Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Повышение результативности программно-целевого бюджетирования публично-правового образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Сабетова, Татьяна Аркадьевна
Место защиты Москва
Год 2010
Шифр ВАК РФ 08.00.10
Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Повышение результативности программно-целевого бюджетирования публично-правового образования"

На правах рукописи

САБЕТОВА ТАТЬЯНА АРКАДЬЕВНА

ПОВЫШЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2010

21 о;;т 2ою

004611344

Диссертация выпонена на кафедре Финансы и кредит Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент Курченко Лариса Федоровна

доктор экономических наук, профессор Райзберг Борис Абрамович

кандидат экономических наук, доцент Чалова Ала Юрьевна

Институт экономики РАН

Защита состоится 2 ноября 2010 года в 1600 на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 850.005.01 при Московском городском университете управления Правительства Москвы по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28, ауд. 316.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского городского университета управления Правительства Москвы по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28, с авторефератом - на официальном сайте университета: Ссыка на домен более не работаетp>

Автореферат разослан 30 сентября 2010 года.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять ученому секретарю по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28.

Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор

С.В. Шкодинский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Формирование результативной системы государственного бюджетирования стало одним из ключевых направлений реформирования бюджетного процесса. В современных условиях особую актуальность приобретают проблемы внедрения программно-целевого бюджетирования в управлении экономическими и социальными процессами на уровне публично-правового образования.

Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение программно-целевых инструментов. В первую очередь, это относится к целевым программам социально-экономического развития. Отсутствие измеримых целей и ожидаемых результатов действующих целевых программ, экономическая необоснованность финансового обеспечения и размытость ответственности за реализацию программных мероприятий затрудняют проектную и итоговую оценку эффективности затраченных бюджетных ресурсов на достижение намеченных программных результатов. Например, по данным Контрольно-счетной палаты Москвы, из 60 городских целевых программ, действовавших в 2009 году, в 47 (более 78%) неизмеримы цели или ожидаемые результаты, в 26 (более 43%) - неконкретны программные мероприятия. Из 39 целевых программ, утвержденных на 2010 год, 24 (более 61%) характеризуются неизмеримостью целей, по 16 (более 41%) отмечено отсутствие конкретных результатов.

Средства, выделяемые на большинство целевых программ, постоянно подвергаются изменениям, фактически являясь разновидностью допонительного сметного финансирования.

Проводимая в последние годы реформа бюджетного процесса направлена на переход к формированию программного бюджета1. Так, с 2012 года значительная часть бюджета дожна быть представлена в виде комплекса целевых программ, что требует совершенствования действующей системы программно-целевого бюджетирования.

'Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101 -р О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. - URL: Ссыка на домен более не работаетgov/results/! 1337/.

Необходим механизм, позволяющий количественно оценивать последствия реализации мер бюджетной политики с точки зрения их влияния на социально-экономическое развитие территории.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретической основой исследования являлись труды отечественных экономистов таких, как: A.M. Александрова, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, JI.A. Дробозиной, Т.М. Ковалевой, Г.Б. Поляка, Б.М. Сабанти, раскрывающие общие вопросы финансовой политики, финансового механизма. Заметный вклад в решение теоретических проблем программно-целевого финансирования внесли такие ученые, как: М.Ю. Гараджа, Е.Б. Ефимова, Б.Н. Кузык, A.M. Лавров, Ю.Г. Лебедев, В.Д. Лукина, Б.А. Райзберг, В.Г. Чигиреева, A.B. Улюкаев. Проблемы программно-целевого планирования исследованы в трудах зарубежных экономистов К. Вейса, Р. Масгрейва, Ф. Мошера, М. Пэтгона, Дж. Стиглица, Р. Фишера, Ф. Хайека.

Основное внимание в научных исследованиях уделяется программно-целевому планированию и финансированию.

Практические аспекты программно-целевого бюджетирования не изучены в требуемой степени.

Востребованным для научного поиска остаются проблемы терминологической определенности категориально-понятийного аппарата, разработки методологии российской системы программно-целевого бюджетирования.

Недостаточная теоретическо-методическая и практическая разработанность исследуемой проблемы предопределили актуальность выбранной темы, постановку цели и задач исследования.

Цели и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в углублении теоретических представлений, разработке методических положений и практических рекомендаций, способствующих повышению результативности программно-целевого бюджетирования на современном этапе развития бюджетного процесса.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

- уточнить и развить теоретические представления об экономической сущности программно-целевого бюджетирования, систематизировать и структурировать инструменты программно-целевого бюджетирования публично-правовых образований, установить их взаимосвязь и взаимодействие в бюджетном процессе;

- провести компаративистский анализ сложившихся в отечественной и мировой практике подходов к осуществлению финансового контроля, в том числе мониторинга и оценки результативности управления бюджетными ресурсами;

- на основе анализа практики применения целевых программ в городе Москве идентифицировать проблемы программно-целевого бюджетирования и предложить способы выхода из проблемных ситуаций;

- разработать инструментарий оценки социально-экономических последствий реализации бюджетной политики, ориентированной на конечные результаты;

- обосновать использование ведомственных целевых программ в бюджетном процессе, разработать методический аппарат и инструментарный механизм бюджетирования публично-правовых образований.

Объектом исследования являются методология, технология, организация программно-целевого бюджетирования на публично-правовом уровне.

Предметом исследования выступают экономические отношения, выражающие конкретный характер взаимодействия агентов экономической системы при программно-целевом бюджетировании в публично-правовом образовании, проилюстрированные на примере города Москвы.

Область исследования. Исследование выпонено в рамках пункта 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования раздела 2

Государственные финансы паспорта специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит.

Теоретическая, методологическая и информационная основа исследования. Теоретической основой исследования служат фундаментальные положения экономической науки и достижения отечественной и зарубежной теории и практики бюджетирования. Исследование основано на методологии научного познания и системном анализе. Для получения результатов использовались методы научной абстракции, обобщения, сравнения, анализа, синтеза, группировки, формализации, исторического и логического анализа теоретических положений и практического материала.

Информационная база представлена законодательными и правовыми актами публично-правовых образований, включая законы о бюджете города Москвы и его испонении, официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Департамента экономической политики и развития города Москвы, Департамента финансов города Москвы, Департамента науки и промышленной политики города Москвы, информационно-аналитические материалы Контрольно-счетной палаты Москвы, экспертные разработки информационно-аналитических агентств, информационные ресурсы интернета, собственные расчеты.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе уточнения и расширения категориально-понятийного аппарата программно-целевого бюджетирования, выявления, идентификации проблемной области действующей системы бюджетирования, разработки методических положений формирования бюджетов предложена модель количественной оценки результатов перераспределения бюджетных ресурсов между субъектами экономической деятельности, обоснована необходимость применения ведомственных целевых программ в ходе программно-целевого бюджетирования, разработан методический аппарат трансформации действующих целевых программ в ведомственные.

Основные результаты исследования и положения, выносимые на защиту:

1. Уточнено и расширено сущностное содержание программно-целевого бюджетирования применительно к публично-правовому образованию в условиях инкорпорирования принципов управления корпоративными финансами в государственные финансы, которое заключается в способности увязать в единой системе все стадии бюджетного процесса с социально-экономическими результатами бюджетного финансирования.

2. На основе обобщения и систематизации разрозненных инструментов программно-целевого бюджетирования структурирован инструментарий и предложена схема организации бюджетного цикла, позволяющая точнее оценить потребности в бюджетном финансировании, увязать и согласовать бюджетные ресурсы с намеченными программными результатами.

3. Предложен системный подход к совершенствованию программно-целевого бюджетирования на основе разработки и реализации ведомственных целевых программ, заключающийся в обосновании приоритетных направлений бюджетной политики, формировании ведомственных целевых программ реализации приоритетных направлений бюджетной политики, мониторинге результативности сформированных программ и их корректировке.

4. Выработан инструментарий обоснования выбора приоритетных направлений бюджетного финансирования и обеспечения последовательного перехода сначала к гармоничному сочетанию функций текущего бюджета со стратегическими целями развития публично-правового образования и формированию программного бюджета.

5. Разработана методика формирования и мониторинга результативности ведомственных целевых программ, предусматривающая увязку бюджетных средств с качеством государственных услуг, включающая в отличие от существующих формализованный агоритм разработки и утверждения программ. Методика позволяет осуществлять контроль достижения программных результатов, на основе применения факторного анализа оценивать соответствие фактических и плановых параметров программ,

определять значение комплексного интегрального показателя результативности программ.

