Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Экономическая теория

История государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве (1654-1928 гг.) тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Куприянов, Олег Юрьевич
Место защиты Санкт-Петербург
Год 2003
Шифр ВАК РФ 08.00.01

Автореферат диссертации по теме "История государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве (1654-1928 гг.)"

На правах рукописи

Куприянов Олег Юрьевич

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДВЕДОМСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (1654 -1928 гг.)

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат---

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург - 2003

Работа выпонена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Научный руководитель -

доктор экономических наук, профессор Лабудин Александр Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Сабанти Борис Михайлович

доктор экономических наук, профессор Широкорад Леонид Дмитриевич

Ведущая организация -

Северо-Западная академия государственной службы

Защита состоится л_ декабря 2003 г. в_часов на заседании

диссертационного совета Д 212.237.12 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд._.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Санкт-Петербургский

государственный университет экономики и финансов

Автореферат разослан л_ октября 2003 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета _ Миэринь Л.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность темы исследования. Актуальность вопросов организации адекватной и эффективной системы государственного надведомственного финансового контроля позволяет рассматривать ее в качестве одного из важнейших направлений государственных реформ в нашей стране, что также было отмечено Президентами Российской Федерации Б.Н. Ельциным и В.В. Путиным.

До настоящего момента не было исследования, специально посвященного сквозному анализу эволюции теоретических концепций государственного надведомственного финансового контроля и практики их реализации, охватывающего дореволюционный, советский и постсоветский периоды в Российском государстве.

Исходя из вышесказанного, научный и практический интерес представляет тот опыт развития контрольных органов, который наиболее применим на современном этапе, поскольку в различные исторические эпохи экономика страны развивалась с большей или меньшей степенью государственного регулирования, в том числе в контрольной сфере.

В дореволюционную эпоху происходило медленное вызревание рыночных отношений, которое ускорилось в пореформенный период, после 1861 года. Кроме того, многие проблемы того времени, стоявшие перед органами государственного финансового контроля, например, высокая степень коррупции в обществе и ее влияние на положение дел в самих контрольных органах, являются болевыми точками и в наши дни.

Период новой экономической политики во многом аналогичен эпохе рыночных реформ конца XX века-начала XX! века, поэтом}' его исследование, применительно к современному периоду преобразований в сфере государственного надведомственного финансового контроля, представляет особый научный и практический интерес и ценность. Отметим, что опыт преобразований 1920-х годов в данной сфере, является весьма слабо изученным. Именно поэтому в данной работе особенно тщательно исследуется период НЭПа, закончившийся в конце 20-х годов.

Последующий советский опыт организации всестороннего и тщательного контроля, безусловно, применим на современном этапе в незначительном по объему, но в то же время весьма важном государственном секторе экономики. Советская эпоха с экономической точки зрения имеет особый характер, ввиду господства всеобъемлющей государственной собственности, когда государственные органы,

представляя и выражая волю собственника, имели широкие права и возможности для финансового контроля предприятий. Поэтому он требует отдельного исследования.

Учет исторического опыта позволит исключить повторение ошибок и сформировать научно-обоснованные принципы проведения дальнейших реформ в стране в сфере государственного надведомственного финансового контроля.

Степень разработанности темы. Многие авторы дореволюционной эпохи, а также периода новой экономической политики (в советскую эпоху) зачастую рассматривали историю государственного надведомственного финансового контроля в отрыве от развития экономики, финансов России того периода. Слабо исследованной оставалась деятельность ранних учреждений государственного финансового контроля. Так, появление первого специального органа государственного надведомственного финансового контроля относится к 1654 году (дата учреждения Счетного приказа).

В отечественной экономической литературе, выступлениях государственных деятелей тема государственного финансового контроля (в том числе по линии надведомственного контроля) становится в последние годы, вероятно, все более дискуссионной. В работах современных российских экономистов, а также ученых и государственных деятелей дореволюционного и советского периодов можно проследить три основных подхода к проблеме организации государственного надведомственного финансового контроля в России.

1. Либеральная концепция в организации государственного надведомственного финансового контроля: предполагает либо недостаточно жесткий контроль (как например, до середины XIX в.), либо существенную степень его децентрализации, передачу контрольных пономочий на места (при этом не исключая подчиненности контролера местному руководству, что практически нивелирует эффективность подобного контроля), или в подчинение (в ведение) ведомственного государственного контроля.

К приверженцам либеральной концепции государственного финансового контроля возможно отнести: A.A. Абаза, Б.Д. Бруцкуса, Екатерину II, Б.Б. Кампенгаузена, Е.Ф. Канкрина, П.Б. Струве, А.З. Хитрово, Я.П. Шаховского и др.

Отнесение многих деятелей дореволюционного периода к сторонникам либеральных взглядов возможно обосновать тем, что в силу неразвитости науки финансового контроля того периода, даже смелые идеи централизации кажутся либеральными с позиции современности. Позднее позиции либерального контроля вновь

усилились и, несмотря на внешнее впечатление об усилении централизации, фактически существовали вплоть до революции 1917г., а затем вновь проявились во всем многообразии уже в конце XX века в ходе рыночных преобразований и государственного устройства постсоветской России.

