам формирования аналогичных документов. Стратегия и среднесрочная программа стали основными рабочими инструментами в администрации Новосибирской области и ориентиром для бизнес-структур, потенциальных инвесторов и всего населения данного региона.
Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года разрабатывалась по заданию администрации региона в Институте экономики и организации промышленного производства СО РАН (руководители разработки - академик В.В. Кулешов и к.э.н. В.Е. Селиверстов). Автором были предложены лидеология разработки Стратегии, ее структура, самостоятельно подготовлено несколько разделов этого документа. Суть авторского подхода отражена в таблице, характеризующей методические особенности разработки Стратегии.
Традиционный подход Подход, реализованный в Стратегии Новосибирской области
Анализ современного состояния Анализ современных тенденций социально-экономического развития региона. Используются традиционные методы экономического анализа и системы показателей Анализ прошлых и современных тенденций развития с акцентом на выявление основных конкурентных преимуществ, оценку проблем и угроз и выбор стратегических альтернатив. Традиционный и З^'ОТ-анализ
Прогноз на перспективу Делается экстраполяционный прогноз частных показателей развития Используется комплекс экономико-математических моделей (макроэкономических, межотраслевых)
Сценарии развития Строятся как логические конструкции без использования прогнозных моделей Формируются и верифицируются на основе расчетов по комплексу экономико-математических моделей
Балансы ресурсов и продукции Как правило, отсутствуют Рассчитываются на основе использования комплекса моделей
Социальная политика Анализ и прогноз отдельных показателей уровня жизни, экстраполяционный демографический прогноз Прогноз социальной структуры населения и индикаторов развития человеческого потенциала. Демографический прогноз на основе модельных расчетов. Модификация идеи приоритетных национальных проектов применительно к перспективам развития области
Промышленная и инвестиционная политика Анализ и прогноз отраслевой структуры производства Проектный подход - отбор и обоснование приоритетных инвестиционных проектов. Обоснование создания территориально-отраслевых кластеров как новых форм сетевой организации производства, направленных на реализацию основных конкурентных преимуществ региона
На первом этапе работы над Стратегией проводися детальный анализ конкурентных особенностей Новосибирской области, выявлялись основные проблемы и угрозы и формулировались стратегические альтернативы. Это послужило фундаментом для разработки содержательных сценариев развития региона, параметры которых рассчитывались с применением комплекса экономико-
математических моделей, при этом особый акцент делася на расчет и обоснование различных балансов (трудовых ресурсов, топливно-энергетических ресурсов и др.). Паралельно отбирались инвестиционные проекты, сводные характеристики которых встраивались в модельные расчеты. Параметры сценариев характеризовали материально-вещественные ограничения на будущий рост производства. Одновременно рассчитывались основные параметры социальной политики и разрабатывались демографический прогноз, прогноз социальной структуры населения региона (с акцентом на изучение тенденций формирования среднего класса) и прогноз основных показателей уровня жизни. Сценарии догосрочного развития отражались во всех разделах разработанного документа и увязывались с перспективными инвестиционными проектами, которые были предложены и отобраны в ходе разработки Стратегии.
Далее предлагались направления реализации наиболее важных социальных задач через призму приоритетных национальных проектов. Проводилось обоснование главных направлений инновационной, промышленной, кластерной, пространственной политики перспективного развития Новосибирской области, которые дожны обеспечить реализацию двух основных конкурентных преимуществ данного региона: уникального научно-образовательного и инновационного потенциала и выгодного геополитического и экономико-географического положения. На завершающем этапе формулировались необходимые институциональные условия и механизмы осуществления Стратегии.
На рисунке показана блок-схема разработки Стратегии социально-экономического развития Новосибирской области.
Подсистема
Решаемые задачи
тенденций развития, проблем, угроз
, ПОЛИТИК <
Бизнес-видение
развития рынка; оценка рисков
Прогноз социально-экономического
развития региона
Инициирование проектов
о ю л5 Отбор проектов формирование кластеров
Прогнозы: демографический; душевого ВРП; инвестиций; пр-ва товаров и услуе
Сценарии: Балансы:
инерционный; труда, энергии,
инновационный транспортной
(мобилизационный) работы
Предварительные материалы Стратегии и ее отдельные разделы обсуждались на цикле совещаний, проведенных в администрации Новосибирской области, ИЭОПП СО РАН, на заседании Совета Межрегиональной ассоциации руководителей
предприятий (всего состоялось около 30 заседаний). В итоге удалось реализовать принцип партнерства власти, бизнеса, науки и институтов гражданского общества в разработке и реализации стратегического документа развития региона.
