Реализация социально-экономической политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений

Ефименко, Антон Александрович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Реализация социально-экономической политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Ефименко, Антон Александрович
Место защиты	Ростов-на-Дону
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Реализация социально-экономической политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений"

004609411

На правах рукописи

Ефименко Антон Александрович

РЕАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 0S.00.05 - экономика и управление народным хозяйством:

региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

3 О СЕН 2010

Ростов-на-Дону - 2010

004609411

Работа выпонена в государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики и нормативов.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Тяглов Сергей Гаврилович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Бескоровайная Наталья Станиславовна

кандидат экономических наук, доцент Прокопенко Евгения Сергеевна

Ведущая организация: Камыцкий государственный университет

Защита состоится 14 октября 2010 г. в 13"

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), с авторефератом - на официальном сайте университета www.rsue.ru, раздел Защиты диссертаций.

Автореферат разослан 13 сентября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реализация основной цели социально-экономической политики региона, состоящей в обеспечении повышения уровня жизни и благосостояния населения, предполагает экономическую самостоятельность и заинтересованность региональных органов власти в развитии местной экономики. Региональные социально-экономические системы функционируют в макроэкономических условиях, опосредованных моделью бюджетного федерализма, находящейся в последние десятилетия в постоянном процессе реформирования. В связи с этим система межбюджетных отношений, складывающаяся как в координатах центр - регионы, так и внутри системы региональных экономик, стимулы и рычаги воздействия на бюджетные поступления в региональные и местные бюджеты являются определяющими внешними факторами для повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации.

Изменившаяся система распределения финансовых средств между различным! уровнями бюджетной системы поставила в прямую зависимость размеры поступлений а региональные бюджеты от результативности действия региональных властей. При этом действует подход, в соответствии с которым на большую поддержку федерального центра могут рассчитывать те регионы, которые добились максимальных успехов в стимулировании развития местной экономики, что, в свою очередь, может стать допонительным стимулом для повышения эффективности региональных управленческих процессов. Однако в настоящее время абсолютное большинство субъектов Федерации, в том числе Ростовская область, являются дотационными, что свидетельствует о несовершенстве реализуемой на их территориях социально-экономической политики и недостаточном использовании имеющегося экономического потенциапа, значительная часть которого недоиспользуется в силу несовершенства механизма формирования межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики.

Исходя из вышеизложенного особую актуальность в условиях совершенствования системы межбюджетных отношений приобретают вопросы повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона и определения её приоритетных направлений, обеспечивающих экономическую самостоятельность субъектов РФ за счёт оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями.

Степень разработанности проблемы. Имеющиеся в научной литературе публикации по исследуемой тематике можно условно сгруппировать следующим образом:

-вопросы анализа и разработки стратегий, инструментария повышения эффективности региональной экономической политики как основы сбалансиро-

ванного социально-экономического развития освящены в работах таких известных ученых, как: В. Бакушев, Е. Белова, Б. Жихаревич, Н. Иванов, Б. Лавровский, В. Лексин, С. Мельников, А. Пилясов, Ж. Подоляко, А. Поздняков, А. Тепляков, С. Тяглов, Е. Черныш, А. Швецов и др.;

-теоретические и практические аспекты повышения функционирования региональной экономики в условиях реформирования системы межбюджетных отношений отражены в работах российских и зарубежных ученых-экономистов: К. Арроу, Д. Бармина, О. Бсжаева, Д. Веспера, Т. Грицюк, А. Дейкина, Е. Дербенева, Б. Зайделя, Т. Игнатовой, О, Кузнецовой, А. Лаврова, Б. Лавровского, Дж. Литвака, Ю. Любимцева, В. Масакова, Е. Матвеевой, С. Орлова, А. Позднякова, Д. Сазерленда, .А. Серпилина, Ю. Туманской, Р. Утешева, А. Швецова, Х.-П. Шнайдера, В. Христенко, А. Юрина и др.;

Ч научно-исследовательские разработки в области оптимизации распределения средств фондов региональной поддержки, структуры финансовых потоков между региональными и федеральным бюджетами представлены в работах отечественных ученых: С. Блудовой, О. Горловой, Б. Лавровского, А. Ма-кушкина, А. Новиковой, Е. Постниковой и др.;

-проблемы определения критериев оценки эффективности использования бюджетных средств на региональном уровне при современной модели управления бюджетными ресурсами исследованы в работах таких учёных, как: Е. Александров, М. Васильева, Э. Дабла-Норрис, А. Индутенко, X. Мартинез-Васкез, Дж. Норрегаард, А. Саванин, Т. Сильвестрова и др.

Вместе с тем в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют допонительного исследования проблемы повышения эффективности социально-экономической политики субъектов Российской Федерации в части обеспечения их экономической самостоятельности за счет оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями и создания стимулирующих условий для развития местной экономики.

Данные обстоятельства в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили выбор темы исследования, формулировку ее цели и этапных задач.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является теоретико-методическое обоснование стимулирования регионального развития и выработка практических рекомендаций по совершенствованию социально-экономической политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: -определить сущность, содержание и цели социально-экономической политики субъекта Российской Федерации в условиях реформирования системы межбюджетных отношений;

- выявить особенности развития и проблемы функционирования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений;

-проанализировать основные тенденции социально-экономического развития Ростовской области и влияние реформирования системы межбюджетных отношений на уровень дотационности региона;

-определить основные принципы формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне;

-исследовать влияние реформирования системы межбюджетных отношений на показатели экономической самостоятельности региона и осуществить их прогнозирование для Ростовской области;

-сформировать рекомендации по совершенствованию социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности.

