Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	доктор экономических наук
Автор	Иванова, Елена Ивановна
Место защиты	Москва
Год	2008
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК УЧРЕЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ РАН (ИЭ РАН)

На правах рукописи

Иванова Елена Ивановна

ФОРМИРОВАНИЕ ИНТЕГРИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА

Специальности: 08.00.05 - Экономика и управление народным

хозяйством (теория управления экономическими системами) 08.00.12 - Бухгатерский учет, статистика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва-2008

ииУ4598В1

003458861

Работа выпонена в Центре институтов взаимодействия государства и экономики Института экономики

Научный консультант:

доктор экономических наук, профессор Погосов Игорь Александрович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Зельднер Алексей Григорьевич

доктор экономических наук, профессор Ильенкова Наталья Дмитриевна

доктор экономических наук, профессор Рязанцев Алексей Павлович

Ведущая организация:

Центральный экономико-математический институт РАН

Защита диссертации состоится л24 февраля 2009 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.009.03 при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32.

Автореферат разослан л/6 декабря 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент

Г.В. Анисимова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственный аудит является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики. Институт государственного аудита призван выпонять не только контрольные, но и профилактические функции, выявляя на ранней стадии лотклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы вовремя исправить ситуацию, ... либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем.1

Как неотъемлемая часть общественного регулирования, государственный аудит обеспечивает независимую объективную оценку результатов управленческой деятельности и дает информацию, позволяющую на основе принципа обратной связи вырабатывать и воплощать в жизнь корректирующие решения, ориентированные на достижение целей социально-экономического развития. Осуществление органами государственного аудита действенных мер возможно только при использовании адекватных форм и методов их работы, наличии высококвалифицированных кадров, развитой информационной среды и совершенной нормативной базы.

Инструментом государственного аудита, способным обеспечить существенное повышение эффективности его функционирования, являются государственные информационные ресурсы, методология создания и использования которых применительно к исследуемой области требует новых подходов, основанных на современных эффективных инновационно-информационных технологиях. Факторами информационного обеспечения государственного аудита, системной связи всех его механизмов и структур

1 См.: Лимская декларация основополагающих принципов аудита, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1997 г. ;

становятся учет, отчетность и режим информационного взаимодействия всех субъектов контрольной деятельности.

Нынешний этап становления системы государственного аудита в стране характерен тем, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как соответствующие структуры субфедерального уровня (контрольно-счетные органы на местах) до сих пор находятся на различных этапах своего развития.

Эффективность функционирования органов государственного аудита различного статуса в решающей степени зависит от актуальности, поноты и надежности используемой ими информации, глубины и качества ее анализа. Все они испытывают острый недостаток в такой информации, дефицит которой связан с отсутствием поноценной системы регистрационно-учетных функций государства и слабой разработанностью научно-обоснованных подходов к определению характера и объема данных, необходимых для мониторинга использования общественных ресурсов в целях эффективного социально-экономического развития.

Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования проблем информационного обеспечения государственного аудита. Создание необходимой ему интегрированной информационной среды на базе Единой информационной телекоммуникационной системы, реализуемой в рамках проекта Электронное правительство, исходя из принципов, заложенных в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации, окажет серьезное позитивное воздействие на результативность работы органов государственного аудита всех уровней, будет способствовать общему развитию государственных информационных ресурсов и положительно повлияет на формирование информационной культуры общества в целом.

Развитие теории создания системы информационного обеспечения государственного аудита будет способствовать вхождению России в зону формирования информационных основ публичного управления и международного информационного обмена в исследуемой области с учетом обеспечения требуемого уровня безопасности.

Степень разработанности темы. Проблемам информационного обеспечения экономических систем и развитию внешнего государственного финансового контроля посвящен целый ряд отечественных и зарубежных исследований.

Так, различные аспекты формирования государственных информационных ресурсов в интересах системы управления освещаются в исследованиях Г.Т. Артамонова, И.Л. Бачило, А.И. Берга, О.В. Голосова, A.M. Карминского, Э.М. Киган, B.JI. Макарова, В.П. Морозова, Г.В. Росса, Е.Ю. Хрусталева, Д.С. Черешкина и ряда других ученых. В области информационных систем и технологий выделяются фундаментальные работы Н.В. Макаровой, О.П. Ильиной, В.Т. Перекреста, И.П. Норенкова, А.Н. Романова, А.П. Рязанцева, B.C. Торопцова, Р.В. Фаттахова, Дейвида М.Х. Филипса, Д.В. Чистова, E.JI. Шуремова, Н.И. Юсуповой.

В современной экономической науке проблемы, раскрывающие сущность и методологию учета, экономического анализа и аудита в контексте действующей нормативно-правовой базы, теории управления и системных подходов рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.Г. Грязновой, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляда, Ф.Л. Дефлиса, А.Г. Зельднера, И.И. Елисеевой, О. Рейли, Л.П. Павловой, В.Ф. Палия, В.Г. Панскова, И.А. Погосова, В.М. Родионовой, Э.П. Сейджа, В.К. Сенчагова, C.B. Степашина, Дж. Стрика, Ч.С. Уайта, P.A. Фатхутдинова, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Д. Шеремета и других видных ученых.

Общие и частные вопросы методологии и технологии аудита, учета и системного анализа нашли отражение в работах таких авторов как Т.Н. Агапова, Э. Арене, М.В. Васильева, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, М.Р.