При разработке Стратегии автором был сделан вывод, что Новосибирской области не грозят лалармистские сценарии и что благодаря диверсифицированной структуре хозяйства и ориентации на наукоемкий путь развития регион сохранит свою экономическую устойчивость при самых неблагоприятных внешних условиях. Развитие Новосибирской области в период глобального финансово-экономического кризиса поностью подтвердило эти выводы.
4.3.2. Даже в кризисных условиях в Новосибирской области продожались работы по стратегированию. В 2008 - 2009 гг. под руководством автора разрабатывалась Концепция Программы социально-экономического развития Новосибирской области на период до 2015 года. Основными принципами, положенными в основу разработки данного документа, были повышение конкурентоспособности региона и лопора на собственные силы. Как стратегический документ среднесрочного планирования эта Программа содержала более детализированные приоритеты, направления и механизмы развития. В рамках данной разработки удалось сформировать концепции решения 11 комплексных задач, которые послужили основным рабочим инструментом для формирования конкретных программных мероприятий (по развитию инновационной деятельности, транспортной инфраструктуры, по решению основных социальных проблем и т.д.). Эти концепции были трансформированы в конкретные управленческие политики.
4.3.3. Адекватная формулировка миссии Новосибирской области, данная автором в догосрочной Стратегии, и особый акцент на разработке в рамках этого документа основных контуров инновационной стратегии региона способствовали существенному усилению в последние годы указанного сегмента экономики региона. По оценкам экспертов, сегодня Новосибирская область входит в тройку наиболее инновационно-ориентированных регионов Российской Федерации.
4.3.4. Опыт разработки муниципальных стратегий обобщен на примере разработки Стратегического плана устойчивого развития города Новосибирска на период до 2020 года и Стратегии социально-экономического развития г. Бердска Новосибирской области на период до 2025 года. Показано, что правильное позиционирование этих муниципальных образований и точное определение их основных конкурентных преимуществ дало возможность разработать неординарные сценарии их догосрочного развития. Обоснована реальная возможность ориентации в процессе муниципального стратегирования на местные кластерные инициативы.
4.3.5. На основе имеющегося у автора опыта разработки стратегических документов по Новосибирской области в диссертации сформулированы типовые требования к процессу их формирования и реализации. Обоснована важность организации согласительных процедур, которые дожны учесть интересы различных лакторов регионального стратегирования. Показано, что большое значение в реализации региональных стратегий и программ помимо системы мониторинга и контроля за ходом программных мероприятий имеет организация эффективной
и лагрессивной системы брендирования данного региона/муниципалитета во внешней среде с использованием стратегических разработок.
4.3.6. Разработка основных документов стратегического планирования в Новосибирской области осуществлялась с системных позиций: все эти документы (стратегия, среднесрочная программа, территориальная схема субъекта Федерации, стратегические планы и программы развития муниципальных образований) формировались на единой научно-методической и информационной базе и на единых принципах, в них использовались встречные потоки исходных данных и результатов прогнозных расчетов. Таким образом, можно говорить о становлении в Новосибирской области именно системы регионального стратегического планирования, построенной на современных принципах государственно-частного партнерства и активного участия институтов гражданского общества. Именно эти принципы и отстаивает автор в своей работе.
Избранные публикации по теме диссертации Монографические издания:
1. Селиверстов В.Е. Стратегические разработки и стратегическое планирование в Сибири: опыт и проблемы / отв. ред. В.В. Кулешов. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2010. - 495 с. (31,0 пл.).
2. Селиверстов В.Е. Социализация регионального стратегического планирования и управления как элемент модернизации Сибири и ее регионов // Формирование благоприятной среды для проживания в Сибири / отв. ред. В.В. Кулешов. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2010. - Разд. 8 (гл. 17-18). - С. 244-270 (2,03 пл.).
3. Селиверстов В.Е. Трансформации федерализма и региональной политики в России на рубеже веков // Оптимизация территориальных систем / под ред. С.А. Суспицына. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2010. - Гл. 15. - С. 300-318 (2,33 пл.).
4. Селиверстов В.Е. Институциональные условия и механизмы реализации Стратегии // Экономика Сибири: стратегия и тактика модернизации / [редкол.: А.Э. Конторович, В.В. Кулешов, В.И. Суслов]. - Москва; Новосибирск: Анкил; ИЭОПП СО РАН, 2009. - Гл. 12. - С. 305-317 (0,80 пл.).
5. Селиверстов В.Е. Институциональные условия социально-экономического развития Сибири // От идеи Ломоносова к реальному освоению территорий Урала, Сибири и Дальнего Востока / под общ. ред. А.И. Татаркина, В.В. Кулешова П.А. Минакира - Екатеринбург: Ин-т экон. исслед. ДВО РАН, ИЭОПП СО РАН, Ин-т экон. УрО РАН, РАН, 2009. - Разд. 3, гл. 12.1. - С. 815-828 (0,82 пл.).
