Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Ахмедова, Заира Магомед-Тагировна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2003 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля"
На правах рукописи
АХМЕДОВА Заира Магомед - Тагировна
ПРИОРИТЕТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Специальность 08.00.10. - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2003
Работа выпонена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель - кандидат экономических наук, доцент Новикова В.Ф.
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Левчук Игорь Васильевич
кандидат экономических наук Слотюк Алексей Анатольевич
Ведущая организация - Институт экономики РАН
Защита состоится 27 июня 2003 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, корп.1, ауд. 2252.
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Автореферат разослан 27 мая 2003 г. л
Ученый секретарь диссертационного совета
Р.А. Чванов
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.
Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль испонения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выпонению ( экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов
испонительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.
В обращении к участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов (2001 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что организация надежного контроля, за целевым использованием бюджетов и использованием государственного имущества - одно из условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан1.
Масштабность, объем, многообразие и сложность задач, решаемых в процессе финансовой деятельности государства в период развития рыночных отношений в России, значительные прямые потери, в том числе от не-^ рационального использования государственных средств, обусловливают необходимость совершенствования парламентского финансового контроля, важнейшее предназначение которого - повышение эффективности ис-4 пользования государственных ресурсов.
Статусные пономочия Парламента и Счетной палаты Российской Федерации предусматривают их ответственность за осуществление государственного финансового контроля: за своевременным испонением фе-
' Бюлетень Экспертно - консультативного Совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации - 2001.-№ 4.-С.18
дерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Исключительная актуальность исследования проблемы совершенствования парламентского финансового контроля в значительной мере обусловлена возрастанием внимания международных организаций к вопросам испонения федерального бюджета, а также тем, что с момента формирования Счетной палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса РФ в российское законодательство не вносилось существенных изменений и допонений, направленных на совершенствование внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилось противоречие между активно развивающейся финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля, как парламентского, проводимого высшими органами финансового контроля по опыту развитых стран.
Постановка проблемы парламентского финансового контроля и его совершенствования, развитие системы, структуры, функций и методологии, своевременна и востребована для повышения эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Состояние научной разработанности проблемы. В отечественной науке и практике существенный вклад в разработку проблем государственного финансового контроля внесли С.А. Агапцов, М.П. Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, С.Ю. Витте, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский, Х.М. Кармоков, Д.В. Никольский, JI.H. Овсянников, С.П. Опенышев,
B.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, М.М. Сперанский,
C.B. Степашин, В.А. Татаринов, П.В. Черноморд, В.И. Шлейников, С.О. Шохин и др.
Признавая важность вклада каждого из исследователей в разработку проблем финансового контроля, необходимо отметить, что в настоящее время недостаточно внимания уделяется вопросам совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе современным направлениям его деятельности.
Сложность и дискуссионность поставленной проблемы предопределили выбор цели, задач, объекта и предмета настоящего исследования.
Целью исследования является разработка теоретических аспектов организации и совершенствования парламентского финансового контроля и определение приоритетных направлений его развития на основе анализа существующих тенденций в зарубежных странах и в России.
Поставленная цель предусматривает решение следующих задач диссертационного исследования:
- раскрыть генезис возникновения и развития внешнего финансового контроля в России;
- проанализировать современный зарубежный опыт парламентского финансового контроля;
- выявить особенности парламентского финансового контроля и их проявление в современных условиях;
- наметить пути совершенствования системы и структуры внешнего финансового контроля в условиях федеративного государства;
- разработать направления развития функций Счетной палаты РФ с учетом догосрочной финансовой политики;
- усовершенствовать методы проверки, анализа и оценки испонения бюджета;
Объектом диссертационного исследования является система и методы парламентского (представительного) финансового контроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю испонения федерального бюджета.
Предметом исследования выступает совокупность финансово -экономических отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, проводимого органами законодательной (представительной) власти.
Теоретико-методологической основой исследования являются современные научные методы, в том числе системный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического, сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки, экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практические разработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствования государственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа.
Эмпирической базой исследования являются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней, официальные статистические данные, отчеты Счетной палаты РФ, материалы конференций, семинаров, разработки и методики органов финансового контроля в России и за рубежом, монографии, научные работы, материалы периодической печати, а также данные по контролю за расходами на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
- выявлено изменение содержания и функций внешнего (парламентского) финансового контроля: переход от неразвитых его форм к более сложным формам, отвечающим потребностям социально - экономического развития и созданию условий для специализированного гласного парламентского финансового контроля в условиях рыночной экономики;
- определено, что существует различие форм внешнего финансового контроля в развитых странах в зависимости от государственного устройства, правления, национальных традиций и в то же время единство общих принципов внешнего аудита бюджета, к которым следует отнести законность, целевое и эффективное расходование бюджетных средств, оценку степени риска, эффективность контроля, преимущественный переход к контролю, ориентированному на конечный результат, носящему публичный и социальный характер и расширение сферы предварительного контроля;
- доказано, что парламентский (представительный) финансовый контроль в России находится в стадии становления по следующим причинам: асинхронность развития, незавершенность разработки системы и структуры контроля, несогласованность во взаимодействии контрольно-счетных органов, отсутствие единых нормативно-правовых и методологических основ контроля (проверки, анализа, оценки), единой информационной базы, а также наличие латентных функций Счетной палаты РФ;
- определены основные направления развития системы и структуры парламентского финансового контроля, среди которых формирование единых целей, норм, принципов, форм и методов контроля, оценка результативности внешнего финансового контроля на федеральном, региональном
и местном уровнях, разграничение их предметов ведения и пономочий. Выявлены также возможности изменения структуры финансового контроля за счет совершенствования строения и формы организации органов парламентского (представительного) финансового контроля, определения места муниципального финансового контроля в его общей системе;
- выдвинуты приоритеты в развитии Счетной палаты РФ, в качестве которых выступают функции, соответствующие социальным потребностям общества, росту масштабов и усложнению финансовой деятельности - социально-экономическое прогнозирование, бюджетное планирование, оценка рисков финансовой безопасности, финансовый мониторинг, предпродажный аудит, эффективность внутреннего финансового контроля и др.
- предложены способы совершенствования методов проверки, анализа и оценки испонения бюджета, в т.ч. ориентация на взаимосвязь целей и результатов, адекватность нормативно Ч правовой базы контроля, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем.
Положения, выносимые на защиту:
- теоретические подходы к определению содержания, функций, принципов парламентского финансового контроля и особенности его проявления в условиях формирования рыночной экономики России.
- приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе обоснование системы и структуры внешнего финансового контроля, развитие функций Счетной палаты РФ.
- методы проверки, анализа и оценки испонения бюджетов, соответствующие современному социально - экономическому уровню развития (ориентация на цели и результаты, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем).
Практическая значимость полученных результатов состоит в том, что реализация выдвинутых и обоснованных в работе конкретных предложений позволит повысить действенность и результативность парламентского финансового контроля, обеспечит повышение эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при внесении изменений и допонений
в Федеральный закон О Счетной палате РФ в направлении развития ее функций, соответствующих аналогичным в органах высшего финансового контроля развитых стран.
