Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Шамбир, Василий Николаевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.01 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов"
На правах рукописи
ШАМБИР ВАСИЛИЙ НИКОЛАЕВИЧ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ФОРМА ИНВЕСТИРОВАНИЯ ПРИОРИТЕТНЫХ МУН ИЦИПАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Специальность: 08.00.01 - Экономическая теория (Общая экономическая теория)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2010
03493Э91
003493991
Работа выпонена на кафедре экономической теории факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова
Научный руководитель;
Д.Э.Н., профессор Мысляева И.Н.
Официальные оппоненты: д.э.н., профессор Блохина Т.К.
К.Э.Н., доцент Деленян А.А.
Ведущая организация:
Институт экономики РАН
Защита состоится л_
2010 г. в
часов на заседании
Диссертационного совета Д 501.001.12 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, г. Москва, Ломоносовский проспект, д.27, корп. 4, стр.1, факультет государственного управления, аудитория_
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Отдела диссертаций в Фундаментальной библиотеке МГУ им. М.В. Ломоносова
Автореферат разослан л_ л_ 2010 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета
Д 501.001.12, профессор
Ф.М. Воков
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последнее время правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к необходимости налаживания государственно-частного партнерства. Такая форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Государство, как правило, не может поностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. Но для обеспечения сохранения и поддержания работоспособности входящих в них объектов недостаточно финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов. Требуется привлечение допонительного капитала, который и поступает посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса.
В России за годы реформ в экономике существенно сократися государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу. Одновременно происходила передача все больших пономочий на субнациональные уровни, возрастала роль и значимость местных властей в обеспечении благосостояния населения и решения наиболее значимых проблем местного развития.
Вместе с тем, муниципалитеты, также как и государство в целом, постоянно стакиваются с проблемами, связанными с недостатками бюджетных ресурсов для реализации муниципальных инвестиционных проектов и ростом требований к предоставляемым им услугам. В то же время частный сектор накопил немало опыта и средств, которые он мог бы использовать для решения приоритетных муниципальных проектов.
В России формирование взаимодействия муниципалитетов и частного сектора, в поном объеме учитывающего потребности общества, оказалось сложной проблемой. Недостаточная проработанность институциональных правовых, экономических, организационных основ этого взаимодействия, в большинстве случаев, приводит к негативным последствиям. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение опыта других стран по привлечению частного бизнеса к реализации приоритетных муниципальных проектов, а также выработка предложений по разработке основных направлений совершенствования форм и методов государственно-частного партнерства на местном уровне в целях устойчивого, и догосрочного развития муниципалитетов России. \ ^
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические основы взаимодействия государства и частного сектора разработаны зарубежными учеными: А. Аткинсон, Я. Бертрам, О.Осборн, М. Портер, Д. Стиглиц, Г. Фишер и другие. Различные аспекты проблемы отражены в трудах российских и отечественных ученых: В. Варнавского, P.C. Гринберга, P.A. Мартусевича, Б.С. Жихаревича, С.А. Сосна, П.В Свистунова, Д. Некрасова и др.
Важный вклад в разработку проблем взаимодействия бизнеса и государства в период становления рыночных отношений внесли российские ученые-экономисты: Абакин Л.И., Афанасьев М.Н., Блохина Т.К., Винслав Ю.Б., Глазьев С.Ю., Дробот Г.А., Лазарев В.Ф., Некипелов А.Д., Осадчая И.М., Сулакшин С.С., Шамхалов Ф.И. и др.
Вместе с тем, содержание, формы государственно-частного партнерства, а также способы его эффективного применения в российском государственном управлении, особенно на местном уровне, исследованы пока недостаточно.
Актуальность и недостаточная степень исследования определили цель и задачи исследования.
Целью диссертации является разработка теоретико-
методологических основ государственно-частного партнерства и выявление его возможностей использования для решения инвестиционных проблем на местном уровне в России.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
раскрыть экономическое содержание отношений государственно-частного партнерства;
Х систематизировать формы и модели государственно-частного партнерства;
обобщить современный зарубежный опыт использования различных форм партнерских отношений государства и частного сектора с целью возможного использования в российской экономике;
выявить объективные основы необходимости использования государственно-частного в решении вопросов муниципального развития;
рассмотреть формы государственно-частного партнерства на местном уровне;
Х оценить опыт использования государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России;
определить меры финансовой под держки ГЧП проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса;
Х сформулировать меры по повышению эффективности механизмов партнерских отношений в российских муниципалитетах.
Объект исследования - государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса.
Предметом исследования является система отношений между государством и бизнесом, складывающаяся в процессе инвестирования и реализации приоритетных муниципальных проектов.
Теоретико-методологической и информационной основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования экономики и государственно-частного партнерства. Автор руководствовася диалектическим методом, использовал такие приемы как системный подход, анализ, синтез, обобщение, включающие теоретическую и эмпирическую составляющую, применялись методы группировки, пространственного и динамического сравнения, что способствовало достоверности полученных результатов.
Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе изучения, анализа и обобщения нормативной, распорядительной и отчетной информации органов государственной власти и местного самоуправления. Информационной базой для анализа послужили статистические данные, представленные в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Госкомстата, публикациях в периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей и современных тенденций развития государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и обосновании эффективных механизмов его использования для инвестирования приоритетных муниципальных проектов в России.
Основные научные результаты, выносимые на защиту, сводятся к следующему:
1. Уточнено экономическое содержание отношений государственно-частного партнерства. Показано, что в отличие от других форм взаимосвязи бизнеса и государства, государственно-частное партнерство представляет собой форму совместного участия бизнеса и государства в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости, ориентированной на перераспределение между ними задач, рисков и ответственности.
2. Выявлены общие объективные тенденции, определяющие необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса к решению вопросов муниципального развития: рост городов и необходимость развития городской инфраструктуры; децентрализация политической власти в направлении увеличения объема пономочий, передаваемых на местный уровень; усиление воздействия гражданского общества на объем и качество предоставляемых услуг населению местными органами власти.
3. Определены причины расширения сферы применения ГЧП проектов в муниципалитетах России: дефицит местных бюджетов; реформа местного самоуправления и расширение социальной нагрузки на муниципалитеты; сокращение непрофильных объектов муниципальной собственности и
необходимость увеличения неналоговых доходов бюджетов; повышение инвестиционной привлекательности муниципалитетов; низкое качество предоставляемых услуг населению.
4. Раскрыты потенциальные выгоды государственно-частного партнерства как формы инвестирования приоритетных муниципальных проектов: более высокая эффективность реализации проектов за счет использования участниками партнерства своих сильных сторон; разнообразие в подходах и расширение числа возможных вариантов; более высокое качество экономико-управленческих решений; повышение качества предоставляемых товаров и услуг, а также их доступности для населения; интеграция субъектов бизнеса в общественную жизнь муниципального образования, снижение социального напряжения и негативного отношения к бизнесу со стороны населения за счет признания его вклада в решение социальных проблем муниципального образования.
5. Обобщен опыт использования ГЧП в муниципалитетах России и на этой основе выявлены объективные причины, сдерживающие развитие таких форм ГЧП как аренда, управляющие контракты, концессии: неразвитость системы оценки и регистрации прав собственности муниципального образования; дефицит муниципальных бюджетов, не позволяющий предоставлять гарантии по возврату инвестиций; несогласованность концессионного законодательства с земельным, градостроительным и водным законодательством; возможность скрытой приватизации и утраты муниципалитетом своего имущества; повышение тарифов на услуги и вероятность образования псевдоналога в пользу муниципалитетов.
6. Сформулированы организационно-экономические механизмы стимулирования партнерских отношений на местном уровне в России: совершенствование федерального и местного законодательства о концессиях и неконцессионных ГЧП; совершенствование методического обеспечения подготовки, выбора и реализации ГЧП проектов; создание в муниципалитетах Центров по развитию ГЧП; переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым; более широкое привлечение малого и среднего бизнеса к реализации 1114 проектов.
7. Определены меры финансовой поддержки ГПЧ проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса. Выявлено, что кроме средств федеральных и региональных бюджетов, финансовых ресурсов коммерческих банков, дожны более широко использоваться средства пенсионных фондов, страховых компаний и средства граждан.
Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании мер по повышению эффективности механизма государственно-частного партнерства на местном уровне.
Практическая значимость работы заключается в разработке предложений по совершенствованию институциональной, правовой, экономической, организационной среды для развития новых форм и методов
государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России.
Апробация работы. Основные положения диссертации, полученные теоретические и практические рекомендации докладывались на круглых столах, конференциях, в том числе: на международной конференции Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, 2007, 2008, 2009 гг.); на конференции Социальная функция государства в экономике XXI века (Москва, 2007 г.); конференции Инновационное развитие экономики России: национальные задачи и мировые тенденции (Москва, 2008 г.).
По теме диссертации опубликовано 5 работ объемом 2,8 п.л., в том числе I статья в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованной литературы. Работа также включает 5 таблиц, 5 рисунков, 14 приложений. Логика исследования определила следующую структуру работы:
Введение.
Глава I. Государственно-частное партнерство как способ привлечения частных инвестиций.
1.1. Сущность и содержание отношений государственно-частного партнерства.
1.2. Формы и модели государственно-частного партнерства.
1.3. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства.
Глава II. Возможности использования государственно-частного
партнерства для решения вопросов муниципального развития.
2.1. Объективные основы и формы государственно-частного партнерства в России.
2.2. Необходимость использования государственно-частного партнерства на местном уровне.
2.3. Формы государственно-частного партнерства на местном уровне: сущность и противоречия.
Глава III. Основные направления повышения эффективности механизмов государственно-частного партнерства на местном уровне.
3.1. Организационные механизмы стимулирования развития партнерских отношений в муниципальных образованиях.
3.2. Развитие форм и механизмов финансовой поддержки государственно-частного партнерства на местном уровне.
Заключение.
Список литературы.
Приложения.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
1. Сущность и содержание отношений государственно-частного
партнерства.
В работе ГЧП рассматривается с двух сторон: как экономическая категория, характеризующая специфические взаимоотношения государства и бизнеса; как особый процесс передачи тех или иных правомочий государства частному бизнесу и изменения на этой основе отношений собственности.