2. Концепция централизованной организации государственного надведомственного финансового контроля. Наиболее отчетливо и характерно характеризуется сложившейся системой контроля в советский период, в т.ч. в сфере государственного надведомственного финансового контроля. Тем не менее, его сторонники действовали как в дореволюционный период, так и на современном этапе.

Ярким идеологом и политическим проводником данной концепции является В.И. -Ленин. Идей централизма в сфере государственного финансового контроля с большей или меньшей степенью приверженности придерживались: Александр II, М.А. Багульянский, С.Е. Десницкий, Ф.Э. Дзержинский, П.Д. Киселев, С.А. Лозовский, В.В. Оболенский (псевд. H.H. Осинский), Петр I, H.H. Покровский, М.М. Сперанский, И.В. Сталин, В.А. Татаринов, Д.А. Философов и др.

Некоторые представители централистов приводят довод об исторической эффективности в России централизованного контроля. В ответ на данный аргумент, отметим, что особенности Российского государства (широкая протяженность территории, дальность расстояний, неразвитость инфраструктуры), а также исторический опыт тотальной централизации (так, в дореволюционный период эта политика приводила к невозможности корректно и в срок закончить проверку за предшествующий период), неоднократно позволяли усомниться в истинности и действенности жесткого централизма.

Таким образом, несмотря на обоснование необходимости поной централизации контроля в России, высказываемой отдельными современными отечественными экономистами, данный подход не кажется столь очевидным.

3. Центристская (промежуточная) концепция, сочетающая в себе разумные доли как либеральных принципов, так и централизованного порядка в сфере государственного финансового контроля. В пользу данного подхода высказывались как некоторые представители советского периода, так и наиболее дальновидные политики, экономисты и ученые современной России. К приверженцам данной концепции возможно отнести: А.Д. Билимовича, В.В. Путина, А.И. Рыкова, C.B. Степашина и др.

В числе авторов наиболее фундаментальных, последовательных исследований по проблемам государственного финансового контроля, охватывающих различные исторические периоды, следует выделить Н.Я. Алышевского, Э.А. Вознесенского, Н.П. Ерошкина,

Д.С. Лукашевкера, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.А. Сакович и др.

В работе над диссертацией также использованы труды и публикации М.А. Карасика, Э.Б. Корицкого, A.B. Крикунова,

A.B. Лабудина, В.А. May, Д.Ю. Миропольского, Г.В. Нинциевой,

B.Т. Рязанова, Б.А. Старкова, Л.Д. Широкорада и др., посвященные истории управленческой мысли и государственного управления в нашей стране.

Цель диссертационного исследования - исследование эволюции теоретических концепций государственного надведомственного финансового контроля и взглядов на его развитие, а также практического опыта преобразований его органов в Российском государстве.

Ключевой акцент в исследовании - анализ дореволюционного опыта, а также опыта становления системы финансового контроля в 20-е годы советского периода (в ходе новой экономической политики) и его применимости на современном этапе; определение спектра центральных проблем государственного надведомственного финансового контроля в начале XXI века и, с учетом исторического опыта, выработка методологических подходов и направлений дальнейшего его совершенствования.

Задачи диссертационного исследования. Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

осуществить ретроспективный анализ исторических этапов развития органов государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве, предложить периодизацию эволюции его органов;

дать оценку адекватности политики проводимых преобразований в исследуемой сфере (организационных, функциональных и методических) на различных этапах эволюции контрольных органов;

показать соотношение различных подходов (центр алистских, децентралистских) по проблеме государственного надведомственного финансового контроля на каждом этапе его развития;

провести анализ развития сущностно-теоретических аспектов понимания государственного надведомственного финансового контроля в различные исторические периоды;

предложить периодизацию развития теоретических основ и концепций государственного надведомственного финансового контроля;

указать основные проблемы и обосновать необходимость реформирования системы государственного надведомственного финансового контроля в России на современном этапе;

предложить рекомендации по решению современных проблем и задач (в начале XXI века), учитывая отечественный исторический опыт преобразований контрольных органов.

Объектом исследования является развитие органов государственного надведомственного финансового контроля под воздействием силового поля теоретических концепций в области финансового контроля на различных исторических этапах развития Российского государства, рассматриваемое в историческом, сущностно-теоретическом, организационном, методическом отношении.

Предметом исследования выступает эволюция взглядов на развитие государственного надведомственного финансового контроля и теоретических концепций по данной проблематике, а также практические аспекты их реализации на различных исторических этапах развития в Российском государстве.

В дореволюционном периоде (1654 - 1928 гг.) - исследуется развитие ранних ррганов государственного финансового контроля, деятельность учреждения Государственного контроля с момента его образования, а в советском периоде (1921 - 1928 гг.) - деятельность Народного комиссариата Рабоче-крестьянской инспекции, Народного комиссариата финансов.