Результаты исследования могут быть использованы законодательными и испонительными органами федерального и регионального уровней Российской Федерации при разработке методических рекомендаций и методик проведения проверок испонения бюджетов. Целесообразно использовать авторские разработки на курсах переподготовки и повышения квалификации кадров по спецкурсу Основы парламентского финансового контроля и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и практические выводы диссертации были апробированы на научных конференциях и семинарах, обсуждены на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, изложены автором в публикациях, использованы в ходе практической работы автора в Счетной палате РФ.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
л.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цель, основные задачи, объект и предмет исследования, раскрывается научная новизна, излагаются положения, выносимые на защиту, формулируется практическая значимость исследования, а также апробация его результатов.
В первой главе Теоретические аспекты организации и совершенствования парламентского финансового контроля излагается генезис парламентского финансового контроля, анализируется современный зарубежный опыт, рассматриваются особенности парламентского финансового контроля.
В работе отмечается, что в мире издавна существует практика парламентского контроля, основанная на идеях разделения единой государственной власти на несколько независимых, но взаимосвязанных ветвей власти, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга. Право
утверждения и контроля бюджета рассматривается как неотъемлемое королевское право парламента.
В России, где парламент институализировася значительно позже, чем в западных странах, составной частью государственного устройства был вневедомственный государственный контроль. Его эффективное осуществление являлось важнейшим фактором укрепления политической и финансово-экономической системы страны. Государство бедное или с расстроенными финансами, - отмечал Ф. Бочковский, - при всех своих благородных и честных стремлениях, вынуждено оставаться мочаливым зрителем политических происков более счастливых соседей1.
Возникновение в России парламентского контроля связано с учреждением в 1905 г. Государственной Думы. Ведению Государственной Думы подлежали финансовые сметы министерств и главных управлений, государственная роспись доходов и расходов, отчет государственного контроля
1 по испонению государственной росписи.
Бюджетные права Думы были минимальны. Например, по смете Синода только 1 % его бюджета оставася свободным для обсуждения Думой, по смете Военного Министерства - 13 %, по Министерству внутренних дел - 19 % и т.д.
Впервые бюджет рассматривася во II Думе, но в связи с ее роспуском так и не был принят. В деятельности III Думы бюджетные вопросы уже занимали значительное место. Отличительной ее особенностью стало то, что впервые был рассмотрен и принят бюджет Российской империи. Государственная Дума стремилась изъять Государственного контролера из состава Совета Министров, обеспечить его независимость путем установления системы несменяемости контролеров и ревизоров по образцу счетных палат Западной Европы.
* После Октябрьской революции 1917 г. система государственного контроля претерпела кардинальные изменения. Декрет СНК от 26 ноября 1918 г. О производстве Государственным контролем ревизий утверждал
Х Правила предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности правительственных и общест-
' Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. - СПб., 1895. - С. 6.
венных учреждений и предприятий с точки зрения их законности, правильности хозяйствования и целесообразности использования.
В дальнейшем после многочисленных реорганизаций (1919, 1920, 1921, 1923, 1934, 1937, 1940, 1951, 1957, 1965, 1968 гг.) была создана объединенная система партийно-государственного финансового контроля, включающая в себя предварительный и последующий контроль учета, хранения и расходования всех денежных средств и материальных ценностей, государственных, кооперативных и других организаций.
Новый этап в развитии внешнего финансового контроля связан с законом О народном контроле в СССР (1979 г.). В законе указывалось, что Верховный Совет СССР образует Комитет народного Контроля СССР, возглавляющий систему органов народного контроля. На него возлагалось осуществление систематического контроля за ходом выпонения государственных планов и заданий, повышение эффективности общественного производства, экономное расходование трудовых, материальных и денеж- <
ных средств.
Обладая широкими правами, комитеты народного контроля не имели своего специального аппарата. В результате основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контроля ложилась на Министерство финансов СССР, его Контрольно-ревизионное управление, включая органы на местах. Поскольку преобладал внутриведомственный контроль, на Пленуме ЦК КПСС в июне 1987 г. была поставлена задача создания единой, целостной системы контроля в стране. Однако уже в 1990 г. возобладала другая точка зрения: 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принял Постановление Об упразднении органов народного контроля в России.
Новый этап развития парламентского финансового контроля связан с принятием Конституции Российской Федерации (1993 г.), Федерального закона О Счетной палате Российской Федерации (1995 г.), Указа Прези- ^
дента РФ О государственном финансовом контроле (1996 г.), Бюджетного кодекса Российской Федерации (1998 г..) и др. В то же время становление парламентского финансового контроля в России во многом связано с ) использованием зарубежного опыта, анализ современного состояния которого имеет большое значение для определения приоритетов совершенствования внешнего финансового контроля.
Анализ законодательства зарубежных стран свидетельствует, с одной стороны, о многообразии форм внешнего финансового контроля, с другой стороны, о единстве и общности в содержательном смысле функций и принципов этого контроля. В развитых странах внешний финансовый контроль за испонением бюджета осуществляется посредством специального финансово-контрольного органа - счетной палаты (Австрия, Германия, Испания, Франция), генерального отчетного управления (США), Офиса генерального аудита (Канада, Швеция), комитета государственной отчетности (Великобритании), счетного суда (Бразилия, Румыния, Португалия, Турция) и др.
Как правило, на органы внешнего финансового контроля возлагается ответственность за аудит государственных финансов (доходов и расходов), обеспечение финансовой безупречности и подотчетности государственной системы и т.д. Так, в Австрии Счетная палата обязана осуществлять всеобъемлющий внешний финансовый контроль исходя из принципов достоверности бухгатерской отчетности, эффективности и целесообразности использования бюджетных средств. Счетная палата дожна давать заключения на новые законодательные акты, в частности, в отношении их финансовых последствий. Контролю со стороны Счетной палаты Австрии подлежат совокупные расходы и доходы федерации, задоженность Федерации; ведение финансовых дел в отношении движимого и недвижимого имущества Федерации.
В Великобритании Национальное контрольное управление обладает пономочиями контролировать эффективность использования бюджетных средств, но не упономочено проверять бюджетные показатели, подготавливаемые правительственными органами. Выплаты из Консолидированного фонда и Фонда национальных займов производятся только в форме кредита, предоставляемого министерству финансов начальником Национального контрольного управления, в сумме соответствующей закону.
В Греции аудит испонения государственного бюджета включает три основных задачи: а) призвать тех, кто управляет государственными средствами (как распорядителей, так и бухгатеров) к отчету перед Судом Аудита; б) рассматривать любые споры, возникающие при проверках; в) информировать законодателей о юридически правомерном и надлежащем
управлении государственными средствами со стороны испонительной власти.
Статья 136 Конституции Испании определяет Счетную палату как высший орган финансовой проверки отчетов и экономического управления государства, а также государственного сектора экономики. Законодательные акты, регулирующие деятельность Счетной палаты Испании, дают ей право предлагать меры по совершенствованию финансового управления государственного сектора.
Во Франции проверка испонения бюджета не ограничивается чисто финансовой стороной деятельности. Счетная палата дожна не только подтвердить, что счета представляют собой достоверный и полный обзор всех финансовых операций, но также и то, что эти операции были выпонены в соответствии с утвержденными правилами и наиболее эффективным способом (это называется проверкой управления). Проверка управления включает обзор и оценку организационной структуры, расстановки кадров, {
процедуры заключения контрактов и т.д.
