Политика социально-экономического развития города: теоретические основы, содержание и инструментарий

Миронов, Олег Павлович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Политика социально-экономического развития города: теоретические основы, содержание и инструментарий тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Миронов, Олег Павлович
Место защиты	Воронеж
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Политика социально-экономического развития города: теоретические основы, содержание и инструментарий"

На правах рукописи

МИРОНОВ Олег Павлович

ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, СОДЕРЖАНИЕ И ИНСТРУМЕНТАРИЙ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

.диссертации на соискаиие ученой степени кандидата экономических наук

Воронеж - 2005

Работа выпонена в Воронежском государственном университете

Научный руководитель

доктор экономических наук, профессор Рисин Игорь Ефимович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Белоусов Владимир Ильич

кандидат экономических наук, доиенг Агибалов Юрий Владимирович

Ведущая организация

Курский государственный технический университет

Зашита сосюится 28 декабря 2005 года в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.037.09 в конфсренц-зас Воронежскою государственного технического универсигега но адресу: 394026, г. Воронеж, Московский проспект, 14.

С диссертацией можно ошакомшься в библиок'ке Воронежского государственного 1ехиичсского yiiuBcpcmeia.

Авторефера! разослан л ноября 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационно! о совета

Мяснянкина О.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Россия входит в группу стран с высокой степенью урбанизации: доля городского населения составляет 73 %. Именно в городах сосредоточен основной трудовой, предпринимательский, креативйый ресурс, что изначально предопределяет особое к ним внимание.

Современные процессы институциональных преобразований, связанные с переходом от унитарного государства к федеративному, реформированием местного самоуправления, предопределяют повышение роли городов, как генераторов общественного прогресса.

В этой связи одной из актуальных проблем становится разработка и реализация политики социально-экономического развития города, определяющей его стратегические цели и направления, перспективный инструментарий воздействия органов местного самоуправления на ключевые процессы и параметры жизнедеятельности местного сообщества. Ее актуализация в современных условиях обусловлена рядом факторов:

- заметное усложнение процессов развития города, как отражение принципиальных изменений в задачах и условиях его функционирования (в том числе: делегирование центром части пономочий на муниципальный уровень, усиление зависимости благосостояния местного сообщества от уровня использования его социально-экономического потенциала, обострение межтерриториальной конкуренции);

- усиление потребности в освоении местными органами современных форм и методов проактивного управления, как реакция на возрастающую скорость происходящих перемен во внешней среде, усиление ее влияния и повышение его неопределенности на среднесрочном, тем более, догосрочном временном интервалах;

- несистемность имеющихся теоретических представлений об объективной основе местной политики, ее структурной композиции, содержании и инстру-

ментарии реализации.

Анализ современной практики свидетельствует, однако, о преимущественно тактических и оперативных действиях местных властей, направленных на регулирование хотя и важных, но отдельных сфер жизни города.

Стратегическая направленность, системность и продуктивность деятельности органов местного самоуправления может быть обеспечена посредством разработки и реализации научно обоснованной политики социально-экономического развития города, учитывающей своеобразие российских реалий и позитивный зарубежный опыт.

Степень разработанности проблемы. Проблемы управления муниципальными образованиями, в том числе, городами, рассматривались в работах ряда отечественных ученых: Т. Авдеевой, Ю. Агибалова, Р.Бабуна, В. Боголюбова, Б. Гринчеля, Б. Жихаревича, В. Ефимова, О. Лебедева, В. Рохчина, Ю. Филиппова и др.

Значительный вклад в разработку концептуального и прикладного обеспечения разработки и реализации программных документов стратегического развития сложных систем, в том числе, городов внесли зарубежные исследователи: Р. Акофф, И. Ансофф, Дж. Брайсон, Дж. Бэйтер, М. Портер, У. Роринг, Ф. Сан-такана, М. Фишер и др.

Выявление места муниципальных образований в общественной системе России, их современного состояния и динамики, обоснование векторов развития представлено в научных трудах таких исследователей, как Т. Авдеева, В.Белоусов, А. Белоусов, А. Гранберг, В. Ефимов, Н. Костылева, В. Кирьян-чук, В. Лексин, П. Ореховский, Б. Преображенский, И. Рисин, Ю. Трещевский, А. Швецов, Б. Штульберг и др.

Несмотря на выявленный интерес исследователей к обозначенной предметной области теоретические основы и необходимый инструментарий формирования и реализации эффективной местной политики только начинают складываться.

Остаются нерешенными многие принципиальные вопросы, в том числе, связанные с определением структуры и содержания политики социально-экономического развития города, выявлением детерминирующих ее факторов, необходимого и достаточного состава инструментов продуктивной реализации, систематизацией современного зарубежного опыта, отбором и адаптацией к российским условиям его позитивных элементов.

Актуальность названной проблемы, уровень ее теоретической и практической разработанности, несоответствующий современным потребностям определили выбор темы настоящего исследования.

Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования.

Цель диссертации состоит в развитии теоретических положений и разработке научно-методических и практических мер, связанных с формированием и реализацией политики социально-экономического развития российского города.

Достижение поставленной цели в диссертации предопределило решение следующих основных задач:

- развить теоретическое представление об объективной основе политики социально-экономического развития города;

- раскрыть сущность и содержание политики социально-экономического развития города;

- выявить специфику города как субъекта и объекта социально-экономической политики, особенности и ключевые проблемы его развития;

- обобщить и систематизировать современный зарубежный опыт разработки и реализации местной политики;

- дать оценку современной российской практики разработки политики социально-экономического развития городов;

- определить стартовые условия, социально-экономический потенциал г. Воронежа и обосновать ключевые компоненты политики его развития.