Под государственным надведомственным финансовым контролем понимается контроль, осуществляемый государственными законодательными и испонительными органами власти не в разрезе отраслевой или функциональной структуры управления, а охватывающий финансовую деятельность всех хозяйствующих субъектов (государственных и негосударственных). При этом ключевой составляющей государственного финансового контроля выступает бюджетный контроль, осуществляемый на. всех стадиях бюджетного процесса.

Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в следующем:

произведено сквозное исследование узловых исторических этапов эволюции органов государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве;

впервые произведено сквозное исследование эволюции взглядов на развитие государственного надведомственного финансового контроля, а также теоретических концепций по данной проблематике в Российской научной мысли на всех характерных исторических этапах его развития;

исследование характеризуется системным подходом: анализ развития различных взглядов, теоретических аспектов сочетается с анализом хода практических преобразований;

предложена оценка степени прогрессивности различных концепций применительно к конкретному историческому периоду;

дана оценка соответствия проводимых преобразований экономической и политической ситуации в стране;

особенности становления государственного

надведомственного финансового контроля рассматриваются с учетом отличительных особенностей Российского государства: наибольшая по широте географическая протяженность территориальных границ, степень развитости инфраструктуры, экономики и финансов, национальная психология и др.

К другим результатам диссертационного исследования, отличающимся научной новизной, относятся следующие:

осуществлена периодизация развития теоретических основ (понимания сущности) и концепций государственного надведомственного финансового контроля;

предложена периодизация развития органов государственного надведомственного финансового контроля;

сформулированы важнейшие проблемы государственного надведомственного финансового контроля на современном этапе;

предложены рекомендации по решению актуальных проблем в сфере финансового контроля, с учетом опыта дореволюционных преобразований в Российском государстве, а также опыта 20-х годов советского периода;

введены в научный оборот в качестве источников уникальные теоретические работы и законодательный материал;

впервые произведена систематизация наиболее важных российских законодательных актов, дана характеристика главных законодательных изменений в сфере государственного надведомственного финансового контроля; разработана структурная схема эволюции его органов, осуществлена систематизация исторического развития форм и методов работы его органов (вынесено в Приложения).

Теоретическую базу диссертации составили философские, политологические, экономические, исторические исследования. В работе широко использованы научные труды и публикации отечественных и зарубежных ученых и практиков государственного надведомственного финансового контроля, концепции и проекты преобразований, критические высказывания отечественных и зарубежных экономистов, руководителей центральных российских органов государственного финансового контроля, декларации международных организаций высших контрольных органов, а также нормативно-правовые акты отечественных органов государственного финансового контроля, относящихся к различным историческим периодам.

Методологической основой диссертационного исследования являются системный подход, методы синтеза и анализа при обработке теоретических взглядов и практических примеров, метод сравнительного анализа, классификационный, сравнительно-исторический, диалектический метод, метод процессов, а также сравнительно-правовой, конкретно-социологический (в т. ч. наблюдение, статистическая обработка) метод, междисциплинарный подход.

Информационной, эмпирической базой диссертационного исследования являются опыт проведения преобразований государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве, некоторые концептуальные международные декларации, отечественные инструктивно-методические

законодательные акты, статистические данные.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в возможности использования основных положений и выводов:

1) для дальнейшего научного анализа переходных экономических процессов, в том числе в вузах, в учреждениях РАН;

2) в преподавании курсов: экономической теории, истории экономических учений, истории экономики, теории и практики государственного финансового контроля, государственного и муниципального управления; спецкурсов по актуальным проблемам государственного финансового контроля современной России и др.;

3) в практической деятельности Счетной Палаты РФ, Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов РФ и других контрольных органов.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на научных конференциях, на заседании кафедры экономической истории Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, у

а также отражены в материалах научных сессий профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов факультета экономической теории и политики Санкт-Петербургского <

государственного университета экономики и финансов, проходивших в 2001 - 2003 годах.

Публикации по теме диссертации. Основные результаты выпоненного диссертационного исследования отражены автором в 6 публикациях научного характера общим авторским объемом 1,5 печ. листа.

Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.

Структура диссертации определяется прежде всего предлагаемой соискателем периодизацией этапов эволюции государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве. Периодизация развития теоретических основ и концепций представляется соискателю следующей: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1921-1991гг.), постсоветский (с 1991г.) этапы. Этапы развития его контрольных органов: до середины XIX века, пореформенный (середина XIX в.- 1917г.), советский (1921-1991гг.), постсоветский (с 1991г.) этапы.

Период, включенный в рамки исследования: с 1654г. (с момента появления первого специального государственного контрольного учреждения) по 1928 г. (окончание новой экономической политики). При этом, период военного коммунизма с 1917 - по 1920 гг. представляется соискателю переходным, не характерным для общей тенденции развития, отличающимся высокой степенью неопределенности экономической и социально-политической ситуации в стране, потому исключается из рамок данного исследования.

В первой главе исследуется эволюция органов государственного надведомственного финансового контроля, анализируется политика проводимых организационных, методических преобразований, оцениваются результаты реформ, их адекватность и влияние на развитие экономики Российского государства.