Ефимова, Н.Д. Ильенкова, Д.Р. Кармайкл, Дж. Лоббек, М.В. Мельник, А.А. Пискунов, Д. Рэтгрейем, Д.К. Робертсон, С.Н. Рябухин, А.Н. Саунин, Н.С. Столяров, В.З. Шевлоков и другие.

Однако, несмотря на наличие определенной научной основы, до настоящего времени не разработаны проблема взаимосвязи государственного аудита в Российской Федерации с созданными на базе теоретико-методологических положений государственными

информационными ресурсами и обоснования обеспеченш его органов информацией, необходимой для эффективной и результативной реализации их функций.

Цель исследования. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности государственного аудита в России на основе формирования и последующего внедрения интегрированной системы его информационного обеспечения.

Реализация поставленной цели вызвала необходимость решить следующие задачи:

- проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственного аудита и на этой основе уточнить его место и роль в системе управления социально-экономическим развитием;

- рассмотреть государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления, на этой основе раскрыть возможности и необходимые предпосыки применения процессного подхода для повышения качества его планирования и осуществления на федеральном и субфедеральном уровнях;

- выявить ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита, определить его информационные потребности и основные направления формирования информационных ресурсов, необходимых для повышения эффективности государственного аудита и государственного управления в целом;

- дать оценку системе идентификации и учета институциональных единиц как источников экономической информации, ее поноте и качеству;

- исследовать действующую систему информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного аудита и определить направления ее развития;

разработать рекомендации по созданию информационно-технологических и правовых условий, необходимых для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита.

Достижению цели и решению проблемы разработки научных основ формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита подчинена структура и логика диссертационной работы.

Объект исследования. Объектом исследования является государственный аудит, его роль в системе управления государственными активами и воздействие на социально-экономическую сферу.

Предмет исследования. Предметом исследования является формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита в контексте управления социально-экономическим развитием.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, теории экономической статистики, единстве логического и исторического методов познания, принципах системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи как в самой системе государственного аудита, так и в ее взаимоотношениях с системой управления, научных трудах в области институциональных разделов экономической теории, экономического анализа и статистики, бухгатерского учета и отчетности, теории информации и применения информационных технологий при

моделировании сложных экономических систем. Теоретические выводы автор разработал и обосновал, опираясь на отечественную и мировую практику, законодательные и другие нормативные акты Российской Федерации.

Информационную базу исследования составляют официальные материалы Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), нормативные документы других органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати, научные разработки Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП). Использованы также материалы, полученные автором во время командировок в субъекты Российской Федерации и зарубежные страны.

Научная новизна исследования состоит в логическом обосновании концепции формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как института, призванного способствовать повышению эффективности управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики, в целях повышения уровня и качества социально-экономического развития. В соответствии с этой концепцией:

1. базируясь на сформулированном логическом обосновании места и роли института государственного аудита как обязательного элемента государственного управления, обеспечивающего независимый внешний контроль и объективную оценку деятельности органов государственной власти по использованию общественных ресурсов, в диссертации предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита в их взаимосвязи с информационным обеспечением. Соответственно определены новые базовые требования к его информационной среде. В отличие от информации, использовавшейся применительно к ранее принятой

концепции внешнего государственного финансового контроля, направленного на оценку соответствия расходования бюджетных средств целям и объемам, предусмотренным в законе о бюджете, в диссертации разработаны требования к информационной среде, необходимой для независимой объективной оценки результатов управленческой деятельности по использованию всего государственного имущества и принятия корректирующих решений, направленных на достижение целей социально-экономического развития;

2. государственный аудит рассмотрен в контексте системных принципов управления и на этой основе доказана возможность стандартизации деятельности его органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на региональном и муниципальном уровнях и интегрированного информационного пространства государственного аудита. Реализация процессного подхода предполагает выделение элементов аудита, организацию планирования аудиторской деятельности и технологию анализа применительно к этим элементам, а также создание сбалансированной системы информации на основе стандартных регламентирующих документов;

3. обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию институциональных единиц. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации информации и разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций экономических субъектов в соответствие с целями и задачами государственного аудита. Реализация предложений обеспечит поноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений и будет способствовать повышению уровня аналитической и прогнозной деятельности органов управления в социально-экономической сфере;

4. на основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита различного уровня разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности данных структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Основой национального интегрированного информационно-экономического пространства являются обусловленные методологическим единством понота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними;

5. разработаны принципы создания территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня технологию постоянного (непрерывного) дистанционного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в лэлектронном правительстве.

Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что сделан вклад в развитие нового направления в экономической науке в области становления института государственного аудита и обеспечения его информационных потребностей. Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.

Результаты исследования могут быть использованы:

- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;

- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;

- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами испонительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально - распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;

- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.

Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности Бухгатерский учет, анализ и аудит и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин Экономика и управление народным хозяйством, Теория управления экономическими системами, Экономическая теория, Национальная экономика, Статистика, Право, Информатика.