В Канаде контроль государственных финансов осуществляется посредством аудита программ правительства и финансовой деятельности по факту. Основное требование к расходованию средств - целевое использование, экономичность, наличие процедур для измерения эффективности программ. При его несоблюдении Генеральный аудитор обязан предоставить информацию о фактах нарушения нормативных предписаний и императивных правил, выявленных при проверке тех или иных организаций, учреждений или предприятий.
Базовыми принципами в организации государственного финансового контроля Канады являются принципы подотчетности и аудита. Принцип аудита реализуется путем комплексной проверки, которая включает три вида аудита: финансовый аудит, то есть проверка правильности финансо- *
вых отчетов; аудит соответствия, то есть проверка выпонения парламентских требований о расходовании средств в установленных законом размерах и указанных целях; проверка эффективности расходования государст- ^ венных средств.
В свою очередь, в Германии Федеральная счетная палата наделена правом проверки всех решений, которые приводят к изменениям доходов или расходов. Она контролирует: доходы, расходы, платежные обязатель-
ства, собственность и доги; депозиты и ссуды; мероприятия, которые могут иметь финансовые последствия. Ревизия распространяется на контроль соблюдения действующих предписаний и принципов бюджетного финансирования и управление экономикой по следующим пунктам: соблюдение закона о государственном бюджете и бюджетном плане; обоснование и документальное подтверждение доходов и расходов; правильное составление статистического отчета о выпонении годовой сметы бюджета и отчета об имущественном положении государственных органов и учреждений; возможность выпонения задач при меньшей численности персонала или при меньших материальных затратах.
В США Генеральное отчетное управление, кроме выпонения контрольных функций, осуществляет анализ и оценку программ; разработку отдельных статей или законопроектов в целом; методик анализа и доенки финансовой деятельности; установление или утверждение форм отчетно-I сти; ведение банка данных по финансовым вопросам и др.
Анализ зарубежного опыта внешнего финансового контроля свидетельствует, что изменение в подходе к контролю находит свое отражение в рассмотрении таких вопросов, как: сколько государство тратит, на какие цели и задачи, насколько велики прогнозируемые эффективность и польза для общества и экономики? Иными словами, четко проявляется тенденция на использование желаемых достижений и результатов. Соответственно, используемая отчетность направлена на расширение возможности оценивать будущие перспективы и препятствия, служить средством распределения и перегруппировки экономических и финансовых ресурсов.
Комплексный анализ отечественного и зарубежного опыта внешнего контроля показывает, что в современных условиях основной целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохран-\ ности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, дос-
тижение высокого уровня бюджетной дисциплины, но и создание результативной системы бюджетного финансирования, вскрытие отклонений от " принятых стандартов, нарушений принципов законности, целесообразности, экономного расходования средств.
Исследование доказывает, что парламентский финансовый контроль - это, во-первых, внешний контроль; во-вторых, бюджетный контроль, отличающийся от других видов государственного финансового контроля
(например налогового, валютного). Бюджетный контроль отличается по своему объекту и предмету, составу контролирующих органов и контролируемых лиц, целям, задачам и содержанию. Соответственно, и контрольная деятельность осуществляется с использованием специфических форм и методов. Функциональное назначение парламентского финансового контроля - это обеспечение успешной реализации финансовой политики государства, формирование и эффективное использование финансовых ресурсов.
К общим целям парламентского финансового контроля относятся обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета, экономия средств его расходной части, сокращение количества и объемов правонарушений в бюджетной сфере. Эффективность испонения федерального бюджета есть результат достижения поставленных перспективных целей социально-экономического развития страны, конкретизированных в годовом и бюджетном посланиях Президента Российской Федерации.
Современное состояние отечественного парламентского финансового контроля таково, что из-за сложности задач, несовершенства внешнего и внутреннего контроля, низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины страна несет значительные потери. Имеет место масштабное нецелевое использование государственных денежных ресурсов, прямое хищение, вывоз капиталов за рубеж и др. Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений в течение последних лет не уменьшается. За период с 1998 г. по настоящее время Министерством финансов РФ и Счетной палатой РФ выявлено нарушений на сотни милиардов рублей, тогда как возвращено в бюджет не более 15-17%.
Эффективной деятельности парламентского контроля препятствует отсутствие цельного представления о сущности, видах и признаках финансовых нарушений, санкциях, соответствующих каждому виду нарушений. Нет отработанных и утвержденных в законодательном порядке механизмов возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые нарушения. Отсутствуют общепринятые положения, регламентирующие взаимоотношения органов парламентского контроля с другими органами, на которые возложены отдельные функции государственного финансового контроля. Не четко разграничены предметы ведения и пономочия органов
государственного финансового контроля. Не разработаны единая методология, стандарты и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля, единые критерии обобщения результатов ревизий и проверок. Все это требует разработки механизма становления и развития парламентского финансового контроля.
Во второй главе Современные приоритеты парламентского финансового контроля рассматриваются вопросы совершенствования системы и структуры контроля органов законодательной власти, развития функций Счетной палаты РФ, модернизации методов проверки, анализа и оценки финансового контроля.
Центральной проблемой в парламентском финансовом контроле яв-
^ ляется становление и развитие его системы и структуры. Понятие система парламентского финансового контроля в научной литературе еще не получило четкого и однозначного токования.
> Автор считает, что систему парламентского финансового контроля можно представить как совокупность ценностей, целей, задач, принципов, функций, форм и методов финансового контроля, находящихся в соответствии с комплексом взаимосвязанных общественных институтов и многообразием отношений между ними и включает в себя методологическую основу (субъект, объект, предмет, принципы, методы, технику и технологию контроля, эффективность контроля), организационную структуру (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные органы финансового контроля и уровень взаимодействия между ними). Однако, система может реально действовать при обоснованной нормативно - правовой базе государственного финансового контроля, единой как для внешнего, так и для внутреннего контроля, обоснованно разграничивающей их пономочия.
II Анализ системы и структуры парламентского финансового контроля
в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что их формирование пока не завершено, деятельность органов финансово-бюджетного
> контроля далека от совершенства. Еще не получили четкого разграничения предметы ведения и пономочий финансово - контрольных органов разных уровней, что в свою очередь приводит к дублированию и паралелизму компетенций, отсутствию законодательно установленных общих целей
деятельности. Не везде созданы органы финансового контроля законодательной (представительной) власти.
Так, в субъектах Российской Федерации в настоящее время образованы и работают 75 контрольно-счетных органа, в муниципальных образованиях - 56. Однако не во всех субъектах Российской Федерации, органах муниципального управления имеются компетентные и поностью сформированные органы финансового контроля. Счетная палата РФ на федеральном уровне и региональные счетные палаты в силу большого объема работ и ограниченного штата сотрудников не способны охватить контрольными мероприятиями всех 150 тыс. главных распорядителей (распорядителей и получателей средств только федерального бюджета), порядка 3,5 мн. получателей средств из бюджетов различных уровней. р
В стране отсутствует всеобъемлющая система государственного финансового контроля, отвечающая складывающимся социально-политическим реалиям. Федеральным законодательством не определен 4 статус региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, четко не прописаны их функции. В результате каждый из органов финансового контроля законодательной (представительной) власти регионального и муниципального уровня руководствуются своей собственной нормативной базой, нередко отличающейся от других. В Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах Российской Федерации не обозначены юридически однозначно и правильно понятия нерациональное формирование государственных доходов, неэффективное расходование бюджетных средств, нецелевое использование бюджетных средств, неэффективное использование бюджетных средств, незаконное использование бюджетных средств, неэффективное распоряжение государственной собственностью, несвоевременное финансирование и т.д. Недостаточно разработаны правовые механизмы усиления мер экономической ответственности за нарушение требований законности, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств.