Во второй главе диссертационной работы исследуются теоретические основы государственного надведомственного финансового контроля и взгляды на его развитие в дореволюционный, советский, постсоветский периоды.

Предполагается, что такой анализ позволяет: а) сформировать теоретическую основу воззрений, проектов, которых придерживаются их авторы, проводники, сторонники в конкретную историческую эпоху;

б) рассмотреть предлагаемые практические принципы и рекомендации через призму теоретических взглядов в каждом историческом периоде;

в) комплексное осмысление теоретических подходов и их идеологических основ позволяет охарактеризовать базовые тенденции и изменения в эволюции взглядов на каждом историческом этапе.

Третья глава посвящена анализу современного опыта проведения либеральных рыночных реформ в России и их влияния в сфере государственного надведомственного финансового контроля (с 1991г.). В результате анализа формулируются важнейшие проблемы в данной сфере в современной России, а затем, основываясь на отечественном историческом опыте, предлагаются основные принципы и направления решения важнейших задач на современном этапе.

Заключение содержит рекомендации соискателя по функционированию органов государственного надведомственного финансового контроля в России на современном этапе, а также итоговые выводы из всего исследования.

В Приложения вынесена допонительная фактическая информация: структурная схема эволюции органов государственного надведомственного финансового контроля, систематизирована история развития форм и методов контроля в данной сфере, дана характеристика главных законодательных изменений по исследуемой проблематике.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Дореволюционный опыт преобразований органов государственного надведомственного Финансового контроля. В

эпоху феодализма финансы не представляли целостной системы денежных отношений, регламентированной государством, отражающей отношения по формированию, перераспределению и использованию общегосударственного денежного фонда. По сравнению с имеющимися элементами финансов, финансовый контроль находися в совершенно зачаточном состоянии. Финансовый контроль над денежными ресурсами феодалов и монархов поностью отсутствовал, государственные средства не отделялись от казны главы государства. Таким образом, финансовый контроль развивася в феодальном

обществе (на территории Русского государства) гораздо медленнее, чем собственно товарно-денежные отношения.

В дальнейшем государственная казна отделяется от казны государя, появляются все более узко специализированные органы государственного финансового контроля.

В законодательстве и в научной литературе дореволюционного периода понятие финансовый контроль не использовалось, однако, применяся термин государственный контроль. Последний употребляся в значении ревизионного процесса или в понимании непосредственно государственного учреждения, осуществляющего такие проверки. В последнем случае название учреждения Государственный контроль писалось с прописной буквы.

До начала XX века ученые считали, что финансы могут иметь как денежную, так и натуральную форму. Это находит подтверждение в исследованиях таких видных ученых, как В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, А.И. Шамшин и др. Таким образом, государственный контроль в сфере публичных финансов представлял более широкое и емкое понятие, по сравнению с современными воззрениями на сущность государственного финансового контроля.

Современное же понимание сущности финансов (а также государственного финансового контроля - как реализации одной из функций финансов) связано исключительно с денежными отношениями, с формированием, перераспределением и использованием общегосударственного денежного фонда, что отражено в исследованиях A.A. Александрова, Э.А. Вознесенского, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, A.A. Ябуганова и др. Таким образом, указанное характерное понимание категории финансы (включающей денежную и материальную составляющие) обусловило исторические границы возникновения и развития финансового контроля.

Вплоть до второй половины XIX века (до преобразований государственного контролера В.А. Татаринова) ведомства по сути контролировали сами себя, что отмечает также авторитетный ученый начала XX века М.И. Боголепов. Бюджетное право характеризовалось двумя принципами - секретностью и бесконтрольностью, о чем упоминают например, Ф.Н. Белявский, А.И. Коняев, А.П. Погребинский и др. Государственный контроль ограничивася по существу бессистемной и формальной проверкой отчетности, что приводило к нивелированию и профанации самой его сути и значения. Сложившаяся ситуация коррелировала с финансовым хаосом в стране.

Главный акцент в работе контрольных органов, до образования колегий в начале XVIII века, преимущественно устанавливася на

контроле государственных расходов. При этом, информация по доходной части была весьма непоной, государственные доходы имели выраженный теневой характер и оставались фактически бесконтрольными. Лишь в результате преобразований В.А. Татаринова, с 1866 года не только государственные расходы, но доходы стали предметом систематического ежемесячного контроля по подлинным документам.

Во второй половине XVIII века среди ученых, государственных деятелей значительно активизируется полемика в понимании сущности государственного контроля, а также дискуссии о направлениях совершенствования системы государственного финансового контроля в Российской империи. Так, предлагались идеи его децентрализации (сенатор Ревизион-колегии, князь Я.П. Шаховской); напротив его централизации, обосновывалась идея разделение учреждений - на законодательную, судебную и гражданскую (первый русский профессор права С.Е. Десницкий); осуществлялась разработка инструкций для упрощения ведения финансовой отчетности (генерал-прокурор Сената A.A. Вяземский, государственный казначей Ф.А. Голубцов).