Апробация результатов исследования. Основные научно-практические выводы диссертации апробированы и использованы:

- при выпонении с участием автора девяти научно-исследовательских работ НИИ СП, в числе которых Исследование системы государственного финансового контроля на региональном уровне и направлений повышения

эффективности его функционирования (2004 г.), Анализ сложившейся практики и выявление проблем развития территориальных информационных систем с позиций формирования информационных ресурсов контрольно-счетных органов (2005 г.), Разработка аналитических и методических материалов на основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей принципы организации регистрации и учета хозяйствующих субъектов (2006 г.), Разработка аналитических и методических материалов на основе анализа типовых функциональных моделей информационного взаимодействия КСО РФ (2006 г.), Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства Российской Федерации и Методологические основы информационного обеспечения управления и контроля (региональный аспект) (2008 г.), а также НИР Оценка нормативов ИЛИ РАН по разработке сложных информационных систем на соответствие требованиям действующих законодательных и иных нормативных правовых актов и анализ обоснованности применения нормативной базы ИЛИ РАН при выпонении опытно-конструкторских работ специального назначения, выпоненной в рамках Государственного контракта от 15 марта 2007 г. № 4-06/07;

- при подготовке проекта Федерального закона от 20.02.95 № 24-ФЗ Об информации, информатизации и защите информации (1994 г.);

- при подготовке предложений в части информационного обеспечения к Федеральному закону от 06.10.03 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (2003 г.), Федеральному закону от 29.11.07 № 282-ФЗ Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации (2007 г.) и проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры О системе "Социально-платежная карта "Югра" (2008 г.).

Положения и выводы исследования были доложены автором на 11-ти научно-практических конференциях и семинарах: Международном семинаре

Стратегия использования вычислительной техники в статистике стран СНГ (Брюссель, 1995), Международной научно-практической конференции л350 лет государственному финансовому контролю в России (Тюменская область, 2006), круглом столе Интеграция России в мировую экономику: финансовый, банковский, валютный аспект (Финансовая академия при Правительстве РФ, М., 2006), 8-ом Всероссийском симпозиуме Стратегическое планирование и развитие предприятий (ЦЭМИ РАН, М.,

2007), И-ой Международной научно-практической конференции Финансовый контроль и информационные технологии (Ассоциация контрольно-счетных органов России, Суздаль, 2007), Конференции Информационно-аналитическое и кадровое обеспечение программно-целевого управления (Институт повышения квалификации государственных служащих Федерального агентства по образованию, М., 2007), круглом столе Государственные корпорации России: правовые и экономические проблемы (Институт экономики РАН и НИИ СП, М., 2008), научно-практических конференциях Переход к инновационной экономике через рынок интелектуальной собственности (Счетная палата РФ, М., 2008) и Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности противодействия экономической преступности (Академия экономической безопасности МВД России, М.,

2008), международной конференции Измерение и содействие прогрессу: новый подход для стран СНГ и Восточной Европы (ОЭСР, Росстат, Академия труда и социальных отношений, М., 2008), а также выездном межрегиональном семинаре в рамках Инновационной образовательной программы (мероприятие 2.3.10.1) Приоритеты образовательных стратегий в области экономики (Московский государственный лингвистический университет, Москва - Ярославль, 2008).

Материалы исследования использованы автором при подготовке (в соавторстве) учебного пособия Аудит эффективности в рыночной экономике (М.: КНОРУС, 2007 - 328 е.), учебно-методического пособия

Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса (М.: ИИЦ ИПКгосслужбы Федерального агентства по образованию, 2007 - 179 с.) и трех (в соавторстве) учебно-методических и учебно-практических пособий: Развитие бюджетного федерализма и региональные аспекты в области налогообложения (М: НИИ СП, 2007 - 118 е.), Приграничное сотрудничество: пути и перспективы развития в 2-х частях (Курск: КИГМС, 2007 - 331 е.), Реформа местного самоуправления в системе мер по совершенствованию публичной власти в Российской Федерации (М.: НИИ СП, 2008 - 163 е.).

Материалы и результаты исследования используются в работе органов государственного аудита и организаций, принимающих участие в создании и опытном внедрении элементов государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России (ГИАС КСО).

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 52 работах общим объемом свыше 168 п.л. (лично автора - 116,8 п.л.). В их числе три монографии объемом 54,1 п.л. (лично автора - 47,9 п.л.).

Структура работы:

Введение

Глава 1. Государственный аудит и перспективы его развития в России

1.1. Институт государственного аудита в Российской Федерации

1.2. Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России

Выводы по Главе 1

Глава 2. Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами

2.1. Основные принципы системного анализа в управленческом цикле и государственный аудит

2.2. Применение процессного подхода в системе государственного аудита

2.3. Функциональные модели взаимодействия субъектов и объектов контрольной деятельности

Выводы по Главе 2

Глава 3. Информационные потребности государственного аудита

3.1. Роль государственных информационных ресурсов в системе управления социально-экономическим развитием и требования к ним

3.2. Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита

3.3. Проблемы формирования информационной среды в регионах, на муниципальном уровне и пути их решения

3.4. Источники формирования государственных информационных ресурсов, необходимых для обеспечения государственного аудита

3.5. Первоочередные мероприятия по совершенствованию информационного обеспечения государственного аудита

Выводы по Главе 3

Глава 4. Информационное взаимодействие органов государственного аудита с органами управления социально-экономическим развитием

4.1. Интегрированное информационное пространство государственного аудита

4.2. Информационное взаимодействие в системе государственного аудита

Выводы по Главе 4

Глава 5. Концепция информатизации государственного аудита

5.1. Анализ текущего состояния информатизации Счетной палаты РФ

5.2. Проблемы создания и функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на субфедеральном уровне

5.3. Принципы организации и функционирования ГИАС КСО

5.4. Перспективы развития и модернизации системы

Выводы по Главе 5

Глава 6. Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения

6.1. Базовые акты законодательства Российской Федерации в области информационного обеспечения

6.2. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования и управления информационными ресурсами государственного аудита

6.3. Предложения по развитию норм права в целях информационного обеспечения государственного аудита

Выводы по Главе 6

Заключение

Список литературы

Приложения

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В соответствии с целью и задачами в диссертации исследованы шесть групп взаимосвязанных теоретических и практических вопросов, ответ на которые позволяет найти решение проблемы формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита.