Область исследования составили - 5.15 - региональная социально-экономическая политика: анализ ее особенностей и эффективности на различных уровнях: национальном, субъектах РФ, муниципальном; 5.16 - управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях.

Предметом исследования явились экономико-организационные отношения, опосредствующие процессы разработки и реализации политики социально-экономического развития города.

Объект исследования - города, как сложные территориальные социально-экономические системы.

Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых, разработки отечественных и зарубежных научно-исследовательских центров по проблемам местной политики.

При выпонении работы в рамках системного подхода применялись общенаучные методы исследования - научной абстракции, анализа и синтеза, экспертных оценок, логического моделирования, дерева целей, компаративный, сценарный, программно-целевой, статистической обработки информации.

Информационной основой диссертационной работы явились статистические данные о состоянии и динамике параметров развития муниципальных образований России, опубликованные Госкомстатом России, плановые и отчетные документы региональных и местных органов власти, результаты анализа условий и факторов жизнедеятельности современных российских городов, проведенных отдельными исследователями и научными колективами, зарубежные материалы об опыте разработки политики развития местных сообществ, а также федеральное, региональное и местное законодательство по теме и объекту исследования.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- допонено представление об объективной основе местной политики. Отличительной чертой авторской позиции является выделение факторов, детер-

минирующих развитие города, использование которых оказывается в компетенции субъектов, представляющих, с одной стороны, разные группы стейк-ходеров, с другой - социально-экономические системы более высокого уровня (региональную, национальную, мировую); в составе факторов выделены естественные, отражающие развитие производительных сил (включая их природные компоненты) и общественные, декомпозируемые на экономические, социальные и институциональные;

- установлены особенности и ключевые проблемы развития современного российского города. Отличительной чертами авторской версии является, во-первых, выявление их инвариантного состава, не зависящего от специфики конкретного муниципального образования, во-вторых, взаимосвязанное рассмотрение внутренних и внешних причин, определяющих современное состояние и динамику городского развития;

- раскрыто общее содержание политики социально-экономического развития города и обоснована ее структура, включающая: целевую функцию; систему эффектов, ожидаемых от ее реализации разными субъектами; основные сферы и объекты муниципального управления; принципы взаимодействия органов местного самоуправления с другими участниками разработки и реализации политики;

- обобщен современный зарубежный опыт разработки и реализации местной политики. На этой основе осуществлен выбор его продуктивных компонентов, которые целесообразно использовать органами местного самоуправления в России;

- осуществлена оценка современной практики разработки местной политики в российских городах: идентифицированы подходы к организации этого процесса, установлены их сравнительные преимущества и недостатки, обоснованы необходимость и направления развития, предложена типология социально-экономической политики городов, основанная на трех классификационных признаках: ресурсном, целевом, инструментальном;

- определены содержательная характеристика и условия применения различных типов социально-экономической политики городов, в том числе: по ресурсному признаку: конъюнктурной, традиционной и рекомбинационной; по целевому признаку: корпоративной, социальной, хозяйственной, интеграционной, конкурентной; по инструментальному признаку: системной, институциональной, делегирования пономочий, бенчмаркинга;

- определены стартовые условия, социально-экономический потенциал г. Воронежа и обоснованы ключевые компоненты политики его развития. Авторский подход отличает, во-первых, позиционирование города в единстве присущих ему конкурентных преимуществ, во-вторых, выбор соответствующего типа политики по каждому из предложенных классификационных признаков, в-третьих, обоснование необходимого и достаточного инструментария для достижения поставленных целей.

Теоретическая значимость работы. В диссертации развиты концептуальные основы политики социально-экономического развития города, что позволяет углубить теоретические представления о целях, направлениях, формах и методах воздействия органов мес гного самоуправления на процессы развития местных сообществ.

Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные региональным и местным органам власти и управления, могут быть использованы при совершенствовании процессов разработки и реализации политики социально-экономического развития города.

Отдельные положения работы, раскрывающие содержание политики городского развития, инструментарий ее реализации применимы в преподавании и изучении курсов Система государственного и муниципального управления, Муниципальный менеджмент, а также в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных сессиях экономического факультета Воронежского государственного университета (2004, 2005 гг.), Меж-

дународной научно-практической конференции Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов (Воронеж, 2004 г.), Международной научно-практической конференции Управление изменениями в социально-экономических системах (Воронеж, 2005 г.).

Результаты исследований, связанные с разработкой рекомендаций по совершенствованию процессов разработки и реализации политики социально-экономического развития города, приняты к использованию в администрации Воронежской и Рязанской областей, г. Воронежа (подтверждено документами), внедрены в учебный процесс экономического факультета Воронежского государственного университета при совершенствовании научно-методического обеспечения курса Система государственного и муниципального управления (подтверждено документом).

Публикации по теме исследования. По теме исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,25 п.л. В работе [6], опубликованной в соавторстве, лично автору принадлежит идентификация подходов к разработке политики развития городов.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка литературы, насчитывающего 194 наименования, из них 12 на иностранном языке. Основная часть работы изложена на 150 страницах, содержит 12 таблиц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень ее разработанности, формулируются цель и задачи исследования, научная новизна полученных результатов, практическая значимость и апробация работы.

В первой главе Теоретические основы политики социально-экономического развития города раскрыты сущность, содержание, субъектно-объектные отношения политики социально-экономического развития города, рассмотрены особенности и ключевые проблемы российских городов.

Важной чертой, определяющей сущность социально-экономической политики, является наличие в управляемой системе ресурсов, которые использует и воспроизводит административно-территориальной образование. В целом воспроизводство ресурсов характеризует ту общую основу объединения людей в местные сообщества, которая определяет возможность и необходимость достижения компромисса противоречивых интересов.