Период конца XVIII - начала XIX века характеризуется все более резким противостоянием и полемикой сторонников двух противоположных подходов к пониманию государственного контроля. ' С одной стороны - низкая эффективность действовавшего государственного контроля и поддерживающие данный порядок чиновники. С другой стороны - все более настойчивые попытки прогрессивных ученых и государственных деятелей - изменить и усовершенствовать принципы работы контрольных органов.

Правительство, не желая проведения серьезных преобразований, фактически отклонило передовые для того времени проекты М.М.Сперанского (разработанные в 1809, 1810 гг.) и его сторонника М.А. Багульянского, в которых, в частности, предлагались следующие меры: закрепить за контрольным учреждением статус независимости от остальных ведомств (аналогичная идея содержится в проекте П.Д.Киселева от 1836г., и его сторонников A.M. Княжевича, H.H. Норова); ввести утверждение бюджета законом; строго контролировать его испонение в целом (как по доходам, так и по расходам); ввести ответственность министров за соблюдение бюджета.

Прогрессивные (но отвергнутые Правительством) идеи министра Севринова (обсуждавшиеся в 1819-1821 гг.) содержали предложение отделить от министерств функцию государственного финансового контроля. Схожая мысль о независимом органе высшего государственного контроля высказывается, например, проф.

В.А. Лебедевым, а также проф. И.Х. Озеровым. Несмотря на это, получили законодательное закрепление регрессивные идеи государственного контролера, барона Б.Б. Кампенгаузена (установление в 1823 г. порядка проверки сводной отчетности, поступающей от министерств, без наличия подлинных документов), а также его сторонников в лице Е.Ф. Канкрина, А.З. Хитрово и др.

Необходимо отметить, что от задач охраны казны от расхищений и злоупотреблений ее агентов, в чем видели смысл финансового контроля деятели XVII и XVIII вв., М.М. Сперанский пришел к мысли о контроле испонения государственного бюджета в целом (законность, подотчетность, обобщение опыта движения капиталов и их проверки), как главной функции государственного финансового контроля.

Впоследствии в ходе проведения реформы государственного надведомственного финансового контроля, В.А. Татаринов использовал идеи М.М. Сперанского о законности испонения бюджета, строгой отчетности, проведения предварительного контроля при утверждении смет на следующий год.

Уже в публикациях начала XX века, некоторые авторы с позиции финансовой науки указывают на необходимость оценки контролем не только законности, но и целесообразности самих расходов. Это развитие научной мысли было крупным шагом в становлении дореволюционной теории государственного финансового контроля, что отражено в исследованиях и трудах С.Ю. Витте, Л.В. Ходского и др.

Предлагаемые в начале XX века прогрессивные проекты преобразований государственного контроля Д.А. Философова, фракции кадетов в Государственной Думе Российской Федерации (установление статуса самостоятельности и независимости контрольного учреждения от остальных ведомств, по западноевропейскому образцу), H.H. Покровского (законодательное установление единых методов ревизии, единых оправдательных документов), по прежнему реализовывапись гораздо медленнее, чем регрессивные идеи, например А.Г. Булыгина (неизменность действующего законодательства, закрепление законосовещательного статуса Государственной Думы Российской Федерации).

Среди необходимых важнейших принципов функционирования государственного контроля, ученые конца XIX -начала XX века (С.Ю. Витте, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, Л.В. Ходский и др.) указывают следующие:

1) наличие двойной системы государственного контроля: административный контроль подотчетных учреждений по иерархии (т.е. по линии ведомственного контроля - учреждениями, знакомыми со

спецификой контролируемой отрасли), а также контроль со стороны центрального высшего учреждения государственного финансового контроля, подотчетного в свою очередь высшей законодательной власти или парламенту;

2) высшее контрольное учреждение дожно быть организовано по принципу колегиальности, чтобы устранить возможность сторонних влияний;

3) независимость государственного контроля от проверяемых учреждений;

4) документальный характер ревизий, более широкое применение предварительного контроля;

5) контроль не только законности расходов, но и их целесообразности (С.Ю. Витте, JI.B. Ходский и др.);

6) публичность контроля

Советский опыт реформирования органов государственного надведомственного финансового контроля в период новой экономической политики (1921 - 1928 ггЛ Анализ дореволюционной и послереволюционной практики контроля показывает, что изначально составление, испонение бюджета осуществлялось Министерством финансов, после революции - Наркоматом финансов. При этом контроль фактического использования государственных бюджетных средств изначально являся обязанностью Государственного .контроля, после революции - Рабоче-крестьянской инспекции, а затем Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции.

Однако, после реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции в конце 1923г., функции финансового контроля перешли к Наркомату финансов СССР, который ранее не выпонял подобных задач. В связи с этим, В.И.Ленин особо подчеркивал важность контрольной миссии Наркомата финансов.