Объектом диссертационного исследования являются региональные социально-экономические системы, муниципальные районы (городские округа и поселения) как субъекты формирования и реализации региональной социально-экономической политики в рамках реформирования межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, складывающиеся в процессе реализации социально-экономической политики региона, направленной на повышение его экономической самостоятельности в условиях реформирования системы межбюджетных отношений.

Теоретико-методологической основой исследования послужили труды классиков экономической науки, современные теории переходной экономики, фундаментальные положения региональной экономики, работы отечественных и зарубежных ученых ло проблеме повышения эффективности социально-экономической политики регионов, совершенствования межбюджетньк отношений внутри системы региональной экономики, направленных на стимулирование ее развития.

Инструментарно-методический аппарат исследования. При разработке проблемы использовались различные методические подходы к исследованию повышения эффективности социально-экономической политики региона в рамках системы межбюджетных отношений, в том числе нормативный и системный, методы экономического, логического, статистического и сравнительного анализа, математической статистики, научной абстракции и др.

Исследование выпонено в рамках паспорта специальности 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.7 Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий; п. 5.14 Разработка перспектив развития региональных социально-

экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах; п. 5.17 Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения пономочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления).

Информационно-эмпирическая база диссертационной работы, обеспечивающая достоверность данных, использованных для обоснования описанных закономерностей, надежность выводов и предложений, формируется на основе официальных материалов Федеральной службы государственной статистики и ее региональных подразделений по Ростовской области и регионам ЮФО, материалов монографий отечественных и зарубежных ученых-экономистов, научных статей по сходной тематике, различных программно-целевых документов регионального уровня, а также Интернет-ресурсов.

Нормативно-правовая база диссертации состоит из федеральных, законов РФ, постановлений Правительств РФ и Ростовской области, областных законов Ростовской области, а также законодательных и нормативных актов, затрагивающих вопросы повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона и регулирования межбюджетных отношений, в том числе внутри системы региональной экономики.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что в современных условиях кардинально изменяются принципы разработки и реализации социально-экономической политики субъектов Российской Федерации, основной целью которой является повышение уровня экономической самостоятельности региона за счет создания стимулирующих условий для развития местной экономики и обеспечения сбалансированного и согласованного развития территориальных образований. В условиях переориентирования системы регионального управления от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления (в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат) для решения названных задач необходимо, во-первых, сформировать основу для построения эффективной внутрирегиональной системы межбюджетных отношений, во-вторых, обеспечить поступление допонительных резервов в виде возможного увеличения получаемого трансферта за счет его стимулирующей компоненты. Это предполагает развитие механизма формирования и реализации региональных программ социально-экономического развития, опирающихся на систему показателей результативности реализуемых в регионе мероприятий, что позволит повысить эффективность предпринимаемых в рамках развития местной экономики мер за счёт оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями региона.

Положения диссертации, выносимые на защит}'.

1. Реформируемая в последние десятилетия система межбюджетных отношений оказывает значительное влияние на реализацию социально-экономической политики в регионе. Макроэкономические условия, формируемые современной бюджетной политикой государства и осуществляемыми в сфере бюджетного федерализма реформами, в которых в настоящее время функционируют региональные экономики, приводят к необходимости в корне менять принципы и подходы к разработке и реализации мер социально-экономической политики региона. Основными принципиальными изменениями этих условий являются критерии оказания федеральной помощи региональным бюджетам, трансформирование которых приводит к смене приоритетов внутрирегиональной политики, обеспечивающей не только реализацию регионами проводниковой функции между центром и местными экономиками, но и обеспечение за счёт имеющихся у региональных властей рычагов и инструментов основы для развития и роста .местных экономик.

2. Для эффективного стимулирования местных органов власти за счёт регионального бюджета необходимо формирование на региональном уровне эффективных институтов, обеспечивающих распределение региональных бюджетных средств между нижними уровнями бюджетной системы, что создаст благоприятные условия для экономического роста непосредственно в муниципальных образованиях региона. В зависимости от уровня дотационноеЩ конкретного муниципального образования регион может использовать различные инструменты и формы воздействия, направленные на поддержку и развитие их экономики. При этом распределение средств между муниципальными образованиями целесообразно осуществлять посредством методик, опирающихся на классификацию муниципальных образований по уровню дотационноеЩ внутри региона (по аналогии с методикой распределения трансфертов средств Фонда финансовой поддержки регионов).

3. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов между субъектами Российской Федерации базируется на оценке реальной бюджетной обеспеченности регионов, зависящей от объективных налоговых потребностей и налоговых ресурсов. Изменения в распределении средств Фонда финансовой поддержки регионов, осуществляемые в рамках реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, направлены на повышение доходов её субъектов, имеющих наименьшее значение расчётной бюджетной обеспеченности, при одновременном стимулировании их к повышению уровня собственных доходов, в частности в виде стимулирующей компоненты, имеющей ограниченный срок действия (до 2012 года). Проведённый анализ изменения уровня дотационности региона от изменения системы межбюджетных отношений установил взаимосвязь между стимулирующей

компонентой, эффективностью осуществляемой в регионе социально-экономической политики и уровнем его дотационности. Величины трансфертов, получаемых регионом в этих условиях, зависят не только от политики федерального центра, но и от эффективности внутрирегиональной политики, за счёт повышения которой региональные органы власти могут повысить величины получаемых средств финансовой поддержки.