6. Селиверстов В.Е. Конкурентные преимущества, проблемы и угрозы перспективного развития Сибири // Сибирь в первые десятилетия XXI века / отв. ред. В.В. Кулешов. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2008. - Гл. 4. - С. 36-54 (2,23 пл.).
7. Селиверстов В.Е. Формирование системы стратегического планирования в Сибири как механизм реализации ее конкурентных преимуществ // Сибирь в первые
десятилетия XXI века / отв. ред. В.В. Кулешов. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2008. - Гл. 6. - С. 69-85 (2,10 пл.).
8. Селиверстов В.Е. Стратегическое планирование в регионах Сибири и институциональные условия и механизмы процессов догосрочного развития // Экономика Сибири в начале XXI века: методология и методика стратегических разработок / отв. ред. В.В. Кулешов. - Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2007. - Гл. I. -С. 8-49 (2,64 пл.).
9. Добрецов Н.Л., Конторович А.Э., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. и др. Стратегия социально-экономического развития Сибири: научные основы и начало реализации // Стратегии макрорегионов России: Методологические подходы, приоритеты и пути реализации / под ред. А.Г. Гранберга; Отд-е обществ, наук РАН. -М.: Наука, 2004. - Гл. 7. - С. 479-577. - (Экономическая наука современной России) (6,12 п.л./автора 2,86 пл.).
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК:
10. Селиверстов В.Е. Концептуальные вопросы разработки федеральной целевой программы Сибирь // Регион: экономика и социология. - 1996. - № 4. - С. 3-19 (1,06 пл.).
11. Селиверстов В.Е. Теория и практика региональной политики И ЭКО. - 1997. -№ 12. - С. 157-160 (0,23 пл.).
12. Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в России в условиях укрепления вертикали власти И Регион: экономика и социология. - 2004. - № 1. - С. 26-56(1,93 пл.).
13. Селиверстов В.Е. Обмен опытом управления северными территориями: цели, задачи и первые итоги реализации российско-канадской программы // Регион: экономика и социология. - 2004. - № 2. - С. 158-164 (1,06 пл.).
14. Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Стратегия социально-экономического развития Сибири: институциональные условия и механизмы реализации // Экономика региона. - 2005. - № 4. - С. 5-24 (1,25 пл. /автора 0,9 пл.).
15. Селиверстов В.Е. Институциональные условия и механизмы реализации Стратегии социально-экономического развития Сибири // Регион: экономика и социология. - 2005. - № 3. - С. 29-43 (0,94 пл.).
16. Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Стратегические цели и потенциал развития Новосибирской области // Регион: экономика и социология. - 2006. - № 3. - С. 42-56 (0,94 п.л./автора 0,5 пл.).
17. Селиверстов В.Е. Опыт программных разработок проблем развития Сибири и ее регионов И Регион: экономика и социология. - 2007. - № 1. - С. 263-282 (1,25 пл.).
18. Селиверстов В.Е. Две модели региональной политики // ЭКО. - 2008. - № 4. -С. 88-92 (0,30 пл.).
19. Селиверстов В.Е. Новая концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации // Регион: экономика и социология. - 2008. - № 4. -С. 3-14(0,75 пл.).
20. Селиверстов В.Е. Мифы и рифы территориального развития и региональной политики России // Регион: экономика и социология. - 2008. - № 2. - С. 194-224 (1,94 п.л.).
21. Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в современной России // Регион: экономика и социология. - 2009. - № 1. - С. 251-264 (0,87 п.л.).
22. Кулешов В.В., Суслов В.И., Селиверстов В.Е. Стратегические установки догосрочного развития Сибири // Регион: экономика и социология. - 2009. - № 2. -С. 3-22 (1,25 п.л./автора 0,5 п.л.).
23. Селиверстов В.Е. Новое позиционирование Сибири в контексте реализации догосрочной стратегии, направленной на закрепление населения макрорегиона // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер.: Социально-экономические науки. - 2009. - Т. 9, вып. 4. - С. 231-235 (0,42 п.л.).
24. Селиверстов В.Е. Формирование многоуровневой системы стратегического планирования: методология, инструментарий, институты (на примере Сибири) // Регион: экономика и социология. - 2009. - № 2. - С. 207-218 (0,75 п.л.).
25. Гранберг А.Г., Кулешов В.В., Минакир П.А., Селиверстов В.Е. и др. Воздействие мирового кризиса на стратегию пространственного социально-экономического развития Российской Федерации // Регион: экономика и социология. -2009. - № 4. - С. 69-101 (2,06 п.л./автора 0,35 п.л.).
26. Селиверстов В.Е. Региональный мониторинг как информационно-управленческая основа региональной политики и стратегического планирования // Регион: экономика и социология. - 2010. - № 2. - С. 3^10 (2,36 п.л.).
