Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

Яковенко, Вадим Валериевич

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Яковенко, Вадим Валериевич
Место защиты	Вогоград
Год	2010
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов"

На правах рукописи

Яковенко Вадим Валериевич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 8 НОЯ 2010

Вогоград 2010

004613643

Работа выпонена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Вогоградская академия государственной службы.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Левинсон Самуил Вениаминович. Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Ермакова Елена Алексеевна; кандидат экономических наук, доцент Ломовцев Михаил Сергеевич.

Ведущая организация: ФГОУ ВПО Всероссийская государственная

налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации.

Защита состоится 02 декабря 2010 г. в 12:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО Вопирадский государственный университет по адресу: 400062, г. Вогоград, проспект

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Вогоградский государственный университет.

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО Вогоградский государственный университет - Ссыка на домен более не работаетp>

Автореферат разослан л02 ноября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Университетский, 100, аудитория 2-05 В.

кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Деятельность органов власти, направленная, с одной стороны, на реализацию общественной функции государства по обеспечению социального благополучия граждан, а с другой -ограниченность бюджетных ресурсов, приводят к противоречию, свойственному любой экономической системе - противоречию между потребностями и ресурсами. Это обстоятельство актуализирует необходимость совершенствования процесса, обеспечивающего оптимальное сочетание интересов участников рынка государственного заказа: государственных заказчиков, поставщиков, а также населения как потребителя государственных (муниципальных) услуг.

Государственный заказ является главным инструментом реализации задач государственной инвестиционной деятельности, финансируемой из бюджетных источников. Государственные бюджетные инвестиции эффективны, в первую очередь, с точки зрения их социального эффекта, а как необходимое следствие- рассматривается их экономическая эффективность. Однако это обстоятельство не означает, что эффективность государственных инвестиций может оцениваться преимущественно критериями социальной полезности бюджетных расходов.

Инвестиционная деятельность государства, осуществляемая за счет бюджетных источников, дожна получать, помимо социальной, экономическую оценку эффективности инвестиционных затрат для того, чтобы иметь альтернативы минимизации расходов бюджетов по отношению к проектируемому результату в среднесрочном и в догосрочном периодах. Действующими же процедурами размещения государственного заказа не предусмотрены те эффективные методы оценки инвестиционных решений, которые традиционно применяются частным бизнесом при выборе альтернатив реализации его инвестиционных проектов.

В связи с этим существует потребность в проведении исследований,

направленных на совершенствование процедуры реализации государственного заказа путем применения современных финансовых инструментов, позволяющих оптимизировать производство необходимых обществу благ с учетом бюджетных возможностей государства, управлять процессом размещения заказов и заключения контрактов на основе сопоставимых оценок эффективности использования инвестиционных ресурсов бюджетной системы государства в среднесрочном и догосрочном периодах.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические основы управления производством общественных благ, наличия и интернализации внешних эффектов были заложены Дж. М. Кейнсом, Р. Коузом, А. Маршалом, Д. Нортом, П. Самуэльсоном, Дж. Стиглицем, в работах которых исследованы институциональные основы экономики, фундаментальные проблемы рыночного хозяйства, проблемы государственного вмешательства в хозяйственную деятельность, эффективности государственного сектора.

Анализ выгод и издержек государственного сектора при производстве общественных благ представлен в работах Л. Абакина, Э. Аткинсона, О. Звягинцевой, Р. Нуреева, Л. Якобсона и других исследователей.

Влияние институциональной среды на результативность производства благ, осуществляемое в частности, путем использования финансовых ресурсов государственного сектора, рассмотрено в работах А. Аузана, В. Тамбовцева, Дж. Ходжосона, А. Шаститко и других отечественных и зарубежных ученых.

Роль государственного заказа в национальной экономике исследована в трудах В. Вдовиной, О. Воробьевой, В. Гуринович, Л. Давлешиной, В. Ермакова, Р. Калаговой, Е. Ковалевой, И. Мацкуляк, И. Смотрицкой, А. Храмкина и других авторов, концентрирующих свое внимание в основном на проблемах организационно-экономического и правового характера реализации государственного заказа в Российской Федерации.

В последние годы значительно возросло внимание исследователей к проблеме эффективности размещения государственного заказа. Данной проблеме уделяют внимание такие ученые, как А. Андреева, Р. Арыкбаев,

Е. Береснева, А. Ветров, В. Житковский, Г. Мельников, В. Молочко, Р. Набиев, К. Перов, В. Смирнов и другие.

Вопросам внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, повышения эффективности бюджетных расходов посвящены работы М. Афанасьева, О. Бехаева, А. Гуковой, Е. Добролюбовой, Д. Завьялова, А. Климова, Т. Ковалевой, А. Лаврова, О. Митрохина, С. Хабаева и других.

Вместе с тел) недостаточная проработка ряда аспектов, связанных с рациональным использованием бюджетных ресурсов государственного сектора, в первую очередь инвестиционных, делает настоятельным обращение к исследованию проблемы результативности государственного заказа на основе разработки и систематизации критериев эффективности его размещения.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методического инструментария повышения эффективности бюджетных расходов путем размещения государственного заказа, обеспечивающего конкурсный выбор альтернативных вариантов его размещения на основе минимизации совокупных затрат при осуществлении бюджетных расходов.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- уточнить понятие государственного заказа;

- привести принципы управления государственным заказом в соответствие с целевой функцией публичных финансов;

- уточнить показатели оценки эффективности бюджетных расходов при размещении государственного заказа на создание объектов социального и экономического назначения;

- разработать методику оценки эффективности конкурсных заявок при размещении государственного заказа на закупку капитальных товаров, работ и услуг;

- предложить схемы рационального размещения бюджетных инвестиций в развитие инфраструктурных отраслей экономики и социальной сферы с использованием государственного заказа.