Как экономическая категория государственно-частное партнерство представляет собой особую систему экономических отношений, формирующихся между государством и хозяйствующими субъектами по поводу использования в течение длительного периода и на возвратной основе ресурсов частного сектора (финансовых, технических и управленческих) для создания или модернизации общественной инфраструктуры, оказания общественных услуг, а также для развития других сфер, затрагивающих общенациональные интересы.
Причинами появления этого нового института является целый ряд обстоятельств. Среди них: недостаток бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики; невозможность повышения налогов для попонения бюджетов; ограничения для использования государственных заимствований в целях увеличения доходов бюджетов; недовольство населения качеством предоставления государственных услуг.
При объединении усилий государства и бизнеса в рамках ГЧП каждая из сторон реализует свои интересы, имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи. Как для государства, так и для частного инвестора при осуществлении ГЧП возможны финансовые (для государства так же бюджетные), экономические, социальные, политические выгоды.
При привлечении частных инвестиций сокращается нагрузка на бюджет, и высвобождаются средства, которые можно направить на другие социальные цели. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Таким образом, государство получает более благоприятную возможность заняться испонением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов.
Основным интересом частного бизнеса является повышение его стоимости за счет роста объемов бизнеса, развития новых рынков (часто емких, устойчивых и предсказуемых), повышение эффективности. В рамках ГЧП бизнес получает возможность стабильного увеличения прибыли. Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики.
При ГЧП возможно извлечение выгоды и потребителями товаров или услуг, поскольку происходит экономия на масштабе, повышается качество и разнообразие товаров и услуг, обеспечивается бесперебойность их предоставления, происходит более быстрая реализация самых важных проектов в области инфраструктуры.
В условиях современного финансового кризиса государственно-частное партнерство становится особенно привлекательным как для государства, так и для частного бизнеса, поскольку:
- государство получает допонительный источник финансирования социально необходимой инфраструктуры в условиях бюджетной экономии;
- частный сектор имеет возможность реализовывать ГЧП проекты в условиях сокращающегося спроса в сфере частного бизнеса и получает источник догосрочного дохода.
Важной стороной отношений ГЧП является разделение правомочий собственности мевду государственным и частным секторами экономики. Данная характеристика является очень важной, поскольку позволяет избежать двух распространенных крайностей в трактовке отношений ГЧП: 1) рассматривать ГЧП как косвенную форму приватизации; 2) рассматривать ГЧП как третий путь, с помощью которого правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ.
В работе подчеркивается, что более конструктивным является подход к государственно-частному партнерству как к особой, но впоне поноценной замене приватизационных программ, позволяющий реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. При этом в отличие от приватизации как формы возмездной передачи государственной собственности в собственность юридических и физических лиц, в партнерствах право собственности за государством сохраняется. Однако в рамках государственной собственности происходят существенные институциональные преобразования, позволяющие расширять участие частного бизнеса в выпонении части экономических, организационных, управленческих и иных функций государства. Оставаясь собственником, государство при этом сохраняет за собой и определенную степень хозяйственной активности.
Основным признаком государственно-частного партнерства является участие и бизнеса, и государства в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс создания этой добавленной стоимости в значительной степени ориентируется на степень перераспределения задач и рисков между государственным (публичным) и частным партнерши. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью, что и составляет синергетический потенциал партнерства.
С одной стороны, государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в госсобственности. Однако, с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства.
Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление и использование ресурсов, гибкость и оперативность в принятии решений, склонность к инновациям, развитие новых форм организации производства, создание новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживание эффективных кооперационных связей и т.д. На стороне государства в проектах ГЧП - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов.
Конечно, методы и проекты государственно-частного партнерства основываются на классических методах и процедурах проектного финансирования. В то же время, взаимодействие государства и частного сектора имеет свои особенности, что обуславливает необходимость допонительных требований к соответствующим проектам. Проекты ГЧП дожны обеспечивать равноценную или лучшую ценность в обмен на деньги по сравнению с проектами государственного сектора, при выпонении этого условия возможно осуществление ГЧП.
Важная часть сделок в рамках ГЧП - это распределение задач и рисков. Особенностью ГЧП проектов является то, что решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Чем большее значение имеет объект партнерства (общественное благо, общественная услуга), тем ниже дожны быть рыночные риски, связанные с ее оказанием, поэтому тем больше будет влияние государства. Это объясняется тем, что частный бизнес более склонен к риску, чем государство. Но очень часто увеличение риска у частного сектора ведет к учету его вознаграждения в стоимости товаров и услуг. Поэтому, в том случае, когда государство заинтересовано в предоставлении каких-либо общественных благ по регулируемым ценам оно вынуждено отказаться от передачи права на капитальную стоимость частной компании в виду стратегической важности объекта, высокого уровня положительных или отрицательных внешних эффектов, возникающих от его использования.
Государство чаще всего передает частному бизнесу риски, связанные с планированием, строительством, финансированием и управлением текущей
деятельностью того или иного объекта. В то же время государство страхует частный бизнес не только от политических рисков, но и от экономических.
Государство организует свою регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом в трех основных направлениях. Во-первых, оно вырабатывает стратегию и принципы, на которых действуют отношения бизнеса с обществом в целом и с публичной властью. Во-вторых, оно формирует институциональную среду для разработки и реализации партнерских проектов. В-третьих, оно непосредственно занимается организацией и управлением государственно-частным партнерством, разрабатывает формы и методы, а также его конкретные механизмы.
В работе отмечается, что, несмотря на ряд положительных моментов, следует говорить о потенциальных рисках и недостатках ГЧП, к числу которых относятся:
- нечестные намерения частного партнера, когда нет уверенности, что он будет действовать в соответствии с условиями договора, в особенности, когда государственный сектор отдает существенную часть управления партнерством в руки частного партнера;
- опасность передачи рисков государственному сектору;
- чрезмерное финансовое бремя на граждан в том случае, когда партнерство было создано не ради производства товаров и услуг, а ради приватизации выгодной общественной задачи;
- риск олигополизации поставляющих отраслей, особенно, если речь идет об отраслях коммунального хозяйства, что может привести к повышению общего уровня цен;
- политические и юридические риски для частных компаний в случае возможных изменений в правительственной политике, изменений в налоговом законодательстве, неспособности или отказа государственного сектора выпонить условия договора;
- технические риски, касающиеся строительства и использования инфраструктуры (неожиданные технические проблемы на стадии реализации проектов, неопределенно сформулированные условия окружающей среды, превышающие прогнозы затраты и т.д.);
- экономические и финансовые риски, связанные с инфляцией и с изменением курсов обмена валют (валютные займы и валюта, связанная с доходами пользователей и т.п.).
В работе показано, что наиболее распространенными формами ГЧП являются: сервисный контракт; договор на управление; аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга; концессия; соглашения о разделе продукции; совместные предприятия; проектное финансирование. Известны также различные механизмы ГЧП: ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача); ROT (Rehabilitate, Own, Transfer - модернизация - владение - передача); BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение -эксплуатация/управление - передача); ВТО (Build, Transfer, Operate -
строительство - передача - эксплуатация/управление); BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление) и другие.
В настоящее время области применения различных форм партнерства стремительно расширяются, развиваются сами формы партнерств и их модификации. Формы дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, законодательных и иных условий.
На сегодняшний день численность стран, в которых в различных формах развивается партнерство государства и частного сектора, постоянно растет. Это обусловлено возрастающим разрывом между требованиями к общественным услугам и инфраструктуре и финансовыми и бюджетными ограничениями государства. В настоящее время партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы).
Анализ распределения ГЧП проектов по разным странам позволил сделать следующие выводы:
1. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развития страны и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП проектов. Так, в тех странах, где развиты рыночные отношения, где существует достаточно высокий уровень производительности труда и уровень потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продожительность жизни, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования. В основном это страны Большой семерки - Великобритания, США, Канада, Германия, Франция, Италия, Япония. В менее развитых странах (Греция, Финляндия, Норвегия, Португалия, Испания Австралия и др.) предпочтение отдается ГЧП проектам, связанным со строительством и реконструкцией автодорог. В странах с переходной экономикой среди ГЧП проектов лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропорты. Что касается социальных отраслей, то они занимают в этих странах одно из последних мест.
2. Выбор направления реализации ГЧП проектов зависит от того, какие задачи в данной момент являются для страны приоритетными. Если, например, неразвита инфраструктура и решение этой задачи тормозит решение других экономических задач, то, безусловно, развитию инфраструктуры будет отдано предпочтение.
3. В странах, где население имеет более высокие доходы, более развиты механизмы концессии. Это связано с тем, что при концессии
частному сектору передаются и инвестиционные риски. При этом премия за риск закладывается в цену, рост которой в странах с низким уровнем доходов ограничен социально-политическими факторами. Если же население имеет более высокие доходы, то для него повышение цен не будет столь ощутимым, как в странах с низким уровнем доходов.
Анализ опыта различных стран по реализации ГЧП проектов позволил также выделить стадии зрелости механизмов ГЧП. На первой стадии происходит формирование рамочных условий использования ГЧП (разработка приоритетов политики и нормативно-правовой базы), инициатором реализации проектов выступает государственный сектор, создаются органы управления проектами ГЧП, формируются механизм конкурсного отбора проектов и рынок проектов ГЧП. На второй стадии появляются гибридные формы ГЧП (финансирование со стороны госсектора осуществляется несколькими бюджетньми уровнями), происходит развитие рынка проектов ГЧП, создаются специализированные подразделения в отраслевых органах власти, к реализации проектов привлекаются институты финансового рынка. На третьей стадии происходит усовершенствование используемых форм ГЧП и появление комплексных программ, взаимодействие государственного и частного секторов характеризуется большей гибкостью, усложняются схемы распределения рисков при реализации проектов. ГЧП начинает использоваться применительно ко всему жизненному циклу, а не для отдельных стадий проекта, расширяется круг игроков рынка ГЧП (пенсионные фонды, фонды прямых инвестиций), частный сектор использует для финансирования проектов ГЧП в большей степени собственные средства, чем заемные. Кроме того, наблюдается передача управленческого опыта частного сектора государственному, что способствует повышению эффективности и конкурентоспособности органов власти.