Практическая значимость исследования определяется возможностью и целесообразностью применения предложенных научно-методических подходов и практических рекомендаций для разных публично-правовых образований при переходе на программный бюджет и в процессе обоснования путей повышения результативности бюджетного финансирования. Предлагаемая равновесная модель экономической системы публично-правового образования и разработанное методическое обеспечение ведомственных целевых программ могут быть использованы при выработке и реализации экономической политики, проводимой в городе Москве.

Апробация результатов исследования. Подтверждением практической значимости и апробации результатов исследования служит использование научно-методических разработок Контрольно-счетной палатой Москвы, Министерством потребительского рынка и услуг Московской области, Московским городским университетом управления Правительства Москвы. С использованием предложенного концептуального подхода к мониторингу целевых программ проведен аудит эффективности Комплексной программы промышленной деятельности в городе Москве.

Предложенный инструментарий программно-целевого бюджетирования используется в деятельности Министерства потребительского рынка и услуг Московской области.

Основные идеи и положения исследования внедрены в учебной процесс Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Результаты исследования обсуждались на научно-практическом семинаре Контрольно-счетной палаты Москвы по теме Органы государственного аудита в системе публичного управления регионами, а также четырех научно-практических конференциях Московского городского университета управления Правительства Москвы по актуальным проблемам и современным тенденциям развития столичного мегаполиса.

Печатные работы, опубликованные по теме исследования. По теме исследования опубликовано 10 печатных работ общим объемом 7 печатных листа, в том числе две статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией.

Структура и объем работы. Исследование состоит из введения, трех глав и заключения. Список использованных источников содержит 146 наименований. В диссертации 9 приложений, 18 таблиц, 12 рисунков.

Объем диссертационной работы составляет 160 страниц.

Структура диссертационной работы представлена следующими разделами:

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого бюджетирования

1.1. Сущность программно-целевого бюджетирования

1.2. Инструменты программно-целевого бюджетирования

1.3. Роль финансового контроля в программно-целевом бюджете

Глава 2. Практические аспекты программно-целевого бюджетирования

2.1. Особенности государственного регулирования программно-целевого бюджетирования

2.2. Практический опыт внедрения целевых программ (на примере городских целевых программ Москвы)

2.3. Проблемы осуществления финансового контроля целевых программ

Глава 3. Совершенствование программно-целевого бюджетирования

3.1. Направления развития программно-целевого бюджетирования

3.2. Практические рекомендации по формированию ведомственных целевых программ

3.3. Агоритм проведения мониторинга ведомственных целевых программ

Заключение

Список использованных источников

Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. В диссертационной работе уточнена концептуальная трактовка сущности программно-целевого бюджетирования применительно к публично-правовому образованию в условиях инкорпорирования корпоративных финансов в государственные финансы. Показано, что программно-целевой подход позволяет увязать все стадии бюджетного процесса с социально-экономическими результатами бюджетного финансирования.

Проведенный критический анализ подходов отечественных и зарубежных ученых к определению сущности исследуемого понятия показал, что в настоящее время не сложися единый подход к интерпретации содержания программно-целевого бюджетирования. Существующие точки зрения не учитывают принцип системности, взаимосвязи и взаимодействия стадий бюджетного процесса. Основой предлагаемого видения сущности программно-целевого бюджетирования служит положение о том, что программный бюджет - это инструмент регулирования социально-экономического развития территории. Преимуществом такого подхода, особенно в условиях финансовой нестабильности экономической системы, является возможность маневриврировать ресурсами, концентрируя финансовые потоки на ключевых направлениях социально-экономической политики.

Исследование экономической природы бюджетных отношений позволяет определить программно-целевое бюджетирование как систему управления бюджетными ресурсами, охватывающую все стадии бюджетного процесса и обеспечивающую взаимосвязь бюджетной и социально-экономической политики.

На рисунке 1 представлена логическая схема взаимосвязи стадий бюджетного процесса при программно-целевом бюджетировании, позволяющая в отличие от ранее разработанных увязать бюджетный процесс с приоритетными направлениями социально-экономической политики.

Стратегические иели развития публично-правового образования:

1. Повышение уровня и качества жизни населения

2. Обеспечение устойчивых высоких темпов роста экономики

Программный

Бюджетное планирование

Расширение пономочий и повышение ответственности

получателей бюджетных средств в рамках программ

Организация испонения

Мониторинг и оценка Финансовый контроль >

Программно-целевое бюджетирование

Управление программами

Испонение

Результаты реализации программ

Отчетность

Управленческий учет программных мероприятий

Рисунок I. Предлагаемая система взаимосвязи стадий бюджетного процесса Децентрализация бюджетных пономочий по принятию решений в

области оказания государственных услуг с целью повышения их качества

обусловливает новые требования к функционированию публично-правовых

образований, под которыми понимаются Российская Федерация, субъекты

Российской Федерации, муниципальные образования. В исследовании впервые

публично-правовые образования рассматриваются как экономические субъекты

(агенты), отождествляемые с юридическими лицами (рисунок 2).

Юридическое лицо (корпорация) Акционеры

Публично-правовое образование (на примере города Москвы)

Население

Ревизионная комиссия

Собрание акционеров

Директор Правление

Контрольно-счетная палата Москвы

I- Законодательное

собрание

Мэр Москвы

Правительство Москвы

Управление персоналом

Управление информацио нны ми технологиями

Казначейство Управление Управление

государственной информационными

службой технологиями

Рисунок 2. Сходство внутренней организации юридического лица и публично-правового образования (на примере города Москвы)

В диссертационном исследовании аргументирована целесообразность введения в научный оборот экономической категории: программно-целевое бюджетирование в публично-правовом образовании, определяемой как система финансового управления, объединяющая все стадии бюджетного процесса в единую систему и обеспечивающая связь бюджетной и социально-экономической политики.

2. В работе предложен встроенный в бюджетный цикл инструментарий программно-целевого бюджетирования, позволяющий согласовывать бюджетное финансирование с целями социально-экономической политики.

Проведен компаративистский анализ функциональных возможностей существующих инструментарных средств бюджетирования, в рамках которого выявлены и систематизированы основные инструменты программно-целевого бюджетирования в зависимости от их предназначения в целях реализации бюджетной политики (рисунок 3).

Планирование бюджетной политики

Реестр расходных обязательств Доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств Догосрочные целевые программы Ведомственные целевые программы

Обеспечивают единство социально-экономической политики в различных отраслях и по публично-правовому образованию в целом

Реалигацня

бюджетной

политики

Реестр государственных услуг (работ) Стандарты качества государственных услуг

Оиенка потребности в государственных услугах Оценка стоимости государственных услуг

Государственное задание на оказание услуг

Способствуют реализации установленных целей и задач социально-экономического развития публично-правового образования

Рисунок 3. Предлагаемая группировка программно-целевых инструментов Правила, позволяющие сформировать систему программно-целевого

бюджетирования, пока не разработаны, что препятствует оптимизации

бюджетного процесса.

В исследовании предложен системный подход к организации бюджетного

цикла при программно-целевом бюджетировании, позволяющий встроить

программно-целевой инструментарий в бюджетный процесс (рисунок 4).

Рисунок 4. Схема программно-целевого бюджетного цикла

Прогрессивность предложенной схемы упрощает процесс формирования

системы бюджетирования и вводит персональную ответственность получателей за управление бюджетными ресурсами на основе применения ведомственных целевых программ. Отличительной особенностью предлагаемого подхода к организации бюджетного цикла является усиление роли финансового контроля в бюджетном процессе посредством предварительного контроля, в рамках которого определяется целесообразность финансирования, принимаются превентивные меры по предотвращению нарушений бюджетной дисциплины.

3. Системный подход к совершенствованию программно-целевого бюджетирования на основе внедрения ведомственных целевых программ, заключающийся в обосновании приоритетных направлений бюджетной политики; формировании ведомственных целевых программ для реализации приоритетных направлений бюджетной политики; мониторинге результативности сформированных программ и их корректировке.

Исследование практики применения целевых программ в городе Москве за 2002-2009 годы выявило проблемные зоны по ключевым элементам бюджетирования. Практически для всех целевых программ характерна низкая результативность, связанная с некачественной научно-практической

проработанностью мероприятий, нечеткостью задач, отсутствием показателей конечных результатов, увязанных с социально-экономическими параметрами. Это объясняется тем, что в основе целевых программ лежали принципы затратного подхода. Участие в реализации программ различных ведомств в настоящее время сводится к лосвоению средств, выделенных за ними в бюджете. Отсутствие механизма целевой концентрации и эффективного распределения финансовых потоков между программными мероприятиями приводит к распылению бюджетных средств (таблица 1).