Объектом исследования является государственный заказ как инструмент реализации политики органов государственной власти и местного самоуправления по финансированию капиталоемких объектов экономики и социальной сферы.

Предметом исследования выступают экономические отношения, складывающиеся в процессе инвестиционного использования финансовых ресурсов бюджетной системы государства.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения экономической науки, раскрывающие общие закономерности и особенности управления государственными и муниципальными финансами, сформулированные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

При реализации целей и задач исследования в работе применялись методы системного анализа и синтеза, структурно-логический, функционального и статистического анализа, экспертных оценок, графический метод.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные данные Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, органов управления региональной и муниципальной экономикой, информация официальных сайтов по размещению государственного заказа, материалы исследований отечественных и зарубежных ученых, научные публикации и статьи, опубликованные в печати и размещенные в сети Интернет на сайтах научно-исследовательских центров, занимающихся проблематикой управления государственным заказом.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Государственный заказ следует рассматривать как бюджетную программу, детализированную по этапам и направлениям реализации, предусматривающую достижение органами власти поставленной цели

посредством приобретения на рынке поставщиков необходимых товаров, работ и услуг на конкурсной основе за счет бюджетного финансирования, государственные закупки при этом являются этапом размещения заказа.

2. Принципами государственного заказа, рассматриваемого в качестве инструмента повышения эффективности бюджетных инвестиций, являются следующие: 1) оптимальность; 2) единство процедур системы государственного заказа; 3) открытость; 4) обязательность добросовестной конкуренции; 5) соответствие квалификации персонала, осуществляющего конкурсные процедуры, необходимым требованиям; 6) эффективность управления испонением контракта в течение всего срока его реализации; 7) приоритетность решений, имеющих инновационный характер.

3. Показатели оценки эффективности государственного заказа предложенные в исследовании, позволяют рассматривать работу заказчика комплексно, с точки зрения оценки эффективности затрат на проведение конкурсных процедур, финансирование объекта заказа, дальнейшую эксплуатацию закупленных (созданных) объектов. Представленные показатели позволяют оценить выгоды получения государственного заказа и с точки зрения поставщика товаров, работ, услуг.

4. Методика определения победителей инвестиционных конкурсов на закупку сложного оборудования, строительство капиталоемких объектов инфраструктуры и жилья основана на необходимости учета как стоимости приобретения объекта, так и суммы расходов будущих периодов на содержание объекта закупки в расчетном периоде его использования (потребления). Расчет итогового рейтинга, присуждаемого определенной заявке, осуществляется на основе двух укрупненных групп критериев, рассчитанных по функциональным характеристикам и по итоговой стоимости строительства (приобретения) объекта с учетом приведенных расходов на его эксплуатацию и реновацию.

5. Потенциал государственного заказа актуален в решении социальных задач, связанных с обеспечением жильем граждан. Предложено применение земельной ипотеки в целях увеличения объемов жилищного строительства

и развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований на основе двух схем, в основе которых лежит право муниципалитетов передавать и закладывать принадлежащие им земельные участки. При этом выбор подрядчиков и банков, задействованных в предложенных схемах, осуществляется на основе государственного (муниципального) заказа.

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в следующем:

- конкретизировано авторское определение государственного заказа посредством уточнения места государственных закупок в системе государственного заказа, расширяющее научное представление о государственном заказе как инструменте оптимизации бюджетных расходов в условиях ограниченности ресурсов общественного сектора;

- определены базовые принципы применения государственного заказа, который выступает в качестве инструмента оптимизации бюджетных расходов, соблюдение которых направлено на повышение эффективности использования финансовых ресурсов бюджетной системы государства;

- предложены показатели оценки эффективности государственного заказа, позволяющие проанализировать издержки, связанные с проведением конкурсных процедур, выявить привлекательность того или иного конкурса для поставщиков и повысить на этой основе качество управления конкурсными процедурами;

- разработана методика закупки капитальных товаров, работ и услуг, базирующаяся на оценке конкурсных заявок и основанная на сопоставлении цены и качества предлагаемого продукта с совокупными приведенными затратами;

- разработаны мероприятия, которые направлены на решение проблем, стоящих перед государством в сфере предоставления социального жилья и обеспечения возможности приобретения недвижимости на первичном рынке, и состоят в использовании земельной ипотеки муниципальными образованиями для привлечения допонительных финансовых ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость исследования

определяется актуальностью поставленных задач, достигнутым уровнем разработанности проблемы и состоит в уточнении концептуальных основ управления государственным заказом с целью эффективного применения финансовых ресурсов государства и с использованием конкурентных преимуществ рыночной экономики. Полученные результаты исследования деятельности органов власти, осуществляемой посредством государственного заказа, могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления для разработки требований и условий, предъявляемых к поставщикам товаров, работ, услуг, проведения экспертизы целесообразности планируемых бюджетных расходов, формирования современной бюджетной политики, адекватной концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

Материалы исследования могут быть использованы при составлении региональных и муниципальных целевых программ социально-экономического развития территорий; при разработке предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы государственного заказа; в преподавании курсов учебных дисциплин: Государственное регулирование экономики, Региональная экономика и других.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались на международных (Вогоград, 2008; Пенза, 2008; Тамбов, 2008), межрегиональных (Вогоград, 2008), региональных (Вожский, 2006; Вогоград, 2008) конференциях, публиковались в научных изданиях. Также результаты исследования используются в учебном процессе ФГОУ ВПО Вогоградская академия государственной службы при преподавании дисциплин Бюджет и бюджетная система РФ, Бюджетное планирование и прогнозирование, Расходы бюджета.