27. Селиверстов В.Е. Эволюция категорий и принципов регионального стратегического планирования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2010. - № 6. - С. 59-79 (1,50 п.л.).
Зарубежные публикации:
28. Seliverstov V., Leksin V. Present Centralization in Russian Federalism: Economic Effects and Interactions // Decentralizing and Re-centralizing Trends in the Distribution of Powers within Federal Countries : 2008 IACFS conf. Barcelona, Sept. 19-20. - Barcelona: Int. Assoc. of Centers for Federal Studies, 2010. - P. 141-153 (1,04 п.л./автора 0,6 п.л.).
29. Vjacseszlav Szelivjorsztov. Mitoszok es zatonyok Oroszorszag teriileti fejlodeseben es politikajaban. A sziberiai regiok fejlesztesi programjainak kidolgozasa // Regionalis Fejlodes es Politika az Atalakulo Oroszorszagban. Szerkesztette Horvath Gyula. Magyar Tudomanyos Akademia Regionalis Kutatasok Kozpontja. - Pecs, 2008. - P. 310327; 342-356 (2,48 п.л.).
30. Seliverstov V. Federalism and Russia's new regional policy: choosing a development model // Federalism, power, and the North: governmental reforms in Russia and Canada / ed. by J.F. Young. - Toronto: Centre for European, Russian, and Eurasian Studies; Univ. of Toronto, 2007. - P. 154-174 (1,25 п.л.).
31. Seliverstov V. Constitutional development in Russia in the past decade // Verfassungsgebung und Verfassungsreform im In- und Ausland = Constitution Making and Constitutional Reform in Germany and Abroad: Ein internationales Kolloquiun aus Anlab
des 65 Geburtstages von Prof. Hans-Peter Schneider / Hrsg. J. Kramer, B.G. Schubert. -Baden-Baden: Nomos, 2005. - Band 17. - S. 149-155 (0,46 п.л.).
32. Селиверстов B.E. Розвиток \пжрегюнально1 HTerpauii як фактор змщнення федерализму в Pocii // Глоб&шащя репонашашя. Репональная поггика: Хрестомапя з сучасно1 зарубежно! соцюлоги регюшв. - Луганськ: Альма матер-Знание, 2002. - С. 462-486(1,43 п.л.).
33. Seliverstov V. Russia И Federalism and Civil Societies: An International Symposium. - Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999. - Band 14. - P. 275-293 (1,33 п.л.).
34. Seliverstov V. The Development of Siberia Under Economic and Political Transformation in Russia // Fasets of Transformation of the Northeast Asian Countries II. -Japan, 1999. - P. 1-27. - (Northeast Asian Study Series 3) (1,75 п.л.).
Другие публикации:
35. Селиверстов B.E. Эволюция научных подходов и принципов регионального стратегического планирования // Стратегическое планирование в регионах и городах России: Стратегии модернизации и модернизация стратегий / Доклады участников IX Общероссийского форума Стратегическое планирование в регионах и городах России. Санкт-Петербург, 18-19 октября 2010 г.: [сб. ст.] / [под ред. Б.С. Жихаревича]. - СПб.: Междунар. центр соц.-экон. исслед. Леонтьевский центр, 20U. - С. 70-73 (0,50 п.л.).
36. Селиверстов В.Е. Формирование системы регионального стратегического планирования: сибирский опыт // Стратегирование 2010: лидеры рынка: [сб. ст.] / [под ред. Б.С. Жихаревича]. - СПб.: Междунар. центр соц.-эгон. исслед. Леонтьевский центр, 2010. - С. 12-17 (0,75 п.л.).
37. Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. О разработке стратегических документов перспективного развития Севера и Востока России И Горизонты экономического и культурного развития: материалы пленарного заседания Второго Северного социально-экономического конгресса. Сыктывкар, 19-21 апреля 2006 г. - М.: Наука, 2007. - С. 126-138 (0,98 п.л./автора 0,7 п.л.).
Подписано в печать 20 апреля 2011 г. Формат бумаги 60x84'/ie,. Гарнитура Тайме. Уч.-изд. л. 2,5. Тираж 150 экз. Заказ №40.
Издательство ИЭОПП СО РАН. Участок оперативной полиграфии ИЭОПП СО РАН. 630090, г.Новосибирск, проспект Академика Лаврентьева, 17.
Похожие диссертации
- Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений
- Региональное стратегическое планирование: методология и инструментальное обеспечение
- Совершенствование системы регионального стратегического планирования социально-экономического развития
- Совершенствование регионального стратегического планирования с учетом развития коммунальной инфраструктуры
- Совершенствование инструментов стратегического планирования социально-экономического развития регионов