Правильно сформулированная и осуществляемая социально-экономическая политика обеспечивает расширенное воспроизводство ресурсов, ошибочная политика приводит к сжатию ресурсной базы системы, нарушению привычного жизненного уклада местного сообщества, порождает конфликты, ухудшает условия функционирования системы в целом.

В связи с этим необходимо рассматривать сущность социально-экономической политики на любом уровне как совокупность намерений и действий органов власти и управления, а также упономоченных ими институтов, обеспечивающих согласование и реализацию интересов различных подсистем посредством целесообразного воспроизводства имеющихся ресурсов.

Содержание социально-экономической политики городов приобретает специфику в силу целого ряда условий естественного и общественного свойства. В составе первых следует прежде назвать компактность территории. Этот важный фактор предопределяет возможность тесных и оперативных контактов между институтами, разрабатывающими и реализующими социально-экономическую политику, которые невозможно осуществлять на иных уровнях, даже с учетом развитости современных средств связи.

Другой естественной характеристикой городов является обязательное наличие конкурентных преимуществ территории природного или искусственного происхождения, позволяющих создавать административно-территориальные единицы с повышенной концентрацией населения на относительно небольшой территории.

В составе общественных факторов можно выделить несколько групп, прежде всего: экономические, социальные и институциональные. В числе экономических факторов следует назвать высокий уровень взаимосвязи и взаимозависимости различных секторов хозяйства. Это делает экономику города более

целостной, чем хозяйство страны и даже региона. Потери и приобретения местных сообществ сказываются на положении социальных и профессиональных групп непосредственно. Причем, возможности компенсации потерь существенно ниже, чем в более крупных административно-территориальных единицах. Последнее обстоятельство предопределяет высокий уровень инерционности городов по сравнению с национальными и даже региональными социально-экономическими системами.

В целом, в числе экономических факторов, определяющих специфическое содержание социально-экономической политики города, достаточно четко выделяются: тесная взаимосвязь между секторами и сегментами экономики, высокая инерционность, низкий уровень развития компенсаторных механизмов, ярко выраженные процессы кластеризации.

В составе социальных факторов необходимо, прежде всего указать двойственность социальной дифференциации городского населения. С одной стороны, дифференциация населения города в целом менее выражена, чем в стране или регионе. С другой стороны - она более наглядна. В итоге этот фактор работает на большую обоснованность социально-экономической политики города по сравнению с политикой федерального центра или региона в плане соответствия интересам населения.

Существенным социальным фактором, определяющим содержание социально-экономической политики города, является высокий уровень определенности социальных страт и профессиональных групп. Отсюда - необходимость конкретности всех решений по социально-экономическим проблемам города.

Важным фактором в данной группе является обозримость социального пространства города, возможность фиксировать отклонения от необходимого уровня материального благосостояния или принятых норм общественной жизни на уровне конкретных жителей или их сообществ. Это предопределяет необходимость проведения адресных решений по социальным проблемам.

Следовательно, набор инструментов социально-экономической политики города, региона, федерации при решении одних и тех же проблем различен. Так, социальная помощь на государственном уровне дожна носить обезличенный характер, а на уровне города - персонифицированный. В инструментах фе-

дерального центра дожны преобладать финансовые и денежные инструменты, на уровне города предпочтительнее натуральные, в наибольшей степени соответствующие реальным потребностям малообеспеченных горожан.

В составе институциональных факторов, в первую очередь, следует назвать относительно высокую информированность горожан о деятельности и личных качествах членов местных сообществ, который в сочетании с фактором компактности территории позволяет в максимальной степени использовать активных представителей различных социальных, профессиональных и иных групп для создания институтов местного самоуправления, наделенных пономочиями в решении частных вопросов. Одновременно высокий уровень информированности членов местного сообщества делает дожностных лиц более зависимыми при разработке и осуществлении социально-экономической политики от мнения горожан, чем органов государственной власти и управления -от граждан страны или жителей региона.

Второй институциональный фактор - прямая зависимость представителей органов местного самоуправления и, тем более, самоуправляемых организаций от конкретных социальных слоев. Они не просто являются выразителями интересов абстрактных общественных групп - наемных работников, предпринимателей, малого бизнеса и пр., а прямо связаны в своей деятельности с конкретными бизнес-группами, общественными организациями, трудовыми колективами и пр. Это требует конкретности нормативных актов и иных решений, принимаемых органами местного самоуправления по вопросам жизнеобеспечения города как административно-хозяйственной единицы и среды функционирования экономических единиц.

Третий существенный институциональный фактор, особенно свойственный российским городам - включенность населения в единый процесс исторического развития, общность обычаев, привычек, традиций, т.е. институций, которые при известных обстоятельствах, например, при противоречивости и слабой проработанности законодательной базы (весьма характерной для России) служат каркасом общественного устройства и определяют векторы социально-экономического развития. Во многих случаях данные институции играют в

жизнедеятельности горожан не меньшую роль, чем законы, содержание которых часто не известно и не понятно им.

Объективную основу социально-экономического развития города формируют факторы его внутренней и внешней среды, использование которых оказывается в компетенции представляющих разные системы субъектов, каждый из которых преследует свои интересы и обладает впоне определенным инструментарием воздействия на состояние и динамику города.

Для внешних субъектов город является объектом политики, реализация которой может иметь разные для него последствия. Поэтому оценка характера взаимодействия города с другими системами оказывается необходимой для определения потенциала его развития и разработки необходимого экономико-организационного обеспечения, блокирующего (или ограничивающего) внешние угрозы или реализующего допонительные возможности, создаваемые системами более высокого уровня.