4. Для выработки комплекса рекомендаций, направленных на совершенствование социально-экономической политики Ростовской области в части снижения уровня её дотационности, проведен анализ, свидетельствующий, что Ростовская область имеет одно из самых высоких значений индекса бюджетных расходов среди субъектов, входящих в состав ЮФО. Для поддержания такого высокого уровня бюджетных расходов необходимо предпринимать шаги по увеличению собственной доходной базы. Разработанный комплекс рекомендаций, направленный на совершенствование социально-экономической политики Ростовской области в части снижения уровня ее дотационности, также включает увеличение налоговой базы и легализацию доходов частного сектора.

5. В качестве одной из мер по снижению дотационности регионального бюджета следует рассмотреть совершенствование системы показателей результативности бюджетных расходов. Мониторинг результативности бюджетных расходов Ростовской области (проведённый по направлениям: финансовое положение субъекта РФ, качество управления финансами, соблюдение требований Бюджетного кодекса, оценка кредитоспособности субъекта и т.д.) показал, что действующая система показателей результативности позволяет вести учёт только объёмов выпоненных работ и не отражает возможность измерения социальных результатов. В связи с этим необходимо совершенствование системы показателей результативности деятельности распорядителей бюджетных средств, отражающих степень достижения запланированных результатов и намеченных целей, степень достижения запланированного уровня затрат и показатели экономической эффективности, что обеспечит повышение ответственности руководителей на местах за реализацию мер региональной социально-экономической политики.

Научная новизна исследования заключается в развитии инструментар-но-методического обеспечения реализации социально-экономической политики региона, направленной на повышение его экономической самостоятельности на основе оптимизации процесса перераспределения средств внутри системы региональной экономики.

Элементами научной новизны обладают следующие результаты:

1. Сформировано теоретическое обоснование повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона в контексте совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений, вклю-

чающее выявление прямых причинно-следственных связей между эффективностью осуществляемой региональными властями политики, степенью экономической самостоятельности субъекта Федерации, величиной получаемых им трансфертов и эффективностью их распределения между территориальными образованиями, что позволяет обеспечить задействование допонительного финансового резерва для развития региональной экономики в виде возможного увеличения размеров трансферта за счет его стимулирующей компоненты.

2. Предложена схема формирования и распределения Регионального фонда оптимизации перераспределения средств между муниципальными образованиями (городских округов и поселений) на конкурсной основе в соответствии с оценкой уровня их бюджетной обеспеченности, что позволило сбалансировать их развитие и сформировать основу для обеспечения согласованного роста местных экономик.

3. Выявлены допонительные резервы для внутрирегионального развития, ка основе оценки влияния реформирования системы межбюджетных от-пошешш на уровень экономической самостоятельности субъекта Федерации, в форме увеличения объёма получаемого регионом трансферта за счет его стимулирующей компоненты, что позвошшо обосновать повышающуюся роль активной социально-экономической политики региональных органов власти.

4. Сформированы предложения по совершенствованию социально-экономической политики Ростовской области в условиях реформирования системы межбюджетных отношений, опирающиеся на сопоставление прогнозов уровней дотационноеЩ регионов-лидеров Южного федерального округа и Ростовской области (оптимистических, пессимистических, статистических), включающие переход к оценке эффективности результата управления при реализации нрограммно-целевых документов и совершенствование системы приоритетов регионального развития, что позволит обеспечить выход Ростовской области из статуса дотационного субъекта.

5. Предложена система показателей эффективности результата управления, включающая направления оценки результативности деятельности распорядителей бюджетных средств, перечень основных индикаторов результативности деятельности региональных органов испонительной власти (главных распорядителей средств областного бюджета), показатели результативности деятельности распорядителей бюджетных средств в рамках конкретного направления, а также показатели социальной и экономической эффективности программ, что позволило обеспечить гибкость в управлении программно-целевыми инструментами и повысить эффективность реализации социально-экономической политики региона в рамках усовершенствованной внутрирегиональной системы межбюджетных отношений.

Теоретическая значимость исследования состоит в теоретическом обосновании повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации в контексте совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений. Значимость полученных результатов и сделанных выводов определяется актуальностью работы, достигнутым уровнем разработанности тематики и заключается в разработке основных направлений совершенствования социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности за счет повышения эффективности использования воспроизводственного потенциала.

Концептуальные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов при подготовке методического обеспечения курсов Региональная экономика, Государственное управление и экономическая политика.

Практическая значимость исследования определяется формированием комплекса рекомендаций по совершенствованию социально-экономической политики региона в направлении снижения уровня его дотационности на основе проделанных прогнозных расчетов.

Результаты расчетов уровня дотационности бюджета субъектов, входящих в состав Южного федерального округа, проделанных автором на основе официальных данных, предложения по усовершенствованию системы социально-экономической политики регионов и совершенствованию системы показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств могут быть использованы при разработке региональных программ в части мероприятий по стимулированию развития местной экономики. Осуществленные прогнозные расчеты и сформированные в работе предложения и рекомендации могут быть учтены при разработке догосрочного сценария развития Ростовской области.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования были представлены вниманию научного сообщества в докладах и выступлениях автора на региональных межвузовских и внутривузовских научно-практических семинарах и конференциях, где получили положительную оценку. Научные разработки и предложения, содержащиеся в диссертации, нашли применение в практике Администрации города Шахты при разработке Прогноза социально-экономического развития муниципального образования г. Шахты на 2009 г. и плановый период 2010-2012 гг.. Теоретические выводы и положения внедрены в учебный процесс при изучении курса Экономика в НОУ ВПО Донской юридический институт.

Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 6 публикациях, общий объем которых составляет 3,68 пл., в том числе 1 статья в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России, объемом 0,5 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, состоящего из 197 источников, приложений и имеет следующую структуру:

Введение

1. Теоретические основы повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации в контексте совершенствования межбюджетных отношений

1.1. Роль и место системы межбюджетных отношений в стимулировании регионального развития

1.2. Эволюция подходов и принципов формирования эффективной системы межбюджетных отношений в России

1.3. Особенности развития и проблемы функционирования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений

2. Анализ эффективности реализации социально-экономической политики региона в условиях реформирования системы межбюджетных отношений

2.1. Основные принципы формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне

2.2. Региональный мониторинг системы показателей результативности бюджетного процесса

2.3. Исследование влияния реформирования системы межбюджетных отношений на уровень экономической самостоятельности региона

3. Повышение экономической самостоятельности региона в условиях совершенствования внутрирегиоиальиой системы межбюджетных отношений

3.1. Инструменты стимулирования развития муниципальных образований региона в условиях реформирования межбюджетных отношений

3.2. Прогнозирование уровня социально-экономического развития и степени экономической самостоятельности Ростовской области

3.3. Основные направления совершенствования социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности

Заключение

Библиографический список

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, её актуальность, рассматривается степень разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе Теоретические основы повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации в контексте совершенствования межбюджетных отношений определена и обоснована роль и место системы межбюджетных отношений в стимулировании регионального развития, рассмотрены основные подходы и принципы формирования эффективной системы межбюджетных отношений в России, выявлены особенности развития и проблемы функционирования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений.

В работе показано и обосновано, что реформируемая в последние десятилетия система межбюджетных отношений оказывает значительное влияние на реализацию социально-экономической политики в регионах. Макроэкономические условия, формируемые современной бюджетной политикой государства и осуществляемыми в сфере бюджетного федерализма реформами, в которых в настоящее время функционируют региональные экономики, приводят к необходимости в корне менять принципы и подходы к разработке и реализации мер социально-экономической политики регионов. Основными принципиальными изменениями этих условий являются:

1. Критерии оказания федеральной помощи региональным бюджетам (если раньше распределение трансфертов осуществлялось по принципу покрытия разницы между расходами и доходами региональных бюджетов, то в настоящее время основной принцип оказания такой помощи заключается в оказании поддержки тем регионам, которые достигли наибольших запланированных успехов в развитии региональной (и местных) экономики).

2. Как следствие, основными приоритетными целями внутрирегиональной политики становится не просто реализация регионами проводниковой функции между центром и местными экономиками, но и обеспечение за счет имеющихся у региональных властей рычагов и инструментов основы для развития и роста местных экономик.

Реальной практики управления в таких условиях у региональных властей в настоящее время не хватает, что приводит к недостаточной эффективности использования имеющегося в регионах экономического потенциала. В частности, до сих пор отсутствует целостная и эффективная система распределения средств внутри региональной экономики между территориальными образованиями, обеспечивающая сбалансированное развитие и рост местных экономик и региональной экономики в целом.

Таким образом, в контексте реформы межбюджетных отношений рассмотрен один из основных элементов этой реформы - переход к среднесрочному финансовому планированию. Целями среднесрочного планирования являются: отсутствие расходных обязательств, не обеспеченных средствами, избавление от статей бюджета, не увязанных с государственными пономочиями и результатами их выпонения. Эта высокоавтономная модель экономических отношений между центром и регионами позволила существенно снизить степень государственного вмешательства с использованием прямых методов воздействия на хозяйственные пропорции. Главными задачами реформирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей региональным органам власти и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения пономочий и ответственности между органами власти разных уровней.

В работе схематизирована современная модель межбюджстных отношений, учитывающая необходимость совершенствования межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики (рис. 1).

Рисунок 1 - Учет межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики в общей модели межбюджетных отношений в России1

1 Составлен по материалам: !шригЬапесопоешс^.т; Мониторинг, аяадиз и моделирование межбюджетных отношений. ПРОГНОЗ, 2007-2008 // Ссыка на домен более не работаетp>

Анализ представленной на рисунке 1 модели позволяет сделать вывод о том, что на современном этапе реформ деятельность и цели функционирования фондов финансовой поддержки регионов (ФФПР) трансформированы с учетом необходимости повышения эффективности взаимодействия регионального и местных бюджетов. Однако нормативно-правовая база и состояние практики управления повышением уровня удовлетворения социальных потребностей населения не имеет достаточных стимулирующих механизмов. Отсутствует также эффективная мотивация органов местного самоуправления и местного сообщества в целом. Основной формой предоставления поддержки являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФПР. Что касается внутрирегионального уровня, то в регионах отсутствуют институты эффективного распределения средств между территориальными образованиями (муниципальными районами, городскими округами, поселениями), обеспечивающими стимулы для органов местного самоуправления в развитии экономики на местах. В связи с этим нами предлагается схема формирования и распределения средств института Регионального фонда оптимизации перераспределения средств между муниципальными образованиями (городских округов и поселений), обеспечивающая реализацию вышеперечисленных функций (рис. 2).

Рисунок 2 - Схема формирования и распределения средств Регионального фонда оптимизации перераспределения средств между муниципальными образованиями1

1 Составлен автором.