Публикации. По теме диссертационного исследования было опубликовано 12 работ общим объемом 3,46 пл. (авторский вклад - 3,41 п.л.), в

том числе одна колективная монография с авторскими разработками и 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК (в объеме 1,1 п.л.).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка используемой литературы из 184 наименований и 4 приложений. Анализ и выводы автора проилюстрированы 20 рисунками, 37 таблицами. Объем работы составляет 205 страниц машинописного текста.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цели и задачи, отражается степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной литературе, а также определены основные элементы научной новизны и практической значимости исследования.

В первой главе Теоретические и методологические основы реализации инвестиционной функции государственного заказа рассматриваются, функции, выпоняемые государственным заказом в системе бюджетных расходов.

Во второй главе Государственный заказ как инструмент эффективного размещения и использования финансовых ресурсов государства проведен анализ способов размещения государственного заказа, определены принципы государственного заказа, разработаны методики оценки эффективности системы государственного заказа и методики оценки заявок при закупке капитальных товаров,

В третьей главе Совершенствование механизма финансирования государственного заказа в целях социально-экономического развития территорий рассматриваются вопросы повышения эффективности бюджетных расходов при закупке капитальных объектов, решения проблем обеспечения жильем граждан посредством размещения государственного заказа.

В заключении изложены теоретические выводы, полученные на основании проведенного диссертационного исследования, сформулированы выводы и предложения научного и практического характера.

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Государственный заказ в управлении бюджетными ресурсами.

Существующие проблемы в определении понятий государственный заказ и государственные закупки связаны с тем, что в действующем российском законодательстве отсутствует четкое определение категории государственного заказа. При этом государственный заказ не только позволяет приобретать товары и услуги, необходимые для осуществления органами власти текущей деятельности, но и выступает инструментом реализации государственной инвестиционной политики. Его статус как инструмента прямого участия государства в инвестиционной деятельности закреплен Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений.

Часть исследователей (Л. Давлешина, Е. Ковалева) понимает государственный заказ как потребность органов власти в определенных товарах, работах, услугах. Специалисты института государственных закупок Российской академии государственной службы (В. Вдовина, В. Ермаков, А. Храмкин) определяют государственный заказ как форму прямого государственного регулирования хозяйственных связей, при этом муниципальный заказ считают инструментом удовлетворения нужд муниципального образования в товарах, работах, услугах.

Следует отметить, что после вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выпонение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд процедуры размещения муниципального заказа, как и государственного заказа, устанавливаются на федеральном уровне.

По нашему мнению, государственному и муниципальному заказу, в первую очередь, присущи функции регулирования экономики посредством целенаправленного перераспределения части ВВП. Исходя из этого, автором предлагается рассматривать государственный заказ как бюджетную программу,

детализированную по этапам и направлениям реализации, предусматривающую достижение органами власти поставленной цели посредством приобретения на рынке поставщиков необходимых товаров, работ и услуг на конкурсной основе за счет бюджетного финансирования.

Государственный заказ при этом реализуется в целях закупки: а) товаров, работ, услуг капитального назначения, необходимых для выпонения органами власти функций по программам социально-экономического развития территорий; б) товаров, работ, услуг по обеспечению текущей деятельности бюджетных учреждений (закупка товаров, работ и услуг в этом случае не связана с инвестиционными расходами).

Государственный заказ в целях закупки товаров, работ, услуг капитального назначения разделяется на следующие этапы: 1) планирование заказа; 2) принятие инвестиционного решения по результатам конкурса (размещение заказа); 3) бюджетное финансирование расходов на испонение заказа; 4) мониторинг эффективности бюджетных расходов, связанных с последующим функционированием объекта заказа. В данном агоритме государственные закупки являются этапом размещения заказа.

Если рассматривать государственный заказ в качестве инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, то выдвижение в качестве основного критерия конкурсного выбора поставщика цены заявки поностью противоречит классическим установкам финансового менеджмента в части принятия инвестиционного решения, а также реанимированного в условиях кризиса кейнсианства, полагающего наличие мультипликативного эффекта экономического роста от государственных инвестиций.

Принципы формирования эффективного финансового механизма размещения государственного заказа. Принципы размещения государственного заказа ориентированы на достижение максимальной удовлетворенности получателей бюджетных услуг. Разработке принципов государственных - закупок, посвящены исследования А. Андреевой, Е. Бересневой, В. Житковского, В. Молочко.

В диссертационном исследовании предложена авторская формулировка принципов, которые позволяют использовать государственный заказ в качестве инструмента повышения эффективности инвестиционных расходов бюджета:

- принцип оптимальности, заключающийся в достижении наивысшей результативности бюджетных расходов исходя из соотношения цены и качества товаров, работ, услуг;

- принцип единства процедур системы государственного заказа, заключающийся в наличия единой системы оценки применения наиболее целесообразного типа закупок в конкретной ситуации;

- принцип открытости, который подразумевает наличие всесторонней информации о закупках для представителей поставщиков, содержащей сведения о заказчике, объемах и времени закупок;

- принцип обязательности добросовестной конкуренции, заключающийся в недопущении дискриминации участников размещения заказа;

- принцип соответствия квалификации персонала необходимым требованиям, означающий наличие высококвалифицированных кадров, занимающихся размещением государственного заказа на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления, наличие института независимой экспертизы по техническим, юридическим, финансовым и иным вопросам размещения заказа;

- принцип эффективности управления испонением контракта в течение всего срока его реализации;

- принцип приоритетности решений, имеющих инновационный характер.