Вместе с тем анализ показывает, что система парламентского финан- <
сового контроля, как часть общегосударственной системы финансового контроля дожна быть составной частью финансовой политики государства. Она не может создаваться как иерархически жестко подчиненное, вертикально структурированное объединение контрольных органов, а дожна
строиться на единых принципах, нормах, нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением и разграничением функций и пономочий органов финансового контроля. В то же время требуется образование органов (отделений) Счетной палаты РФ в федеральных округах по опыту их организации в развитых странах. Необходимо предварительное планирование, согласование контрольных мероприятий различных контрольных органов, расширение информационного обмена между разными уровнями системы внешнего финансового контроля.
Важным направлением совершенствования парламентского финансового контроля является развитие функций Счетной палаты РФ, которые показывают ее роль в испонении федерального бюджета и удовлетворении общественных и социальных потребностей.
В Конституции РФ (п. 5 ст. 101) в качестве основной функцией Счетной палаты названо осуществление контроля за испонением федерального бюджета. В Федеральном законе О Счетной палате Российской Федерации функции контроля этого органа представлена совокупностью контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической (оценочной) и информационной функций.
Реализуя свои функции, Счетная палата РФ глубоко и всесторонне вскрывает недостатки бюджетного процесса. Наиболее типичными финансовыми нарушениями являются нецелевое использование средств федерального бюджета, невыпонение важнейших социально значимых программ, финансирование расходов федерального бюджета в значительных объемах в конце года. Счетной палатой РФ постоянно выявляются факты недоимки по налоговым платежам в федеральный бюджет. Так, на 1 января 2001 г. они достигли 229,1 мрд. рублей. Проверками установлено, что неритмичность и недостаточное финансирование содержания морской охраны ФПС России ведет к ежегодным хищениям биоресурсов России на сумму 2 - 2,5 мрд. дол. США. Не дала практических результатов работа, проведенная МЧС России в 1999 - 2002 годах по вовлечению в хозяйственный оборот 1 152 незавершенных строительных объектов, строительство которых осуществлялось в соответствии с федеральными целевыми программами.
В ходе проверки испонения федерального бюджета за 2001 г. выявлено, что объем валового внутреннего продукта был занижен на 1 713,4
мрд. рублей (32,03%), налоговые доходы - на 215 мрд. рублей (31,8%). По заключению Счетной палаты РФ Правительство РФ неэффективно использует имущество, находящее в федеральной собственности. Всего лишь 0,18% от общей суммы прибыли федеральных государственных унитарных предприятий перечислено в бюджет. Не обеспечена адресная поддержка наименее защищенных категорий населения.
Несмотря на то, что отчеты Счетной Палаты РФ являются общедоступными, отсутствует четкая процедура их законодательного рассмотрения, а также принятия соответствующих мер по их результатам. Многие проекты законов и иных документов, подлежащих экспертизе, в Счетную палату РФ не направляются. По ряду проверок Счетной палаты РФ, выявивших нарушения, никаких мер не принимается, а следовательно, не достигается конечный результат деятельности контрольного органа.
Если сравнить объем пономочий Счетной палаты РФ с тем, который принят в развитых странах, то некоторые из них не входят вообще в сферу ее компетенции. Примером может служить пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными мерами.
Анализ деятельности Счетной палаты РФ за пять последних лет показывает, что развитие ее функций могло бы осуществляться в следующих направлениях:
- контрольно-ревизионная функция: проверка эффективности внутреннего финансового контроля; контроль экономного расходования государственных финансов, контроль за расходованием средств государства в международных организациях;
- экспертно-аналитическая функция: социально-экономическое прогнозирование и бюджетное планирование; изыскание резервов увеличения доходов бюджета, оптимизации расходов; оценка социально - экономической эффективности контроля, планирование поступлений доходов и расходов;
- информационная: активное формирование современного экономического мышления, финансовой и бюджетной культуры, осуществление информационной и разъяснительной работы, построение единой информационной сети контрольно-счетных органов, обеспечивающей контроль в реальном режиме времени и др.
За Счетной палатой РФ целесообразно было бы закрепить ряд допонительных функций: финансовый мониторинг; предпродажный аудит
стратегически значимых крупных объектов федеральной собственности; заключение на решения Правительство РФ выделять средства федерального бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность государства их пакетов акций; методическое руководство, а также участие в разработке и внедрении международных ревизионных стандартов в практику государственного финансового контроля; подготовка и переподготовка кадров финансового контроля; внедрение методик проведения контрольных мероприятий и критериев обобщения результатов контрольных мероприятий на базе ревизионных стандартов ИН-ТОСАИ; обеспечение международного обмена идеями и опытом в рамках профессионального сообщества государственных аудиторов.
Важное значение имеет придание Счетной палате РФ функций оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности России; предварительного анализа и последующего контроля государственных программ обеспечения финансовой и экономической безопасности России.
Перспективным направлением в деятельности Счетной палаты РФ является анализ эффективности подходов к интелектуальной собственности. Так из-за недооценки интелектуальной собственности только в военном ведомстве за последние годы потери составили 7-8 мрд. доларов.
Большое значение имеет придание Счетной палате РФ координационной функции, а именно совершенствования методики планирования и организации совместных контрольных мероприятий (на федеральном и региональном уровне), а также организации взаимодействия с органами государственной власти.
Необходимо уточнить и допонить пономочия Счетной палаты РФ мерами в случае выявления нарушений законодательства. Требуется определение главной цели и уточнение стоящих перед Счетной палатой РФ задач, конкретизация ее взаимоотношений с Президентом РФ, с Центральным банком РФ.
Приоритетным направлением развития функций Счетной палаты РФ дожно стать осуществление парламентского контроля за стратегической эффективностью формирования и использования государственных ресурсов, бюджетных средств и управления государственной собственностью, целевым и эффективным расходованием бюджетных средств министерст-
вами и ведомствами, эффективностью общей деятельности Центрального банка РФ и др.
Необходимо предусмотреть право обращения в суд Счетной палаты РФ в случае выявления в ходе контрольных мероприятий нарушений государственных интересов. Следует определить меру ответственности дожностных лиц за отказ или уклонение от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты РФ.
Вместе с тем, чрезмерное расширение функций С четной палаты чревато вмешательством в решения законодательной и испонительной власти. В этой связи требуется четкое закрепление пономочий, установление границ контрольной деятельности, превышение конституционных поно- и* мочий.
Совершенствование парламентского финансового контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки испонения ^ бюджета. Под методами бюджетного контроля понимаются приемы, способы или средства его осуществления. Необходимость обновления обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода в развитых странах от бюджетного плана, ориентированного на затраты к бюджету, направленному на эффективность.
Развитие парламентского финансового контроля посредством модернизации методов проверки, анализа и оценки требует законодательного закрепления понятий проверка, ревизия, ланализ, лоценка, порядок обжалования, назначение повторной проверки.