В период реализации новой экономической политики учеными высказывались идеи обоснованности строгого централизма власти и контроля (Ф.Э. Дзержинский, В.И. Ленин, С.А. Лозовский, И.В. Сталин), а также относительно более умеренной централизации (A.M. Кактынь, В.В. Оболенский (псевд. H.H. Осинский). Вместе с тем, А.Д. Билимович, А.И. Рыков и др. обосновывали объективную необходимость сочетания строгой централизации вертикали власти с предоставлением пономочий по линии горизонтального управления региональным и местным органам советской власти, т.е. с разумной долей децентрализации.

Отличие от дореволюционного понимания состоит в том, что среди целей государственного надведомственного финансового

контроля в советский период (помимо прочих) провозглашается оценка сущности, экономической эффективности финансово-хозяйственных операций ревизуемых учреждений, а не только внешне-формальный контроль испонения бюджета. Данный вывод подтверждается сформулированными В.И. Лениным в целом ряде работ принципами контроля: плановость, всесторонность, повсеместность, непрерывность, периодичность, законность, объективность, эффективность.

Контроль эффективности - предполагает выход контроля за сферу простого подтверждения бухгатерской точности и законности, и переход на более сложный уровень - оценку контролерами целесообразности производимых расходов, действенности конкретных законодательных норм.

Характерно, что в 20-е годы с целью налаживания и организации систематического и действенного государственного надведомственного финансового контроля в кратчайшие сроки (в 1927 г.) было принято Положение о государственном финансовом контроле, а также разъясняющие и детализирующие его содержание последующие циркуляры, постановления, информационные письма. Положение разрешило горячие дискуссии того периода о задачах, правах, формах и методах работы органов государственного финансового контроля.

В Положении четко устанавливася критерий ревизионной работы: проверка законности, правильности и экономической целесообразности хозяйственных операций, а не только достоверности финансовой отчетности. Указанный подход применяся в дальнейшей практике работы контрольных органов.

В советский период, по сравнению с дореволюционной практикой, был введен важный принцип выбора методов проведения ревизии, а также отбора объектов государственного финансового контроля - в зависимости от их значимости для выпонения бюджета. Своевременная регламентация на законодательном уровне важнейших аспектов функционирования государственного финансового контроля в 1920-е годы (установление их статуса, функций, задач и др.) способствовала адекватному совершенствованию методов контрольной работы и росту их эффективности.

Система централизованного государственного

надведомственного финансового контроля действовала в СССР до 1956 года, когда была проведена его децентрализация, а при министерствах финансов всех союзных республик (в связи с расширением прав союзных республик) были созданы контрольно-ревизионные управления, которым был переподчинен весь ревизионный аппарат на местах. Таким образом, лишь спустя несколько десятилетий были

услышаны идеи экономистов 20-х годов, сторонников умеренной централизации (А.М. Кактыня, В.В. Оболенского (псевд. Н.Н. Осинский), А.И. Рыкова) о необходимости сочетания строгой централизации власти с разумной долей территориального управления, децентрализацией и делегированием части пономочий местным органам власти.

Ученые советского периода (как и ученые дореволюционной эпохи) обосновывали необходимость более высокой оплаты труда у контрольного аппарата, по сравнению с работниками контролируемых объектов, по причине требуемой более высокой квалификации первых. На эту ситуацию неоднократно обращали внимание Э.А. Вознесенский, М.А. Карасик и др. Приведенное положение впоне характеризует ситуацию, сохранившуюся без изменений до настоящего времени.

Поскольку объекты контроля находятся в постоянной динамике, важна своевременная корректировка контрольной работы субъектов контроля с точки зрения направления их контрольной работы, размера штатного аппарата контрольного органа и т.п., что подчеркивалось, например, Э.А. Вознесенским.

Представляется, что наибольшая эффективность контроля достигается при условии комплексной и всесторонней проверки объектов контроля, при одновременном исключении дублирования контрольных функций. Это подтверждается исследованиями Э.А. Вознесенского, Л.М. Крамаровского и др. Реализация данной цели, с позиции ученых требует взаимного согласования между различными органами государственного финансового контроля планов контрольной деятельности.

Учеными советского периода также обосновывалась необходимость специализации контрольных органов по отраслевому признаку (контроль за лоднотипными предприятиями), либо по специализации проверок определенной группы процессов. Данная позиция, актуальная и на современном этапе, обусловлена тем, что контрольный аппарат дожен понимать проблемы отрасли, ее специфики, закономерностей функционирования, развития и т.п.

Вектор политики преобразований государственного надведомственного финансового контроля, а также развития теоретических воззрений в последующую советскую эпоху характеризуется направленностью на усиление централизации и повышение его эффективности:

1. повышение согласованности и взаимодействия контрольных органов между собой;

2. усиление координации и согласованности действий контрольных органов при проведении проверок;

3. повышение производительности труда ревизоров;

4. повышение квалификации сотрудников органов государственного финансового контроля, решение проблемы подготовки кадров.

Указанные положительные примеры необходимо более широко использовать на современном этапе преобразований органов государственного финансового контроля в стране.

Реформы государственного надведомственного финансового контроля в новейшей истории России (90-е годы XX в. - начало XXI в.). Реформы 1990-х годов, приватизация значительно сузили сферу непосредственного государственного управления экономикой и обусловили переход к опосредованному государственному регулированию экономических процессов, в том числе через налоговую, бюджетную, внешнеэкономическую, финансово-кредитную политику и т.п.