Таблица 1

Распределение бюджетных средств города Москвы (по данным законов о бюджете на 2004-2010 гг.)

Наименование показателя Единицы измерения 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Кол-во целевых программ ед. 49 39 30 30 36 40 27

Расходы бюджета мрд. руб. 370,0 428,1 561,2 829,3 1394,9 1462,0 1120,2

% 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

из них на целевые программы мрд. руб. 131,0 120,8 65,3 108,4 201,1 258,1 183,0

% 35,4 28,2 11,6 13,1 14,4 17,7 16,3

Действующие городские целевые программы крайне неоднородны как с позиций обоснованности поставленных целей и задач, так и по достигнутым результатам и влиянию на социально-экономическое развитие города Москвы.

Наиболее острыми признаны проблемы, связанные с разработкой программ и мониторингом хода их реализации (рисунок 5).

Рисунок 5. Проблемная область программно-целевого механизма Существующая система отчетности о ходе реализации программ не ориентирована на анализ их результативности. Система контрактации по

программам недостаточно развита: мониторинг не встроен в систему бюджетирования, рассматривается как разовая задача для подготовки ежегодного отчета получателя бюджетных средств. Сбор данных о ходе реализации программы носит фрагментарный характер. Эффективность понимается только в бюджетном контексте.

Отсутствие единого методического руководства по разработке и мониторингу результативности целевых программ делает непрозрачным процесс принятия решений об использовании бюджетных ресурсов, затрудняет проведение сравнительной оценки целевых программ публично-правовых образований. Проблемы организационного и методического обеспечения программно-целевого бюджетирования приводят к несрабатыванию механизма программно-целевого бюджетирования.

Вместе с тем, целью Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года является создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выпонению государственных функций и по реализации догосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. Для достижения цели программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих задач: усиление роли бюджета в решении вопросов инновационного развития экономики, создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов, повышение прозрачности деятельности органов государственной власти. Для решения указанных задач предлагается принять решения в части внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов испонительной власти и перехода к утверждению программно-целевого бюджета. Реализация предлагаемых мер создаст организационные предпосыки для повышения эффективности бюджетной политики по конкретным направлениям (отраслям экономики, социальной сферы).

4. В диссертационной работе предложен инструментарий, позволяющий количественно обосновать выбор приоритетных направлений бюджетного финансирования и обеспечить последовательный переход к гармоничному сочетанию функций текущего бюджета со стратегическими целями развития публично-правового образования и формированию программного бюджета.

Для отбора вектора социально-экономического развития публично-правового образования предлагается использовать модель общего равновесия, основанную на принципах имитационного моделирования сценариев социально-экономической политики.

Модель представляет собой систему нелинейных уравнений, решением которой является общее экономическое равновесие, сводящееся к уравновешиванию спроса и предложения на рынках товаров/услуг, рассматриваемых в модели. На приведенном ниже рисунке 6 отображена схема, объясняющая индексацию переменных.

Кодировка Цена цены

Осуществляемое экономическим агентом действие

Номер Кодировка агента рынка

Рисунок 6. Обозначение переменных в предлагаемой модели Символ X означает действие, осуществляемое экономическим агентом. Примером такого действия может быть Б - предложение товара, В - спрос на товар, О - выделение бюджетных средств на финансирование того или иного направления. Индекс гп определяет рынок, на котором экономический агент осуществляет свои действия. Индексом 1 задается номер экономического агента. Индекс р означает, что переменная имеет отношение к продаже или покупке товара по цене Р;. Переменные во всех формулах относятся к периоду времени I. Если переменные относятся к предыдущему или к будущему периоду, то это указывается следующим образом (1-1) и (1+1) соответственно.

В процессе итеративного пересчета модели на рынке уравнивается совокупный спрос и предложение в соответствии с двумя различными механизмами, применяемыми в зависимости от способа установления цены: механизм уравнивания с государственными ценами; рыночный механизм уравнивания спроса-предложения.

Предлагаемая модель общего равновесия экономической системы публично-правового образования представлена следующими агентами: совокупный производитель товаров (промышленность, строительство),

совокупный производитель услуг (торговля), домашние хозяйства, регулирующий орган (правительство).

Концептуальная схема, отражающая структуру и взаимосвязи модели в общем виде, представлена на рисунке 7.

Под промежуточной продукцией понимаются товары/услуги, стоимость которых равна затратам на их производство, под конечной продукцией -стоимость товаров/услуг, потребленных домашними хозяйствами и другими экономическими агентами, под инвестиционной продукцией - товары/услуги, позволяющие качественно улучшить нефинансовые активы.

Обозначения схемы:

( | Ч экономический агент;

0 - рынок купли/продажи товара;

г - рынок промежуточной продукции; с - рынок конечной продукции;

1 - рынок рабочей силы;

п - рынок инвестиционной продукции;

Ч' - предложение товара; О- - спрос на товар;

.........-> - спрос / предложение

рабочей силы;

..........>- налоговые платежи,

бюджетная субсидия

Рисунок 7. Концептуальная схема модели экономического равновесия Производственные возможности производителей товаров/услуг

(экономические агенты № 1 и № 2) заданы производственной функцией Кобба-

Дугласа. Предполагается, что часть выпущенной продукции используется в

производстве, часть - инвестируется в производство, часть - продается

домашним хозяйствам.

Для апробации предложенной модели проведен вычислительный

эксперимент по двум вариантам: увеличение на 10% бюджетных средств,

выделяемых публично-правовым образованием экономическому агенту № 1, с соответствующим уменьшением бюджетных средств, выделяемых экономическому агенту №2; увеличение на 10% бюджетных средств, выделяемых публично-правовым образованием экономическому агенту № 2, с соответствующим уменьшением бюджетных средств, выделяемых экономическому агенту № 1.

Модель откалибрована на основе данных официальной статистики о социально-экономическом развитии города Москвы на период 2000-2005 гг. (таблица 3).

Таблица 3

Основные макроэкономические показатели города Москвы

Наименование показателя 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ВРП в ценах базового периода (2000 г.), мрд. рублей

Расчетные показатели 1308,9 1349,5 1485,8 1618,0 1736,1 1892,3

Фактические показатели 1308,9 1349,5 1485,8 1618,0 1736,1 1909,7

Индекс потребительских цен, в П] роцентах к п- редыдущему году

Расчетные показатели 122,1 120,4 117,2 110,4 111,5 112,3

Фактические показатели 122,1 120,4 117,2 110,4 111,5 112,0

За 2005 год расчетные значения незначительно отклонились от фактических, что дает основания предполагать получение относительно достоверных оценок на весь рассматриваемый период (до 2010 г.).

Выдвинуто предположение, что в течение 2008-2010 гг. осуществляется субсидирование производителя товара (вариант 1) / услуг (вариант 2).

В таблице 4 представлены результаты вычислительного эксперимента.

Таблица 4

Результаты вычислительных экспериментов

Показатели 2007 2008 2009 2010

Вариант 1

ВРП (экспериментальные значения), в процентах к 2007 г. 100,0 107,4 114,9 123,6

ВРП (инерционный вариант), в процентах к 2007 г. 100,0 107,3 114,8 123,4

Индекс потребительских цен (экспериментальные значения), в процентах к предыдущему году 108,0 107,3 106,8

Индекс потребительских цен (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 108,0 107,4 106,9

Индекс доходов домашних хозяйств в реальном выражении (экспериментальные значения), в процентах к предыдущему году 106,5 105,6 105,4

Индекс доходов домашних хозяйств в реальном выражении (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 106,4 105,5 105,3

Индекс доходов бюджета города Москвы в реальном выражении (экспериментальные значения), в процентах к 108,3 111,9 111,5

Показатели 2007 2008 2009 2010

предыдущему году

Индекс доходов бюджета города Москвы в реальном выражении (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 108,1 111,8 111,4

Вариант 2

ВРП (экспериментальные значения), в процентах к 2007 г. 100,0 107,2 114,7 123,3

ВРП (инерционный вариант), в процентах к 2007 г. 100,0 107,3 114,8 123,4

Индекс потребительских цен (экспериментальные значения), в процентах к предыдущему году 108,0 107,5 107,0

Индекс потребительских цен (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 108,0 107,4 106,9

Индекс доходов домашних хозяйств в реальном выражении (экспериментальные значения), в процентах к предыдущему году 106,3 105,4 105,2

Индекс доходов домашних хозяйств в реальном выражении (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 106,4 105,5 105,3

Индекс доходов бюджета города Москвы в реальном выражении (экспериментальные значения), в процентах к предыдущему году 107,9 111,7 111,3

Индекс доходов бюджета города Москвы в реальном выражении (инерционный вариант), в процентах к предыдущему году 108,1 111,8 111,4

В рамках варианта 1 перераспределение бюджетных средств в пользу -

производителя товаров повлекло за собой увеличение ВРП: за 2008-2010 гг. допонительный прирост ВРП города Москвы относительно инерционного варианта развития экономики составил 0,2%. В реальном выражении увеличились доходы домашних хозяйств и доходы городского бюджета. Расчет варианта 2 показал обратный результат. Следовательно, приоритетным направлением бюджетной политики является субсидирование производителя товаров, обеспечившее улучшение показателей социально-экономического развития публично-правового образования.