В настоящее время на третьей стадии ГЧП находятся лишь Великобритания и Австралия. На второй стадии - большинство развитых европейских стран (Франция, Испания, Италия, Греция, Германия), США, Канада, Япония и Новая Зеландия. На начальном, первом этапе развития рынка ГЧП находятся страны Восточной Европы, Латинской Америки, а также страны СНГ, включая и Россию.
2. Объективная необходимость использования государственно-частного партнерства на местном уровне.
В работе отмечается, что государственно-частное партнерство во многих странах получило развитие не только на федеральном, но и на местном уровне, особенно это касается США, где из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.п.) средний город
использует коммерческие фирмы при испонении двадцати трех, что позволяет местным властям сэкономить от 20 до 50% бюджетных средств.
Несмотря на наличие различий в положении и работе местных органов управления по всему миру, следует выделить общие тенденции, которые определяют необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса в целях муниципального развития.
Во-первых, это урбанизация, рост городов, которая привела к увеличению давления на городские инфраструктуры и другие городские системы. Все это потребовало допонительных инвестиций.
Во-вторых, в последние 10-15 лет усилились процессы децентрализации политической власти в направлении увеличения объема пономочий, передаваемых на местный уровень. Фактически, около 70 стран с населением более 5 милионов человек начали работу по децентрализации. А это, в свою очередь, привело к сокращению финансовой поддержки центрального правительства местных органов власти. Местные органы власти были вынуждены искать допонительные финансовые средства для решения своих проблем.
В-третьих, децентрализация власти усилила воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. А это, в свою очередь, потребовало от дожностных лиц, действующих на местном уровне, с большей заинтересованностью относиться к нуждам избирателей, что неизбежно привело к необходимости увеличить объемы финансирования проектов по развитию инфраструктуры, по оказанию помощи нуждающимся, развитию социальной сферы.
Все это в поной мере относится и к России. Сегодня российские муниципалитеты ощущают острый дефицит материальных и финансовых средств. Как известно, в условиях реализации Федерального закона №131 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации на долю муниципальных образований приходится основная нагрузка по реализации социальных проектов: содержание и строительство транспортной и социальной инфраструктуры, организация жилищного строительства, обеспечение водо-, газо- и энергоснабжения поселений и другие вопросы. Основная проблема, с которой при этом стакиваются местные власти - это, как правило, недостаток финансовых ресурсов.
Сегодня эта проблема еще более обострилась на фоне мирового финансового кризиса. Только за первую половину 2009 г. и без того незначительные собственные доходы местных бюджетов сократились на 11%. При этом существенно возросла их зависимость от межбюджетных трансфертов. В 2008 г. объем безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней составил 1412,7 мрд. рублей, или 58,6 % доходов местных бюджетов. Все это, безусловно, значительно сужает возможности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения. В этой связи привлечение бизнеса в рамках использования механизмов партнерства
видится весьма перспективной формой решения задач социально-экономического развития муниципального образования. Кроме того, это повышает вероятность привлечения иностранных инвестиций к реализации на местном уровне приносящих гарантированную прибыль инфраструктурных проектов и проектов по благоустройству городских территорий.
В ходе идущей в России реформы местного самоуправления муниципалитетам часто предписывают избавляться от всех непрофильных, то есть не связанных напрямую с решением узкого спектра местных вопросов, объектов собственности. Однако многим муниципалитетам это невыгодно, поскольку использование таких непрофильных активов в больших городах приносит до 40% доходов казны, В этой ситуации перед местными властями России часто возникает дилемма - приватизировать объекты муниципальной собственности или же искать другие методы привлечения материальных и финансовых ресурсов. В этой ситуации ГЧП -это реальный выход, позволяющий, не нарушая закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, использовать имеющиеся у муниципалитетов ресурсы и при этом более качественно оказывать услуги.
Если приватизация в чистом виде предполагает уход органов местного самоуправления из отдельных секторов экономики, то создание партнерств ведет лишь к передаче бизнесу части функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности муниципального образования. При таком разделении труда бизнес, в соответствии со своими критериями эффективности (увеличение прибыли), организует закупки, строительство, обслуживание, поиск инвесторов и тому подобную деятельность, а органы местного самоуправления контролируют и регулируют поведение бизнеса по вопросам цен и тарифов, качества обслуживания пользователей, безопасности, экологии и т. п. Таким образом, речь идет о частичной приватизации отдельных прав и функций на объектах, остающихся в муниципальной собственности. Формат партнерства, в отличие от чистой приватизации, предполагает активную позицию органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности, которую можно рассматривать как осуществление контроля над экономическими процессами.
Потенциальные выгоды использования формы государственно-частного партнерства на местном уровне могут складываться из того, что данный формат взаимоотношений бизнеса и власти на территории может обеспечить:
- большую эффективность, а также экономию времени при реализации проектов и осуществлении работ, за счет использования участниками партнерства своих наиболее сильных сторон;
- разнообразие в подходах к разработке и дальнейшему осуществлению проектов за счет использования различных методов и расширения числа возможных вариантов;
- более высокое качество экономико-управленческих решений при реализации совместных проектов, обеспечиваемое квалификацией представителей бизнеса и наиболее полный учет общественных потребностей и социальной значимости, которую обеспечивают представители органов местного самоуправления;
интеграцию субъектов бизнеса в общественную жизнь муниципального образования за счет его непосредственной вовлеченности в реализацию социально-значимых проектов;
- повышение качества предоставляемых товаров и услуг за счет установления более жесткого государственного и муниципального контроля;
- снижение социального напряжения и негативного отношения к бизнесу со стороны населения за счет признания его вклада в решение социальных проблем муниципального образования.
Все это позволяет сегодня местным органам власти рассматривать ГЧП как эффективный способ решения многих проблем муниципального развития.
3. Сущность, формы и противоречия государственно-частного партнерства на местном уровне
Как показал анализ, проекты на основе ГЧП на местном уровне в России стали осуществляться относительно недавно. Чаще всего это разовые проекты. Вместе с тем, ГЧП на местном уровне - это в большинстве случаев единственный способ привлечь допонительные финансовые ресурсы, повысить качество и доступность предоставляемых услуг. Поэтому этот механизм постепенно развивается.
В работе отмечается, что при выборе форм партнерских отношений муниципалитета и частного капитала необходимо иметь в виду два аспекта:
1. Экономическая целесообразность (формы, целесообразные с точки зрения распределения трех факторов риска: риск управления, коммерческий и инвестиционный риски).
2. Юридическая обоснованность (формы, применение которых возможно в муниципалитетах России на основе сложившегося федерального, регионального и местного законодательства).
Выбор формы ГЧП на местном уровне также во многом зависит от типа проектов: экономические, социальные, коммерческие. Так, ответственность и преимущественно все риски муниципалитет будет нести в тех проектах, где больше социальная составляющая. В экономических проектах эксплуатационный, экономический и коммерческий риски будут передаваться частному партнеру. Что касается коммерческих проектов, то
участие муниципалитета в таких проектах дожно быть сведено к минимуму. Также выбор формы зависит от приоритетности проекта, цели в рамках социально-экономического развития муниципалитета.
Если учитывать эти моменты, то сегодня в России на местном уровне возможны следующие формы и механизмы ГЧП: сервисные контракты; управляющие контракты (договор управления, договор доверительного управления); аренда; совместные предприятия; BOO (Build, Own, Operate -строительство - владение - эксплуатация/управление); BOOT (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация - передача); концессионные соглашения.
Наиболее распространенной формой в муниципалитетах является контракт на проведение определенного вида работ и услуг (сервисный контракт), заключаемый муниципальной властью с частыми предприятиями. Муниципалитет и компания определяют объемы и характер работы, договариваются о сроках ее выпонения, оговаривают необходимые суммы затрат и сроки погашения этих затрат. На крупные проекты привлекаются банковские кредиты под гарантии муниципалитетов или региональной власти. Подобные контракты в основном заключаются в сфере обслуживания коммунальных сетей.
Однако сервисные контрасты не являются поноценной формой ГЧП. В большей степени сути ГЧП отвечают управляющие контракты. Согласно договору на управление, муниципальное образование передает свое имущество управляющей организации, которая обязуется осуществлять управление за вознаграждение этим имуществом с одновременным проведением его модернизации на оговоренных сторонами условиях. На практике данный договор успешно применяется в случае привлечения частных компаний к управлению жилищным фондом.
В работе показано, что договор доверительного управления позволяет четко разграничить обязанности собственника и обязанности доверительного управляющего, создать условия для конкуренции, а также экономические стимулы эффективного управления собственностью. Вместе с тем, на местном уровне он имеет целый ряд недостатков. Прежде всего, это касается догов по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом. Эти доги дожны погашаться за счет этого имущества, что, в конечном счете, может привести к утрате собственником своего имущества. Кроме того, при всех видах договоров управления и соответствующих им формах взаимодействия частного бизнеса и муниципалитетов, прибыль образуется не у муниципалитета (что невозможно в соответствии с бюджетным законодательством), а у хозяйствующего субъекта, осуществляющего управление, что бывает не всегда выгодно муниципалитету.
В муниципалитетах возможно также применение механизма ВОО-соглашения (Build, Own, Operate - строительство - владение -эксплуатация/управление), в соответствии с которым партнер строит,
получает в собственность и управляет построенным имуществом. Такое соглашение как бы растягивает процесс приватизации во времени, а применение такой формы может быть оправдано тогда, когда частный сектор имеет, во-первых, большой опыт эффективного управления аналогичными системами, во-вторых, обладает большими инвестиционными возможностями для покупки права собственности на инфраструктурные объекты. Этот механизм может быть также применен тогда, когда муниципалитет имеет эффективную систему регулирования (в т.ч. тарифного), позволяющую находить разумные компромиссы между желаниями монополий и возможностями потребителей. Однако эта форма может привести к возникновению скрытой приватизации на местах.
На муниципальном уровне широкое распространение получили договоры аренды, суть которых состоит в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов остается за собственником и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание.
Арендная модель наиболее широко применяется в коммунальном хозяйстве, когда частный оператор, обычно это специально созданная проектная компания, заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования (аренда лиз казны) или с муниципальным унитарным предприятием. Иногда договор аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов.