Исходной предпосыкой формирования города как субъекта социально-экономической политики является признание государством местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Поскольку решение типовых проблем городов определяется федеральным и региональным законодательством, то разработка политики социально-экономического развития города связана преимущественно с решением нестандартных задач: обоснованием новых точек экономического роста, нетрадиционных источников финансовых ресурсов и др.

Важной предпосыкой становления роли города в качестве субъекта социально-экономической политики выступает экономическая основа местного самоуправления, т.е. находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, имущественные права муниципального образования Развитие этой предпосыки может быть, как усилено государством, так и ограничено им. Например, состав налоговых доходов местных бюджетов, нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов существенно влияют на объем и структуру финансовых ресурсов муниципальных образований, в том числе, городов.

Объективным основанием актуализации роли города как субъекта социально-экономической политики выступает развивающаяся в экономическом пространстве страны конкуренция, участниками которой становятся отдельные регионы и муниципальные образования. Объект конкуренции - объемы и структура государственной финансовой поддержки территорий, частные, в том числе, иностранные инвестиции, высококвалифицированная рабочая сила, юридические адреса крупных компаний и др. Поэтому каждый город дожен позиционировать себя, разрабатывая и осуществляя политику, усиливающую его положение на рынках ресурсов, во взаимодействии с органами власти и управления федерального центра и региона, ответственными за планирование и распределение ресурсов государственного бюджета.

Определяя город в качестве субъекта социально-экономической политики, важно учесть сложную структуру этого субъекта, в состав которой входят:

1. Органы местного самоуправления, призванные инициировать и координировать разработку названной политики, обеспечивать ее продуктивную реализацию, осуществлять мониторинг результатов и др.

2. Домохозяйства, в спектре интересов которых доминируют социальные (поддержка малоимущих, рост занятости, льготы по тарифам на коммунальные услуги, работа общественного транспорта, качество и объем услуг муниципальных учреждений здравоохранения, образования и культуры, состояние экологии и др.).

3. Бизнес, дислоцированный на территории города, оказывающий (или способный в перспективе оказывать) существенное воздействие на его социально-экономическое состояние и перспективы развития. Интересы его представителей связаны с конкуренцией за более благоприятные условия взаимодействия с местной властью (аренда муниципальной недвижимости на льготных условиях, налоговые преференции и др.).

4. Третий сектор, который образуют организации, находящиеся в собственности и управлении частных лиц, но функционирующие с целью удовлетворения общественных или социальных нужд. К нему относят различного рода некоммерческие организации. Их интересы связаны преимущественно с функционированием объектов социальной инфраструктуры (например, высших

учебных заведений), удовлетворением потребностей членов этих организаций и их семей в спорте, туризме, отдыхе и др.

5. Профессиональные или иные общественные объединения (профсоюзы, торгово-промышленные палаты и др.), выражающие общие интересы их ассоциированных членов.

К числу наиболее значимых проблем современного состояния и динамики российских городов следует отнести:

- низкий уровень бюджетной обеспеченности;

- устойчиво воспроизводимый дисбаланс между расходными обязательствами органов муниципального управления и доходными возможностями

местных бюджетов;

- значительные объемы просроченной кредиторской задоженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений;

- низкую эффективность использования муниципальной собственности;

- нарушение целостности социально-экономической системы города;

- низкий уровень инвестиций в основной капитал со стороны внешних инвесторов и экономических субъектов города:

- высокий уровень монополизации городского хозяйства, отсутствие конкуренции в муниципальном секторе.

Во второй главе Опыт разработки и реализации политики социально-экономического развития города обобщены и идентифицированы основные подходы к ее разработке в России, а также проанализирован зарубежный опыт политики городов и определены возможности его применения в России.

Практика разработки концептуального обеспечения процессов социально-экономического развития местных сообществ позволяет зафиксировать ряд моментов, отражающих как своеобразие используемых подходов, так и содержательную характеристику полученных результатов.

В качестве одного из таких подходов можно идентифицировать институциональный. Его применение связано, прежде всего, с потребностью в обеспечении высокого качественного уровня разработки программных документов. Она реализуется посредством создания структур, концентрирующих высококвалифицированные кадры, непосредственно участвующие в обосновании на-

правлений и механизмов территориального развития (специально созданные профессиональные ассоциации специалистов по экономическому развитию, комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ и др.).

Другой продуктивный подход можно определить как системный. Его суть - в интеграции стратегий, разрабатываемых на каждом уровне власти (муниципалитет, провинция, центральное правительство). Этот подход, впервые апробированный в Голандии, становится все более популярным в странах Западной Европы. Важная отличительная черта нового подхода - внедрение системы планирования по принципу снизу-вверх (лbottom-up).

В основе третьего подхода лежит идея диалога между всеми заинтересованными участниками городского развития. Его принципиальным требованием является вовлечение в процесс разработки программных документов всех потенциальных стейкходеров, представляющих разные группы (бизнес, образование, здравоохранение и др.), чьи интересы связаны с данным городом. Важно, что их ресурсы позволяют существенно влиять на развитие города.

Подход менее формализован, чем системный, не имеет столь явно выраженной вертикали взаимоотношений. В целом подход может быть идентифицирован как корпоративный, поскольку город в данном случае несет в себе дос-

таточно выраженные признаки корпорации, равно как и состав носителей интересов.

Следующий подход - делегирования пономочий исходит из необходимости децентрализации процесса подготовки и принятия решений по социально-экономическому развитию территории.

В последние годы заметно также использование бенчмаркинга в качестве подхода к разработке проектов местного развития. Потребность в нем обусловлена ограниченностью ресурсов (кадровых, финансовых, экономических и др ), которыми располагают отдельные города. Возможный выход из этой ситуации - использовать опыт других муниципальных образований, преимущественно, имеющих сходные условия и потенциал развития.