1. В первой главе Государственный аудит и перспективы его развития в России рассматриваются трансформация внешнего государственного финансового контроля в институт государственного аудита, статус, принципы деятельности органов государственного аудита субъектов Российской Федерации, дается оценка соответствия деятельности

Счетной платы РФ международным нормам и формируются вытекающие вследствие перехода от внешнего государственного финансового контроля к государственному аудиту общие требования к изменению его информационного обеспечения.

Трансформация внешнего государственного финансового контроля в институт государственного аудита. На основе анализа фактической ситуации в Российской Федерации в диссертации раскрывается содержательная сторона перехода от системы внешнего государственного финансового контроля к системе государственного аудита. Исходным тезисом исследования является понимание государственного аудита как обязательного элемента управления всем общественным имуществом и его воздействия на социально-экономическое развитие.

Особенности институциональных преобразований в системе управления формируют принципиально новые социально значимые институты, ставя перед ними более сложные задачи, поскольку на первый план выходят важнейшие социально-экономические направления и программы, национальные инновационные проекты и другие важные составляющие экономики, реализация которых в ряде случаев осуществляется государством с привлечением частного капитала.

Государство в лице органов финансового контроля продожает осуществлять контроль, направленный на проверку законности и правильности распределения расходования денежных средств целям и объемам, предусмотренным в бюджете, однако сфера ответственности власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется насущная необходимость оценить действующие механизмы хозяйствования и выработать конкретные рекомендации по более экономному и эффективному использованию всего имущества, находящегося в собственности государства, включая материальные ресурсы. Это, как показывает мировой опыт, объективно влечет за собой трансформацию

института внешнего государственного финансового контроля в институт государственного аудита.

Меняются объекты контроля и его целевые установки. Если объектом внешнего государственного финансового контроля является деятельность органов государственного управления только в бюджетно-финансовой сфере, то объект государственного аудита - деятельность этих структур по управлению всеми общественными ресурсами. Государственный аудит, применяемый в управлении финансовым и имущественным комплексами, позволяет существенно повысить результативность и экономичность государственного и муниципального управления, открывает новые возможности для решения социально-экономических задач.

О масштабах потенциального влияния государственного аудита говорит следующее. Годовой валовой располагаемый доход (государственные финансовые ресурсы) составляет 31% ВВП страны. Кроме того, государство является собственником и управляет ранее накопленными активами. Основной капитал государственного сектора (включая хозяйствующие субъекты, находящиеся поностью в собственности государства, казенные и государственные унитарные предприятия, а также предприятия, где государству принадлежат 100 процентов акций) составляет более одной пятой основного капитала страны. Если к ним присовокупить структуры, имеющие в своем капитале государственные средства, например, акционерные общества и другие экономические субъекты с государственным участием, то доля основного капитала страны, находящегося под государственным управлением, а, следовательно, и контролем, составит более половины.

Меняются также целевые установки. Основной задачей внешнего государственного финансового контроля являлось выявление соответствия фактического расходования органами государственного управления средств объемам и целям, предусмотренным в бюджете. Предполагалось, что их

эффективное использование обусловлено самим фактом включения в бюджетную роспись.

В рамках государственного аудита задача выявления соответствия фактического расходования средств объемам и целям, предусмотренным в бюджете, сохраняется. Вместе с тем, у органов государственного аудита появляется новая проблема - анализ результативности использования всей государственной собственности.

Меняется философия государственного аудита и государственных финансов, подход к оценке доходов и расходов. Бюджетные затраты на строительство, создание инфраструктуры, науку традиционно рассматривались как расходы. Так, например, денежные средства, направленные на строительство каких-либо принадлежащих государству объектов, действительно являются денежными расходами бюджета. Однако в данном случае имеет место замена денежных активов на нефинансовые активы (здания, сооружения и т.п.). Чистая стоимость активов сектора государственного управления остается неизменной. Также не оказывает влияния на чистую стоимость активов приобретение нефинансовых активов и такая операция не считается расходной. Если государство осуществляло займы для финансирования инвестиций, то эти займы с позиций бухгатерского учета и отчетности рассматривались как обязательства, однако в результате инвестиций возникали принадлежащие государству активы. Традиционная модель, нацеливая на экономию бюджетных средств, практически работала на уход государства из экономики, в то время как более широкий подход включает его в общую систему рыночных отношений, предполагает поноценное участие в инвестиционных процессах и ориентирует на прогнозирование более длительных перспектив развития.

Отметим, что экономическая деятельность сектора общественного управления зависит не только от его платежеспособности, но и от чистой стоимости государственных активов Ч величины всего имущества, владельцем которого является государство. Его возможности и

экономическая устойчивость определяются интегрированной величиной всех ресурсных потоков, с которыми имеют дело органы государственного управления, и чистой стоимостью государственного имущества. Стоимость государственного имущества определяется величиной нефинансовых и финансовых активов.