Более выгодными для частного инвестора являются договоры аренды лиз казны, поскольку ситуации, когда арендодателем выступает МУЛ, сопровождаются значительными рисками, обусловленными законодательно закрепленной ограниченной правоспособностью унитарных предприятий и высокой степенью оспоримости соответствующих сделок, если в результате их заключения МУЛ лишается возможности осуществлять уставную деятельность по оказанию коммунальных услуг.
Аренда из муниципальной казны предполагает предварительное легитимное лизъятие соответствующего имущества из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия. Однако, в силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности.
До недавнего времени данная модель пользовалась популярностью, которая была вызвана отсутствием законодательно закрепленных процедур заключения договоров аренды в отношении муниципального имущества и, как следствие, быстротой реализации схемы. Обязательность проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких договоров
возникла только с вступлением в силу в 2006 году Федерального закона О защите конкуренции, а статья 17.1, регулирующая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, была введена в закон лишь летом 2008 года.
В настоящее время, в соответствии с указанной статьей, договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Все это существенно удлиняет процедуру заключения арендных договоров, поэтому сегодня арендная модель на муниципальном уровне утратила свое основное конкурентное преимущество - быстроту заключения договора.
Весьма значительной проблемой при заключении догосрочных договоров аренды муниципального имущества, в том числе и систем коммунальной инфраструктуры, является отсутствие государственной регистрации прав собственности соответствующего муниципального образования на такое имущество. Заинтересованность частного оператора в догосрочности договора аренды вызывает необходимость предварительной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество. Однако, например, до сих пор права собственности органов местного самоуправления зарегистрированы на весьма незначительную часть объектов недвижимости коммунального хозяйства. И вообще, в России отсутствует практика оценки и регистрации муниципального имущества, находящегося под операционным контролем. Поэтому хотя государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной, но предварительная работа по техническому и кадастровому учету земельных участков весьма затратна. Это объясняет, почему многие годы в сфере эксплуатации инфраструктуры частными операторами в России предпочтение отдавалось краткосрочным договорам аренды, срок действия которых, как правило, составлял не более 11 месяцев.
Существует еще одно ограничение на применение арендных отношений в муниципалитетах. В схеме арендных отношений собственник дожен обладать и распоряжаться финансовыми средствами на воспроизводство, модернизацию и развитие сдаваемых в аренду основных фондов. Но чаще всего таких средств у муниципалитетов нет. Поэтому неизбежно возникает своеобразный псевдоналог, когда, например, при аренде имущества коммунального хозяйства арендная плата будет учитываться в тарифе на коммунальные услуги. Таким образом, при высокой арендной плате и, как следствие, более высоких тарифах, население, оплачивая коммунальные услуги, de facto будет отчислять псевдоналог в пользу муниципалитета, что может привести к нежелательным социальным последствиям.
При этом может возникнуть еще одна проблема, связанная с трудностью возврата уплаченных в виде арендной платы муниципалитету денежных средств на восстановление и реконструкцию арендуемого
имущества. Это связано с тем, что денежные средства в виде арендной платы поступают от арендатора в бюджет муниципалитета в виде доходов, где в силу принципа обезличенности бюджета теряют своё целевое предназначение. В то же время арендная плата включает в себя амортизацию, которая по закону всегда является собственностью арендодателя и дожна расходоваться на поддержание арендуемого имущества в рабочем состоянии. Однако расходы из бюджета, в том числе и на ремонт арендуемого коммунального имущества, могут осуществляться только путем размещения публичного заказа по процедуре торгов. Вместе с тем, процедура применения торгов не дает никаких гарантий, что (1) эти торги выиграет эксплуатант арендуемого имущества, отвечающий за его состояние и качество коммунальных услуг, (2) произведенные за муниципальный счет работы по ремонту и реконструкции будут соответствовать задачам повышения качества коммунальных услуг, а также, что (3) арендатор имущества будет обладать какими-либо инструментами контроля за качеством производимых работ по ремонту. Частный оператор, таким образом, лишается способов управления деятельностью, весьма существенно влияющей на испонение им обязательств перед муниципалитетом.
Способом минимизации такого риска может стать снижение денежной составляющей арендной платы и/или уплата арендной платы в виде возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества. Те же самые проблемы размещения публичного заказа возникают и при инвестировании муниципалитетом в арендуемое коммунальное имущество, в случае наличия у публичного собственника допонительной возможности финансирования модернизации коммунальной инфраструктуры из бюджета. Такие риски еще называют рисками паралельного инвестирования в инфраструктуру.
На муниципальном уровне широкое распространение получили также концессии, которые являются наиболее развитой формой ГЧП. Однако применение концессионных соглашений на практике в муниципалитетах России имеет ряд трудностей. Концессия по закону присуждается только по результатам тендера, что определяет очень высокие капитальные затраты и догие сроки по его подготовке муниципалитетом, нереалистичные для малых и средних городов. Собственность на вновь построенный объект по закону переходит к концеденту сразу после введения его в строй. Это, в свою очередь, определяет, что концедент дожен предоставлять бюджетные гарантии по возврату инвестиций концессионера, если его хозяйственная деятельность будет прекращена досрочно по тем или иным основаниям. А это не всегда возможно.
Также определенные сложности возникают при аренде земли под объектом инфраструктуры, являющимся предметом концессии. Такая земля дожна передаваться концессионеру в аренду. Например, в случае коммунальной инфраструктуры выплата стоимости аренды земельных
участков (не только под новыми объектами, но и под реконструируемыми и под просто эксплуатируемыми объектами) относится на тариф, что ведет либо к повышению тарифов для потребителей, либо к снижению инвестиционного потенциала локального рынка коммунальных услуг. В данном случае опять возникает своеобразный псевдоналог.
Правда следует отметить, что Поправки, внесенные в закон о концессиях летом 2008 года, изменили ситуацию, предусмотрев возможность отсутствия концессионной платы в двух случаях:
1) если концессионер оказывает услуги по регулируемым тарифам;
2) если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и/или реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения.
Представляется, что использование обеих возможностей при реализации модели концессионного соглашения в коммунальной сфере способно значительно повысить инвестиционную привлекательность соответствующих проектов. Однако, это не исключает других ограничений, которые несут с собой концессии в муниципалитетах. В частности, сохраняются риски несогласованности концессионного законодательства с земельным, градостроительным, водным, лицензионным законодательством.
В целом, политика государственных инвестиций, тарифного регулирования и бюджетной политики не помогают развитию концессионных соглашений на местах. Как уже отмечалось, сегодня достаточно ограниченна и изменчива доходная база муниципалитетов. Поэтому средств местных бюджетов часто не хватает на то, чтобы предоставить соответствующие гарантии. Не отработан также порядок регистрации муниципального имущества.
Все это объясняет, почему сегодня практика заключения концессионных соглашений в муниципалитетах России пока крайне бедна. Часто на местах муниципалитеты и частные инвесторы пытаются вести переговоры с целью заключения договоров, которые хотя и похожи на концессионные соглашения, но с правовой точки зрения чаще всего являются договорами аренды с обязательствами по улучшению основных фондов.
В целом, как показало исследование, все формы ГЧП, используемые российскими муниципалитетами, условно разделить на следующие группы:
1. Формы ГЧП, реализуемые на сегодняшний день большинством муниципалитетов и базирующиеся на уже сложившихся юридических моделях (гражданском законодательстве). Это разнообразные контракты, особенно краткосрочные (на выпонение работ и оказание услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд), краткосрочные договора аренды, совместные предприятия. Однако многие эти формы являются ограниченными, так как основным признаком государственно-частного партнерства является участие сторон в публично-
частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости.
2. Формы ГЧП, которые на сегодняшний день реализуются наиболее прогрессивными муниципальными образованиями и которые определяют текущее развитие муниципалитетов. К ним относятся догосрочные договора аренды и договора концессионного типа.
3. Наиболее стратегически перспективные формы ГЧП, доказавшие свою эффективность в муниципальных образованиях многих зарубежных стран, однако не развитых в российской практике. Это концессии, механизмы BOOT.
Концессионные соглашения - это наиболее перспективная и эффективная модель оформления отношений органов местного самоуправления и предпринимателей, с точки зрения обеспечения развития территории. Это объясняется тем, что концессии, в отличие от контрактных отношений, носят догосрочный характер, что позволяет сторонам использовать методы стратегического планирования при осуществлении совместной деятельности. При этом субъекты бизнеса обладают большим маневром в принятии управленческих решений, а у органов местного самоуправления в рамках концессии имеются серьезные рычаги влияния на концессионера (представителей бизнеса) для защиты интересов местного сообщества, в случае нарушения договора.
В настоящее время развитие форм ГЧП в муниципалитетах зависит от многих факторов. Это и общее социально-экономическое развитие муниципалитета, наличие нормативно-правовой базы не только непосредственно по вопросам ГЧП, но и таких документов, как программы социально-экономического развития на догосрочную и среднесрочную перспективу на территории как региона, так и муниципалитета. Большое влияние оказывает также субъективный фактор - рассматривают ли региональные и местные власти ГЧП как эффективный способ решения проблем муниципалитета.
4. Организационно-экономические механизмы стимулирования партнерских отношений на местном уровне.
В работе отмечается, что для развития ГЧП проектов на уровне муниципалитетов необходимо решить целый ряд задач.
Прежде всего, на федеральном уровне целесообразно расширить создание экономических, институциональных, правовых и организационных условий для активизации ГЧП на всех уровнях. В России еще дожна сложиться вертикаль институтов, обеспечивающих развитие ГЧП. Это не только органы испонительной власти, в ведении которых дожны находиться вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), но и финансово-экономические институты, обеспечивающие инвестирование и гарантирование частных инвестиций, независимые организации,
осуществляющие экспертизу проектов и консатинг, управляющие компании, ассоциации, объединения, фонды.
На федеральном уровне дожна осуществляться доработка существующей нормативной базы в отношении ГЧП проектов. В частности, требуется дальнейшее совершенствование концессионного
законодательства. Необходимо, прежде всего, устранить неоправданные запреты и ограничения, снижающие привлекательность проектов для рынка и повышающие их стоимость для государства, включая: запрет на залог прав из концессионного соглашения, а также на уступку прав на стадии строительства; закрытый перечень критериев концессионного конкурса, а также императивный вес технического критерия; обязательность рассмотрения споров из концессионных соглашений на территории России; возмещение только стоимости созданного имущества при прекращении соглашения.