В настоящее время в связи с недостаточно высоким уровнем постановки бухгатерского учета, несоответствия его международным стандартам органы финансового контроля не всегда могут глубоко и всесторонне проанализировать рациональность и эффективность испонения бюджета, '
дать оценку на уровне международных требований. Анализ показывает, что отсутствие единых методик проведения контрольных мероприятий, анализа и оценки сопоставления их результатов создает ряд проблем, в том '
числе во взаимоотношениях с федеральными и региональными финансовыми, контрольными и правоохранительными органами, но и порождает существенные различия, в ряде случаев противоположные в получаемых результатах.
Совершенствование методов проверки предполагает разграничение понятий контроль эффективности и лэффективность контроля. Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей и не учитывает в ряде случаев экономическую целесообразность. Эффективность контроля рассматривается с двух точек зрения: как эффективность использования бюджетных средств, так и эффективность самого государственного финансового контроля.
Фундаментальной проблемой является подготовка и переподготовка кадров финансового контроля, в т.ч. работе с применением информационных технологий. Необходимы значительные по масштабу вложения в человеческий капитал, в частности в соответствующее непрерывное профессиональное обучение. у
Проверка испонения бюджета теряет смысл, если отсутствует представление о дожном состоянии анализируемой системы, т.е. о норме! эталоне. Учитывая, что в отечественной системе парламентского финансового контроля эталоны не разработаны, целесообразно в качестве таковых использовать международные, в частности, стандарты ИНТОСАИ.
В заключении обобщены и изложены теоретические выводы и практические рекомендации, вытекающие из проведенного исследования, а также направления дальнейшего исследования проблемы.
Основные положения диссертационной работы отражены в следующих публикациях:
1. Ахмедова 3. М.-Т. и др. Бюджетная система и учет в России: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. М.П. Афанасьева и др. - М.: Мысль, 2002. (в соавторстве, лично автором - 0,8 п.л.).
2. Ахмедова 3. М.-Т. Повышение эффективности работы контрольно-счетных органов по обеспечению финансового контроля. // Экономика и финансы. - 2002. - № 20. - 1,4 п.л.
3. Ахмедова 3. М.-Т. Особенности парламентского финансового контроля // Обозреватель. - 2003. - № 5. - 0,5 п.л.
4. Ахмедова 3. М.-Т. Зарубежный опыт организации парламентского финансового контроля // Финансы России. - 2003. - № 5. - 0,5 п.л.
5. Ахмедова 3. М.-Т. Парламентский финансовый контроль. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 5,0 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Ахмедова Заира Магомед - Тагировна
Тема диссертационного исследования
Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля
Научный руководитель
кандидат экономических наук, доцент Новикова В.Ф.
Изготовление оригинал-макета
Ахмедова Заира Магомед - Тагировна
Подписано в печать Тираж экз.
Усл. /Уп.л..
Российская академия государственной службы При Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №224 .
119606 Москва, пр-т Вернадского, 84
* i i Ь /
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Ахмедова, Заира Магомед-Тагировна
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
з1.1. Генезис возникновения и развития парламентского финансового контроля в России.
з 1.2. Зарубежный опыт организации внешнего финансового контроля.
з 1.3. Особенности парламентского финансового контроля.
ГЛАВА II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
з 2.1. Совершенствование системы и структуры парламентского финансового контроля.
з 2.2. Развитие функций Счетной палаты Российской Федерации
з 2.3. Модернизация методов проверки, анализа и оценки испонения бюджета.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля"
Актуальность темы исследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.
Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль испонения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выпонению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов испонительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.
В обращении к участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов (2001 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что организация надежного контроля, за целевым использованием бюджетов и использованием государственного имущества - одно из условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан1.
Масштабность, объем, многообразие и сложность задач, решаемых в процессе финансовой деятельности государства в период развития рыночных отношений в России, значительные прямые потери, в том числе от нерационального использования государственных средств,
1 Бюлетень Экспертно - консультативного Совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации - 2001 .-№ 4.-С.18 обусловливают необходимость совершенствования парламентского финансового контроля, важнейшее предназначение которого повышение эффективности использования государственных ресурсов.
Статусные пономочия Парламента и Счетной палаты Российской Федерации предусматривают их ответственность за осуществление государственного финансового контроля: за своевременным испонением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Исключительная актуальность исследования проблемы совершенствования парламентского финансового контроля в значительной мере обусловлена возрастанием внимания международных организаций к вопросам испонения федерального бюджета, а также тем, что с момента формирования Счетной палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса РФ в российское законодательство не вносилось существенных изменений и допонений, направленных на совершенствование внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилось противоречие между активно развивающейся финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля, как парламентского, проводимого высшими органами финансового контроля по опыту развитых стран.
Постановка проблемы парламентского финансового контроля и его совершенствования, развитие системы, структуры, функций и методологии, своевременна и востребована для повышения эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Состояние научной разработанности проблемы. В отечественной науке и практике существенный вклад в разработку проблем государственного финансового контроля внесли С.А. Агапцов,
М.П. Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, С.Ю. Витте, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский, Х.М. Кармоков, Д.В. Никольский, JI.H. Овсянников, С.П. Опенышев, В.Г. Пансков, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, М.М. Сперанский, С.В. Степашин, В.А. Татаринов, П.В. Черноморд, В.И. Шлейников, С.О. Шохин и др.
Признавая важность вклада каждого из исследователей в разработку проблем финансового контроля, необходимо отметить, что в настоящее время недостаточно внимания уделяется вопросам совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе современным направлениям его деятельности.
Сложность и дискуссионность поставленной проблемы предопределили выбор цели, задач, объекта и предмета настоящего исследования.
Целью исследования является разработка теоретических аспектов организации и совершенствования парламентского финансового контроля и определение приоритетных направлений его развития на основе анализа существующих тенденций в зарубежных странах и в России.
Поставленная цель предусматривает решение следующих задач диссертационного исследования: раскрыть генезис возникновения и развития внешнего финансового контроля в России; проанализировать современный зарубежный опыт парламентского финансового контроля;
- выявить особенности парламентского финансового контроля и их проявление в современных условиях;
- наметить пути совершенствования системы и структуры внешнего финансового контроля в условиях федеративного государства;
- разработать направления развития функций Счетной палаты РФ с учетом догосрочной финансовой политики;
- усовершенствовать методы проверки, анализа и оценки испонения бюджета;
Объектом диссертационного исследования является система и методы парламентского (представительного) финансового контроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю испонения федерального бюджета.
Предметом исследования выступает совокупность финансово -экономических отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, проводимого органами законодательной (представительной) власти.
Теоретико-методологической основой исследования являются современные научные методы, в том числе системный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического, сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки, экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практические разработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствования государственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа.