Показатели оценки эффективности функционирования системы государственного заказа. Оценку эффективности госзаказа необходимо производить как с позиции экономии бюджетных средств, так и с точки зрения качества закупаемых товаров и услуг. Однако при существующих нормах осуществления процедур государственного заказа главная задача закупок -

приобретение действительно необходимых и качественных товаров, работ, услуг для выпонения органами власти своих функций - решается лишь частично.

Для оценки эффективности государственного заказа автором разработан комплекс показателей, при этом государственный заказ оценивается как с точки зрения заказчика, так и с позиций поставщика (таблица 1).

Таблица 1

Показатели оценки эффективности государственного заказа

Показатель эффективности Формула расчета Оптимальное значение

Оценка эффективности государственного заказа для заказчика

Среднее количество поставщиков (N), участвовавших в конкурсе, ед. & где - количество поставщиков; <5К - количество конкурсных процедур более 3 ед.

Доля контрактов (0оМБ,%), заключенных с субъектами малого бизнеса еД где (}м - количество контрактов заключенных с субъектами малого бизнеса; (2** - общее количество заключенных контрактов более 15 %

Доля обжалований результатов проведенных процедур ((Юбок, %) оЮбж ~Ч100% а где (}0 - количество обжалований результатов конкурса; <3л Ч количество конкурсных процедур. 0

Экономия на 1 рубль затрат О', руб.) э,_щн-цк) 3 где Ц, - начальная цена контракта; Ц* - цена заключенного контракта; 3 - затраты на проведение конкурсной процедуры более 1 руб.

Затраты на эксплуатацию на 1 рубль экономии (Зу,руб.) з 3 э' где Зэ - затраты на эксплуатацию; Э - экономия менее 1 руб.

Эффективность планирования расходов бюджета (Эпл,%) Эл = Ч100% У. Р - средства на закупку фактического объема закупок; УД - планируемый объем закупок не менее 97%

Показатель эффективности Формула расчета Оптимальное значение

Испонение контрактов по срокам (ИспТ,%) ИспТ = 100% Т кос где ТД - период просрочки; Тпоо - период поставки 0

Испонение контрактов по качеству (ИспК,%) ИспК=Ч^ 100% где (2р - количество рекламаций; С}л* - общее количество заключенных контрактов 0

Эффективность государственного заказа с точки зрения поставщика

Коэффициент отвлечения денежных средств (Коде, ед.) Кодс =

Показатель нормы аванса (Ая, %) Ли = Ч 100%, цк где А - размер авансового платежа по контракт)'; ЦД - цена контракта не менее 30%

Коэффициент своевременности оплаты (Ксо, ед.) Ксо =Ч, ВФ где Вн - нормативный срок оплаты по контракту; Вф - фактический срок оплаты по контракту 1 ед.

Страховая нагрузка (Не, %) Нс = ^-100% цк где Пс - страховая премия, выплачиваемая поставщиком в целях обеспечения испонения контракта страховщику; Цк - цена контракта не более 1 %

Кредитная нагрузка (Нкр, %) #кр = ^-100% цк где цр - проценты по кредиту, выплачиваемые поставщиком в результате привлечения денежных средств для испонения контракта; Цк - цена контракта ставка рефинанси рования, умноженная на коэффи циент 1,1

Коэффициент потери прибыли (Кпд, ед.) п, где Пс - страховая премия, выплачиваемая поставщиком; Пкр - проценты по кредиту, выплачиваемые поставщиком; Пк - ожидаемая прибыль от выпонения контракта не более 1 ед.

В случае отклонения рассчитанных значений показателей от оптимальных, следует улучшать работу системы по следующим направлениям: развивать конкуренцию (для таких показателей, как Среднее количество поставщиков и Доля контрактов, заключенных с субъектами малого бизнеса), более обстоятельно разрабатывать конкурсную документацию, исключить лоббирование интересов (Доля обжалований результатов проведенных процедур, Эффективность планирования расходов бюджета), оптимизировать затраты системы государственного заказа (Экономия на 1 рубль затрат), повышать требования к качеству закупаемых товаров (работ, услуг), периоду и объему гарантии (Затраты на эксплуатацию на 1 рубль сэкономленных средств), бороться с коррупцией, оценивать предыдущий опыт поставщиков (Испонение контрактов по срокам, Испонение контрактов по качеству), увеличить размер авансового платежа при одновременной оценке предыдущего опыта поставщиков (Коэффициент отвлечения денежных средств, Норма аванса), для поставщиков с положительным опытом испонения контракта отменить страхование (Страховая нагрузка), усилить контроль над сроками оплаты по контракту, разделить выпонение контракта на этапы (Коэффициент своевременности оплаты, Кредитная нагрузка).

Методика закупки капитальных товаров (работ, услуг). Определение победителя для заключения контрактов на строительство объектов инфраструктуры и жилья необходимо осуществлять с учетом приведенных эксплуатационных расходов (включая ремонтные) в установленный техническими условиями период функционирования объекта, вплоть до проведения его капитального ремонта или замены, что в конечном итоге позволит минимизировать затраты бюджета на протяжении всего жизненного цикла объекта, созданного в результате осуществления бюджетных инвестиций.