Основными нефинансовыми активами государственного сектора, как известно, являются принадлежащие государству основные фонды, запасы материальных оборотных средств, включая стратегические запасы, ценности и непроизведенные активы, такие, например, как земля и ресурсы недр.

Важнейшими финансовыми активами являются валюта и депозиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производные финансовые инструменты и другие. Общая величина принадлежащего сектору государственного управления имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды, характеризуется балансом активов и пассивов, отражающим стоимость активов, и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц, других секторов экономики и зарубежных контрагентов.

Увеличение масштабов ресурсов, которыми владеет и распоряжается государство, их доля в общем объеме ресурсов страны обусловливают рост его влияния на социально-экономическое развитие.

Переход от контроля доходов и расходов бюджета к контролю за использованием всех государственных активов и пассивов согласуется с принципами рекомендаций Международного Валютного Фонда (МВФ) по реформированию государственных финансов, принятых в 2001 г., реализация которых началась во многих странах, и Концепцией реформирования бюджетного процесса, утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г. Реформирование рассчитано на длительный период преобразования финансовой системы и требует практической отработки методологии и процедур.

Основной частью государственного сектора экономики является сектор государственного управления. В секторе государственного управления, так же как и в иных секторах экономики, создается валовая добавленная стоимость, образуются валовые и располагаемые доходы, осуществляются конечное потребление и накопление капитала. Обладая активами и осуществляя экономическую деятельность, государственный сектор производит все виды экономических операций: производство и потребление товаров и услуг, распределение и перераспределение доходов, операции с финансовыми инструментами - принятие и приобретение финансовых обязательств, прирост депозитов в банках и другие. Активы и финансовые операции государственного сектора экономики участвуют в качестве составной части в общей экономической и финансовой жизни страны.

Масштабы и доля сектора государственного управления характеризуются рядом показателей, отражающих различные аспекты экономики. Такими показателя являются, в частности, величина валовой добавленной стоимости и доходов, получаемых в результате ее производства и перераспределения. Валовой выпуск продукции в секторе государственного управления, определяемый по большинству видов деятельности в размере фактических текущих расходов и потребленного основного капитала, в 2006 году, например, составил 4,5 трн. рублей, а валовой располагаемый доход - 8,3 трн. рублей или 31% ВВП2. Эти обстоятельства предопределяют важную роль государственного аудита как инструмента обратной связи в системе государственного управления.

Переход от внешнего государственного финансового контроля к государственному аудиту в силу изменения объекта, предметной области и целевых установок влечет за собой коренное изменение информационной среды контролирующих органов. Для внешнего государственного финансового контроля достаточно было иметь данные об утвержденном бюджете и его фактическом испонении с добавлением

! Национальные счета России в 2000-2007 годах. М.: ФСГС, 2008. С 46,10

различного рода справочных материалов и результатов контрольных мероприятий. Теперь появляется необходимость в достоверной и своевременной информации об имуществе и его использовании, в других данных о деятельности экономических субъектов и эффективности общественного развития, а при аудите национальных проектов, программ и иных объектов - данных о достижении целей развития. Требуется анализ того, достигнуты ли цели при минимальных затратах, можно ли было добиться большего при выделенном объеме финансирования.

Такой подход расширил рамки необходимого информационного обеспечения государственного аудита. Потребовалась поная информация о деятельности государственного сектора экономики, его структурных подразделений, институциональных единиц, то есть объектов государственного аудита на всех уровнях государственного и муниципального управления.

В свою очередь итогом деятельности органов государственного аудита являются информация, представляемая законодательным и испонительным органам власти и населению об эффективности работы органов государственного управления по использованию общественной собственности, оценка социально-экономического положения страны, регионов и муниципальных образований и предложения для принятия экономически обоснованных решений на перспективу. Таким образом, государственный аудит осуществляет обратную связь в кибернетической модели управления, поставляя информацию для корректировки осуществляемых мероприятий, исходя из целей и задач социально-экономического развития. Качество управления национальным достоянием во многом определяется качеством государственного аудита.

В условиях современных процессов глобализации экономики и, как следствие, взаимозависимости социально-экономических систем (влияние транснационального капитала, обострение конкуренции на рынке товаров и услуг, финансовая нестабильность, усложнение социальных рисков и т.д.),

требуется активное использование потенциала заложенного в Конституции принципа государственного аудита как средства повышения роли государства в развитии экономики современной России. В этой связи государственный аудит понимается автором как неотъемлемая часть системы общественно-экономического регулирования со встроенной обратной связью. Он востребован в гражданском обществе для непрерывного мониторинга и анализа состояния социально-экономического развития, оценки эффективности использования общественных ресурсов и деятельности государственных и муниципальных органов власти по повышению уровня и качества жизни граждан.

Действенно работающий институт государственного аудита, осуществляя профилактические меры и выявляя случаи бесхозяйственности, может также внести значительный вклад в борьбу с противодействием ходу реформ, коррупцией, мошенничеством, легализацией криминальных денег и другими нарушениями законодательства, активно способствуя тем самым переустройству общества, развитию инновационной экономики и улучшению качества жизни населения. При этом соотношение издержек на осуществление государственного аудита и суммой выявленных финансовых потерь может служить надежным критерием для оценки его эффективности.