Практика разработки программных документов в области регионального и местного социально-экономического развития российских административно-

территориальных образований отличается синтезом всех названных подходов, что позволяет повысить качество технических решений, однако, ухудшает концептуальную целостность политики социально-экономического развития городов. Стратегия приносится в жертву качеству тактических и оперативных мероприятий.

С точки зрения использования ресурсной базы принципиально возможно выделение трех основных типов: развитие на основе высокой конъюнктуры используемых и производимых ресурсов; совершенствование системы воспроизводства традиционных ресурсов; рекомбинация ресурсов. Политика первого типа свойственна ряду российских городов, основой экономики которых является нефтедобыча, нефтепереработка, металургия (Сургут, Нижний Тагил, Череповец, Нижневартовск, Нефтекамск).

Рекомбинационный тип политики (по ресурсному признаку) представляют планово-прогнозные и программные документы ряда городов с развитым наукоемким машиностроением (например, Новосибирска). Город, по-прежнему ориентируется на высокий научный и промышленный потенциал, но одновременно делает акцент на усиление новых отраслей и сегментов, связанный с естественными конкурентными преимуществами территории. Так, планируется повысить роль города как туристического центра Западной Сибири, что повлечет за собой развитие связей российского и международного уровней.

Наиболее распространена среди российских городов ориентация на политику использования традиционных ресурсов (Воронеж, Донецк, Ижевск, Пермь, Ржев, Рязань и др.), при этом акцент в использовании и воспроизводстве ресурсной базы делается преимущественно на ее финансовую составляющую. Политика ориентирована на формирование поноценного бюджета и комплексное выпонение функций крупного муниципального образования.

В работе обосновывается типология социально-экономической политики по целевому признаку. Отмечено, что постановка целей является центральным звеном социально-экономической политики города. Цели первичны по отношению к направлению трансформации ресурсной базы и характеру применяемых инструментов. Не выяснив, хотя бы в общих чертах, совокупность целей, невозможно сформулировать требования к ресурсной базе, условиям и механизму

их достижения, сформировать финансовую и документарную базу социально-экономической политики, направленной на решение фактических и прогнозируемых проблем местного сообщества. В то же время имеет место и обратная зависимость. Проблемой для каждого конкретного города является рациональное сочетание типов социально-экономической политики, отражающих состояние и перспективы трансформации ресурсной базы, постановку целей и состав применяемых инструментов.

В третьей главе Ключевые компоненты политики социально-экономического развития г. Воронежа анализируется ресурсный потенциал г. Воронежа с точки зрения формирования политики рекомбинационного типа, обосновываются ее цели и инструментальная база.

Данные, характеризующие динамику промышленного производства по отраслям в г. Воронеже, представлены в таблице 1. Динамика промышленного производства в г. Воронеже в целом положительная. Так, крупные и средние промышленные предприятия города в 2002-2004 гг. обеспечили рост промышленной продукции в сопоставимых ценах (113,4 % в 2002 году, 106,4 % в 2003 году, 104,2 % в 2004 году). В соответствии с прогнозом объем промышленного производства в 2005 году по кругу крупных и средних предприятий составит 47317,5 мн рублей, т.е. 103,8 % к 2004 г. в сопоставимых ценах. В то же время данные демонстрируют весьма различающиеся темпы развития отраслей.

Кроме того, промышленные предприятия города внутри каждой из отраслей развиваются весьма неравномерно, что ставит под сомнение возможность эффективного проведения в дальнейшем политики воспроизводства традиционной ресурсной базы. Даже предприятия устойчиво развивающихся отраслей стакиваются с серьезными проблемами внешнего и внутреннего свойства. В числе первых: высокий уровень конкуренции на региональном, отечественном и международном рынках; значительный рост цен на сырье для предприятий отдельных отраслей. В составе внутренних факторов преобладают: недостаточный уровень послепродажного обслуживания; низкое качество многих наименований производимой продукции; отсутствие последовательной, обоснованной маркетинговой стратегии у ряда предприятий; дефицит инвестиционных

ресурсов; нехватка оборотных средств. В связи с этим наиболее перспективной является политика рекомбинационного типа.

Таблица 1

Динамика производства в основных отраслях промышленности г. Воронежа (по кругу крупных и средних предприятий)

№п/п Показатели по отраслям Ед изм Годы

2002 2003 2004 2005 (прогноз)

1 Объем пром. продукции Мн руб. 28375,0 34318,0 41516,6 47317,5

2 Изменение фи) объема % к пред году 113,4 106,4 104,2 103,8

3 Электроэнергетика Мн руб 6421,9 7961,8 9203,1 10141,8

4 Изменение физ. объема % к пред. году 95,6 105,9 97,6 100,1

5 Химическая и нефтехимическая Мн руб. 2466,0 4472,7 5233,1 6562,3

6 Изменение физ. объема % к пред. году 11,8 100,2 105,1 113,2

7 Машиностроение и металообработка Мн Руб. 10147,4 11171,9 13573,9 15447,1

8 Изменение физ объема % к пред году 91,2 102,3 103,4 104,6

9 Стройматериалов Мн руб. 1216,9 1622,2 2213,2 2644,8

10 Изменение физ. объема % к пред. году 106,0 116,6 119,1 101,8

И Пищевая, включая мукомольно- крупяную Мн руб 5074,3 6654,9 8165,6 9267,9

12 Изменение физ. объема % к пред году 105,2 111,3 109,1 104,2

При определении основных направлений рекомбинации ресурсов следует учитывать несколько обстоятельств. В их числе - интенсивность внешнеэкономических связей воронежских предприятий, которая на занятых сегментах рынка достаточно стабильна. Спрос на воронежскую продукцию устойчив в таких секторах, как нефтехимическая промышленность и машиностроение, что обусловлено в первую очередь низкими ценами производителей. Отметим, что данная позиция отражает конкурентные преимущества не только самих предприятий, но и местного сообщества в целом, поскольку цена на рабочую силу, в значительной степени определяющая сумму издержек, во многом зависит от

факторов, формируемых внутри местного сообщества - стоимость товаров, жилья, услуг и т.п.