Результаты расчета в рамках эксперимента с помощью разработанной модели позволяют научно обосновать выбор приоритетного направления субсидирования с позиции улучшения целевых интегральных показателей, а именно: индекса физического объема ВРП, индекса доходов домашних хозяйств, индекса доходов бюджета города Москвы. С помощью модели можно научно обосновать выбор приоритетного направления бюджетной политики публично-правового образования, в частности города Москвы. Модель позволяет оценить межотраслевое взаимодействие между экономическими агентами и мультипликативный эффект от влияния оцениваемого фактора.

5. В диссертационной работе сформулированы методические рекомендации по совершенствованию программно-целевого бюджетирования, включающие методику формирования и агоритм проведения мониторинга результативности ведомственных целевых программ.

Трансформация отраслевых целевых программ в ведомственные позволяет оптимизировать финансовое распределение, сконцентрировать бюджетные ресурсы на приоритетных социально-экономических задачах, что создает непрерывный финансово-управленческий цикл, адаптивный к динамике социально-экономических условий территории. Предлагаемый методический инструментарий включает взаимоувязанные методики формирования и мониторинга результативности ведомственной целевой программы.

Основная цель методики формирования ведомственной целевой программы - определение порядка формирования программы, направленной на реализацию администраторами бюджетных средств публично-правового образования в установленных сферах своей деятельности.

Методический подход к формированию программ основывается на принципах программно-целевого бюджетирования, обеспечивающих реализацию взаимосвязанных мероприятий, с выделением приоритетных секторов экономики, требующих финансовой поддержки со стороны публично-правового образования, и учитывает зарубежную и отечественную практику в данной области. Система программных индикаторов разрабатывается в разрезе целевых и промежуточных плановых значений, включая индикаторы конечных результатов, описывающие степень удовлетворенности внешних потребителей государственными услугами и индикаторы непосредственных результатов, характеризующие объем и качество государственных услуг. Указанные индикаторы формируются для каждой стратегической цели, тактической задачи, набора мероприятий. Формирование ведомственной целевой программы предусматривает реализацию шести этапов: определение стратегических целей; формирование тактических задач; разработка программных мероприятий; определение их целевых и промежуточных

значений показателей; экономическое обоснование программы; внешняя экспертиза проекта программы.

Мониторинг предусматривает проведение двух аналитических процедур: анализ отклонений фактических значений ключевых показателей ведомственной целевой программы от плановых (далее - процедура 1); оценка значения комплексного интегрального показателя программы и определение степени выпонения программы в целом (далее - процедура 2).

Под ключевыми показателями программы понимаются группы показателей: индикаторы программы (конечные и непосредственные результаты); показатели расходов (объемы бюджетного финансирования); показатели эффективности расходов (показатели эффективности по конечным результатам и совокупным расходам, показатели эффективности по конечным результатам и расходам бюджета, показатели эффективности по непосредственным результатам программы и совокупным расходам). Комплексный интегральный показатель программы - это синтетический показатель, полученный путем пошагового агрегирования базовых показателей и дающий комплексную оценку степени выпонения целевой программы в оцениваемом периоде.

Анализ отклонений фактических значений ключевых показателей программы от плановых (процедура 1) предлагается осуществлять на основании расчетной формы, разработанной в диссертации, соблюдая следующую последовательность действий:

1.Сбор информации о плановых и фактических значениях ключевых показателей программы за оцениваемый период.

2. Определение отклонения фактических значений ключевых показателей от их плановых значений в оцениваемом периоде с помощью формулы:

Deviation = Va-Vp, (1)

где Deviation - абсолютное отклонение фактических значений ключевых показателей программы от плановых, Va - фактические значения ключевых показателей программы, Vp - плановые значения ключевых показателей программы.

3. Расчет степени достижения плановых значений ключевых показателей в оцениваемом периоде с помощью формулы.

Degree = VJVp* 100%, (2)

где Degree - степень достижения плановых значений ключевых показателей программы, Va - фактические значения ключевых показателей программы, Vp - плановые значения ключевых показателей программы.

4. Оценка полученных результатов с учетом степени достижения плановых значений ключевых показателей, рассчитанной на предыдущем шаге и с использованием шкалы оценок, представленной в диссертации.

5. Анализ выявленных отклонений фактических значений ключевых показателей от плановых показателей с использованием факторного анализа.

6. Разработка корректирующих воздействий для нивелирования негативных факторов, вызывавших фактическое отклонение ключевых показателей программы.

7. Корректировка ключевых показателей программы.

Процедура 2 предусматривает расчет значения комплексного интегрального показателя программы и определение степени выпонения программы в целом. Под базовыми показателями понимаются относительные показатели, характеризующие степень достижения плановых значений показателей программы в оцениваемом периоде, которые формируют три тематических блока: Индикаторы программы; Финансовые ресурсы; Показатели эффективности. Базовые показатели используются в качестве исходных элементов при расчете интегральных показателей первого уровня.

Оценки весов, присвоенные экспертами базовым показателям, агрегируются по формуле средней арифметической:

1 , (3)

где ' - - агрегированная оценка веса, присвоенного k-му базовому показателю, входящему в n-ый тематический блок; L - число экспертов,

участвующих в оценке весов базовых показателей; ак- - вес, присвоенный 1-м экспертом к-му базовому показателю, входящему в п-ый тематический блок.

Расчет интегральных показателей первого уровня производится по формуле:

р.ш ' = Е * Л , (4)

р I"' I

где " - интегральный показатель первого уровня,

соответствующий п-ому тематическому блоку; К - число базовых показателей,

входящих в п-ый тематический блок; к- - значение к-ого базового

показателя, входящего в п-ый тематический блок; а к Х - агрегированная оценка веса, присвоенного к-му базовому показателю, входящему в п-ый тематический блок.

Расчет комплексного интегрального показателя результативности целевой программы производится по формуле:

*п=1 Рп''*аАп (5)

где Кп - комплексный интегральный показатель результативности р 'л<,

целевой программы; " - интегральный показатель первого уровня,

соответствующий п-ому тематическому блоку; а п - агрегированная оценка веса, присвоенного интегральному показателю первого уровня, соответствующему п-ому тематическому блоку.

Разработанный инструментарно-методический аппарат позволяет перераспределять бюджетные ресурсы в соответствии с социально-экономической политикой публично-правового образования и оперативно реагировать на изменение доходных возможностей бюджета.

III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Особенности современного этапа реформирования бюджетной сферы, возникновение новых требований к формированию государственного бюджета, обеспечивающего поддержание высоких темпов социально-экономического развития, установления в широком смысле общественного консенсуса по взаимным обязательствам государства, бизнеса, гражданского общества, требует более корректного обоснования и детального анализа программно-целевого бюджетирования на уровне публично-правового образования.

2. В диссертационной работе уточнены теоретико-методические основы программно-целевого бюджетирования, в рамках которых раскрыто экономическое содержание понятия программно-целевое бюджетирование применительно к публично-правовому образованию; структурирован программно-целевой инструментарий, упорядочивающий существующие инструменты; разработана логическая схема организации программно-целевого бюджетного цикла.

3. На основе ретроспективного анализа практики программно-целевого бюджетирования на примере города Москвы идентифицированы системные проблемы действующих целевых программ и обоснована необходимость совершенствования инструментарно-методического механизма программно-целевого бюджетирования.