Автором разработана методика принятия решений о реализации государственного заказа на закупку оборудования, на сооружение автомобильных дорог, строительство жилья, развитие инженерной инфраструктуры. Методика состоит из следующих этапов:

1. Определение основных характеристик объекта и выпоняемых им функций. Высокотехнологичное оборудование используется для улучшения качества предоставляемых органами власти услуг. Так, современное медицинское оборудование позволяет выявлять болезнь на более ранних стадиях развития, проводить более эффективное лечение и т. п. Решение о строительстве автомобильной дороги принимается исходя из темпов прироста числа транспортных средств с одной стороны и необходимости увеличения пропускной способности дороги с другой. Решение о строительстве жилья принимается исходя из сроков эксплуатации здания до капитального ремонта, соответственно, затрат на его содержание. Объекты инженерной инфраструктуры оцениваются исходя из возможностей подключения к ним потребителей, способности выдерживать пиковые нагрузки и затрат на их содержание за весь период эксплуатации до капитального ремонта (реконструкции).

2. Оценка риска функционального износа экспертным методом. На данном этапе рассчитываются возможные потери (Зм), связанные с эксплуатацией морально устаревшего оборудования по следующей формуле:

где Рм - расходы, связанные с эксплуатацией морально устаревшего объекта в сравнении с более новым, руб.;

Ъ - период эксплуатации объекта закупки, лет; 1М - период после которого наступает моральный износ объекта, лет; ] - ставка, показывающая темп прироста цен производителей в строительстве и цен строительной продукции, относительные единицы, относительная величина;

] - ставка дисконтирования, определяемая на уровне ставки рефинансирования, относительные единицы, относительная величина; п - количество лет.

3. Определение стоимости приобретения (строительства) объектов с различными функциональными свойствами, сравнение возможных потерь,

связанных с эксплуатацией морально устаревшего оборудования (Ц'), и характеристики объектов (Э'):

где Эк, ЭД - функциональные характеристики различных объектов, единиц;

ц*= Цк+Змк

где Цк, Цп - цены различных объектов, руб.;

Змк, 3Дп - потери, связанные с эксплуатацией морально устаревшего оборудования для различных объектов, руб.

Исходя из соотношения показателей Э' и Ц' определяется оптимальный вариант приобретения объекта на основе государственного заказа в зависимости от соотношения его функциональных характеристик, стоимости приобретения и возможных потерь, связанных с моральным старением (таблица 2).

Таблица 2

Выбор объекта закупки

Предпочтительный объект Значение показателей Ц' и Э' Соотношение показателей Ц'иЭ'

Э'> 1; Ц' > 1 Э'>Ц'

Э'< 1;Ц'< 1 Э'>Ц'

Э'> 1; Ц'< 1 -

N Э'> 1;Ц'> 1 Э'<Ц'

Э'< 1; Ц' < 1 Э'<Ц'

Э'<1;Ц'> 1 -

По соотношению функциональных характеристик и стоимости приобретения, возможных потерь, связанных с моральным старением оборудования (сооружения), объектам присваиваются балы (XI), объекту, который превосходит остальные, присваивается максимальный бал.

4. Определение расходов на эксплуатацию объекта (Зэкс):

где Нзкс - норматив денежных затрат на обслуживание объекта; 1 - ставка, показывающая темп прироста цен производителей в строительстве и цен строительной продукции, относительная величина;

j - ставка дисконтирования, определяемая на уровне ставки рефинансирования, относительная величина.

Временной промежуток, в котором рассчитываются расходы по содержанию объекта, начинается с года, следующего за годом окончания гарантии - срок гарантии), и заканчивается плановым периодом (О-

5. Определение будущих расходов (для тех объектов, которым они требуются) на рексшструк""1" Щ V

где ЦрСК - стоимость реконструкции, руб.;

- год реконструкции с начала эксплуатации, лет.. 6. Расчет показателя целесообразности реконструкции (Цр, так как реконструкция объектов инфраструктуры и жилья создает неудобства для граждан и занимает достаточно длительное время:

где Нкап - нормативный срок до капитального ремонта, лет. Значение данного показателя дожно быть больше единицы. 7. Определение стоимости строительства и приведенных расходов на эксплуатацию и реконструкцию объектов (И^) с различными функциональными характеристиками (свойствами) по формуле

ие = це + зж +3

где Цс - стоимость строительства, руб.

Зжс ^экс ^

л + i)'p

Если(^-О > 0, то Зрем = Нрем^^, (9)

Если (tp ~tj<0, то 3рем = 0, (10)

где tp - время ремонта, лет;

tr - срок гарантии, лет.

При этом производится ранжирование объектов по итоговой стоимости строительства и приведенным расходам на эксплуатацию и реконструкцию.

Балы рассчитываются по формуле

! Ис min

где Ис min - минимальная итоговая стоимость среда всех конкурсных предложений,

Исз - итоговая стоимость оцениваемого конкурсного предложения, руб.;

п - количество конкурсных предложений, ед.

8. Определение оптимального по своим функционально-стоимостным характеристикам объекта на основе суммирования балов XI и Х2.

В таблице 3 представлено сравнение различных вариантов бюджетного финансирования строительства и эксплуатации автодорог в зависимости от темпов прироста числа автомобилей и выбранной категории дороги.

Первый вариант: строится дорога IV технической категории и при этом не требуется ее последующая реконструкция - только текущее содержание и ремонт.

Второй вариант: строится дорога IV технической категории, но при этом через 8 лет производится ее реконструкция до III технической категории.

Третий вариант: строится дорога III технической категории.

К расчету принята средняя ставка рефинансирования ЦБ РФ 2004-2008 гг., равная 11,65 %.

Таблица 3

Сравнение вариантов расходов бюджета на строительство и эксплуатацию дороги, тыс. руб.