При распределении средств на конкурсной основе из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов определяются 10 приоритетных субъектов и 10 муниципальных образований. При этом заявки оцениваются по следующим направлениям: исходный уровень управления финансами; программа реформирования на первом этапе; программа реформирования на втором этапе; план использования субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Субсидия может использоваться для долевого софинансирования бюджетных расходов по направлениям: реализация Программы реформирования, обслуживание и погашение договых обязательств и кредиторской задоженности, развитие социальной инфраструктуры, реализация социально значимых мероприятий. Распределение из Регионального фонда реформирования муниципальных финансов осуществляется аналогично.

Во второй главе Анализ эффективности реализации социально-экономической политики региона в условиях реформирования системы межбюджетных отношений проанализированы основные принципы формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне, рассмотрена региональная система показателей результативности бюджетного процесса и осуществлено исследование влияния эффективности использования воспроизводственных условий региона на уровень его экономической самостоятельности в условиях реформирования системы межбюджетных отношений.

В работе показано, что внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняет в корне всю концепцию управления государственными расходами, в том числе на региональном уровне. Суть данной модели состоит в распределении средств между главными распорядителями бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на догосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Анализ основных форм и методов, в которых осуществляется программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне, показывает, что в настоящее время планирование осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Особо отмечается, что в России до сих пор отсутствуют отлаженно работающие встроенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности государственных расходов. Бюджетные средства в основном планируются и распределяются на основе корректировки расходов прошлых лет, без четкой привязки к целям и ожидаемым результатам расходования бюджетных средств. Пономочия и ответственность администраторов бюджетных средств при фор-

мировании и испонении бюджета остаются ограниченными, отсутствуют стимулы для повышения эффективности бюджетных расходов и оптимизации бюджетной сети. На наш взгляд, основная причина торможения реформы бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в том, что упор сделан на формулирование целей и задач, а вопросу измерения эффективности их достижения и результативности расходования бюджетных средств внимания уделено мало.

В связи с этим в диссертации описан и проанализирован один из самых важных элементов бюджетирования, ориентированного на результат, - мониторинг результативности бюджетных расходов; проведен анализ региональной системы показателей результативности бюджетного процесса. Показано, что основным недостатком мониторинга ранее действовавшей системы показателей результативности работы главных распорядителей бюджетных средств является то, что она позволяла вести учет только объемов выпоненных работ. При внедрении бюджетирования, ориентированного на результат, потребовалось измерение социальных результатов. На основании данных о динамике плановых и фактически достигнутых показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат по программам, тактическим задачам производится оценка результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

По каждому направлению, в случае существенных различий данных между плановыми и фактическими значениями показателей, а также показателями разных лет, дожен быть проведен анализ факторов, повлиявших на данное расхождение. При этом рекомендуется выделять две группы факторов (на которые главный распорядитель средств мог или не мог влиять): внутренние и внешние. Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.

В работе отслеживание результатов велось посредством мониторинга по следующим направлениям: финансовое положение субъектов РФ; качество управления финансами субъектов РФ; соблюдение субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ; выпонение Бюджетного кодекса; оценка кредитоспособности субъектов РФ. Одним из наиболее показательных индикаторов развития субъекта является выпонение требований Бюджетного кодекса РФ. У Ростовской области несоответствие показателя отмечено только по одной позиции Соотношение среднемесячной начисленной заработной платы органов испонительной власти субъектов и территориальных органов испонительной власти - по данным Федеральной службы государственной статистики.

Исследованию также подвергалась договая политика и состояние сбалансированности бюджетов субъектов. Анализ испонения условий качества управления бюджетами субъектов зафиксировал нарушения в 80-ти регионах из 86. В связи с проведением бюджетной реформы стало важным оценивать пока-

затель кредитоспособности регионов. Ростовская область в общем перечне субъектов по итогам оценки финансового положения и качества управления финансами субъектов и муниципальных образований заняла только 36-е место.

В работе рассмотрены вопросы определения критериев результативности, имеющие важное значение при переходе на бюджетирование, ориентированное на результат. Показано, что требования к уровню ответственности руководителей на местах за эффективность осуществления региональной социально-экономической политики значительно возросли. Задачей центра является формирование благоприятных условий для региональных органов власти, обеспечивающих рост результативности их деятельности, увеличение собственных доходов субъекта Федерации и выход из разряда дотационных. Задачей руководителей на местах становится быстрая адаптация к меняющимся условиям реализации межбюджетной политики. В связи с этим в работе подробно рассмотрены и проанализированы изменения в методике распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов в период 2001-2009 гг. (табл. 1). Последние изменения в методике распределения Фонда финансовой поддержки регионов вступили в силу с 1 января 2009 года. Все изменения направлены на повышение объективности расчета бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Устанавливается ограниченный срок действия для осуществления распределения допонительных дотаций, необходимых для доведения объемов Фонда финансовой поддержки регионов на очередной год до уровня текущего года, а также установление уровня доведения в 2009 году до 90%, в 2010 году - до 80% и в 2011 году - до 50% от уровня предшествующего года. При этом с 2012 года допонительные средства в составе Фонда финансовой поддержки регионов предусматриваться не будут-.

Изменения порядка распределения дотаций ориентированы на создание или сохранение стимулов к повышению уровня собственных доходов субъектов. Даже после применения выравнивающих механизмов субъект, имевший до получения средств Фонда финансовой поддержки регионоз более высокий уровень доходов с учетом удорожающих факторов, сохранял свое преимущество. На наш взгляд, современная методика расчета Фонда финансовой поддержки регионов дает возможность проанализировать изменения воспроизводственных условий региона от уровня его дотационноеЩ.