Эмпирической базой исследования являются нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней, официальные статистические данные, отчеты Счетной палаты РФ, материалы конференций, семинаров, разработки и методики органов финансового контроля в России и за рубежом, монографии, научные работы, материалы периодической печати, а также данные по контролю за расходами на правоохранительную деятельность, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
- выявлено изменение содержания и функций внешнего (парламентского) финансового контроля: переход от неразвитых его форм к более сложным формам, отвечающим потребностям социально Ч экономического развития и созданию условий для специализированного гласного парламентского финансового контроля в условиях рыночной экономики; определено, что существует различие форм внешнего финансового контроля в развитых странах в зависимости от государственного устройства, правления, национальных традиций и в то же время единство общих принципов внешнего аудита бюджета, к которым следует отнести законность, целевое и эффективное расходование бюджетных средств, оценку степени риска, эффективность контроля, преимущественный переход к контролю, ориентированному на конечный результат, носящему публичный и социальный характер и расширение сферы предварительного контроля;
- доказано, что парламентский (представительный) финансовый контроль в России находится в стадии становления по следующим причинам: асинхронность развития, незавершенность разработки системы и структуры контроля, несогласованность во взаимодействии контрольно-счетных органов, отсутствие единых нормативно-правовых и методологических основ контроля (проверки, анализа, оценки), единой информационной базы, а также наличие латентных функций Счетной палаты РФ;
- определены основные направления развития системы и структуры парламентского финансового контроля, среди которых формирование единых целей, норм, принципов, форм и методов контроля, оценка результативности внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, разграничение их предметов ведения и пономочий. Выявлены также возможности изменения структуры финансового контроля за счет совершенствования строения и формы организации органов парламентского (представительного) финансового контроля, определения места муниципального финансового контроля в его общей системе;
- выдвинуты приоритеты в развитии Счетной палаты РФ, в качестве которых выступают функции, соответствующие социальным потребностям общества, росту масштабов и усложнению финансовой деятельности - социально-экономическое прогнозирование, бюджетное планирование, оценка рисков финансовой безопасности, финансовый мониторинг, предпродажный аудит, эффективность внутреннего финансового контроля и др.
- предложены способы совершенствования методов проверки, анализа и оценки испонения бюджета, в т.ч. ориентация на взаимосвязь целей и результатов, адекватность нормативно Ч правовой базы контроля, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем.
Положения, выносимые на защиту:
- теоретические подходы к определению содержания, функций, принципов парламентского финансового контроля и особенности его проявления в условиях формирования рыночной экономики России.
- приоритеты совершенствования парламентского финансового контроля, в том числе обоснование системы и структуры внешнего финансового контроля, развитие функций Счетной палаты РФ.
- методы проверки, анализа и оценки испонения бюджетов, соответствующие современному социально - экономическому уровню развития (ориентация на цели и результаты, сопоставимость показателей расходования государственных средств, создание интегрированных информационных систем).
Практическая значимость полученных результатов состоит в том, что реализация выдвинутых и обоснованных в работе конкретных предложений позволит повысить действенность и результативность парламентского финансового контроля, обеспечит повышение эффективности всей системы государственного финансового контроля.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при внесении изменений и допонений в Федеральный закон О Счетной палате РФ в направлении развития ее функций, соответствующих аналогичным в органах высшего финансового контроля развитых стран.
Результаты исследования могут быть использованы законодательными и испонительными органами федерального и регионального уровней Российской Федерации при разработке методических рекомендаций и методик проведения проверок испонения бюджетов. Целесообразно использовать авторские разработки на курсах переподготовки и повышения квалификации кадров по спецкурсу Основы парламентского финансового контроля и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и практические выводы диссертации были апробированы на научных конференциях и семинарах, обсуждены на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ, изложены автором в публикациях, использованы в ходе практической работы автора в Счетной палате РФ.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав и шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ахмедова, Заира Магомед-Тагировна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты диссертационного исследования показывают, что парламентский финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового государства. Представительные органы власти организуют внешний финансовый контроль прежде всего для того, чтобы общество было уверено, что деятельность государственной власти и подчиненных ей организаций в финансовой сфере находится под надежным профессиональным контролем, организовано рационально и эффективно.
В условиях усложнения финансовых отношений, роста объема государственного бюджета роль и значение парламентского финансового контроля, который имеет целевую бюджетную направленность, специфическое содержание и способы осуществления, функциональную и организационную независимость усиливается.
Современными качественными характеристиками парламентского финансового контроля является созидательная, результативная, действенная, экономная и эффективная деятельность. Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого использования государственных и муниципальных финансов и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию.
Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертно Ч аналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами.
Экономичность означает, что контрольно - счетные органы дожны служить примером целевого и экономного расходования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Эффективность подразумевает комплексное обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов.
Совершенствование парламентского финансового контроля в России предполагает разработку и принятие Концепция организации и функционирования внешнего финансового контроля, создание всеохватывающей нормативно правовой базы, повышение результативности, эффективности контроля, устранения асинхронности его развития. Важно, чтобы Концепция целостной системы государственного внешнего финансового контроля отражала не ведомственные интересы, а интересы общества в целом. В системе органов внешнего финансового контроля дожна быть сформулирована общая, единая для всех уровней цель парламентского (представительного) контроля.
Важное значение имеет переход во взаимодействии между органами внешнего финансового контроля с неформальных, осуществляемых на общественной основе, нерациональных и неустойчивых, разобщенных и раздробленных на нормативно-правовые, рациональные, системные отношения.
Проведенное исследование показывает, что в сложившихся условиях важнейшими направлениями совершенствования парламентского финансового контроля является развитие системы и структуры, функций парламентского финансового контроля, модернизация методов проверки, анализа и оценки.
Совершенствование системы и структуры парламентского финансового контроля означает установление четких границ парламентского финансового контроля на всех уровнях, определение места регионального и муниципального внешнего контроля в общей системе внешнего финансового контроля, переход на единые принципы организации и функционирования, упорядочение нормативно правовой базы, установление общих методических подходов к проведению контрольных мероприятий, недопущения дублирования и паралелизма в контрольной деятельности.
Применительно к системе - это формирования единых целей, норм, принципов, оценки эффективности и результативности внутреннего и внешнего финансового контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, разграничения предметов ведения и пономочий. Применительно к структуре - совершенствование строения и формы организации органов парламентского (представительного) финансового контроля.
Исследование показывает, что к основным целям бюджетного контроля следует отнести создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины. С другой стороны целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое использование, но и вскрытие отклонений от принятых стандартов, выявление нарушений финансовых принципов, законности, установление фактов неэффективного, неэкономного, нецелесообразного и расточительного расходования государственных средств.
В широком смысле основополагающими целями для государственного финансового контроля являются: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств его расходной части. Непреходящее значение имеет обеспечение финансовой безопасности и использование накопленных финансовых ресурсов в интересах большинства населения. В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере.
Такой подход дожен получить законодательное обоснование предположительно в Законе О государственном внешнем финансовом контроле, О государственном финансовом контроле, Об основах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и др.
Совершенствование парламентского финансового контроля немыслимо без развития функций Счетной палаты РФ. Анализ функций Счетной палаты показывает, что в объем ее пономочий в частности не входит пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными методами. Требуется расширение пономочий Палаты, в частности наделения ее правом предпринимать конкретные действия по результатам выявленных нарушений, налагать штрафы, осуществлять безакцептное списание средств, блокировать счета и т.д.
В целом в качестве приоритетных функций требующих своего развития и нормативно-правового закрепления выступают функции соответствующие социальной потребности, росту масштабов, усложнению финансовой деятельности в т.ч. функции: правоохранительная и стимулирующая, социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, оценки рисков и угроз финансовой и экономической безопасности России, финансового мониторинга, предпродажного аудита, проверки эффективности внутреннего финансового контроля, контроля в реальном режиме времени и др.