Между тем, проведенный в ходе исследования анализ показал, что статус и основные принципы деятельности органов государственного аудита Российской Федерации не поностью соответствуют требованиям, обеспечивающим их эффективное функционирование.

Высшим органом государственного аудита в Российской Федерации является Счетная палата РФ. В' регионах и муниципальных образованиях функции государственного аудита призваны выпонять контрольно-счетные органы. Их деятельность дожна основываться на принципах законности, независимости, объективности, плановости, компетентности, оперативности, доказательности, гласности и соблюдения профессиональной этики.

Счетная палата РФ формируется Федеральным Собранием РФ как орган с особым статусом, действующий независимо от законодательной и испонительной власти. Основные положения о Счетной Палате РФ закреплены в Конституции страны, Законе О Счетной палате Российской Федерации и других законодательных актах. Сегодня она находится в стадии завершения перехода от статуса постоянного органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита. Однако деятельность Счетной палаты РФ осложняется тем, что сферы ее ответственности и пономочия по отношению к другим контролирующим структурам, в частности Министерству финансов РФ и подведомственным ему службам, разграничены не поностью. От позиции министерства, согласующего проект сметы Счетной палаты РФ, во многом зависит ее финансирование, в то время как само Министерство финансов РФ является неизменным объектом ее проверок. Представляется целесообразным законодательно закрепить за Счетной палатой РФ статус высшего органа государственного аудита и передать решение вопроса о ее финансировании Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам.

Значительно хуже обстоит дело в регионах и муниципальных образованиях. Согласно международно-признанным нормам, счетные палаты дожны обладать организационной и финансовой самостоятельностью. Тем не менее, как показало исследование, во многих субъектах Российской Федерации они до настоящего времени находятся в непосредственном ведении законодательных органов власти, что предопределяет высокую степень их зависимости. Наблюдаются большие различия в статусе, компетенции, а также в количестве и квалификации персонала. На основе анализа международных норм, модели государственного аудита, реализуемой в России, и фактически складывающегося положения в диссертации обоснован вывод о том, субфедеральные счетные палаты, не имея возможности использовать дожные стандарты государственного аудита, не обеспечивают одинаково надежного контроля бюджетов и использования

другого государственного имущества и заняты преимущественно проведением традиционных контрольно-счетных мероприятий, связанных с определением соответствия фактических расходов целям и объемам, предусмотренным в бюджетах.

Российские органы государственного аудита в отличие от ведомственных и территориальных контрольных структур не имеют вертикального подчинения. Это предопределяет многовариантность местного законодательства, регулирующего их деятельность и различия в методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении. Выявлены существенные трудности в сфере их функционального взаимодействия: планирования и проведения совместных контрольных мероприятий, разработки и использования стандартов государственного аудита, обмена методическими и информационно-аналитическими материалами.

В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки общих основных норм, регламентирующих порядок функционирования органов государственного аудита на территории России. Роль методологического центра, координирующего разработку таких норм, могла бы выпонить Счетная палата РФ. Для реализации вышеуказанных функций предлагается внести необходимые изменения и допонения в Федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации, с тем, чтобы законодательно закрепить ее права по установлению стандартов и формированию информационной базы государственного аудита на всей территории Российской Федерации. При этом на субфедеральном уровне дожны быть приняты соответствующие законодательные акты и обеспечена модификация общих положений, исходя из конкретных условий при соблюдении общих принципов.

Значительные изменения содержания и методов традиционной модели внешнего государственного финансового контроля, связанные с развитием экономических реформ, изменением роли государства, порядка владения собственностью на финансовые ресурсы, капитал, производимые товары и

услуги, их распределения и использования, предопределяют новые требования к информационному обеспечению государственного аудита. Изложенное выше является исходной базой для рассмотрения проблем формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на основе единства теоретико-методологических подходов, требований к нормативно-правовому и организационному обеспечению, составу информации, проектно-технологическим решениям и другим компонентам, обеспечивающим методологическую и информационную совместимость и возможность информационного взаимодействия органов государственного аудита с субъектами и объектами контрольной деятельности.

2. Во второй главе Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами рассматриваются методологические основы системной организации государственного аудита и его значение в сфере управления.

Государственный аудит играет важную роль в процессе управления, а его органы являются стержневым звеном системы управления, поскольку сочетают в себе сферу парламентского и методы административного контроля, выступают в качестве внешнего контрольного звена по отношению ко всем без исключения экономическим субъектам, обладают широкими функциями и необходимыми пономочиями.

Контроль управления представлен как система наблюдения и проверки соответствия функционирования подсистемы принятым решениям, а также выработки основных и корректирующих действий посредством принятия управленческих решений, что способствует достижению запланированного результата. Он выступает как инструмент выявления и предупреждения отклонений, ошибок и рассматривается как элемент деятельности любой системы управления, любого управленческого звена.

В качестве важнейших принципов контроля управления выступают объективность и независимость. Основные способы его реализации -наблюдение, ревизия всех сторон деятельности, учет, отчетность и анализ.

В процессе управления контроль является элементом обратной связи, поскольку по результатам контрольных мероприятий производится корректировка ранее принятых решений и планов. Эффективно поставленный контроль призван иметь стратегическую направленность, ориентированную на результаты, быть своевременньш и достаточно технологичным. Он всегда направлен на достижение конкретных целей.