Вопрос распределешш средств Фонда финансовой поддержки регионов требует более детального рассмотрения с точки зрения стимулирования регионов к увеличению собственных доходов и повышению экономической самостоятельности.

Таблица 1 - Мониторинг методик распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) в период 2001-2009 гг.1

Год Объем ФФПР, ТЫС. руб. Оценка бюджета субъекта РФ Дата, Л нормативного документа Принцип распределения средств ФФПР

Субъекты РФ с особым статусом Остальные субъекты РФ

Чеченская Республика Дальний Восток, Архангельская область Районы с ограниченными сроками завоза

2001 100 353 722 ВНР1=а*Ш!ГИ 30.07.1998 г. № 862 прямой счет Два направления: 80% распределяются между субъектами РФ, для которых удельные ВНР не превышают среднего по РФ показателя; 20% распределяются среди наименее обеспеченных регионов (после распределения 80% ФФПР) так, чтобы удельные ВНР довести до одного максимально возможного уровня

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию субсидии на закупку и доставку продукции

2002 147 490 966 ВНРг=а*ИНШ 12.10.2001 г. (протокол Л18) прямой счет Два направления: 80% распределяются между субъектами РФ, для которых удельные ВНР не превышают среднего по РФ показателя; 20% распределяются среди наименее обеспеченных регионов (после распределения 80% ФФПР) так, чтобы удельные ВНР довести до одного максимально возможного уровня

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию субсидии на закупку и доставку продукции

2003 173 167 526 ВНР1=а*ИНП1 22.10.2002 г. (протокол № 23) прямой счет Два направления: 80% распределяются между субъектами РФ, для которых удельные ВНР не превышают среднего по РФ показателя; 20% распределяются среди наименее обеспеченных регионов (после распределения 80% ФФПР) так, чтобы удельные ВНР довести до одного максимально возможного уровня

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию субсидии на закупку и доставку продукции компенсационные выплаты (8,7%)

2004 175 810 866 ВНР1=а*ИН1П 30.10.2003 г. (протокол № 26) Два направления; 80% распределяются между субъектами РФ, для которых удельные ВНР не превышают среднего по РФ показателя; 20% распределяются среди наименее обеспеченных регионов (после распределения 80% ФФПР) так, чтобы удельные ВНР довести до одного максимально возможного уровня

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию субсидии на закупку и доставку продукции корректировка расчетного ФФПР

2005 189 875 736 БО;=И1т;/ИБР! 22.11.2004 г. №670 Два этапа (первый уровень: критерий выравнивания бюджетной обеспеченности - 60%, второй уровень; критерий выравнивания бюджетной обеспеченности - 100%)

2006 203 167 000 БО;=ИНПЛ1БР1 22.11.2004 г. №670

2007 260418 336 БО|=ИНП|/ИБР, 18.09.2006 г. №580 Два этапа (первый уровень: критерий выравнивания бюджетной обеспеченности - 60%, второй уровень: критерий выравнивания бюджетной обеспеченности Ч 100%) + средства, для доведения ФФПР до уровня предыдущего года

2008 328 647 620 БО,=ИНП|/ИБР1 18.04.2007 г. (протокол № 38)

2009 373 995 658 БОг=ИНП;/ИБР* 05.08.2008 г. (протокол № 40) Два этапа (первый уровень: критерий выравнивания БО - 60%, второй уровень: критерий выравнивания БО - 100%) + средства, для доведения ФФПР до уровня предыдущего года (ежегодное уменьшение до 2011 года)

1 Составлена автором по материалам Министерства Финансов Российской Федерации: .minfin.ru/ru/budget/regions/mb.

В третьей главе Повышение экономической самостоятельности региона в условиях совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений проанализированы и систематизированы инструменты повышения заинтересованности региональных органов власти в развитии местной экономики, осуществлено прогнозирование уровня социально-экономического развития и степени экономической самостоятельности Ростовской области, сформированы основные направления совершенствования социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности. В работе показано, что в настоящее время значительная роль отводится проверке по установлению резервов повышения эффективности использования бюджетных средств. Ростовская область имеет колоссальные конкурентные преимущества перед другими субъектами, создающие условия для привлечения инвестиций: выгодное географическое расположение; важнейшее геополитическое значение для России; развитая транспортная инфраструктура; высокий природно-ресурсный потенциал; высокоразвитая промышленность; богатая сырьевая база для перерабатывающей промышленности; наличие высококвалифицированной и активной рабочей силы; высокий потребительский спрос. Несмотря на это, в общем зачете РФ по основным макроэкономическим показателям Ростовская область не входит даже в тридцатку лучших субъектов, занимает 4-е место из 5 в рейтинге среди субъектов-лидеров ЮФО. Проведенный в работе анализ расходной и доходной статей бюджета Ростовской области дает основание утверждать, что за последние 4 года существенного смещения акцентов в структуре финансирования отраслей региона не произошло, что не привело и к существенному изменению макроэкономических показателей развития региона и его доли в РФ. Недовыпонение планируемых показателей в доходной и расходной частях бюджета ежегодно осуществляется в пределах 10-15%, хотя надо отметить, что динамика основных макроэкономических показателей в общем позитивная.