Требует также своего развития законодательство о неконцессионных ГЧП. В частности:
- необходимо на федеральном уровне определить порядок проведения конкурсов по неконцессионным проектам ГЧП (в том числе во избежание рисков применения законодательства о государственных заказах);
- необходимо на федеральном уровне предусмотреть возможность федерации, регионов и муниципалитетов принимать на себя финансовые обязательства (в том числе догосрочные) в рамках неконцессионных ГЧП;
- необходима дальнейшая гармонизация различных законодательных актов, применимых к реализации проектов ГПЧ, включая акты налогового, бюджетного и земельного законодательства.
Необходимо также подготовить развернутые методические указания, объясняющие порядок использования инструментов ГЧП в регионах, разработать единые стандарты конкурсной документации для различных форм ГЧП.
К сожалению, сложившаяся в России практика ГЧП направлена на обеспечение конкуренции на этапе выбора инвесторов и не способствует конкуренции на этапах реализации и эксплуатации проектов. В отличие от других стран, проектная документация в России обычно не учитывает инфляцию, а если учитывает, то не покрывает фактический рост расходов.
Оставляет желать лучшего и организация конкурсов. В настоящее время информация о региональных и местных тендерах/конкурсах является труднодоступной. Процесс принятия решений затянут, а критерии выбора победителя не являются прозрачными и часто носят дискриминационный характер. При заключении контракта ГЧП механизм использования средств также не является прозрачным.
Чтобы избежать этого, необходимо: разработать для разных категорий проектов ГЧП стандартную матрицу реализации ГЧП проектов; внести изменения в законодательство по поводу проведения конкурсов; предоставить больше гибкости в определении критериев отбора и
реализации ГЧП проектов; сократить ценовые критерии при реализации высокотехнологичных проектов; гарантировать недискриминационный доступ к ГЧП проектам.
Конечно, многое в развитии ГЧП зависит от федеральных, региональных органов власти, однако местные органы власти также дожны быть активными участниками этого процесса. Так, пробелы федерального законодательства могут быть компенсированы местным законодательством. И тому есть немало положительных примеров. Например, 25.12. 2006 г. в Санкт-Петербурге был принят Закон Санкт-Петербурга Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП. Этот закон, по сравнению с федеральным законодательством, существенно расширил возможности развития ГЧП в г. Санкт-Петербурге.
Для повышения привлекательности проектов для инвесторов, можно перейти от единичных концессионных проектов к межотраслевым, когда муниципалитет предоставляет в концессионный проект несколько разных объектов, связанных между собой. Например, муниципалитет быстрее найдет инвесторов, если в допонение к финансированию строительства дороги предложит монопольное право на использование придорожной полосы (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы). При этом становится очевидным, что конкурентная борьба инвесторов при подобных условиях контракта развернется уже не за право строить сам инфраструктурный объект, а за монополию на придорожную территорию, которая позволит окупить инвестиции в строительство самой дороги. Эффективность концессионных проектов может быть существенно повышена в том случае, если местные власти будут включать различные формы ГЧП (особенно формы концессионного типа) в догосрочные и среднесрочные программы муниципального развития.
Для муниципальных образований, наиболее поно использующих, либо планирующих использовать различные формы и механизмы ГЧП, следует рассмотреть вопрос о координационном органе по ГЧП. Сегодня такие органы отсутствуют. Они созданы лишь на уровне регионов. Так, по состоянию на июнь 2009 г. в России существовало всего 3 региональных центра ГЧП: Центр ГЧП в Санкт-Петербурге; Центр в Бегороде; Центр ГЧП в Камыкии.
Подобные центры дожны быть созданы и в муниципалитетах. Они могли бы выпонять следующие функции: разрабатывать муниципальные программы развития ГЧП; готовить методики отбора проектов для реализации на принципах ГЧП; заниматься подготовкой и переподготовкой кадров; заниматься организацией конкурсов; контролировать работу участников проектной деятельности; осуществлять координацию деятельности органов местного самоуправления и частного бизнеса; осуществлять мониторинг реализации проектов; осуществлять управление рисками частного инвестора; организовывать работу по выпуску догосрочных обязательств по поддержке инвестиций.
При реализации ГЧП в муниципалитетах для их стабильного развития важно привлекать местных участников, особенно малый и средний бизнес. В настоящее время участие малого и среднего бизнеса в ГЧП ограничивается, в первую очередь, размерами проектов и неспособностью муниципалитетов нести финансовые обязательства. Не менее значимым оказывается сам факт продожительности существования предприятий малого бизнеса по сравнению с крупным, что учитывается при минимизации рисков в догосрочных проектах.
Вместе с тем, можно выделить некоторые сферы ГЧП, в которых участие малого и среднего бизнеса может быть более значительно. Например, в последние годы в связи с масштабной жилищно-коммунальной реформой все больше малых предприятий начинают интегрироваться в сферу ЖКХ, предлагая свои услуги ТСЖ или управляющим компаниям. Малый бизнес может заниматься управлением многоквартирными жилыми домами, обслуживанием, содержанием, ремонтом и благоустройством прилегающих территорий (включая вывоз мусора), проведением капитального ремонта (строительные работы). В таких областях, как озеленительные работы и благоустройство города, доля малых предприятий может достигать порядка 60-70%. Субъекты малого предпринимательства могут также заниматься вывозом отходов потребления населения, участвовать в сборе и обработке производственных отходов.
В работе отмечается, что в настоящее время в России на местном уровне приоритет отдается транспорту - строительство и эксплуатация платных автодорог. Вместе с тем более предпочтительными формами дожны стать социальные проекты. Тем более что есть немало примеров успешного использования этой формы для решения социальных вопросов. Например, взаимодействие местных органов власти с негосударственными медицинскими организациями (г. Москва, гемодиализная помощь, стоматология), 1114 в сфере образования (города Москва, Улан-Удэ), проекты в области модернизации системы водоснабжения и водоотведения (города Ростов-на-Дону, Москва), общественный транспорт (г. Санкт-Петербург), ЖКХ (города Хабаровск, Санкт-Петербург и др.).
В работе отмечается, что сегодня сдерживающим фактором для развития ГЧП на местном уровне является недостаток финансовых ресурсов. Несмотря на то, что в последнее время усилилась поддержка проектов ГЧП через Инвестиционный фонд, а также со стороны ряда кредитных организаций (например, Внешэкономбанка), тем не менее, эта проблема в России до сих пор не решена. Более того, она усугубилась в связи с мировым финансовым кризисом.
Сегодня догосрочное финансирование проектов ГЧП коммерческими банками практически невозможно. Не работают рынки валютных свопов и опционов, которые могли бы снизить валютные и процентные риски. Возросло количество инвесторов, которые из-за макроэкономической неопределенности, падения индексов фондового рынка и снижения
кредитоспособности финансовых институтов ищут альтернативные возможности для инвестиций. Иностранные инвесторы также теряют интерес к финансированию проектов ГЧП.
В условиях кризиса сократились также и возможности федерального бюджета. Предполагается, что дефицит федерального бюджета в 2009-2010 гг. может достичь 8% ВВП, региональные и местные бюджеты также будут дефицитными. Средства Инвестиционного фонда за период с 2008 по 2009 гг. сократились с 4,5 мрд. дол. до 1,9 мрд. дол. Резервный фонд также будет уменьшаться - с 127,8 мрд. дол. в марте 2008 г. до 68 мрд. дол. в марте 2010 г.
Под влиянием этих факторов структура финансирования (соотношение заемных и собственных средств) в России становится более консервативной - происходит снижение доли заемных средств с 70/30 до 50/50, а частные инвесторы предпочитают краткосрочные инструменты инвестирования.
В этих условиях проекты ГЧП можно рассматривать как одну из антикризисных мер, кода решение ряда вопросов, в частности, социальных вопросов на местах, будет осуществляться не за счет средств местных бюджетов, а за счет ГЧП. Однако, с другой стороны, в условиях кризиса актуализируется вопрос о поиске допонительных финансовых ресурсов, способных поддержать проекты ГЧП.
В работе отмечается, что поскольку не приходится рассчитывать на помощь коммерческих банков, следует обратить внимание на новых финансовых игроков - Пенсионные фонды и страховые компании.
В России из более чем 200 негосударственных пенсионных фондов 11 наиболее крупных занимают 90% объема рынка. К их числу относятся НПФ Газфонд, НПФ Благосостояние, НПФ Норильский Никель, НПФ Транснефть и другие. Два крупнейших фонда - НПФ Газфонд, НПФ Благосостояние (РЖД) контролируют около 3/4 рынка или около 10 мрд. дол.
Эти фонды, безусловно, заинтересованы в инвестировании в крупномасштабные инфраструктурные проекты, где Правительство гарантирует устойчивую прибыль. Одним из возможных инвестиционных инструментов при этом могут выступать инфраструктурные облигации. Однако в силу слабого правового регулирования, а также недостатка качественных инвестиционных проектов, данный финансовый инструмент еще не получил развития в России.
То же самое относится сегодня и к российским страховым компаниям. Объем собранных в 2008 г. страховых взносов достиг 27 мрд. дол. США, их которых 11 мрд. дол. составили взносы по обязательному медицинскому страхованию. Приблизительно из 786 страховых компаний на сегодняшний день в России 15 являются наиболее крупными, и они занимают 49% рынка. Причем, три крупных компании - Ингосстрах, Согаз и Ресо-Гарантия занимают около 20% рынка. У этих компаний, в первую очередь, появляется заинтересованность в увеличении инвестиций.
Сегодня одним из допонительных источников финансирования ГЧП
проектов могли бы стать средства физических лиц. Только в 2008 г. денежные вклады, привлеченные банками России составили 1,9 трн. дол. США, из которых 84% составляли рублевые депозиты. Подсчитано, что только 1% всех депозитов сроком 1-3 лет может принести на договой рынок 9 мрд. дол. В этом случае альтернативой банковским вкладам могли бы также стать инфраструктурные облигации.
При этом можно было бы учесть, например, опыт Франции, где физические лица могут открывать в любых коммерческих банках необлагаемые налогом и обеспеченные государственной гарантией специальные сберегательные счета до 15 тыс. ЕВРО. Прибыль индексируется в зависимости от уровня инфляции и трехмесячной межбанковской ставки Euribor. Все собранные таким образом средства централизуются банком (аналог нашего ВЭБа), который использует догосрочные обеспеченные ссуды (срок погашения до 25 лет) для развития социального жилья и инфраструктурных проектов.