Состояние транспортных коммуникаций и подвижного состава предприятий позволяет утверждать, что органы местного самоуправления в настоящее время упустили такой важный сегмент деятельности, обеспечивающий функционирование города, как транспорт. Потери местного сообщества не ограничиваются уменьшением объемных показателей отрасли. Падает заработная плата, снижается занятость, возрастают расходы городского бюджета, нарушается целостность среды обитания местного сообщества, снижается инвестиционная привлекательность города Развитие транспорта и системы транспортного сервиса является одним из перспективных направлений реализации социально-экономической политики города.

Большие перспективы интенсификации, на наш взгляд, у строительной отрасли города. Благоприятно отразилось на деятельности строительных организаций повышение инвестиционной активности предприятий реального сектора экономики, населения и муниципалитета Динамика экономической конъюнктуры в строительстве оценивается положительно. Объем подрядных работ по в 2004 году составил 3560,4 мн. рублей. Индекс физического объема к уровню 2003 года - 123,3 %. По прогнозу в 2005 году объем подрядных работ, выпоняемых собственными силами строительных организаций, оценивается в 4678,4 мн. рублей (120,0 % к уровню 2004 года в сопоставимых ценах).

Наращивание темпов строительства жилья и повышение качества строительства прямо зависит от политики местных органов самоуправления. Для обеспечения положительной динамики жилищного строительства необходимы в первую очередь: разработка генерального плана развития города; совершенствование местных нормативных актов, регулирующих застройку городской территории и оборот земельных участков; предоставление надежных юридических гарантий прав индивидуальным и институциональным инвесторам; обустройство перспективных для застройки территорий объектами инфраструктуры.

Важно отметить, что основная масса муниципальной собственности заключена в объектах недвижимости. Так, общая площадь жилищного фонда, находящегося на балансе муниципальных жилищно-эксплуатирующих органи-

заций, на конец 2005 года составит 11894 тыс. кв. м. То есть, имущество, сконцентрированное в жилищной сфере, весьма значительно - при оценке 1 кв. м. 200 дол. США его стоимость составляет почти 2,5 мрд доларов. В настоящее время огромный имущественный ресурс не только не приносит доходов, но является основным источником материальных и финансовых проблем города. Современное состояние ЖКХ города можно охарактеризовать как неудовлетворительное, что связано преимущественно с низким уровнем организационно-управленческих решений эксплуатирующих организаций.

Исходя из анализа состояния природной среды г. Воронежа можно считать одним из наиболее перспективных экологическое направление рекомбинации ресурсной базы города, поскольку, с одной стороны, эта деятельность слабо представлена, с другой - без ее активизации будет затруднительно осуществлять эффективное жилищное строительство и привлечение инвестиционных ресурсов в реальный сектор экономики города на догосрочной основе.

Указанное сочетание направлений развития социально-экономического развития города требует проведения политики корпоративного типа 9по целевому признаку), направленной на активизацию бизнеса в жизнедеятельности местного сообщества г. Воронежа.

Наиболее целесообразным инструментальным типом политики становится системный, предполагающий согласование действий в сфере постановки целей, задач, агоритмов их решения и обеспечения ресурсами между членами местного сообщества в широком смысле слова, государственными органами и частным сектором внешнего окружения.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Сущность социально-экономической политики на любом уровне административно-территориального устройства представляет собой совокупность намерений и действий органов власти и управления, а также упономоченных ими институтов, согласующих и реализующих интересы различных общественных групп посредством композиции трех основных системных блоков: ресурсного, целевого и инструментального.

2. Специфика содержания социально-экономической политики города определяется четырьмя группами факторов. В их составе - естественные, отра-

жающие развитие производительных сил, включая их природные компоненты и общественные - экономические; социальные; институциональные.

В составе естественных факторов: компактность территории и обязательное наличие конкурентных преимуществ территории природного или искусственного происхождения.

В числе экономических факторов наиболее существенное значение имеют: тесная взаимосвязь между секторами и сегментами экономики; высокая инерционность; низкий уровень развития компенсаторных механизмов; ярко выра- * женные процессы кластеризации.

Социальные факторы представлены менее выраженной и более наглядной дифференциацией населения городов по сравнению с более крупными административно-территориальными образованиями; высоким уровнем однородности социальных и профессиональных групп; обозримостью социального пространства города, обеспечивающей возможность фиксировать конкретные откпоне-. ния от необходимого уровня материального благосостояния или принятых норм общественной жизни.

В составе институциональных факторов - относительно высокая степень информированности горожан о деятельности и личных качествах членов местных сообществ; прямая зависимость представителей органов местного самоуправления и самоуправляемых организаций от конкретных социальных слоев; включенность населения в единый процесс исторического развития; общность институций, являющихся каркасом общественного устройства местного сообщества.

3, Специфика города как субъекта социально-экономической политики оп- \

ределяется: использованием муниципальной собственности (имущества, средств местного бюджета, имущественных прав) в качестве экономической основы местного самоуправления; высокой зависимостью от деятельности органов государственной власти и управления; решением преимущественно нестандартных задач (обоснованием новых точек экономического роста, нетрадиционных источников финансовых ресурсов и др.); включенностью в местное хозяйство разных экономических субъектов, фактически расширяющих ресурсную базу (домохозяйств, предпринимателей частного, смешанного и публично-

го секторов экономики); сложностью структуры управления, формирующейся под действием различных групп влияния (домохозяйств, бизнеса, третьего сектора, профессиональных и общественных объединений).