Год Первый вариант Второй вариант Третий вариант

содержание ремонт Содержание ремонт содержание ремонт

1 15 135,28 15 135,28 32 675,45

2 0 0 0 0 0 0

3 1 088,32 0 1 088,32 0 1 181,60 0

4 1 121,36 0 1 121,36 1 217,48 0

5 1 155,41 5 889,15 1 155,41 5 889,15 1 254,45 6 276,03

6 1 190,49 1 190,49 1 292,53

7 1 226,64 1 226,64 1 331,78

8 1 263,88 1 263,88 1 372,22

9 1 302,25 6 637,63 41 509,05 1413,88 7 073,68

10 1 341,79 0 0 1 456,81 0

11 1 382,54 1 501,04 0 1 501,04 0

12 1 424,51 0 I 546,62 0 1 546,62 0

Всего 40 159,25 72627,22 59593,56

Из таблицы 3 видно, что при низкой интенсивности движения предпочтительным является 1-й вариант. При существующем темпе прироста числа транспортных средств предпочтительным для финансирования из бюджета является 3-й вариант. Если планировать госзаказ на строительство дороги исходя из экономии бюджетных средств на настоящий период, то третий вариант, скорее всего, не был бы рассмотрен, так как для его финансирования на начальном этапе требуется в 2,16 раза больше средств.

Кроме того, строительство выпоняется подрядными организациями. При расчете налогов, поступающих в консолидированный бюджет региона по результатам деятельности этих организаций (бюджетной эффективности проекта), учитывается налог на прибыль в части, поступающей в бюджет субъекта РФ, и НДФЛ. Платежи по нало1у на прибыль и НДФЛ в консолидированный бюджет субъекта Федерации, уплачиваемые поставщиками (подрядчиками) по государственному контракту при доле затрат

на оплату труда, равной 20,37 %' в производственной себестоимости, и рентабельности основной деятельности равной 4,93 %2, представлены в таблице 4.

Таблица 4

Поступление налогов в консолидированный бюджет субъекта Федерации при финансировании строительства и содержании дорог

год Первый вариант Второй вариант Третий вариант

1 510,00 510,00 1 101,04

2 0 0 0

3 36,67 36,67 39,82

4 37,79 37,79 41,02

5 237,38 237,38 253,75

6 40,12 40,12 43,55

7 41,33 41,33 44,88

8 42,59 42,59 46,24

9 267,55 1398,71 286,00

10 45,21 0,00 49,09

11 46,59 50,58 50,58

12 48,00 52,12 52,12

Всего 1353,22 2395,16 2 008,09

По данным, представленным в таблице 4, разница в сумме поступивших налогов в консолидированный бюджет субъекта Федерации между 2 и 3 вариантами составляет 387,07 тыс. руб.

В последнее время повысися интерес к строительству платных дорог, но для этого необходимо обеспечить приемлемый срок окупаемости данных проектов для инвестора. Сравнение окупаемости различных проектов строительства и эксплуатации платных дорог при интенсивности движения

1 Рассчитано автором как среднее значение за 2005-2007 гг. по данным сборника Строительство в России. 2008: стат. сб. / Росстат. - М., 2008. - С. 17

2 Рассчитано автором как среднее значение за 2005-2007 гг. по данным сборника Строительство в России. 2008: стат. сб. 1 Росстат. - М., 2008. - С. 39-40

60003 автомобилей в сутки и цене проезда 2 руб./км представлено в таблице 5.

Таблица 5

Сравнение окупаемости проектов строительства платных дорог

Варианты Стоимость Стоимость Срок Срок Чистая

строительства строительства кап. ремонта гаранти окупаемости, приведениая

дороги дороги, в ценах и на лет стоимость

тыс. руб. базового работы, через 50 лет,

периода, лет тыс. руб.

тыс. руб.

1 26 140,36 16 006,10 2 >50 - 5 298,00

2 29407,90 18 006,90 4 33 14 172,00

3 32 675,45 20 007,68 6 34 12 847,00

4 35 942,99 22 008,40 8 32 30 040,00

Как видно из данных представленных в таблице 5, срок окупаемости дорог, при любом из четырех вариантов составляет более 30 лет. Увеличение стоимости проезда до 2,5 руб./км позволяет окупить строительство дороги по 1-му и 3-му вариантам за 17 лет, по 2-му за 8 лет, по 4-му за 7 лет. Таким образом, инвестору, в том числе государственному, предоставлено право выбора, определяемого показателями, рассчитанными по авторской методике, что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.

Оптимизация бюджетных расходов в сфере стимулирования жилищного строительства. В целях стимулирования развития жилищного строительства в диссертации предлагаются варианты привлечения инвестиций в создание инженерной инфраструктуры и подготовку строительных площадок с помощью земельной ипотеки на основе права муниципалитетов закладывать земельные участки. Для этого автором разработаны две схемы земельной ипотеки.

3 Норматив установлен Приказом Минтранса РФ от 1 ноября 2007 г. № 157 О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2007 г. № 539 О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета для определения сроков эксплуатации дороги до проведения ремонта.

Схема 1. Муниципальное образование берет на себя обязательства по подключению локальной инфраструктуры к существующим сетям, что повышает инвестиционную привлекательность земельного участка. Муниципалитет привлекает кредитный заем в банке под залог земельного участка, находит подрядчика на основе проведения конкурса и за счет заемных средств оплачивает работу по обустройству участка инженерно-коммунальной инфраструктурой. Так как стоимость земельного участка в результате его обустройства повышается, то после продажи участка у муниципального образования будут формироваться средства для выплаты кредита с погашением процентов.