4. Предложена модель общего равновесия экономической системы публично-правового образования, позволяющая оценить влияние реализации бюджетной политики на социально-экономическое развитие. Разработан и обоснован концептуальный подход к трансформации действующих целевых программ в ведомственные на основе формализации методического обеспечения процесса формирования и мониторинга результативности ведомственных целевых программ.

5. Разработанный инструментарно-методический аппарат позволяет осуществлять перераспределять бюджетные ресурсы в соответствии с социально-экономической политикой и оперативно реагировать на изменение доходных возможностей бюджета.

IV. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. СабетоваТ.А. Оптимизация программно-целевого бюджетирования как инструмент эффективной системы бюджетного планирования. // Вестник АКСОР. Научно-практический журнал. - 2009 (8). - Специальный номер. -1,0 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).

2. СабетоваТ.А. Программно-целевое бюджетирование в публично-правовом образовании (на примере города Москвы). // Вестник Екатерининского института. - 2010 (1). - 0,5 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).

3. СабетоваТ.А. Бюджетирование как инструмент финансового управления публично-правового образования. // Вестник МГУУ Правительства Москвы. - 2010 (1) - 1,0 п.л.

4. Сабетова Т.А. Программно-целевое планирование как инструмент эффективной бюджетной политики. // Труды МГУУ Правительства Москвы. -2010-Вып. 17.-0,5 п.л.

5. СабетоваТ.А. Актуальные проблемы деятельности контрольных органов субъектов Российской Федерации (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы). // Информационный бюлетень Контрольно-счетной палаты Москвы. - 2009. - Вып. № 1 (28). - 0,8 пл.

6. Сабетова Т.А. Новый подход к государственному управлению бюджетом города Москвы // Труды МГУУ Правительства Москвы. Выпуск 10. - М.: МГУУ ПМ, 2007. - 0,5 п.л.

7. Сабетова Т.А. Некоторые вопросы эффективности управленческой деятельности II Информационный бюлетень Контрольно-счетной палаты Москвы. - 2007. - Вып. № 4 (24). - 0,8 пл.

8. Зубкова Т.Н., Сабетова Т.А. Доходы бюджета города Москвы // Надежность и качество: труды Международного симпозиума: в 2-х т. / под ред.

H.К. Юркова. - Пенза: Информационно-издательский центр ПГУ, 2007. - 1 т. -

I,2 п.л. / 0,6 п.л.

9. Сабетова Т.А. Управление бюджетными ресурсами города Москвы. / Развитие города - глазами студентов. VI окружная научно-практическая конференция студентов и аспирантов: Тезисы докладов. - М.: Граница, 2005. -0,6 п.л.

10. СабетоваТ.А. Управление бюджетными ресурсами города Москвы. / Материалы II студенческой научно-практической конференции МГИУ: 21 апреля 2004 года. - М.: Советский спорт, 2004. - 0,7 пл.

На правах рукописи

САБЕТОВА ТАТЬЯНА АРКАДЬЕВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 30.09.2010. Объем 1,5 пл. Формат 60x90 1/16. Тираж 100 экз. Гарнитура БсЬоПВооК. ТехгВоок.

Отдел научной информации ИСКР АН Москва, Хлебный пер., 2/3. Тел. 697-04-03

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сабетова, Татьяна Аркадьевна

ВВЕДЕНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. Теоретические аспекты программно-целевого бюджетирования.

1.1. Сущность программно-целевого бюджетирования в условиях реформирования бюджетного процесса.

1.2. Инструменты программно-целевого бюджетирования.

1.3. Роль финансового контроля в программно-целевом бюджете.

Глава 2. Практические аспекты программно-целевого бюджетирования.

2.1. Особенности государственного регулирования программно-целевого бюджетирования.

2.2. Практический опыт внедрения целевых программ (на примере городских целевых программ Москвы).

2.3. Проблемы осуществления финансового контроля целевых программ.

Глава 3. Совершенствование программно-целевого бюджетирования.

3.1. Направления развития программно-целевого бюджетирования.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение результативности программно-целевого бюджетирования публично-правового образования"

Актуальность исследования. Формирование результативной системы государственного программно-целевого бюджетирования стало одним из ключевых направлений реформирования бюджетного процесса. В современных условиях особую актуальность приобретают проблемы внедрения программно-целевого бюджетирования в управлении экономическими и социальными процессами на уровне публично-правового образования.

Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение программно-целевых инструментов. В первую очередь, это относится к целевым программам социально-экономического развития. Отсутствие измеримых целей и ожидаемых результатов действующих целевых программ, экономическая необоснованность финансового обеспечения и размытость ответственности за реализацию программных мероприятий затрудняют проектную и итоговую оценку эффективности затраченных бюджетных ресурсов на достижение намеченных программных результатов. Например, по данным Контрольно-счетной палаты Москвы, из 60 городских целевых программ, действовавших в 2009 году, в 47 (более 78%) неизмеримы цели или ожидаемые результаты, в 26 (более 43%) - неконкретны программные мероприятия. Из 39 целевых программ, утвержденных на 2010 год, 24 (более 61%) характеризуются неизмеримостью целей, по 16 (более 41%) отмечено отсутствие конкретных результатов. Средства, выделяемые на большинство целевых программ, постоянно подвергаются изменениям, фактически являясь разновидностью допонительного сметного финансирования. Проводимая в последние годы реформа бюджетного процесса направлена на переход к формированию программного бюджета1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. - URL: Ссыка на домен более не работаетgov/resuIts/l 1337/.

Так, с 2012 года значительная часть бюджета дожна быть представлена в виде комплекса целевых программ, что требует совершенствования действующей системы программно-целевого бюджетирования. Необходим механизм, позволяющий количественно оценивать последствия реализации мер бюджетной политики с точки зрения их влияния на социально-экономическое развитие территории.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретической основой исследования являлись труды отечественных экономистов таких, как: A.M. Александрова, Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской,

A.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, Т.М. Ковалевой, Г.Б. Поляка, Б.М. Сабанти, раскрывающие общие вопросы финансовой политики, финансового механизма. Заметный вклад в решение теоретических проблем программно-целевого финансирования внесли такие ученые, как: М.Ю. Гараджа, Е.Б. Ефимова, Б.Н. Кузык, A.M. Лавров, Ю.Г. Лебедев,

B.Д. Лукина, Б.А. Райзберг, В.Ю. Чигирев, А.В. Улюкаев. Проблемы программно-целевого планирования исследованы в трудах зарубежных экономистов Р.А. Масгрейва, Ф.С. Мошера, М. Пэттона, Дж. Стиглица, Р. Фишера. Основное внимание в научных исследованиях уделяется программно-целевому планированию и финансированию. Практические аспекты программно-целевого бюджетирования не изучены в требуемой степени. Востребованным для научного поиска остаются проблемы терминологической определенности категориально-понятийного аппарата, разработки методологии российской системы программно-целевого бюджетирования. Недостаточная теоретическо-методическая и практическая разработанность исследуемой проблемы предопределили актуальность выбранной темы, постановку цели и задач исследования.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в углублении теоретических представлений о программно-целевом бюджетировании на публично-правовом уровне, разработке методических положений и практических рекомендаций, способствующих повышению результативности программно-целевого бюджетирования на современном этапе развития бюджетного процесса.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

- уточнить и развить теоретические представления об экономической сущности программно-целевого бюджетирования, систематизировать и структурировать инструменты программно-целевого бюджетирования публично-правовых образований, установить их взаимосвязь и взаимодействие в бюджетном процессе;

- на основе анализа практики применения целевых программ в городе Москве идентифицировать проблемы программно-целевого бюджетирования и предложить способы выхода из проблемных ситуаций;

- обосновать использование ведомственных целевых программ в повышении результативности программно-целевого бюджетирования;

- предложить инструментарий для оценки последствий реализации бюджетной политики, ориентированной на конечные результаты, с точки зрения их влияния на темпы продвижения к достижению поставленных социально-экономических целей;

- разработать методический аппарат программно-целевого бюджетирования публично-правовых образований, позволяющий повысить его результативность.

Объектом исследования являются методология, технология, организация программно-целевого бюджетирования на публично-правовом уровне.

Предметом исследования выступают экономические отношения, выражающие конкретный характер взаимодействия агентов экономической системы при программно-целевом бюджетировании в публично-правовом образовании, проилюстрированные на примере города Москвы.

Область исследования. Диссертационная работа выпонена в соответствии с Паспортом специальностей ВАК (специальность 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит).