4. К основным проблемам городов, требующим решения в процессе реализации социально-экономической политики города, относятся: преодоление устойчиво воспроизводимого дисбаланса между расходными обязательствами органов муниципального управления и доходными возможностями местных бюджетов; обеспечение сбалансированности бюджетов по доходам и расходам; ликвидация кредиторской задоженности бюджетов и муниципальных организаций; повышение эффективности коммерческого использования муниципальной собственности; обеспечение устойчивого расширенного воспроизводства публичной собственности; повышение уровня адаптации муниципальной экономики к условиям рыночной среды и ее конкурентоспособности; расширение сферы действия инструментария современного менеджмента; обеспечение эффективной поддержки малого бизнеса; активизация бизнеса, функционирующего на территории города; формирование благоприятного инвестиционного климата; преодоление возникшей и предотвращение дальнейшей дезинтеграции городского социально-экономического пространства; преодоление высокого уровня монополизации городского хозяйства.

5. Анализ зарубежного опыта социально-экономической политики городов позволил выявить следующие инвариантные направления их развития: развитие инфраструктуры города на инновационной основе; усиление роли перспективных секторов экономики; развитие туризма; содействие отраслям с высоким инновационным потенциалом; поддержка занятости и роста квалификации горожан; поддержка малых и средних предприятий; поддержка основания новых предприятий; региональное и международное сотрудничество.

6. Анализ отечественного и зарубежного опыта реализации социально-экономической политики городов позволил предложить ее типологию, основанную на трех классификационных признаках: ресурсном, целевом, инструментальном.

С точки зрения состава используемых и воспроизводимых ресурсов выделяются: конъюнктурная политика, основанная на использовании высокоэффек-

тивных ресурсов, пользующихся повышенным спросом на мировом рынке; традиционная, ориентированная на улучшение существующего потенциала без его существенного изменения; рекомбинационная, предполагающая выявление и поддержку воспроизводства перспективных ресурсов из состава традиционных.

По целевому признаку различаются: корпоративная политика, направленная на усиление экономического положения фактических и привлечение потенциальных членов местного сообщества; социальная, действующая в направлении поддержки слабых членов сообщества; хозяйственная, характеризующаяся активностью органов местного самоуправления в различных сферах экономической деятельности города; интеграционная, направленная на усиление взаимодействия с другими административно-территориальными образованиями; конкурентная, суть которой заключается в деятельности по повышению значимости города в национальном и международном аспектах.

По составу доминирующих инструментов различаются: системный тип, предполагающий согласование действий между членами местного сообщества, государственными органами и частным сектором внешнего окружения в сфере постановки целей, задач, агоритмов их решения и обеспечения ресурсами; институциональный, характеризующийся активным вовлечением в процессы местного самоуправления индивидуальных и ассоциированных членов местного сообщества; делегирования пономочий, основанный на широкой передаче различных хозяйственных и социальных функций органам власти и управления различных уровней; бенчмаркинг, в основе которого - следование передовым практически реализуемым вариантам политики.

7. Современное состояние г. Воронежа позволяв! сделать вывод, что социально-экономическая политика города в настоящее время дожна строиться на рекомбинации ресурсной базы. При этом в качестве перспективных направлений перегруппировки ресурсов развития местного сообщества следует указать' ра?ви гие химической и нефтехимической промышленности, в том числе с экспортной ориентацией, и, соответственно, привлечением инвестиций внешних инвесторов; выборочное развитие предприятий машиностроения и металообработки, выпускающих конкурентоспособную на мировом рынке продукцию;

расширение сферы деятельности и усиление рыночных позиций предприятий, перерабатывающих сельхозпродукцию с акцентом на расширение регионального, национального рынка и перспективами выхода на зарубежные рынки; развитие строительной индустрии для удовлетворения потребностей города в современных качественных материалах, привлекательных для строительства многоэтажных домов и коттеджей; расширение масштабов, территориальную и институциональную реконструкцию строительной отрасли, направленную на увеличение возможностей строительства высококачественного жилья; развитие экологической составляющей производственного и коммунального секторов, обеспечивающее превращение города в экологически чистую и безопасную зону жизнедеятельности; качественное изменение транспортной и коммунальной инфраструктуры, ориентированное на разгрузку традиционной зоны застройки и расширение территории селитебной зоны города.

8. По целевому признаку в г. Воронеже целесообразно осуществлять корпоративную политику, позволяющую привлечь менеджмент частного и государственного секторов для повышения эффективности и мобилизации муниципальных ресурсов на выпонение задач по рекомбинации ресурсов местного сообщества.

9. Наиболее обоснованным для г. Воронежа с точки зрения характеристики применяемых инструментов является применение политики системного типа, позволяющей осуществлять согласованные действия органов местного самоуправления, государственных органов власти и управления, частного сектора, домохозяйств и других субъектов местного сообщества в процессе постановки целей, задач, выработки эффективных агоритмов их решения.

Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах

1. Миронов О.П. Основные проблемы развития городов России / О.П. Миронов // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления. - Вып. 3. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2004. - С. 20-23.

2. Миронов О.П. Социально-экономическая политика российских городов (опыт типологии) / О.П. Миронов // Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов. Мате-

риалы международной научно-практической конференции. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2005. - С.62-66.

3. Миронов О.П. Основания для формирования целей социально-экономического развития города / О.П. Миронов // Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов. Материалы международной научно-практической конференции. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2005. - С. 66-71.