С 2007 года агентством Moody's Interfax присвоен Ростовской области догосрочный рейтинг по национальной шкале на уровне Aa2.ru. Он отражает базовую оценку кредитного риска на уровне 12 по шкале от 1 до 21, которая означает быстрый рост налоговых доходов, поддерживаемый устойчивым экономическим ростом в течение последних лет, ответственную бюджетную политику и низкую договую нагрузку. В то же время на базовую оценку кре-

дитного риска оказывает влияние недостаточная гибкость налоговых доходов и расходов в сочетании со значительными потребностями в развитии инфраструктуры, что может повлечь за собой в дальнейшем рост дога1. С 2007 по 2009 годы прогноз данного рейтинга остается на уровне стабильное развитие области. Факторы, оказывающие позитивное влияние на уровень кредитного рейтинга области: сравнительно хорошие результаты испонения бюджета, поддерживаемые быстрым и устойчивым экономическим ростом; прогнозируемая стабильность межбюджетных отношений в России; низкая договая нагрузка. Факторы, оказывающие сдерживающее влияние на уровень рейтинга: ограниченная гибкость налоговых доходов и текущих расходов бюджета; существенные потребности в финансировании развития инфраструктуры; ожидаемый рост текущих расходов под влиянием роста социальных пособий и заработных плат.

Мощный экономический потенциал Ростовской области пока не реализован в поной мере. Так, ряд макроэкономических показателей ниже среднероссийского уровня (ВРП, доходы населения и др.), диверсификация налоговой базы недостаточна, в суммарном объеме налоговых поступлений в бюджетную систему РФ на долю 20 крупнейших налогоплательщиков, находящихся на территории области, приходится 39% налоговых поступлений.

В связи с этим в работе проанализированы и спрогнозированы изменения уровня бюджетной обеспеченности Ростовской области на основе существующих методик распределения межбюджетных трансфертов и определены возможности региона по повышению экономической самостоятельности и перехода в разряд субъектов-лидеров РФ.

Для дальнейшего анализа эффективности данных методик с точки зрения стимулирования экономической самостоятельности регионов было проведено прогнозирование динамики трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов в Ростовской области и проанализировано их возможное воздействие на воспроизводственные условия в регионе. В условиях наблюдающихся кризисных явлений были разработаны три прогноза уровня финансовой поддержки субъектов ЮФО. В таблице 2 представлены сводные результаты проведенных расчетов.

1 Рейтинговое заключение: www.donlaгld.ro/coпteпt/info.asp?paгtId=5&дfoId=I 5791 &и>р1сГоЫсгИ-65&;орюЫо1сМ1

Таблица 2 - Сравнительный анализ данных о распределении средств Фонда финансовой поддержки регионов по субъектам-лидерам ЮФО,

мн руб.1

ФФПР 2007 2008 2009 2010 (прогноз) 2011 (прогноз)

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ

РФ 260418 328648 373996 400175 427387

ЮФО 75930 91684 108316 101201 111257

Краснодарский край 5904 6388 5749 3533

Ставропольский край 8174 9355 11191 9307 10641

Астраханская область 927 967 679

Вогоградская область 2213 3095 2785 1391

Ростовская область 9854 13865 13676 11046 9140

ОПТИМИСТИЧНЫМ

РФ 260418 328648 373996 400175 422615

ЮФО 75930 91684 108314 120038 139498

Краснодарский край 5904 6388 5749 5097 5537

Ставропольский край 8174 9354 11191 12686 13118

Астраханская область 927 967 870 937

Вогоградская область 2213 3095 2785 2406 2734

Ростовская область 9854 13865 13675 15250 14265

ПЕССИМИСТИЧНЫ!!

РФ 260418 328648 388955 430С95 437575

ЮФО 75930 91684 109302 120451 140370

Краснодарский край 5904 6388 5771 5304 5681

Ставропольский край 8174 9354 11350 12686 13176

Астраханская область 927 967 870 959

Вогоградская область 2213 3095 2807 2612 2789

Ростовская область 9854 13865 13878 15248 14492

Первый прогноз строися исходя из наиболее оптимистичного взгляда на экономическую ситуацию в РФ, когда кризисные явления пойдут на спад уже к концу 2009 года. Второй прогноз был основан на пессимистическом взгляде на развитие кризиса. Уровень инфляции фиксировася в районе 15%. Третий прогноз был сделан на основе экстраполяции имеющихся данных об уровне Фонда финансовой поддержки регионов за последние 10 лет на основе законов статистики.

Даже если РФ выйдет из экономического кризиса к концу 2010 году, стабилизация ситуации не произойдет за 1 год. Прогноз дотаций Фонда финансовой поддержки регионов на основе законов статистики (табл. 3) не учитывает изменения в экономической ситуации в регионе и стране вообще. Представленные данные получены на основе расчета линейной тенденции изменений раз-

1 Составлена па основе расчетов автора.

мера Фонда финансовой поддержки регионов за последние 10 лет. Как мы можем видеть, результаты этих расчетов со средней вероятностью ошибки 0,5% повторяют пессимистический прогноз на основе официальных методик. Ростовская область в течение последних трех лет стремится выйти из статуса дотационного субъекта. По нашим расчетам в ближайшие два года Ростовская область не сможет снизить уровень зависимости от средств федерального бюджета. Федеральный центр пытается влиять на регионы, которые недостаточно эффективно используют свой потенциал, через изменение методик расчета средств Фонда финансовой поддержки регионов. Субъекты, которые не стремятся к увеличению собственных доходов регионального бюджета, получают сравнительно меньший объем денежных средств на душу населения и имеют максимальное уменьшение средств расчетного Фонда финансовой поддержки регионов за счет отрицательного значения допонительной дотации.