По мере углубления и расширения экономических реформ, изменения порядка владения производимыми материальными благами и услугами, их потребления, распределения и использования в содержании, формах и методах контроля происходят значительные изменения. Автор полагает, что ключевое значение при этом имеет организация многоплановых и последовательных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий -активной составляющей мониторинга социально-экономических процессов.

Объектом государственного аудита является государственный сектор экономики как составная часть экономики страны в целом. Он охватывает как институциональные единицы, относящиеся непосредственно к государственному управлению, так и принадлежащие государству предприятия, производящие товары и услуги на коммерческой основе, а также контролируемые им предприятия, имеющие в своем капитале государственные средства. Только в институциональных единицах, относящихся к управлению и поностью принадлежащих государству, сосредоточено более одной пятой всех основных фондов страны и треть общей численности занятых в экономике. Институциональные единицы взаимодействуют друг с другом и частным сектором в процессе производства валового внутреннего продукта, образования, распределения, перераспределения и использования доходов. Совокупность институциональных единиц государственного сектора образует сложную многоступенчатую, многоуровневую систему, и любая неопределенность, случайность во входных параметрах в нижних уровнях приводит к неопределенностям и случайностям в выходных параметрах подсистем более

высокого порядка и системы в целом, а значит, и к ошибочным оценкам достигнутых результатов.

Государственный аудит востребован гражданским обществом для непрерывного мониторинга и анализа состояния общественно-экономических отношений, оценки эффективности использования общественных ресурсов и действий государственных и муниципальных органов власти по реализации целевой функции обеспечения качества жизни граждан. В связи с этим приоритетами государственного аудита на федеральном уровне становятся, прежде всего, социально-экономические параметры, которые напрямую зависят от макроэкономических показателей, темпов экономического и социального развития государства.

Для реальных социально-экономических систем характерно сочетание различных иерархических структур - отраслевых, функциональных, территориальных, образующих полииерархические структуры. Паралельно с вертикальными связями и взаимодействием действуют и постоянно развиваются взаимоотношения по горизонтали. Права и обязанности по принятию решений все в большей мере перемещаются на нижние уровни. Роль и самостоятельность нижних звеньев возрастает. Возникают новые способы координации действий.

В диссертации обоснован тезис о том, что разнообразие вариантов воздействия на социально-экономическую систему, в том числе посредством государственного аудита и, следовательно, обратной реакции на воздействие со стороны этой системы, приводит в определенной мере к сложности управления государством. Обратная связь с органами управления устанавливается посредством отчетной информации, призванной отражать степень эффективности управляющих воздействий. Таким образом, государственный аудит поставляет информацию органам управления, решения которых также зависят от внешних факторов -состояния рынка, конкуренции, процентных ставок, темпов инфляции, налоговой и таможенной политики государства и других причин.

В определении организационной системы управления предполагается целенаправленный характер ее функционирования. Цель может быть достигнута, если организационные процессы будут обладать надежностью, оперативностью, непрерывностью и ритмичностью, устойчивостью, гибкостью и эффективностью. Свойства и особенности управления организационными системами в контексте потребностей государственного аудита влекут за собой необходимость решения проблем его информационного обеспечения.

В диссертации сформулировано положение о необходимости повышения научно-организационной активности органов государственного аудита в их практической деятельности, которую можно кратко охарактеризовать как процессное управление. Реализация процессного управления дожна сопровождаться систематизацией информации по конкретным направлениям (процессам), повышением прозрачности движения финансовых средств и других ресурсов, связанных с их планированием и реализацией.

Широкое внедрение процессного подхода в развивающуюся систему государственного аудита возможно лишь на основе внедрения в его деятельность современных научных подходов. Использование их на практике требует ряда управленческих новаций, что позволяет обеспечить последовательность организационно-методических мероприятий по изучению работы контрольно-счетных органов РФ. В ходе исследования разработаны системные карты совокупности их целей, классификации процессов и ключевых показателей деятельности в направлении достижения ими уровня государственного аудита.

Применительно к проблемам регионального развития государственный аудит рассматривается в работе как систематическая и конструктивная деятельность, базирующаяся на специфических факторах его воздействия

на подконтрольный объект3 и общих принципах государственного управления с целью обеспечения взаимосвязи интересов государства, хозяйствующих субъектов и граждан страны.

В системном плане цель государственного аудита состоит в том, чтобы поддерживать практические результаты на том уровне, который удовлетворяет требованиям общества. Цель более конкретно выражается в задачах государственного аудита. В диссертации рассматриваются два основных подхода к определению этих задач. При первом подходе задача выражается в оценке состояния и поведения экономических субъектов в соответствии с установленными нормами, при втором - в сопоставлении фактического состояния дел с намеченными целями, с тем чтобы предложить в случае необходимости корректирующие меры.

Изучение и систематизация организационно-правовых моделей действующей системы государственного аудита и функционирования контрольно-счетных (аудиторских) органов РФ в системе управления региональным развитием, а также практический опыт позволили выделить и проанализировать общие для них закономерности: однотипность решаемых задач и подконтрольной среды, однотипные формы и методы контрольной деятельности в сходных стандартных ситуациях и возможность использования общих принципов. Так, в работе обоснована необходимость планирования, организационного и информационного взаимодействия контрольно-счетных органов различного уровня, поскольку они, являясь в основном независимыми структурами, занимаются функционально сходными вопросами и имеют дело, как правило, с однотипными субъектами хозяйственной деятельности. На сходных основаниях базируется их функциональное и информационное взаимодействие с финансовыми, таможенными, налоговыми и другими контролирующими структурами.