Схема 2. Муниципалитет на конкурсной основе заключает договор о развитии застраиваемой территории с застройщиком-заказчиком с предоставлением последнему бесплатно, в собственность или в догосрочную аренду соответствующего земельного участка с обязанностью заказчика-застройщика обеспечить данный участок жилищно-коммунальной инфраструктурой и передать ее на баланс муниципалитета. Застройщик-заказчик закладывает данный участок (или право аренды) в банк для получения кредита, а после продажи квартир заказчик-застройщик погашает кредит. Данная схема привлекательна для застройщика тем, что участок передается на безвозмездной основе.

Расширение сферы государственного заказа с использованием предлагаемых инструментов стимулирования инвестиций в строительство жилья позволит населению (в результате снижения стоимости 1м2 жилья) приобретать доступное жилье у коммерческих застройщиков. Кроме того, использование схемы залога земельных участков, даже в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, расширяет финансовую базу для строительства социального жилья. При этом выбор подрядчиков и банков, задействованных в предложенных схемах, осуществляется на основе государственного (муниципального) заказа.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монография

1. Яковенко, В.В. Развитие системы государственного и муниципального заказа как фактор экономического роста / В.В. Яковенко // Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы : монография / под ред. A.B. Дорждеева, Д.Ю. Завьялова. - М. : Финансы, 2008. - 368 с. (23,00/0,43 пл.).

Статьи в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК

2. Яковенко, В.В. Совершенствование предоставления общественных благ государством / В.В. Яковенко // Известия КБНЦ РАН. - 2008. - № 6. -С. 129-133 (0,34 п.л.).

3. Яковенко, В.В. Трансакционные издержки в системе размещения государственного и муниципального заказа / В.В. Яковенко // Микроэкономика. - 2008. - № 5. - С. 10-14 (0,28 п.л.).

4. Яковенко, В.В. Совершенствование методик оценки конкурсных процедур по размещению государственного заказа / В.В. Яковенко // Сибирская финансовая школа. - 2008. -№ 4. - С. 44-48 (0,48 п.л.).

Статьи и тезисы, опубликованные в других изданиях

5. Яковенко, В.В. Критерии оценки эффективности государственных закупок / В.В. Яковенко // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами : сб. докладов II Регион, науч. практ. конф. (г. Вогоград, 23-24 октября 2008 г.). - М. : Финансы, 2009. -С. 264-270 (0,33 пл.).

6. Яковенко, В.В. Социальный заказ как инструмент реализации молодежной политики / В.В. Яковенко // Актуальные проблемы государственной молодежной политики : материалы II Межрегион, науч.-практ. конф. (г. Вогоград, 27-28 ноября 2008 г.) / отв. ред. В.Н. Кабанов [и др.]. -Вогоград : Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2008. - С. 127-132 (0,27 пл.).

7. Яковенко, В.В. Роль государственных закупок товаров, работ и услуг в регулировании общественного производства / В.В. Яковенко // Наука и устойчивое развитие общества. Наследие В.И. Вернадского : сб. докладов III Междунар. науч.-практ. конф. (г. Тамбов, 25-26 сентября 2008 г.). - Тамбов : ТАМБОВПРИНТ, 2008. - С. 154-156 (0,12 пл.).

8. Яковенко, В.В. Государственный заказ как инструмент государственного регулирования экономики / В.В. Яковенко // Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие : сб. ст. VI Междунар. науч.-практ. конф. - Пенза: РИО ПГСХА, 2008. - С. 234-236 (0,15 пл.).

9. Яковенко, В.В. Государственный заказ как инструмент реализации социальной политики / В.В. Яковенко // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными и муниципальными финансами : материалы науч.-практ. конф. (г. Вогоград, 10-11 июля 2008 г.). - Вогоград : Изд-во ВАГС, 2008. - С. 106-114 (0,45 пл.).

10. Яковенко, В.В. Необходимость смены ориентиров государственных и муниципальных закупок: от экономии к созданию социально-экономических эффектов / В.В. Яковенко // Инновационное развитие экономики: инструкции и технологии, науч.-практ. конф. : материалы I Междунар. науч.-практ. конф. (г. Вогоград, сентябрь 2008 г.). - Вогоград : Парадигма, 2008. - С. 65-70 (0,21 пл.).

11. Яковенко, В.В. Реформирование системы государственного и муниципального заказа в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат / С.Б. Левинсон, В.В. Яковенко // Бизнес. Образование. Право. Вестник Вогоградского института бизнеса. Приложение к выпуску 3. 15 лет Федеральному казначейству. 8 декабря 2007 года. -Вогоград, 2007. - С. 54-59 (0,15/0,2 пл.).

12. Яковенко, В.В. Повышение социальной значимости государственного заказа / В.В. Яковенко // Методологическое, методическое и нормативно-правовое обеспечение совершенствования бюджетного законодательства на региональном и муниципальном уровнях в условиях реформирования бюджетной сферы РФ : материалы круглого стола (г. Вожский, 13 декабря 2006 г.). - Вогоград: Вогогр. науч. изд-во, 2006. - С. 234-239 (0,25 пл.).

Подписано в печать 29.10.2010 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times. Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 945.

Вогоградское научное издательство 400011, Вогоград, ул. Элекгролесовская, 55.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Яковенко, Вадим Валериевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Теоретические и методологические основы реализации инвестиционной функции государственного заказа.

1.1. Государственный заказ в управлении финансовыми ресурсами общественного сектора.