Теоретическая, методологическая и информационная основа исследования. Теоретической основой исследования служат фундаментальные положения экономической науки и достижения отечественной и зарубежной теории и практики бюджетирования. Исследование основано на методологии научного познания и системном анализе. Для получения результатов использовались методы научной абстракции, обобщения, сравнения, анализа, синтеза, группировки, формализации, исторического и логического анализа теоретических положений и практического материала. Информационная база представлена законодательными и правовыми актами публично-правовых образований, включая законы о бюджете города Москвы и его испонении, официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Департамента экономической политики и развития города Москвы. Департамента финансов города Москвы, Департамента науки и промышленной политики города Москвы, информационно-аналитические материалы Контрольно-счетной палаты Москвы, экспертные разработки информационно-аналитических агентств, информационные ресурсы интернета, собственные расчеты.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе уточнения и расширения категориально-понятийного аппарата программно-целевого бюджетирования, выявления, идентификации проблемной области действующей системы бюджетирования предложен системный подход к повышению результативности программно-целевого бюджетирования публично-правового образования, основанный на необходимости внедрения ведомственных целевых программ как основной инструмент повышения результативности программно-целевого бюджетирования, и разработан методический аппарат трансформации действующий целевых программ в ведомственные.

Основные результаты исследования и положения, выносимые на защиту:

1. Уточнено и расширено сущностное содержание программно-целевого бюджетирования применительно к публично-правовому образованию в условиях инкорпорирования принципов управления корпоративными финансами в государственные финансы, которое заключается в способности увязать в единой системе все стадии бюджетного процесса с социально-экономическими результатами бюджетного финансирования.

2. На основе обобщения и систематизации разрозненных инструментов программно-целевого бюджетирования структурирован инструментарий и предложена схема организации бюджетного процесса, позволяющая точнее оценить потребности в бюджетном финансировании, увязать и согласовать бюджетные ресурсы с намеченными программными результатами.

3. Предложен системный подход к повышению результативности программно-целевого бюджетирования публично-правового образования на основе разработки и реализации ведомственных целевых программ, заключающийся в обосновании приоритетных направлений бюджетной политики, формировании ведомственных целевых программ реализации приоритетных направлений бюджетной политики, мониторинге результативности сформированных программ и их корректировке.

4. Предложен инструментарий обоснования выбора приоритетных направлений бюджетного финансирования и обеспечения последовательного перехода сначала к гармоничному сочетанию функций текущего бюджета с социально-экономическими целями развития публично-правового образования и формированию программного бюджета.

5. Разработаны методики формирования и мониторинга результативности ведомственных целевых программ, предусматривающие увязку бюджетных средств с качеством государственных услуг и включающие в отличие от существующих формализованный агоритм разработки и утверждения программ.

Практическая значимость исследования определяется возможностью и целесообразностью применения предложенных научно-методических подходов и практических рекомендаций для разных публично-правовых образований при переходе на программный бюджет и в процессе обоснования путей повышения результативности бюджетного финансирования. Предлагаемая равновесная модель экономической системы публично-правового образования и разработанное методическое обеспечение ведомственных целевых программ могут быть использованы при выработке и реализации экономической политики, проводимой в городе Москве.

Апробация результатов исследования.

Подтверждением практической значимости и апробации результатов исследования служит использование научно-методических разработок Контрольно-счетной палатой Москвы, Министерством потребительского рынка и услуг Московской области, Московским городским университетом управления Правительства Москвы. Предложенный методический подход к мониторингу целевых программ использован при проведении аудита эффективности Комплексной программы промышленной деятельности в городе Москве. Методика формирования результативности ведомственных целевых программ введена в деятельность Министерства потребительского рынка и услуг Московской области для формирования ведомственных целевых программ, направленных на развитие потребительского рынка и услуг на территории Московской области. Теоретические положения диссертации используются в преподавании дисциплин Финансы, Бюджетная система Российской Федерации, Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы) в Московском городском университете управления Правительства Москвы.

Результаты исследования обсуждались на научно-практическом семинаре Контрольно-счетной палаты Москвы по теме Органы государственного аудита в системе публичного управления регионами, четырех научно-практических конференциях Московского городского университета управления Правительства Москвы.

Печатные работы, опубликованные по теме исследования.

По теме исследования опубликовано 10 печатных работ общим объемом 7 печатных листа, в том числе две статьи в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией.

Структура и объем работы. Исследование состоит из введения, трех глав и заключения. Список использованных источников содержит 146 наименований. В диссертации 9 приложений, 18 таблиц, 12 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сабетова, Татьяна Аркадьевна

Заключение

Диссертация посвящена исследованию сущности программно-целевого бюджетирования в публично-правовом образовании, как новейшей технологии управления государственными финансами, которая широко используется в мире и частично в Российской Федерации.

С позиции теории и методологии финансовой науки отображены роль и механизм функционирования бюджетирования, определены его основные элементы. Сделан ретроспективный анализ эволюции программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации. Подчеркнуто и аргументировано, что главной целью программно-целевого бюджетирования является ориентация на конечный, социально-значимый результат при оптимальном выборе направлений и определении объемов бюджетного финансирования.

В работе рассмотрены основные инструменты программно-целевого бюджетирования, которые используются сегодня в субъектах Российской Федерации. Большое внимание уделено вопросу о месте и роли в: современном бюджетировании целевых программ, поскольку именно они дают возможность увязать стратегические цели бюджетной политики с' ресурсами, необходимыми для их достижения в среднесрочной перспективе.

В диссертации рассмотрены правовые основы программно-целевого бюджетирования в Российской Федерации и сделан вывод, что главными преградами в его комплексном использовании являются: отсутствие научного обоснования, недостаточные методологические наработки, несовершенное правовое поле, которое создавалось паралельно с фактическим внедрением отдельных инструментов бюджетирования, и неадекватный современным требованиям уровень подготовки специалистов финансовой сферы относительно современных методик управления государственными финансами.

Значительное внимание в диссертации уделено практическому опыту города Москвы в создании программно-целевых документов. Сделан вывод, что несмотря на внедрение элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетный процесс в целом система целевого программирования бюджетной политики города Москвы неупорядочена и несовершенна. Это не позволяет выстроить четкие приоритеты в бюджетном финансировании, приводит к распылению бюджетных средств по множеству целевых программ, без системного видения конечных результатов от проводимой бюджетной политики. В публично-правовых образованиях, в частности городе Москве, целесообразно трансформировать действующие отраслевые целевые программы в ведомтвенные, основываясь на новой методической основе.

В диссертации проанализирована система финансового контроля городских целевых программ на примере Комплексной программы промышленной деятельности города Москвы - одна из наиболее важных с экономической точки зрения отрасли бюджетной сферы, рассмотрены и проанализированы подходы к финансированию этой программы. В результате исследования сделан вывод, что на сегодняшний день, несмотря на фрагментарное использование программно-целевого бюджетирования в бюджетном процессе, в городе Москве все еще применяется затратный подход к программированию бюджетных ресурсов. Одной из главных причин этого является отсутствие методики формировании и мониторинга ведомственных целевых программ, что не позволяет в поной мере использовать бюджетирование с целью повышения эффективности финансирования промышленной отрасли. В результате такого подхода, по сути, бюджетные программы практически не эволюционируют.

Диссертантом доказано, что вычислимые модели общего равновесия, относящиеся к классу имитационных моделей, являются одним из наиболее перспективных инструментов оптимизации бюджетной политики публично-правового образования. Разработанная автором модель общего равновесия экономической системы публично-правового образования, рассматривающая несколько секторов экономической системы, среди которых производитель товаров, производитель услуг, домашние хозяйства и регулирующий орган, позволяет проводить оценку влияния различных сценариев реализации бюджетной политики на основные социально-экономические и бюджетные показатели публично-правового образования.

В рамках вычислительного эксперимента с использованием разработанной модели было количественно доказано, что изменение приоритетов бюджетной политики города Москвы и перераспределение бюджетных ресурсов в пользу агента - производителя товаров повлекло за собой увеличение ВРП. При этом также увеличились доходы домашних хозяйств и доходы городского бюджета в реальном выражении, а индекс потребительских цен незначительно снизися.

Разработанные в диссертационном исследовании взаимоувязанные методики формирования и мониторинга результативности ведомственных целевых программ определяют порядок планирования и контроля деятельности администраторов бюджетных средств публично-правовых образований по реализации бюджетной политики в установленных сферах. Внедрение разработанных методик позволит публично-правовому образованию повысить качество управления бюджетными ресурсами и обеспечит результативность и эффективность их использования.