4. Миронов О.П. Финансово-экономические проблемы крупного города в период реформирования местного самоуправления / О.П. Миронов // Актуальные проблемы региональной экономики и территориального управления. - Вып. 4. Воронеж: Воронежский госуниверситет, 2005. - С. 101-105.

5. Миронов О.П. Современный российский город как объект и субъект социально-экономической политики / О.П. Миронов II Управление изменениями в социально-экономических системах. Вып. 4. Воронеж: Воронежский госуни-' верситет, 2005. - С. 114-117.

6. Миронов О.П. Современные подходы к разработке политики развития городов / О.П. Миронов, И.Е. Рисин // Управление изменениями в социально-экономических системах. Вып. 4. Воронеж: Вороне? ;ский госуниверситет, 2005. -С. 118-120.

Лицензия ИД № 00437 от 10 11.99

Формат бумаги 60х84'Аб. Объем 1,5 п. л. Тираж 100. Заказ №801

Воронежский государственный университет 394006, г. Воронеж, Университетская пл., 1

Отпечатано с готового оригинала-макега в гипографии ВГУ 394000, г. Воронеж, ул. Пушкинская, 3

№23 б 00

РНБ Русский фонд

2006-4 23363

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Миронов, Олег Павлович

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством региональная экономика)

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор И.Е. Рисин

Воронеж

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.

Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА.

1.1 Сущность и содержание политики социально-экономического развития города.

1.2 Современный российский город как объект и субъект социально-экономической политики.

1.3 Особенности и ключевые проблемы развития современного российского города.

Г л а в а 2 ОПЫТ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА.

2.1 Современные подходы к разработке политики развития муниципальных образований в зарубежных странах.

2.2 Российский опыт разработки и реализации социально-экономической политики развития города.

Г л а в а 3 КЛЮЧЕВЫЕ КОМПОНЕНТЫ ПОЛИТИКИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ г. ВОРОНЕЖА.

3.1 Ресурсный потенциал г. Воронежа как основа формирования политики ре-комбинационного типа.

3.2 Целевая и инструментальная составляющие социально-экономической политики г. Воронежа.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Политика социально-экономического развития города: теоретические основы, содержание и инструментарий"

Актуальность исследования. Россия входит в группу стран с высокой степенью урбанизации: доля городского населения составляет 73 %. Именно в городах сосредоточен основной трудовой, предпринимательский, креативный ресурс, что изначально предопределяет особое к ним внимание.

Современные процессы институциональных преобразований, связанные с переходом от унитарного государства к федеративному, реформированием местного самоуправления, предопределяют повышение роли городов, как генераторов общественного прогресса.

В этой связи одной из актуальных проблем становится разработка и реализация политики социально-экономического развития города, определяющей его стратегические цели и направления, перспективный инструментарий воздействия органов местного самоуправления на ключевые процессы и параметры жизнедеятельности местного сообщества. Ее актуализация в современных условиях обусловлена рядом факторов:

- заметное усложнение процессов развития города, как отражение принципиальных изменений в задачах и условиях его функционирования (в том числе: делегирование центром части пономочий на муниципальный уровень, усиление зависимости благосостояния местного сообщества от уровня использования его социально-экономического потенциала, обострение межтерриториальной конкуренции);

- усиление потребности в освоении местными органами современных форм и методов проактивного управления, как реакция на возрастающую скорость происходящих перемен во внешней среде, усиление ее влияния и повышение его неопределенности на среднесрочном, тем более, догосрочном временном интервалах;

- несистемность имеющихся теоретических представлений об объективной основе местной политики, ее структурной композиции, содержании и инструментарии реализации.

Анализ современной практики свидетельствует, однако, о преимущественно тактических и оперативных действиях местных властей, направленных на регулирование хотя и важных, но отдельных сфер жизни города.

Стратегическая направленность, системность и продуктивность деятельности органов местного самоуправления может быть обеспечена посредством разработки и реализации научно обоснованной политики социально-экономического развития города, учитывающей своеобразие российских реалий и позитивный зарубежный опыт.

Степень разработанности проблемы. Проблемы управления муниципальными образованиями, в том числе, городами, рассматривались в работах ряда отечественных ученых: Т. Авдеевой, Ю. Агибалова, Р.Бабуна, В. Боголюбова, Б. Гринчеля, Б.Жихаревича, В.Ефимова, О.Лебедева, В. Рохчина, Ю. Филиппова и др.

Значительный вклад в разработку концептуального и прикладного обеспечения разработки и реализации программных документов стратегического развития сложных систем, в том числе, городов внесли зарубежные исследователи: Р. Акофф, И. Ансофф, Дж. Брайсон, Дж. Бэйтер, М. Портер, У. Роринг, Ф. Сантакана, М. Фишер и др.

Выявление места муниципальных образований в общественной системе России, их современного состояния и динамики, обоснование векторов развития представлено в научных трудах таких исследователей, как Т. Авдеева, Р. Бабун, В.Белоусов, А.Белоусов, А. Гранберг, В. Ефимов, Н. Костылева, В. Кирьянчук, В. Лексин, П. Ореховский, Б. Преображенский, И. Рисин, Ю. Трещевский, А. Швецов, Б. Штульберг и др.

Несмотря на выявленный интерес исследователей к обозначенной предметной области теоретические основы и необходимый инструментарий формирования и реализации эффективной местной политики только начинают складываться.

Остаются нерешенными многие принципиальные вопросы, в том числе, связанные с определением структуры и содержания политики социально-экономического развития города, выявлением детерминирующих ее факторов, необходимого и достаточного состава инструментов продуктивной реализации, систематизацией современного зарубежного опыта, отбором и адаптацией к российским условиям его позитивных элементов, оценкой российской практики разработки политики социально-экономического развития городов.