1.2. Реализация инвестиционной функции государственного заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результаты

ГЛАВА 2. Государственный заказ как инструмент эффективного размещения и использования финансовых ресурсов государства.

2.1. Системные принципы формирования эффективного финансового механизма размещения государственного заказа.

2.2. Методы оценки эффективности бюджетных расходов в сфере размещения государственного заказа.

ГЛАВА 3. Совершенствование механизма финансирования государственного заказа в целях социально-экономического развития территорий.

3.1. Повышение эффективности расходования бюджетных средств на закупку общественного транспорта (на примере городских автобусов).

3.2. Эффективность финансирования государственного заказа на строительство автомобильных дорог.

3.3. Выбор эффективных направлений финансирования государственного (муниципального) заказа в сфере жилищного строительства.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов"

Актуальность темы исследования. Деятельность органов власти, направленная на реализацию общественной функции государства по обеспечению социального благополучия граждан, с одной стороны, и ограниченность бюджетных ресурсов - с другой, приводит к противоречию, свойственному любой экономической системе, противоречию между потребностями и ресурсами. Это обстоятельство актуализирует необходимость совершенствования процесса, обеспечивающего оптимальное сочетание интересов участников рынка государственного (муниципального) заказа - государственных (муниципальных) заказчиков, поставщиков, а также населения как потребителя государственных услуг1.

Государственный заказ является главным инструментом реализации задач государственной инвестиционной деятельности, финансируемой из бюджетных источников. Государственные бюджетные инвестиции эффективны, в первую очередь, с точки зрения их социального эффекта, а как необходимое следствие - рассматривается их экономическая эффективность. Однако это обстоятельство не означает, что эффективность государственных инвестиций может оцениваться преимущественно критериями социальной полезности бюджетных расходов.

Инвестиционная деятельность государства, осуществляемая за счет бюджетных источников, дожна получать, помимо социальной, экономическую оценку эффективности инвестиционных затрат для того, чтобы иметь альтернативы минимизации расходов бюджетов по отношению к проектируемому результату в среднесрочном и в догосрочном периодах. Действующими же процедурами размещения государственного заказа не

1 Поскольку финансовые операции муниципалитетов относятся к операциям сектора государственного управления, то далее в настоящей работе употребляются категории государственный заказ, государственные закупки, содержание которых подразумевает также деятельность в сфере муниципального заказа и муниципальных закупок. В равной степени это относится и к пониманию остальных категорий, относимых к операциям госсектора по всем звеньям бюджетной системы РФ; в том числе по расходам муниципальных бюджетов. предусмотрены те эффективные методы оценки инвестиционных решений, которые традиционно применяются частным бизнесом при выборе альтернатив реализации его инвестиционных проектов.

В связи с этим существует потребность в проведении исследований; направленных на совершенствование процедуры реализации государственного заказа путем применения современных финансовых инструментов, позволяющих оптимизировать производство необходимых обществу благ с учетом бюджетных возможностей государства, управлять процессом размещения заказов и заключения контрактов на основе сопоставимых оценок эффективности использования инвестиционных ресурсов бюджетной системы государства в среднесрочном и догосрочном периодах.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретические основы управления производством общественных благ, наличия и интернализации внешних эффектов были заложены Дж. М. Кейнсом, Р. Коузом, А. Маршалом, Д. Нортом, П. Самуэльсоном, Дж. Стиглицем, в работах которых исследованы институциональные основы экономики, фундаментальные проблемы рыночного хозяйства, проблемы государственного вмешательства в хозяйственную деятельность, эффективности государственного сектора.

Анализ выгод и издержек государственного сектора при производстве общественных благ представлен в работах Л. Абакина, Э. Аткинсона, О. Звягинцевой, Р. Нуреева, Л. Якобсона и других исследователей.

Влияние институциональной среды на результативность производства благ, осуществляемое в частности, путем использования финансовых ресурсов государственного сектора, рассмотрено в работах А. Аузана, В. Тамбовцева, Дж. Ходжосона, А. Шаститко и других отечественных и зарубежных ученых.

Роль государственного заказа в национальной экономике исследована в трудах В. Вдовиной, О. Воробьевой, В. Гуринович, Л. Давлешиной, В.

Ермакова, Р. Калаговой, Е. Ковалевой, И. Мацкуляк, И. Смотрицкой, А. Храмкина и других авторов, концентрирующих свое внимание в основном на проблемах организационно-экономического и правового характера реализации государственного заказа в Российской Федерации.

В последние годы значительно возросло внимание исследователей к проблеме эффективности размещения государственного заказа. Данной проблеме уделяют внимание такие ученые, как А. Андреева, Р. Арыкбаев, Е. Береснева, А. Ветров, В. Житковский Г. Мельников, В. Молочко, Р. Набиев, К. Перов, В. Смирнов и другие.

Вопросам внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, повышения эффективности бюджетных расходов посвящены работы М. Афанасьева, О. Бехаева, А. Гуковой, Е. Добролюбовой, Д. Завьялова, А. Климова, Т. Ковалевой, А. Лаврова, О. Митрохина, С.

Хабаева и других.

Вместе с тем недостаточная проработка ряда аспектов, связанных с рациональным использованием бюджетных ресурсов государственного сектора, в первую очередь инвестиционных, делает настоятельным обращение к исследованию проблемы результативности государственного заказа на основе разработки и систематизации критериев эффективности его размещения.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методического инструментария повышения эффективности бюджетных расходов путем размещения государственного заказа, обеспечивающего конкурсный выбор альтернативных вариантов его размещения на основе минимизации совокупных затрат при осуществлении бюджетных расходов.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач: уточнить понятие государственного заказа;