Необходимо отметить, что Указом Президента Российской Федерации №1095 от 25.07.1996 г. впервые с начала рыночных реформ была законодательно определена компетенция органов государственного финансового контроля - контроль испонения только федерального бюджета, а также установлен перечень (не исчерпывающий) федеральных органов испонительной власти, на которые возложено выпонение функций и пономочий государственного финансового контроля. В результате, из сферы их ответственности был исключен контроль испонения региональных и местных бюджетов. Таким образом, не был учтен положительный опыт советского периода, и повторно совершены ошибки дореволюционной эпохи.

Ввиду недостаточной эффективности ведомственного контроля, следует продожить совершенствование работы органов государственного надведомственного финансового контроля (по причине большей эффективности их работы, подтвержденной практикой дореволюционного и советского периодов), с более активным использованием опыта специалистов ведомственного контроля. Важно уделять серьезное внимание не только контролю государственных доходов, но и столь же основательно контролировать государственные расходы, целесообразность и их целевое расходование на различные государственные программы, лоббируемые посредством органов законодательной власти и т.п. В противном случае, возможно

развитие ситуации, все больше напоминающей дореволюционный период, со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

На современном этапе, как и в советский период, ученые и экономисты нередко понимают контрольную функцию финансов, в отрыве от категории финансы и от взаимосвязи с остальными функциями этой экономической категории. Это приводит к некорректной трактовке понятия финансовый контроль (В.В. Бурцев, Н.Д. Погосян, А.Ю. Савин и др.), его сущности, предмета, объектов и пр. Лишь некоторые авторы (В.В. Бурцев, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, В.И. Шлейников) исследуют более специфичную и узкую сферу - государственного финансового контроля. В этой связи, необходимо учитывать специфические признаки публичных финансов, отличающие их от экономических отношений, отмеченные проф. М.В. Романовским, проф. Б.М. Сабанти и др.

Современное токование понятия финансовый контроль характеризуется многоплановостью его целей и многогранностью задач.

Ретроспективный анализ теории и практики государственного надведомственного финансового контроля показал, что по сравнению с советским периодом, в работе его органов произошла диверсификация целей их деятельности от оценки экономической эффективности и сущности деятельности ревизуемых учреждений, к преимущественному контролю их законности, достоверности, финансовой дисциплины. Указанные изменения нашли отражение и в науке о финансовом контроле, теоретических исследованиях.

Вместе с тем, ученые и экономисты-практики перенесли акцент в оценке экономической эффективности от проверяемых организаций на деятельность самих субъектов контроля. Представители науки финансового контроля отмечают необходимость предварительной финансово-экономической экспертизы нового законодательства, эффективности международных соглашений и решений Правительства, их влияние на формирование доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Необходимость преобразований системы государственного финансового контроля обосновывается следующими причинами:

1. отсутствует федеральный закон о государственном финансовом контроле;

2. неэффективная, недостаточно поная и конкретная законодательная база;

3. нет четкого разграничения функций, задач, а также прав и ответственности и т.п. его органов;

4. чрезмерно сложная, неэффективная система отчетности;

5. устаревшее материально-техническое оснащение его органов, нет единой информационной базы;

6. недостаточные социальные гарантии для сотрудников;

7. слабое развитие учебно-подготовительной базы и др.

По нашему убеждению, отсутствие продуманной концепции государственного финансового контроля - следствие традиционной недооценки его роли как якобы пережитка советского прошлого. Однако в экономически развитых странах этой государственной функции уделяется самое пристальное внимание.

В диссертационном исследовании соискателем предлагаются следующие рекомендации по функционированию органов государственного надведомственного финансового контроля на современном этапе, а также направления совершенствования контрольной работы:

1. Государственный надведомственный финансовый контроль не является лишь средством контроля в чистом виде, но выступает составной частью идеологии, а также инструментом реализации государственной политики в финансово-экономической сфере.

2. Зарубежные политики требуют от России проведение мер по усилению государственного финансового контроля, с целью пресечения движения нелегальных финансовых потоков. Требования включения России в международную экономику диктуют необходимость создания новых контрольных органов (например, Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу) и ужесточения контрольной деятельности действующих органов государственного финансового контроля.

3. В процессе реформирования не следует разрушать действующую систему государственного надведомственного финансового контроля, без предварительного формулирования четкой альтернативной концепции и структуры контролирующих органов.

4. Необходимо принимать во внимание важный принцип: контрольные органы дожны функционировать не только с целью выявления нарушений, но и выпонять второй комплекс отнюдь не менее важных задач: давать рекомендации по их исправлению, а также поддерживать обратные связи, связанные с налаживанием оптимальной и эффективной организации системы государственного финансового контроля в стране. Таким образом, государственные органы дожны получать обратную информацию (в том числе консультативного характера) об эффективности тех или иных принятых управленческих решений, о возникающих проблемах.