Подходы и принципы, предлагаемые в диссертации при разработке ведомственных целевых программ позволят объединить все стадии управления бюджетными ресурсами в единую систему, тем самым оптимизировав бюджетный процесс.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Сабетова, Татьяна Аркадьевна, Москва

1. Законодательные и нормативные правовые акты

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. / СПС Консультант.

3. Закон города Москвы от 17.12.2003 №75 О бюджете города Москвы на 2004 год. / СПС Консультант.

4. Закон города Москвы от 15.12.2004 №85 О бюджете города Москвы на 2005 год. URL: hUp://www.findep.mos.ru/pages/lll.

5. Закон города Москвы от 09.11.2005 №56 О бюджете города Москвы на 2006 год. URL: Ссыка на домен более не работаетpages/l 11.

6. Закона города Москвы от 22.11.2006 №58 О бюджете города Москвы на 2007 год. URL: Ссыка на домен более не работаетpages/l 11.

7. Закон города Москвы от 05.12.2007 №47 О бюджете города Москвы на 2008 год. URL: Ссыка на домен более не работаетpages/l 11.

8. Закон города Москвы от 10.12.2008 №65 О бюджете города Москвы на 2009 год и плановый период 2010-2011 годы. URL: Ссыка на домен более не работаетpages/l 11.

9. Закон города Москвы от 02.12.2009 № 10 О бюджете города Москвы на 2010 год. URL: Ссыка на домен более не работаетpages/l 11.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от1110.2001 №717 О федеральной целевой программе Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.). / СПС Консультант.

11. Ю.Постановление Правительства Российской Федерации от0805.2002 №301 Положение о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов. / СПС Консультант.

12. Постановление Правительства Москвы от 29.07.2003 № 607-ПП Комплексная программа промышленной деятельности в городе Москве на 2004-2006 гг.. / СПС Консультант.

13. Постановление Правительства Российской Федерации от2205.2004 № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. / СПС Консультант.

14. Постановление Губернатора Калужской области от 02.02.2005 № 33 Об утверждении Положения о порядке разработки, рассмотрения и реализации областных целевых программ. URL: Ссыка на домен более не работаетkaluga/list/2007/1030.html.

15. Постановление Правительства Российской Федерации от1904.2005 №239 Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. / СПС Консультант.

16. Постановление администрации Воронежской области от 10.02.2006 № 81 О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ. Ч URL: Ссыка на домен более не работаетvoronezh/doc34694.html.

17. Постановление Правительства Ленинградской области О Порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ в Ленинградской области от 29.06.2006 № 206. URL: Ссыка на домен более не работаетeconomics/finances/progrlo/pnabor.

18. Постановление Губернатора Амурской области от 07.03.2007 № 133 Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. URL: Ссыка на домен более не работаетindex.php?ds=559775.

19. Постановление Администрации Тульской области от 27.06.2007 № 303 О порядке разработки и реализации областных целевых программ. URL: Ссыка на домен более не работаетindex.php?ds=559775.

20. Постановление Правительства Самарской области от 16.01.2008 № 2 О разработке и реализации ведомственных целевых программ в Самарской области. URL: Ссыка на домен более не работаетindex.php?ds==559775.

21. Распоряжение губернатора Пермской области от 24.05.2004 № 264-р Об утверждении методики оценки и рейтингования областных целевых программ. URL: Ссыка на домен более не работаетindex.php?ds=5 59775.

22. Распоряжение Правительства Саратовской области от 01.03.2005 № 56-Пр О методике оценки областных целевых программ. -URL: Ссыка на домен более не работаетindex.php?ds=559775.

23. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 02.08.2004 № 223 О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. URL: Ссыка на домен более не работаетdoc350033.html.

24. Заключение Контрольно-счетной палаты Москвы по итогам экспертизы проекта закона О бюджете города Москвы на 2008 г..- URL: Ссыка на домен более не работаетfrm/yreports/2008/2008.htm.

25. Заключение Контрольно-счетной палаты Москвы по итогам экспертизы проекта закона О бюджете города Москвы на 2009 г. и плановый период 2010-2011 гг.. Ч URL: Ссыка на домен более не работаетfrm/yreports/2009/2009.htm.

26. Монографии, научные труды и иные научные источники

27. Александров A.M. Проблемы финансов производственных объединений/А.М. Александров, Э.А. Вознесенский, M.JI. Карасик и др. М.: Финансы, 1979. - 192 с.

28. Андрюшин С.А., Дадашев А.З. Научные основы организации системы общегосударственного контроля // Финансы. 2002 -№4.

29. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Экономика общественного сектора. / Пер. с англ. под ред. J1.JI. Любимова. Ч М.: Аспек Пресс, 1995. Ч 832 с.

30. Бахтизин А.Р. Вычислимая модель Россия: Центр Ч Федеральные округа. Препринт # WP/2003/151. М.: ЦЭМИ РАН, 2003.

31. Бекларян Г.Л. Анализ эффективности экономической политики России с помощью вычислимой модели общего равновесия, описывающей взаимодействие совокупного потребителя, совокупного производителя и государства. Препринт # WP/2002/143. М.: ЦЭМИ РАН, 2002.

32. Барулин С. В., Ковалева Т. М. Сущность финансов: новые реалии // Финансы и кредит. 2004. - № 5. - С.2-8.

33. Бондарь А.Н. Концепция формирования эффективной бюджетной политики региона. Тезисы. // Сборник научных трудов 13-й научно-межвузовской практической конференции ИнЭП -Краснодар: изд-во ИнЭП, 2005.

34. Бубенчикова Н.М. Сущность оценки финансовой устойчивости региона с позиции качества бюджетного управления //

35. Эффективное управление региональной экономикой. Тезисы докладов международной научно-практической конференции -Киров: Изд-во Принт-К, 2006.

36. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. Отчет Центра фискальной политики. URL: www.ach-fci.ru/3 3 obl/Activ ity/Metod/Metodl 5/ftpfile 1 /htmldownload.

37. Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. -JI. Изд. ГУ. 1969. С. 16, 21, 100.

38. Вострокнутова А.И., Врублевская О.В., Грель Е.Ф., Иванова Н.Г. Бюджетирование ориентированное на результат: опыт Ленинградской области. Научное издание под редакцией СПб.: ИПК Вести, 2007.

39. Гамукин В.В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование ориентированное на результат / Аналитический вестник. 2006. № 4. С. 46-54.

40. Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. URL: hltp://www.politanaliz.ru/articIes552.html.

41. Грязнова А.Г. Экономическая теория национальной экономики и мирового хозяйства (политическая экономия). Москва: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998, 326 с.

42. Галансков Е.В. Программно-целевой метод в экономике как один из современных . методов финансового менеджмента (формирование и реализация целевых программ на уровне региона). Вестник ДВГСГА. Серия 1. Гуманитарные науки. № 1 (2). 2009.

43. Ефимова С.Б. Методические подходы к планированию государственных (муниципальных) расходов // Экономика и управление. № 94. 2007. - С. 215-218.

44. Ефимова С.Б. Оптимизация расходной бюджетной политики государства в социальной сфере // Финансы и кредит. 2007. -№ 1.-С. 19.

45. Кочмола К.В., Петренков А.О. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования, ориентированного на результат // Финансовые исследования. 2007. - № 1. - С. 31-35.

46. Классики теории государственного управления Текст. : американская школа / МГУ им. М.В. Ломоносова, Факультет государственного управления ; ред. Дж. Шафритц, А. Хайд. -Москва : Изд-во Московского ун-та, 2003. 799 с.

47. Кудрин АЛ. Бюджет основа обеспечения догосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. - 2008. Ч № 12. Ч С. 3-8.

48. Кудрявцев А.А. Проблемы повышения результативности расходов на реализацию федеральных целевых программ // Финансы и кредит. М. - 2009. - № 32 (август). - С. 60-66.

49. Кусмарцева B.C. Основы бюджетирования, ориентированного на результат // Финансы, налоги, кредит: Сб. науч. тр. Вып. 4 / Под ред. профессора В.В. Стспаненко. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2007.

50. Кусмарцева B.C. Финансовый механизм, результативность и эффективность реализации догосрочных целевых программ в России. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2009.

51. Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. № 3. - 2004. - С. 3-8.

52. Ларина С.Е. Новая концепция бюджетирования по результатам в Российской Федерации // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал, № 3 (31), 2009.

53. Лебедев Ю.Г. Целевая комплексная программа повышения эффективности труда и экономического использования рабочей силы в институте // Рукопись 1980 (приравненная к научным трудам) Архивные номера Гипромеза Т-113996.

54. Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сулакшин С.С. Применение вычислимых моделей в государственном управлении. Ч М.: Научный эксперт, 2007.

55. Макаров В.Л. Проблемы становления и развития экономики знаний: микроэкономические аспекты. / Глава в книге Россия в глобализирующемся мире. Модернизация Российской экономики. -М.: Наука, 2007.

56. Макаров В.Л. Обзор математических моделей экономики с инновациями, в журн. Экономика и математические методы, 2009, том 45, № 1, С. 3-14.

57. Макаров В.Л. Регулирование транспортных потоков в городе -проблемы и решения/ В.Л. Макаров, В.А. Житков, А.Р. Бахтизин // Экономика мегаполисов и регионов. 2009. - № 3 . - С. 2-7.

58. Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с 5-го англ. изд. 1989. Ч М.: Бизнес Атлас, 2009. Ч 716с.

59. Нестеренко Т.Г. Реформирование бюджетного процесса // Бухгатерский учет в бюджетных и не коммерческих организациях. 2006. - № 21. - С. 33-37.

60. Петренков А.О. Адаптация зарубежных практик аудита эффективности государственных финансовых ресурсов к российским условиям // Финансы и кредит. 2009. - № 33. Ч С. 6569.

61. Петренков А.О. Направления реформирования бюджетного процесса в Ростовской области // Вестник РГЭУ. 2009. - № 1. -С. 131-137.

62. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

63. Реформа бюджетного процесса в России: 2004-2005. М.: РЕЦЭП. 2005. - 211 с. - URL: Ссыка на домен более не работаетfiles/publ/budgetru.pdf

64. Руководство по применению подхода, основанного на измерении эффектов и непосредственных результатов (Outcomes and Outputs Framework. Guidance Document. Ministry of Finance and Administration of Australia, November 2000).

65. Рябухин C.H. Аудит эффективности использования государственных ресурсов современная форма финансового контроля // Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. -2004 -№11.

66. Рябухин С.Н. Оценка механизма распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и направления его совершенствования // Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. 2004. - № 6 (78).

67. Третнер К.Т. О среднесрочном бюджетировании по результатам / Карл Т. Третнер // Финансы. 2005. - № 10. - С.20-26.

68. Сабанти Б.М. Денежное хозяйство России: монография / Б.М. Сабанти , Т.Ш. Тиникашвили М. : ЮНИТИ-ДАНА , 2008. -286 с.

69. Сабанти, Б.М. Теория финансов / Б.М. Сабанти. М.: Издательство Менеджер, 2000. - 192с.

70. Самсонов А.Р. Бюджетирование ориентированное на результат. Возможности и проблемы при использовании системы БОР. Ч URL:: www.gao.gov/new.items/d021106t.pdf.

71. Саунин, А.Н. О применении результативности бюджетных средств / А.Н. Саунин //Финансы и кредит. 2005. - № 1.

72. Сенчагов, В. Бюджетная политика и её роль в обеспечении экономического роста / В. Сенчагов // Вопросы экономики. 2007. - № 5. - С.65-80.

73. Совершенствование учета, отчетности и аудита в секторе государственного управления. М.: ЛЕНАНД, 2005. - 536 с.

74. Статистическое моделирование и прогнозирование / Под ред. Гранберга А.Г. М.: Финансы и статистика, 1990. - 382 с.

75. Уваров С.А. Управление государственными расходами в целях оптимизации бюджетного процесса. Ч URL: org/Documents/Manuals/GovtExpenditure/default.asp.

76. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. -М.: Дело, 2004. С. 254-273.

77. Хатри Гарри П. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд Институт экономики города, 2005. - 276 с.

78. Хайек Ф. А. Цены и производство. Ч Челябинск: Социум, 2008. Ч 199 с.

79. Проблемы методологии БОР /В. Ю. Чигирев. //Финансы. Ч 2007. -№5.-С. 76-77.

80. Чигирев В.Ю. Проблемы осуществления финансово-бюджетного контроля в условиях БОР. Интернет-журнал. Ч URL: Ссыка на домен более не работаетjournal.html.

81. Шакина Е.А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ // Региональная экономика: теория и практика, № 11 (4), 2008.

82. Шакина Е.А. Модель оценки и мониторинга бюджетных целевых программ. // Региональная экономика: теория и практика, 2008. №31(88). С. 34-44.

83. Швецов Ю.Г., Миркина И.В. К вопросу об эффективности целевых программ в бюджетной сфере.- М.: Финансы, № 6, 2007.

84. Шподаренко Д.В., Михайлова О.И. Бюджетирование, ориентированное на результат // Сб. науч. трудов СевКавГТУ. Серия Экономика. 2007. № 6.

85. Шелунцова М.А., Шакина Е.А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов Российской Федерации. // Региональная экономика: теория и практика, 2008 № 11(68). Ч С. 46-56.

86. Якобсон JI.И. Экономика общественного сектора: основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.

87. Якобсон Л.И., Глаголев А.В., Кудюкин П.М. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление. URL: www.iet.ru/usaid/optima/optima.html.

88. Яшина Н.И. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как концептуальный подход к повышению эффективности бюджетных расходов / Н.И. Яшина, С.П. Борисова // Финансы и кредит. 2007. -№ 19. - С. 67-73.

89. Яшина Н.И. Определение результативности расходов на образование для обоснования эффективности использования бюджетных средств / Н.И. Яшина, С.Ю. Роганова // Финансы и кредит.-2006. -№21. -С. 2-8.1. Иностранные источники

90. A new framework of financial reporting and accountability in local government. Материалы сайта Ссыка на домен более не работаетp>

91. Adams, P., Horridge J. and Brian R. Parmenter. MMRF-GREEN: A Dynamic, Multi-sectoral, Multi-regional model of Australia. Centre of Policy Studies and IMPACT Projects, Monash University, Victoria 2800, Australia, 2001.

92. Berck P., Golan E. and Smith B. Dynamic Revenue Analysis for California. University of California, Berkeley, 1996.

93. Brooke A., Kendrick., Meeraus A., Raman R. GAMS: A user guide. GAMS Development Corporation, 1998.

94. Dixon P., Parmenter B. Computable General Equilibrium Modelling for Policy Analysis and Forecasting. Handbook of Computational Economics, Volume I, ed. by Amman, H. et al., Elsevier Science, North-Holland, 1996.

95. Dixon P., Rimmer M. MONASH: A Dynamic Multi-sectoral Model of the Australian Economy. Mimeo. Monash University, Victoria 2800, Australia, 2000.

96. Feltenstein A., Shah A. General equilibrium effects of investment incentives in Mexico // Journal of Development Economics, 1995. -№46.

97. Garrett G., Rodden J. Globalization and Fiscal Decentralization. The thesis to conference: Globalization and Governance. The Grand Colonial Hotel, La Jolla, CA, March 30-31, 2001.

98. GFOA Recommended Practices for State and Local Governments. URL: Ссыка на домен более не работаетp>

99. Governance of the Public Sector: A governing body respective. International Public Sector Study. International Federation of Accountants, 2001.

100. Fischer F. Evaluating Public Policy. Chicago, IL: Nelson Hall Publishers, 1995.

101. Harberger A. The incidence of the corporate income tax // Journal of Political Economy. 1962. -№70.

102. Harrison W., Pearson K. An introduction to GEMPACK. Fifth edition. Melbourne. Australia. Center of Policy Studies and Impact Project, 2000.

103. Johansen L. A multi-sectoral study of economic growth. North-Holland, Amsterdam, 1960.

104. Managing Public Expenditure: a reference book for transition countries. URL: Ссыка на домен более не работаетp>

105. Patton, M. Q. (1997). Utilization-focused Evaluation: the New Century Text. Thousand Oaks, CA: Sage Publications.

106. Public Expenditure Management Handbook by World Bank. -URL: Ссыка на домен более не работаетp>

107. Rutherford T. Applied General Equilibrium Modeling with MPSGE as a GAMS Subsystem: An Overview of the Modeling Framework and Syntax. Department of Economics, University of Colorado, 1997.

108. Scarf H. The computation of economic equilibria. Yale University Press, New Haven and London, 1984.

109. Taylor L. Socially relevant policy analysis: structuralist computable general equilibrium models for the developing world, MIT press, Cambridge (MA), 1990.

110. Thissen M. A Classification of Empirical CGE Modelling. SOM Research Report 99C01, University of Groningen, The Netherlands, 1998.

Похожие диссертации