В настоящее время в России на местном уровне необходим поиск многообразных механизмов, видов и сфер осуществления государственно-частных взаимосвязей в различных сферах и видах деятельности. Многообразие форм и видов государственно-частного партнерства создает для этого необходимые предпосыки. Все известные виды ГЧП дожны иметь равные возможности реализации, впрочем, как и появление новых, а также смешанных их видов, адекватных соответствующим условиям. При этом не дожно создаваться преференций для каких-либо отдельных форм, видов, инструментов ГЧП, особенно в ущерб остальным.
Это не означает, что не дожно быть прорывных форм и отраслей, а также видов деятельности, где ГЧП даст позитивный общественный эффект. Такими сферами на местном уровне дожны, в первую очередь, стать социальные проекты.
Ш. РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Шамбир В.Н. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: сущность, формы и противоречия. // Экономические науки. 2009. №12., 0,7 п.л.
2. Шамбир В.Н. Государственно-частное партнерство и перспективы его развития в России. В кн.Институциональные преобразования в экономике России. - М.: Макс Пресс. 2007, 0,5 п.л.
3. Шамбир В.Н. Объективные основы необходимости использования государственно-частного партнерства в России. В кн.: Социально-экономические приоритеты развития России. - М.: МЭФИ, 2008, 0,6 п.л.
4. Шамбир В.Н. Голь государственно-частного партнерства в решении вопросов муниципального развития. В кн.: Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы конференции, часть 2. 2008 г. 0,5 п.л.
5. Шамбир В.Н. Концессионные соглашения в современной России. В кн.: Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы конференции, часть 3,2009,0,5 п.л.
Напечатано с готового оригинал-макета
Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 25.02.2010 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 083. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шамбир, Василий Николаевич
Введение.
Глава I. Государственно-частное партнерство как способ привлечения частных инвестиций.
1.1. Сущность и содержание отношений государственно-частного партнерства.
1.2. Формы и модели государственно-частного партнерства.
1.3. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства.
Глава II. Возможности использования государственно-частного партнерства для решения вопросов муниципального развития.
2.1. Объективные основы и формы государственно-частного партнерства в России.Г.
2.2. Необходимость использования государственно-частного партнерства на местном уровне.
2.3. Формы государственно-частного партнерства на местном уровне: сущность и противоречия.
Глава III. Основные направления повышения эффективности механизмов государственно-частного партнерства на местном уровне.
3.1. Организационные механизмы стимулирования развития партнерских отношений в муниципальных образованиях.
3.2. Развитие форм и механизмов финансовой поддержки государственно-частного партнерства на местном уровне.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов"
Актуальность темы исследования. В последнее время правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к необходимости налаживания государственно-частного партнерства. Такая форма сотрудничества возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура), ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, жилищно-коммунальное хозяйство и др. Государство, как правило, не может поностью отказаться от своего присутствия в названных сферах экономики, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом, либо над определенным видом деятельности. Но для обеспечения сохранения и поддержания работоспособности входящих в них объектов недостаточно финансирования расходов за счет средств соответствующих бюджетов. Требуется привлечение допонительного капитала, который и поступает посредством реализации форм сотрудничества государства и частного бизнеса.
В России за годы реформ в экономике существенно сократися государственный сектор, а функции управления важнейшими объектами жизнеобеспечения стали постепенно передаваться частному бизнесу. Одновременно происходила передача все больших пономочий на субнациональные уровни, возрастала роль и значимость местных властей в обеспечении благосостояния населения и решения наиболее значимых проблем местного развития.
Вместе с тем, муниципалитеты, также как и государство в целом, постоянно стакиваются с проблемами, связанными с недостатками бюджетных ресурсов для реализации муниципальных инвестиционных проектов и ростом требований к предоставляемым им услугам. В то же время частный сектор накопил немало опыта и средств, которые он мог бы использовать для решения приоритетных муниципальных проектов.
В России формирование взаимодействия муниципалитетов и частного сектора, в поном объеме учитывающего потребности общества, оказалось сложной проблемой. Недостаточная проработанность институциональных правовых, экономических, организационных основ этого взаимодействия, в большинстве случаев, приводит к негативным последствиям. В этих условиях особую актуальность приобретает обобщение опыта других стран по привлечению частного бизнеса к реализации приоритетных муниципальных проектов, а также выработка предложений по разработке основных направлений совершенствования форм и методов государственно-частного партнерства на местном уровне в целях устойчивого и догосрочного развития муниципалитетов России.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические основы взаимодействия государства и частного сектора разработаны зарубежными учеными: А. Аткинсон, Я. Бертрам, О.Осборн, М. Портер, Д. Стиглиц, Г. Фишер и другие. Различные аспекты проблемы отражены в трудах российских и отечественных ученых: В. Варнавского, P.C. Гринберга, P.A. Мартусевича, Б.С. Жихаревича, С.А. Сосна, П.В Свистунова, Д. Некрасова и др.
Важный вклад в разработку проблем взаимодействия бизнеса и государства в период становления рыночных отношений внесли российские ученые-экономисты: Абакин Л.И., Афанасьев М.Н., Блохина Т.К., Винслав Ю.Б., Глазьев С.Ю., Дробот Г.А., Лазарев В.Ф., Некипелов А.Д., Осадчая И.М., Сулакшин С.С., Шамхалов Ф.И. и др.
Вместе с тем, содержание, формы государственно-частного партнерства, а также способы его эффективного применения в российском государственном управлении, особенно на местном уровне, исследованы пока недостаточно.
Актуальность и недостаточная степень исследования определили цель и задачи исследования.
Целью диссертации является разработка теоретикометодологических основ государственно-частного партнерства и выявление его возможностей использования для решения инвестиционных проблем на местном уровне в России.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- раскрыть экономическое содержание отношений государственно-частного партнерства; систематизировать формы и модели государственно-частного партнерства;
- обобщить современный зарубежный опыт использования различных форм партнерских отношений государства и частного сектора с целью возможного использования в российской экономике;
- выявить объективные основы необходимости использования государственно-частного в решении вопросов муниципального развития; рассмотреть формы государственно-частного партнерства на местном уровне; оценить опыт использования государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России; определить меры финансовой поддержки ГЧП проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса; сформулировать меры по повышению эффективности механизмов партнерских отношений в российских муниципалитетах.
Объект исследования Ч государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и бизнеса.
Предметом исследования является система отношений между государством и бизнесом, складывающаяся в процессе инвестирования и реализации приоритетных муниципальных проектов.
Теоретико-методологической и информационной основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам государственного регулирования экономики и государственно-частного партнерства. Автор руководствовася диалектическим методом, использовал такие приемы как системный подход, анализ, синтез, обобщение, включающие теоретическую и эмпирическую составляющую, применялись методы группировки, пространственного и динамического сравнения, что способствовало достоверности полученных результатов.
Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе изучения, анализа и обобщения нормативной, распорядительной и отчетной информации органов государственной власти и местного самоуправления. Информационной базой для анализа послужили статистические данные, представленные в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Госкомстата, публикациях в периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей и современных тенденций развития государственно-частного партнерства на муниципальном уровне и обосновании эффективных механизмов его использования для инвестирования приоритетных муниципальных проектов в России.
Основные научные результаты, выносимые на защиту, сводятся к следующему:
1. Уточнено экономическое содержание отношений государственно-частного партнерства. Показано, что в отличие от других форм взаимосвязи бизнеса и государства, государственно-частное партнерство представляет собой форму совместного участия бизнеса и государства в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости, ориентированной на перераспределение между ними задач, рисков и ответственности.
2. Выявлены общие объективные тенденции, определяющие необходимость активного участия местных органов власти в привлечении частного бизнеса к решению вопросов муниципального развития: рост городов и необходимость развития городской инфраструктуры; децентрализация политической власти в направлении увеличения объема пономочий, передаваемых на местный уровень; усиление воздействия гражданского общества на объем и качество предоставляемых услуг населению местными органами власти.
3. Определены причины расширения сферы применения ГЧП проектов в муниципалитетах России: дефицит местных бюджетов; реформа местного самоуправления и расширение социальной нагрузки на муниципалитеты; сокращение непрофильных объектов муниципальной собственности и необходимость увеличения неналоговых доходов бюджетов; повышение инвестиционной привлекательности муниципалитетов; низкое качество предоставляемых услуг населению.
4. Раскрыты потенциальные выгоды государственно-частного партнерства как формы инвестирования приоритетных муниципальных проектов: более высокая эффективность реализации проектов за счет использования участниками партнерства своих сильных сторон; разнообразие в подходах и расширение числа возможных вариантов; более высокое качество экономико-управленческих решений; повышение качества предоставляемых товаров и услуг, а также их доступности для населения; интеграция субъектов бизнеса в общественную жизнь муниципального образования, снижение социального напряжения и негативного отношения к бизнесу со стороны населения за счет признания его вклада в решение социальных проблем муниципального образования.
5. Обобщен опыт использования ГЧП в муниципалитетах России и на этой основе выявлены объективные причины, сдерживающие развитие таких форм ГЧП как аренда, управляющие контракты, концессии: неразвитость системы оценки и регистрации прав собственности муниципального образования; дефицит муниципальных бюджетов, не позволяющий предоставлять гарантии по возврату инвестиций; несогласованность концессионного законодательства с земельным, градостроительным и водным законодательством; возможность скрытой приватизации и утраты муниципалитетом своего имущества; повышение тарифов на услуги и вероятность образования псевдоналога в пользу муниципалитетов.
6. Сформулированы организационно-экономические механизмы стимулирования партнерских отношений на местном уровне в России: совершенствование федерального и местного законодательства о концессиях и неконцессионных ГЧП; совершенствование методического обеспечения подготовки, выбора и реализации ГЧП проектов; создание в муниципалитетах Центров по развитию ГЧП; переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым; более широкое привлечение малого и среднего бизнеса к реализации ГПЧ проектов.
7. Определены меры финансовой поддержки ГПЧ проектов на местном уровне в условиях финансового кризиса. Выявлено, что кроме средств федеральных и региональных бюджетов, финансовых ресурсов коммерческих банков, дожны более широко использоваться средства пенсионных фондов, страховых компаний и средства граждан.
Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании мер по повышению эффективности механизма государственно-частного партнерства на местном уровне.
Практическая значимость работы заключается в разработке предложений по совершенствованию институциональной, правовой, экономической, организационной среды для развития новых форм и методов государственно-частного партнерства в муниципальных образованиях России.
Апробация работы. Основные положения диссертации, полученные теоретические и практические рекомендации докладывались на круглых столах, конференциях, в том числе: на международной конференции
Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации (Москва, 2007, 2008, 2009 гг.); на конференции Социальная функция государства в экономике XXI века (Москва, 2007 г.); конференции Инновационное развитие экономики России: национальные задачи и мировые тенденции (Москва, 2008 г.).
По теме диссертации опубликовано 5 работ объемом 3,0 п.л., в том числе 1 статья в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Шамбир, Василий Николаевич
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Проведенное в диссертационной работе исследование позволило сделать следующие выводы.
1. В современном понимании государственно-частное партнерство (ГЧП) представляется как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в различных сферах деятельности. ГЧП позволяет реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, повысить качество и увеличить объем общественных услуг, ч избавить государство от специфических рисков, связанных с выпонением проектов.
2. В последние годы области применения ГЧП стремительно расширяются, развиваются формы партнерств и их модификации. Формы ГЧП характеризуются особенностью распределения рисков между партнерами, следовательно, и их ответственностью и объемом передаваемых частному партнеру правомочий собственности. От правильного определения формы ГЧП зависит создание системы стимулов у субъектов партнерства к достижению целей, а также наличие механизмов, предотвращающих и пресекающих различные формы оппортунистического поведения.
3. Анализ реализации проектов государственно-частного партнерства в ряде зарубежных стран показывает, что в целом они функционируют успешно. В развивающихся странах механизмы ГЧП в основном используются при реализации инфраструктурных проектов, в развитых через механизмы ГЧП также реализуются проекты в сфере услуг. Наибольшие экономические успехи достигнуты в группе стран (в частности,
Великобритания, Португалия, Австралия), правительства которых создали структуры поддержки проектов, а также разработали существующие стандарты и условия.
4. Государственно-частное партнерство не является новым и в практике российского государства. Различные формы ГЧП известны из дореволюционного российского опыта, периода нэпа, советского времени. Возрождение отношений государственно-частного партнерства в России на современном этапе вызвано рядом обстоятельств, связанных как с влиянием мировых процессов на социально-экономическое развитие России, так и с состоянием самого российского общества. В России имеется огромный потенциал ГЧП в ряде отраслей экономики, в первую очередь в области реформирования естественных монополий, решении проблем улучшения производственной и социальной инфраструктуры, коммунального хозяйства, инновационной сфере.
5. Вместе с тем, России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. Важнейшим условием их развития, наряду с созданием соответствующего законодательства, является организационное формирование институциональной среды реализации ГЧП.
6. Многообразие форм ГЧП в России нельзя сводить преимущественно к совместному освоению крупных инвестиций. Наряду с национальными программами реализации ГЧП необходим поиск многообразных механизмов осуществления государственно-частных взаимосвязей в различных сферах и видах деятельности. Весьма важно, чтобы партнерства охватывали не только федеральный уровень, но распространялись на более низкие уровни общественной системы Ч на уровень регионов и местных органов власти.
7. Сегодня местные власти рассматривают ГЧП как эффективный способ решения многих проблем муниципального развития. На местном уровне следует выявлять сферы экономики и виды деятельности, готовые к восприятию отношений государственно-частного партнерства в целях их широкого использования.
8. В российских муниципалитетах за последние несколько лет, несмотря на серьезные пробелы в нормативной базе, накопися некоторый опыт использования ГЧП. Большая часть различных форм ГЧП сосредоточена в сфере коммунального хозяйства, в частности водоснабжении и водоотведении, благоустройства территории, образовании. Приоритетными являются транспортная инфраструктура, жилищное строительство, обустройство туристических зон и т.д. В то же время, формы и механизмы ГЧП в муниципалитетах России используются недостаточно поно.
9. Анализ практики взаимодействия местных властей и частного бизнеса позволяет все формы ГЧП, используемые российскими муниципалитетами условно разделить на:
- формы ГЧП, реализуемые на сегодняшний день большинством муниципалитетов (сервисные контракты, совместные предприятия, краткосрочные договора аренды);
Х формы ГЧП, которые на сегодняшний день реализуются наиболее прогрессивными муниципальными образованиями, определяющие текущее развитие муниципалитетов (догосрочные договора аренды, и договора концессионного типа), наиболее стратегически перспективные формы ГЧП, доказавшие свою эффективность в муниципальных образованиях зарубежных стран, но не развитых в российской практике (концессии, механизмы BOOT).
10. Концессия как наиболее развитая, перспективная и комплексная форма ГЧП, экономический потенциал которой в РФ очень высок, дожна получить широкое применение в муниципалитетах России. В сложившихся условиях важно создание возможности инвестору, участвующему в ГЧП, на время становиться собственником созданного имущества с последующей ее передачей муниципалитету, развитие схем передачи в концессию муниципального предприятия как имущественного комплекса, внесение положений, закрепляющих обязательство муниципалитета по выкупу созданных объектов, прав частного инвестора на компенсацию расходов (убытков) и др.
11. На федеральном уровне целесообразно расширить создание институциональных, экономических, правовых и организационных условий для активизации ГЧП на местном уровне (совместная реализация программ на основе ГЧП, предоставление гарантий и т.д.) Необходимо начать формирование лучшей российской практики взаимодействия государства и бизнеса через реализацию пилотных проектов по развитию ГЧП на местном уровне.
12. В муниципальных образованиях необходимо разработать организационную систему управления рисками, для выпонения условных обязательств, возникающих в результате поддержки местными властями ГЧП. На начальном этапе развития ГЧП муниципалитет может брать большую часть рисков на себя (однако это дожно быть оправданным). Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков дожно становиться более справедливым, иначе сама форма партнерства муниципалитета и частного сектора потеряет всякий смысл.
13. Для повышения привлекательности проектов для инвесторов возможно перейти от единичных концессионных проектов к межотраслевым, когда муниципалитет предоставляет в концессионный проект несколько разных объектов, связанных между собой.
14. В муниципальных образованиях дожна проводиться работа по построению собственной правовой, экономической, организационной базы для развития ГЧП.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Шамбир, Василий Николаевич, Москва
1. Гражданский кодекс РФ 30.11.1994 г. N 51-ФЗ.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Изд-во Омега-Л, 2009г.
3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 10.05.2007) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации принят ГД ФС РФ 16.09.2003.
5. Федеральный закон №115-ФЗ от 21 июля 2005 О концессионных соглашениях.
6. Федеральный закон № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выпонение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (2005 г.);
7. Федеральный закон № 135-Ф3 О защите конкуренции в отношении договоров концессии (2006 г.)
8. Федеральный закон № 257-ФЗ Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ (2007 г.).
9. Закон Российской Федерации от 30.12. 1995 г. №225 О соглашениях и разделе продукции (с изменениями от 07.01. 1999 г., 18.06. 2001 г.).
10. Закон Российской Федерации от 09.07. 1999 г. №160-ФЗ Об иностранных инвестициях в Российской Федерации (в ред. законов РФ от 21.03.2002 г. №31-Ф3; от 25.07.2002 г.№117-ФЗ).
11. Федеральный закон О приватизации государственного и муниципального имущества от 21.12. 2001 г. № 178-ФЗ.
12. Федеральный закон О государственных и муниципальных предприятиях от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ.
13. Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 Об Инвестиционном фонде Российской Федерации.
14. Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 Об Инвестиционном фонде Российской Федерации.
15. Постановление Правительства РФ № 134 Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации (2008 г.).
16. Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. №627-100 Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах.
17. Закон Томской области от 04.12.2008 г. №240-03 О государственно-частном партнерстве в Томской области.
18. Закон Республики Камыкия от 18.12.2008 г. №59-ГУ-3 О государственно-частном партнерстве в Республике Камыкия.
19. Закон Республики Дагестан от 01.02.2008 г. №5 Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах.
20. Закон Республики Атай от 05.03.2008 г. №15-РЗ Об основах государственно-частного партнерства в Республике Атай.
21. Распоряжение главы администрации Вогоградской области от 14.01.2008 г. № 17-р О плане действий по развитию государственно-частного партнерства в Вогоградской области на 2008-2010 годы.
22. Распоряжение правительства Нижегородской области от 02.10.2008 г. №1772-р Об организации работы по развитию государственно-частного партнерства на территории Нижегородской области.1. Книги и статьи:
23. Авилов Н. Раздельные интересы. Соглашения о разделе продукции пока раскалывают лишь бизнес и общество.// Новая газета. 2003. №6.
24. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. 2 изд., исп. и доп. - М.: Дело. 2004.
25. Айдаев Г. Муниципально-частное партнерство как основа реализации инвестиционных проектов // Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
26. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Ссыка на домен более не работаетanalytics/40-ajrapetyan-ms-zarubezhnyj-opyt-ispolzovaniya.html
27. Амунц Д. М. Государственно-частное партнерство: концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Культура. 2005. № 12.
28. Ахинов Г.А., Жильцов E.H. Экономика общественного сектора. -М.: ИНФРА-М. 2008.
29. Бабашкина A.M. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2005.
30. Баженов А.,Богуславский С. Французский опыт делегированного управления коммунальной инфраструктурой ВиК и перспективы развития в России// Национальный Центр по Развитию Частно
31. Государственных Партнерств 2005 Систем, требования: Power Point. URL: Ссыка на домен более не работаетresearch/presentation/index.wbp
32. Балашов С.П. Государственно-частное партнерство и его роль в социально-экономическом развитии муниципального образования // Вестник Атайского государственного аграрного университета. 2009. №9 (15).
33. Богомолов В.А. Экономическая безопасность. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2006.
34. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски.// В.Г. Варнавский, РАН Институт мировой экономики и международных отношений.- М: Наука. 2005.
35. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления//Отечественные записки. 2004. № 6.
36. Гассон К. Русская рулетка продожает крутится пер. с англ. Global Water Intelligence// Коммунальный комплекс России. 2006 . №1(19).
37. Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии -1997. Всемирный Банк. М.: Прайм-ТАСС. 1997.
38. Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН. 2006.
39. Государственно-частное партнерство в инновационных системах / Под общ. ред. С.Н.Сильвестрова. М.: Изд-во КИ. 2008.
40. Гринберг Р.С Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития (Аналитический доклад)// Институт экономики Российской академии наук, Национальный инвестиционный совет. М. 2006г.
41. Гуриев С. Мифы экономики: Заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики. Ч М.: Альпина Бизнес Букс. 2006.
42. Дущенко В.В. Экономика России в современном мире. М.: Научная книга. 2007.
43. Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей Санкт-Петербург, 1995.
44. Иванов B.C. Государственно-частное партнерство как фактор государственной поддержки инновационного развития региона и предприятия. Авторе. Дисс. На соиск. ученой степени к.э.н. Санкт-Петербург. 2009.
45. Иванов B.C. Способы государственной поддержки развития инновационного предпринимательства на уровне муниципальных образований // Экономические науки. 2008. №48.
46. Иванов B.C. Актуальные проблемы государственной поддержки инновационных отраслей экономики муниципальных образований РФ //Сегодня и завтра российской экономики. 2009. №24.
47. Иванова О. Государственно-частное парстнерство в национальных проектах //Коммунальный комплекс России. 2006. №5 (23).
48. Игнатюк H.A. Государственно-частное партнерство в России//Право и экономика. 2006. N 8.
49. Иноземцев В.Л. Пределы догоняющего развития. М.: Экономика, 2000.
50. Кабашкин В.А. Формирование и развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур в Российской Федерации (управленческий аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора эк. наук. Москва. 2007.
51. Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики. Ч М.: КНОРУС. 2006. Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики. М.: КНОРУС. 2006.
52. Карташов Е. Государственно-частное партнерство. // Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
53. Кнаус. В.В. Государственно-частное партнерство в регионе. Ч М.: МАКС Пресс. 2008.
54. Ковальчук С. Роль смешанных инвестиций в развитии городов. //Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
55. Кудряшова Е.Н. Реформирование контрактных отношений в условиях локальной естественной монополии (на примере стран с развивающейся рыночной экономикой)//Диссертация на соискание ученой степени кандидата эк. наук. МГУ. Москва. 2005.
56. Лирионова О. Государственно-частное партнерство в развитии московского профессионального образования// Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
57. Мазаев А.К. Оптимизация роли государства в современной Российской экономике Автореферат//Дисс. на соискание ученой степени канд. эк. наук. МГУ, Москва. 2006.
58. Мартусевич, P.A. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве / P.A. Мартусевич, С.Б. Сиваев, Д.Ю. Хомченко. Ч М.: Фонд Институт экономики города, 2006.
59. Мартусевич P.A. Ограничения на участие частного сектора в управлении коммунальной инфраструктурой: уроки из зарубежного опыта // Студенческий семинар профессора Е.Г. Ясина: сборник докладов. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2004.
60. Минскова M., Ревзина О. Правовые аспекты развития частно-государственного партнерства в России//Колегия №8 2005г. URL: Ссыка на домен более не работаетresearcli/articles/index.wbp (дата обновления: 22.03.06.).
61. Мировая экономика: нарастающий процесс глобализации. Прогноз на 2000-2015 гг. М.: ИМЭМО РАН. 1998 г.
62. Мищенко В.В. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М. 2002.
63. Мочальников В.Н. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. 2007. №5.
64. Немова JI.A. Социально-экономическая политика государства в Канаде. М.: Институт США и Канады РАН. 2004.
65. Николаев А.И. Государственно-частное партнерство в РФ: экономическое содержание и правовое обеспечение // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007. № 1-2 (30-31).
66. Никулин H.H. Россия и СНГ в глобальной экономике. М.: Изд-во Московского государственного горного университета. 2004.
67. Примеры проектов ГЧП в Санкт-Петербурге// Ссыка на домен более не работаетeconomics/investor/page2/prav
68. Развитие государственно-частного партнерства в ЖКХ как приоритетная задача// Ссыка на домен более не работаетcontent7icN2330
69. Региональные центры ГЧП Ч новые возможности развития// Ссыка на домен более не работаетarticle/59849.php
70. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Рынок ценных бумаг. 2008. №1 (352).
71. Самара: механизмы государственно-частного партнерства. //Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
72. Самофалова Е.В., Кузьбожиев Э.Н., Вертака Ю.В. Государственное регулирование национальной экономики. М.: КНОРУС. 2007.
73. Соколов А. Хабаровск: формы взаимодействия бизнеса и власти. //Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
74. Сосна С.А. Концессионное соглашение новый вид договора в российском праве// Журнал российского права 2003. N 2.
75. Столяров Б.В. Инвестиционные возможности в России. Перспективы и риски инструментов ГЧП федерального и регионального уровня// Институт региональной политики URL: Ссыка на домен более не работаетproducts/business
76. США: Федеральная контрактная система и экономика: Механизм регулирования / В.А. Федорович, А.П. Патрон, В.П. Заварухин. М.: Наука, 2002.
77. Тыртышов Ю.П. Приватизация коммунальных служб. Зарубежный опыт. Спб.: ООО Издательство Лимбус Пресс, 2003.
78. Частно-государственное партнерство: перспективы для России в рамках программы Экономическая и социальная политика в переходный период//Московский центр Карнеги URL: Ссыка на домен более не работаетru/pubs/media/71497.htm (дата обновления 29.10.2004).
79. Чернов Р. ГГТЧ: догосрочные связи муниципалитета и бизнеса Пензы// Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
80. Шаповалов А. Всемирный банк рассказал о трудностях ГЧП // Коммерсантъ. 07.02.2005.
81. Шарингер JI. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора //Российский экономический журнал,-2004-№9-10.
82. Шершнева Е. Концессионные отношения: новый закон новые возможности// Новая бухгатерия -2006 -№ 1. Доступ из справ.-правовой системы Гарант.
83. Шориков В. Государственно-частное партнерство и развитие инновационной инфраструктуры. // Вестник МАГ. Информационно-аналитический журнал. 2009. №5-6 (24).
84. Izaguirre А.К. Private Infrastructure: A Review of Projects with Private Participation, 1990-2001. Public Policy for the Private Sector. Note No. 250, October 2002.
85. Kerf M., Gray R.D., Irwin Т., Levesque C., Taylor R.R. "Concessions for Infrastructure: A Guide to Their Design and Award." Technical Paper No.389. Washington, D.C.: World Bank, 1998.
86. OECD. Global Trends in Urban Water Supply and Waste Water Financing and Management: Changing Roles for the Public and Private Sectors. Paris: OECD, 2000.
87. OECD and World Bank. Private Sector Participation in Municipal Water Services in Central and Eastern Europe and Central Asia, Conference Write-Up, 10-11 April 2002, Paris.
88. Savedoff W.D., Spiller P.T. Spilled water: institutional commitment in the provision of water services. Washington: Inter-American Development Bank, 1999.
89. Shirley M.M., Menard C. Cities Awash: A Synthesis of the Country Cases. In Shirley M.M. (ed.). Thirsting For Efficiency: the Economics and Politics of Urban Water System Reform. Pergamon, 2002.
90. Основные этапы создания государственно-частного партнерства1. Виды рисков при ГЧП
91. Базовые модели государственно-частного партнерства.
92. Собственность Управление Финансирование
93. Модель оператора Частная/ государственная Частное Частное
94. Модель кооперации Частная/ государственная Частное/ государствен н ое Частное/ Государственное
95. Модель концессии Государственная Частное/ государственное Частное/ Государствен ное
96. Модель договорная Частная/ государственная Частное Частное
97. Модель лизинга Частная Частное/ государственное Частное/ государственное
98. Принятые в международной практике сроки концессионныхсоглашений
99. Имущество, переданное в концессию Сроки концессии1. Платные дороги 20-30 лет
100. Электроэнергетика 15-20 лет3. Гидэнергетика 20-30 лет
101. Водоснабжение и водоотведение 15-30 лет
102. Удаление и переработка твердых отходров 10-15 лет
103. Формы государственно-частного партнерства и распределениерисков
104. Риски Управление и Оплата услуг Инвестирование Собственность
105. Формы эксплуатация на активы
106. Сервисный Государство Государство Государство Государствоконтракт
107. Договор на Частный Государство Государство Государствоуправление оператор
108. Договор аренды Частный оператор Частный оператор Государство Государство
109. Концессионное Частный Частные Частный Государствосоглашение оператор оператор оператор
110. Приватизация Частный Частный Частный Государство/оператор оператор оператор Частный оператор
111. Страны и сферы, в которых используются механизмы ГЧП
112. Ирландия X о X о X о X X1. Италия о X о X 1. Португалия X о X о о1. Южная Африка X X о о X 1. Испания X X X X
113. Великобритания X X X X X X X X X1. США X X о X о
114. Источник: PPI Project Database
115. Общая схема реализации концессионных отношений- право собственности принадлежит концеденту- объект не обременен правами третьих лиц
116. Предоставление объекта концессионного соглашения для реконструкции и использования
117. Объект концессионно го соглашения- владение и пользование (эксплуатация) осуществляется концессионером- продукция и доход принадлежат концессионеру
118. Возврат объекта концессионного со!лашения по истечении срока действия концессионно! о соглашения
119. Схема реализации проекта концессии Российской Федерации45
120. ОПЕРАТОР(Ы) ПО ЭКСПЛУАТАЦИИ
121. ПРЕДПРИЯТИЯ, ФУНКЦИОНИРУЮЩИЕ НА УЧАСТКАХ. ОТДАН ЕЫХ В АРЕНДУ КОНЦЕССИОНЕРУ1. ПОЛЬЗОВАТЕЛИ1. KfХМШ1НГтекущих рисков1. КОНЦЬДЕН!
Похожие диссертации
- Государственно-частное партнерство как инструмент развития инвестиционной деятельности на транспорте
- Организация государственно-частного партнерства в инновационной деятельности России
- Оценка эффективности государственно-частного партнерства для развития транспортной инфраструктуры Сибири
- Управление предприятиями электроэнергетики на основе концессии как формы государственно-частного партнерства
- Реализация проектов государственно-частного партнерства: зарубежный опыт и российская практика