5. Государственный финансовый контроль не дожен выступать самоцелью, мешая своими действиями и чрезмерной опекой функционированию хозяйствующих субъектов в экономике.

6. Ретроспективный анализ опыта функционирования органов государственного надведомственного финансового контроля показал объективную необходимость наличия строгой вертикали централизованного управления и контроля, которая вместе с тем, сочетается с передачей разумной доли пономочий местным подразделениям центральных контрольных органов, контрольным подразделениям региональных органов государственной власти и местного самоуправления, с постепенным их расширением.

7. Исторический анализ показывает, что две проблемы: координация и дублирование - не новы для нашей страны. Наличие перманентной проблемы дублирования функций органов государственного финансового контроля, выявило в качестве центрального вопроса - проблему доверия - к качеству, эффективности и результативности контрольной работы двух систем: ведомственного и межведомственного (т.е. надведомственного) финансового контроля.

8. Исторический опыт организации государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве не подтверждает целесообразности объединения всех органов контроля под руководством единого центрального учреждения, ввиду многогранных и сложных задач, стоящих перед каждым контрольным органом, больших масштабов страны, колоссального потока документов и т.п.

9. Российский исторический опыт показывает большую эффективность в случае придания органам надведомственного финансового контроля статуса независимости от других государственных органов, ведомств, с прямой подотчетностью перед Президентом, представительными органами власти

10. Необходимо обеспечить налаживание систематического контроля, установление адекватных стандартов качества в работе местных подразделений органов государственного надведомственного финансового контроля. В результате постепенного расширения пономочий местных контрольных подразделений уменьшится объем оперативной (ежедневной) работы в центральных учреждениях. Это позволит центральным контрольным учреждениям в большей степени сконцентрироваться на совместном решении стратегических проблем.

11. Необходимо более активно привлекать органы негосударственного финансового контроля (аудиторский, банковский контроль) в ходе мероприятий государственного финансового контроля

(например, привлекать сотрудников аудиторских организаций при проведении проверок). Это позволит снизить реальные трансакционные издержки государства на содержание огромного, но зачастую малоквалифицированного штата сотрудников.

12. С целью более эффективного взаимодействия органов государственного надведомственного финансового контроля (в т.ч. в оперативной работе прочих государственных учреждений), необходимо формирование единой федеральной информационной базы данных.

13. Особое внимание в ходе проведения контрольных мероприятий следует обращать на наиболее проблемные участки и крупные нарушения, в первоочередном порядке решать наиболее существенные задачи.

14. Важнейшим этапом становления системы государственного надведомственного финансового контроля на современном этапе дожно стать принятие специального федерального закона О государственном финансовом контроле в РФ (в соответствии с Указом Президента РФ, подписанным еще в 1996г.), который призван разрешить горячие дискуссии о задачах, правах, формах и методах работы контрольных органов. Представляется, что государственный контроль в финансовой сфере дожен быть законодательно закреплен, поскольку уровень его организации является одним из индикаторов (так называемой лакмусовой бумагой) экономического здоровья страны.

Публикации по теме диссертации. Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Куприянов О.Ю. Финансовый контроль в России: история развития и пути реформирования на современном этапе // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2000 года. Факультет экономической теории и политики (март-апрель 2001 года): Сб. докладов / Под ред. А.И. Леусского, A.B. Лабудина. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001.- 0,3 п.л.

2. Куприянов О.Ю. Финансовый контроль в России: история развития и пути реформирования на современном этапе // Современные f аспекты экономики. - 2001. - №3.- 0,1 п.л.

3. Куприянов О.Ю. Проблемы реформирования государственного финансового контроля в России в 90-х годах XX века - начале XXI века // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов, посвященная 10-летию факультета экономической теории и политики (февраль 2002 года): Сб.

докладов. Ч. I / Под ред. А.И. Леусского, A.B. Лабудина. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002.- 0,4 п.л.

4. Куприянов О.Ю., Павлов В.Е. Государственный финансовый контроль в системе органов местного самоуправления // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2001 года (март-апрель 2002 года): Сб. лучших докладов. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002.- 0,3 п.л. (вклад автора -0,15 п.л.)

5. Куприянов О.Ю. Эволюция государственного финансового контроля в России: стокновение подходов и интересов // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2002 г. (февраль-март 2003 года.) Факультет экономической теории и политики: Сб. докладов / Под ред. В.А. Грошева, A.B. Лабудина. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.- 0,2 пл.

6. Куприянов О.Ю. Актуальные вопросы функционирования системы государственного финансового контроля в СССР // XXV Научная конференция Социально-экономическое развитие России и Санкт-Петербурга: проблемы и перспективы (по итогам НИР профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов за НИР 2002 год) (март-апрель 2003 года): Сб. лучших докладов. Т. I. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.- 0,3 пл.

КУПРИЯНОВ ОЛЕГ ЮРЬЕВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия Р № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 22.10.03. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 1.25. Бум, л. 0.6. РТП изя-ва СПбГУЭФ. Тираж 70 экз. Заказ 899. Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21.

Похожие диссертации