Таблица 3 - Прогноз размера фонда финансовой поддержки регионов на основе статистической экстраполяции, мли руб.1

ФФПР 2007 2008 2009 2010 (прогноз) 2011 (нрогноз)

Экстраполированные значения объема ФФПР по РФ 248702 291408 372358 422615 448196

Экстраполированные значения объема ФФПР по ЮФО 70941 84966 103878 122398 113345

Экстраполяция ФФПР по РО 9854 13865 13676 15454 17308

Но следует заметить, что в рамках постоянно меняющейся системы расчета трансфертов региональным органам власти трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Региональная власть поставлена в такие условия, когда единственно приемлемым выходом для нее становится развитие своей собственной экономики, а не просто реализация социальных функций, делегированных ей Федеральным центром.

Все субъекты ЮФО в 2009 году являются дотационными, так как их расходы значительно превосходят доходы бюджетов. Ростовская область имеег одно из самых высоких значений индекса бюджетных расходов - 0,8356. Коэф-

1 Составлена на основе расчетов автора.

фициенты заработной платы и стоимости жилищно-коммунальных услуг имеют в Ростовской области наибольшие значения среди остальных субъектов ЮФО. Коэффициент уровня цен также велик, хотя и не максимален. Значит, для поддержания такого уровня бюджетных расходов Администрация области дожна прилагать большие усилия для увеличения собственных налоговых и неналоговых доходов. Но индекс налогового потенциала Ростовской области мал по сравнению с другими субъектами-лидерами ЮФО.

Представленные в диссертационном исследовании расчеты дают основу для выявления основных направлений совершенствования социально-экономической политики региона на примере Ростовской области. Целью данного исследования является нахождение пути снижения уровня дотацпонно-сти бюджета Ростовской области, обладающей высоким потенциалом, в условиях нестабильной экономики. Снизить уровень дотационности области можно, разработав меры по увеличению налоговой базы. Это изменит соотношение удельного веса собственных доходов и удельного веса финансовой помощи из федерального бюджета. Администрация Ростовской области дожка быть заинтересована в повышении собираемости налогов и экономическом развитии территории.

Г1о нашему мнению, увеличивать собственные доходы региона (а, следовательно, и экономическую самостоятельность) нужно, в первую очередь, за счет более решительных мер по легализации доходов от частнопредпринимательской деятельности. Совершенствование налоговой системы предполагает ее упрощение, дальнейшее сокращение налоговых льгот, изменение самой структуры налогов. Актуальным является снижение налогового бремени на товаропроизводителей, упрощение налоговой системы, предоставление муниципалитетам самостоятельных налоговых источников, сокращение количества предприятий, имеющих льготы по уплате налогов, прежде всего в высокодотационных городах и районах. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, увеличению доходов бюджета будет способствовать качественное улучшение управления государственной и муниципальной собственностью с целью получения от нее большего объема доходов. Видится необходимым приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением пономочий между федеральным центром и территориями. Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость.

В условиях кризисного развития экономики страны в целом и субъекта в частности, с учетом, что у Ростовской области есть, как минимум, четыре субъекта-конкурента, считаем, что привлекать инвестиции в регион и тем са-

мым повышать собственные доходы необходимо путем стимулирования инновационной активности всех субъектов хозяйствования во всех отраслях области. Наиболее перспективным путем развития экономики Ростовской области на современном этапе, на наш взгляд, является модернизация хозяйственного комплекса, вложение средств в новые высокотехнологичные производства, наращивание и использование научного потенциала.

В заключении диссертационной работы приведены выводы и результаты, характеризующие теоретическую и практическую значимость научного исследования.

Основное содержание диссертационной работы отражено в следующих публикациях:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК России:

1. Ефименко, A.A. Трансформация системы межбюджетных отношений и ее роль в стимулировании регионального развития [Текст] 1 A.A. Ефименко /7 Экономический вестник РГУ. - 2009. - Т. 7. - № 2. - 0,5 п.л.

Научные статьи в других изданиях:

2. Ефименко, A.A. Распределение и разграничение доходов и пономочий между уровнями бюджетной системы как инструмент стимулирования развития регионов [Текст] / A.A. Ефименко // Экономические и институциональные исследования : альманах науч. трудов. - 2007. - Ks 4 (24). - 0,6 п.л.

3. Ефименко, A.A. Анализ эффективности системы межбюджетных отношений: основные направления и формы оказания финансовой помощи региональным бюджетам [Текст] / A.A. Ефименко // Рубикон : сб. науч. трудов молодых ученых. - 2007. - № 47. - 0,73 п л.

4. Ефименко, A.A., Тяглов, С.Г. Среднесрочное планирование как инструмент повышения результативности бюджетного процесса в рег ионе [Текст] / A.A. Ефименко // Технологии управления. - 2008. - N

5. Ефименко, A.A. Региональные аспекты формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / A.A. Ефименко // Экономические и институциональные исследования : альманах науч. трудов. - 2009. -№4 (32).-0,8 пл.

6. Ефименко, A.A. Основные направления совершенствования региональной политики, направленной на снижение уровня дотационноеЩ субъекта Федерации [Текст] / A.A. Ефименко // Современные научные исследования. -2010.-№1.-0,6 п.л.

Подписано в печать 10.09.2010. Объем 1,0 уч.-изд. л. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура лTimes New Roman. Формат 60x84/16. Тираж 120 экз.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Ефименко, Антон Александрович

ВВЕДЕНИЕ