Счетная палата РФ дожна обладать пономочиями по реальному принудительному воздействию на нарушителей незаконного использования средств федерального бюджета и федеральной собственности.
Представляется целесообразным не сворачивание, а расширение функций экспертно-аналитической работы, развитие финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа. Совершенствование парламентского финансового контроля, в частности предполагает активное формирование современного экономического мышления, финансовой и бюджетной культуры, осуществление информационно-пропагандисткой, разъяснительной работы - данное направление работы дожно быть также в числе основных функций Счетеной палаты.
В тоже время чрезмерно расширение функций, активное участие Счетной палаты РФ в процедуре подготовки бюджета может представлять угрозу независимости парламентского финансового контроля. Чрезмерное расширение функций Счетной палаты опасно вмешательством в решения законодательной и испонительной власти. Все зависит от того, насколько будут сохраняться исключительные пономочия законодательной власти принимать политические решения, испонительной власти - эти политические решения осуществлять, а Счетной палате осуществлять компетентное и нейтральное консультирование. Здесь важно найти нужную меру.
Модернизация методов проверки, анализа и оценки предполагает выработку единых принципов контроля и единой методику его осуществления. Необходимо целевое планирование, координация и надзор за осуществлением многочисленных проверок, создание электронного банка данных результатов финансовых проверок. Важно достичь такого уровня системы отчетности об испонении государственного бюджета который бы позволял эффективно осуществлять финансовые проверки и ревизии.
Требуется обоснование оценки эффективности проведения финансовой экспертизы и методики по бюджетному анализу, в т.ч. территорий. Требует отработки механизм взаимодействия органов государственного и независимого аудита.
Для преодоления отставания знаний о парламентском финансовом контроле от потребностей практики управления необходимо формирование соответствующей научной и учебной дисциплины. Эта дисциплина дожна сконцентрировать в себе сумму накопленных знаний о государственном финансовом контроле, обобщать практику контрольной деятельности; вырабатывать цельный теоретически, методологически и практически верный подход к решению фундаментальной проблемы перехода от формального контроля к реальному на всех уровнях управления.
Дальнейшим направлением исследование проблем совершенствования парламентского финансового контроля могли бы быть вопросы разработки и внедрения механизмов регулирования межбюджетных отношений, обуславливающих государственные финансовые потоки; определение комплексных критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критериев бюджетной эффективности; оптимизация маршрутов и ритмичности бюджетных потоков в целях минимизации смены направлений на пути к конечным потребителям.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Ахмедова, Заира Магомед-Тагировна, Москва
1. Конституция Российской Федерации, 12 декабря 1993 г., М.: Юридическая литература, 1993.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. М., Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации 1998, № 25.
3. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ О Счетной палате Российской Федерации. М., Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 № 3.
4. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. Об аудиторской деятельности.
5. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. О федеральном бюджете на 2003 год.
6. Федеральный закон от 27 декабря 2001 г. О федеральном бюджете на 2002 год.
7. Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. О федеральном бюджете на 2001 год.
8. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ О бюджетной классификации Российской Федерации.М., Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 34.
9. Федеральный закон от 6 октября 1999 года Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
10. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ О бухгатерском учете. М., Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 48.
11. Закон от 30 ноября 1979 г. О народном контроле в СССР.
12. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. О Правительстве Российской Федерации.
13. Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. № 383 О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации. М. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12.
14. Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. О мерах по укреплению финансовой дисциплины и испонению бюджетного законодательства.
15. Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1997 г. О мерах по оздоровлению государственных финансов.
16. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 г. О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета.
17. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике на 2002 год.
18. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации О бюджетной политике в 2003 году.
19. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.
20. Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. О департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации.
21. Постановление Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации.
22. Постановление Правительства РФ от 12 мая 1998 г. О мерах по укреплению финансовой дисциплины.
23. Официальные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М.: Издание Государственной Думы, 2000-2001.
24. Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. О Контрольно-счетной палате Москвы.
25. Лимская декларация руководящих принципов контроля. М., Контролинг, 1991, № 1.
26. Аудиторские стандарты ИНТОСАИ для госконтроля. М., Контролинг, 1991, № 3.1.. Научные исследования, монографии, публикации
27. Алексеев И. Рыночная экономика и контроль // Контроллинг. -1991. -№ 1,-С. 71-73.
28. Амелер М. Парламенты. М., 1967.
29. Андреев А.Г., Никольский Д.В. К истории становления государственного финансового контроля в России. М., 1999.
30. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.
31. Баранов В., Двуреченских В. Новая методология финансового контроля // Финансовый контроль. 2001. - № 3. - С. 23 - 26. Белолипецкий В.Г О совершенствовании государственного финансового контроля в России // Финансы. - 1998. - № 4. - С. 47 Ч 51.
32. Белуха Н.Т. Методические приемы финансово-хозяйственного контроля. Киев, 1995.1.. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. -М., 1976.
33. Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии. СПб., 1895.
34. Бобрышева Д.Н., Шохин С.О. Финансовый контроль и деятельность контрольно-счетной палаты. М., 1999.
35. Бобылев П. Эффективность главный критерий // Президентский контроль. -№11.- 1999.
36. Боголепов М. Государственный контроль // Контролинг. 1991. -№ 1.-С. 32-35.
37. Бодырев Ю.Ю. Сокрытие // Экономика и жизнь. Ч 1998. № 22.
38. Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.
39. Бочковский Ф.Государственнвй контроль в России в его историческом развитии // Контролинг. 1992. - № 3. - С. 3 - 8; 1994.-№ 1.-С. 14-34.
40. Бурков С., Игнатов И. Недоходная собственность России //Финансовый контроль. 2002. - № 3. - С. 13
41. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. - № 9.
42. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Маркетинг, 2000.
43. Бурцев В.В. Проблемы решает стандартизация // Президентский контроль. 2001. - № 1. - С. 10.
44. Бурцев В.В. Система государственного финансового контроля // Финансы. 2000. - №9. - С. 47 - 49.
45. Вальтер Н. Государственный контроль // Контролинг. 1991. -№ 1.
46. Вецруб В. Процедуры государственного контроля // Президентский контроль. 2001. - № 4. - С. 8.
47. Витте С.Ю. Избранные воспоминания: 1849-1911 гг. М., 1997.
48. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973.
49. Войтенко J1. В. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля // Финансовый контроль. 2001. - № 1.
50. Высший орган финансово-экономического контроля // Контролинг. 1991. - № 4. - С. 11 - 25.
51. Государственное регулирование рыночной экономики: Уч. пос. / Отв. ред. И.И. Столяров. М.: Дело, 2001.
52. Гришин Еще раз о проблемах нормативной базы контроля // Президентский контроль. 2001. - С. 24.
53. Гусев К.В. Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля. М.: Мысль, 1965.
54. Данилевский Ю.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгатерский учет. 1996. - № 3.
55. Данилевский Ю.А. Финансовый контроль в СССР и пути его совершенствованиям., 1989.
56. Денисов А.Е., Кузнецов А.В., Шишкин М.И. Государственный контроль в бюджетно-финансовой сфере. Ижевск, 2000.
57. Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. -М.: Госюриздат, 1959.
58. Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль в России: историко-теоретические аспекты становления и развития. М., 1999.
59. Ефимова Н.П. Методологические основы государственного финансового контроля в России. М., 1999.
60. Жуков В.А. и Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М., 1999.
61. Золотарев Н.А. Из истории Государственного контроля // Контролинг 1994.- № 2.
62. Иванова Л.И. Как расходуются в России народные деньги. М., 1999.
63. Иконников С.Н. Народный контроль в СССР. 1966-1970 гг. М.: Наука, 1977.
64. Кармоков Х.М. Методологические основы построения информационно-телекоммуникационной системы контроля за испонением бюджета. М.: Диалог, МГУ, 1998.
65. Кармоков Х.М. Счетная палата РФ // ЕВРОСАИ. 1996. - № 3.
66. Конституции зарубежных стран: Учебное пособие. М., 1997.
67. Контроль в зарубежных странах: Информационный бюлетень Контрольно-бюджетного комитета Верховного Совета Российской Федерации. М., 1992.
68. Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах). М.: Финансовый контроль, 2001.
69. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.
70. Кочерин Е.А. Контроль в системе управления социалистическим производством. М., 1982.
71. Кочерин Е.А. Контроль как функция управления. М.: Знание, 1982.
72. Краснов А.В. Социалистический контроль (исторический опыт КПСС).-М., 1987.
73. Крохмаль В. Любое предприятие дожно быть подконтрольно // Президентский контроль. 2000. - № 12.
74. Кузнецов А. Нужна координация действий // Президентский контроль. 1999. № 10.
75. Кузнецов А. Парламент и местное самоуправление // Президентский контроль. Ч 1999. № 5.
76. Кузнецов А. Создаем единую систему //Президентский контроль. -1997.-№ 1.
77. Кузнецов А. Усиление контрольных функций государства // Президентский контроль. 1998. - № 3.
78. Кузнецов А.В. Парламентский контроль. Ижевск, 1999.
79. Кунас 3. Парламентский бюджетный контроль в Германии // Президентский контроль 1995. - № 2.
80. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М., 2000.
81. Ленин В.И. Как организовать соревнование // Поное собрание сочинений. М., 1956. - Т. 35.
82. Материалы Всероссийской научно-практической конференции Бюджетно-финансовый контроль в регионах. Тюмень. 3-5 ноября 1997 год.
83. Материалы Всероссийской научно-практической конференции контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения. Анапа. 19-21 сентября 2000 года.
84. Материалы зонального семинара-совещания представителей контрольных органов законодательной власти субъектов РФ, Сибири и Дальнего Востока Региональный бюджетно-финансовый контроль. Иркутск. 21-23 июня 2000 года.
85. Материалы и рекомендации 3 и 4 конференций Ассоциации контрольно-счетных органов РФ 2 июля 2002 г. (г. Кинешма), 35 декабря 2002 г. (г. Москва).
86. Материалы международной конференции Финансовый контроль и информационные технологии (Суздаль, 2001 г.).
87. Материалы Российского регионального семинара-совещания О практике работы контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю за испонением бюджетов всех уровней. Ижевск. 28 февраля 1 марта 2001 года.
88. Материалы российско-канадского семинара по вопросам аудита эффективности расходования средств федерального бюджета. Москва. 22 октября 2002 года.
89. Никольский Д.В. Государственный финансовый контроль в России и реформы В.А. Татаринова // Финансы. 2003. - № 2.
90. О практике работы контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю за испонением бюджетов всех уровней
91. Материалы российско-регионального семинара-совещания контрольно-счетных органов. Ижевск, 2001.
92. Овсянников JI. На правовой основе / /Президентский контроль.2000. № 7. - С. 3 - 5.
93. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты РФ в системе органов государственного финансового контроля страны // Финансы.2001.-№9.-С. 56.
94. Панченко Н. Хранители казны российской // Президентский контроль. -2000. -№11.
95. Парламентское право России: Учебное пособие. М., 1999.
96. Петров А. Президент, Конгресс и контроль // Президентский контроль. 1994. - № 1.
97. Петухов В. На пути к единой системе // Президентский контроль. -2000.-№ 1.
98. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.
99. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. 1997.- № 10. - С. 7-10.
100. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.
101. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. Учебник. М.: ФБК-ПРЕСС, 2001.
102. Романова Т.Ф., Максимов А.В. Бюджетный учет и отчетность: Альбом наглядных пособий. Ростов-на-Дону: РГЭУ, 2000.
103. Романовский М.В., Врублевский О.В. Комментарии к Бюджетному Кодексу Российской Федерации (вводный). М., 1999.
104. Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи: 19061917 гт.-М., 1998.
105. Соменков А. Когда деньги счет любят // Президентский контроль. -2000. -№ 11. С. 52-54.
106. Соменков А.Д. Парламентский контроль за испонением Государственного бюджета: Монография. Элиста: АПП Джангар, 1998.
107. Сомоев Р.Г. Бюджетный контроль в Российской Федерации: Учеб. пособие СПб.: Изд-во СпбГУ ЭФ, 1998.
108. Степашин С.В. Финансовый контроль. // Гос. Служба, 2002. № 4.
109. Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель // Президентский контроль. -1997. № 3.
110. Сурков Д.Л. Законодательная и испонительная власть субъектов Российской Федерации. -М., 1999.
111. Таралин Ю.Н. О контрольной системе Советов // Контролинг. -1992.-№>1.-С. 10-55.
112. Финансовый контроль и деятельность контрольно-счетной палаты / Под ред. Д.Н. Бобрышева, С.О. Шохина.-М., 1999.
113. Финансы / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 1999.
114. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. Н.Ф. Самсонова М.: ИНФРА-М, 2001.
115. Черноморд П.В. Государственная поддержка социальной сферы и науки. Государственный финансовый контроль. М.: Экономика, 2000.
116. Черноморд П.В. Государственный финансовый контроль в процессе формирования и испонения бюджета. СПб., 1997.
117. Шелюто Ф. Суд счетов Высший контрольный орган Франции // Президентский контроль. - 1995. - № 3.
118. Шелюто Ф. Финансовый контроль в Великобритании // Президентский контроль. 1995. - № 1.
119. Шеремет А.Д., Сайфулин Р.С. Методикам финансового анализа. -М.: ИНФРА-М, 1995.
120. Шлейников В. Финансовая поддержка для демократии // Финансовый контроль. 2002. - № 3. - С. 26.
121. Шохин С.О. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах РФ: Аналитический обзор. Ч М., 1998.
122. Ш.Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999.
123. Шохин С.О. Считать в России умели всегда // Финансовый контроль.-2001.-№ 1.-С. 16-18.
124. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. -М.: Прогресс, 1995.
125. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1997.
126. Шохин С.О., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. М., 1998.
127. Шохин С.О., Шлейников В.И. Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. -М.: Прометей, 1998.
128. Яндиев М. Прозрачен как стекло // Финансовый контроль. 2002. - № 3. - С. 35.
Похожие диссертации
- Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков
- Совершенствование маркетинговой деятельности промышленных предприятий
- Маркетинговые коммуникации на рынке допонительного профессионального образования по программе МВА
- Совершенствование государственного финансового контроля
- Организация и эффективность внешнего финансового контроля бюджетных расходов