' Подконтрольный объект, объект контроля - хозяйствующие субъекты, организации, органы государственной власти (или их подразделения), деятельность которых проверяется в целом или по какому-либо конкретному вопросу.

Предложены следующие организационные схемы взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере:

вертикальные - на базе одного федерального органа власти и управления (включая внебюджетные фонды и Банк России), имеющего свои территориальные органы на субфедеральном уровне;

горизонтальные - на базе взаимодействия и координации деятельности контрольных органов различного подчинения, но в пределах одного субъекта Федерации;

общесетевые (межведомственные, межрегиональные, смешанные), основанные на информационном взаимодействии контрольных органов различного подчинения и различной территориальной принадлежности.

При разработке общесистемных компонентов информационного взаимодействия федеральных и региональных информационно-аналитических систем с источниками экономической информации:

проведена типологизация технологий взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками этой информации;

систематизированы показатели - параметры учетных и информационно-аналитических систем, характеризующих их влияние на эффективность управленческих технологий государственного регулирования социально-экономического развития страны;

- разработана матрица влияния показателей учетных систем на параметры информационно-аналитических систем, характеризующих эффективность управления социально-экономическим развитием;

- разработан комплекс общесистемных компонентов информационного взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками экономической информации, реализующих элементы предложенной типологизации информационных ресурсов;

обоснованы рекомендации по применению разработанной концептуальной модели в качестве инструмента государственной информационной политики как фактора повышения результативности

деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и эффективности управления социально-экономическим развитием страны.

3. В третьей главе Информационные потребности государственного аудита рассмотрены аспекты информационного обеспечения государственного аудита во взаимосвязи с источниками экономической информации, постановкой учета хозяйствующих субъектов и системой государственной отчетности.

Анализ практики государственного аудита показывает его тесную связь с учетом и отчетностью, являющимися важными средствами осуществления его функций. Это обусловлено, в частности, тем, что предметом учета являются факты, имеющие экономическую и юридическую природу, а сам учет служит средством, методом и формой контроля. Расширение прогностических возможностей учета и отчетности способствует ориентированности государственного аудита на будущие изменения в системе управления. Главным направлением совершенствования учета является его формирование на основе единой методологии и единой исходной информационной базы.

По мнению автора, существенной функцией государственного аудита в интересах обеспечения информационных потребностей общества являются также разработка стандартной системы отчетности и ее анализ как по результатам финансово-экономической деятельности государства в целом, так и каждого отдельного его звена.

В диссертации проанализировано значение экономико-статистической и иной официальной информации, которая, так же как и система учета, занимает исключительно важное место для оценки количественных и качественных результатов деятельности властных структур, предпринимателей, итогов выпонения утвержденных в установленном порядке проектов, целевых программ и других приоритетных направлений. Однако на субфедеральном уровне возможности получения сведений от экономических субъектов ограничены по причинам организационного и

методического характера, а также в силу отсутствия законодательной базы, регулирующей процесс информационного взаимодействия сторон.

Действующая система государственной отчетности, методология сбора и разработки статистических показателей в рамках федеральной программы (плана) статистических наблюдений, приемлемые для федерального центра, слабо приспособлены для регионального и еще в меньшей степени для муниципального звена. Применяемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их идентификации, а на субфедеральном уровне -способы и методы статистического наблюдения, расчеты с помощью корректирующих коэффициентов не дают поной и объективной оценки происходящих в экономике процессов и явлений.

В работе проанализированы значительные трудности в становлении поноценной системы мониторинга региональных процессов, обусловленных особенностями современного периода: резким сокращением числа объектов статистического наблюдения, масштабов и поноты обязательной статистической отчетности, исключением из официальной статистики ряда направлений социально-экономических исследований, таких как теневая экономика и реальные доходы отдельных слоев населения. Практически не развивается и без того слабая муниципальная статистика - первооснова мониторинга субфедерального уровня. Для использования имеющейся непоной статистической информации необходимы специальные знания, профессиональные навыки, способность четко сформулировать задачу и сделать грамотный запрос о предоставлении определенных данных, что зачастую отсутствует у многих специалистов и руководителей, занятых в сфере управления, в том числе в органах государственного аудита ввиду их недостаточной информационной культуры.

На территории макрорегионов (федеральных округов, экономических районов) также имеет место устойчивый неудовлетворенный спрос на социально-экономическую информацию, что обусловлено, в частности, обстоятельствами экономического и структурного характера, например,

реализацией национальных проектов, формированием государственных корпораций, подвижностью границ различных рынков, не совпадающих с административно-территориальным делением отдельных субъектов Федерации, существенными изменениями законодательства и другими весьма вескими причинами,

В диссертации выявлены негативные последствия ведомственной и административно-территориальной разобщенности, связанной со слабой координацией в процессе создания и развития государственных информационно-аналитических систем федерального и субфедерального уровней. В их числе: снижение эффективности управления национальной экономикой на микро- и макроуровнях, что приводит к значительным потерям общественных ресурсов, в том числе бюджетных средств, снижению уровня информационной и экономической безопасности, сдерживанию роста конкурентоспособности России. Аргументирован вывод о том, что комплексное информационное обеспечение органов власти по уровням управления, хозяйствующих субъектов и населения позволит создать действенные механизмы государственного аудита и экономической самоорганизации общества в рыночных условиях, способствующие эффективному развитию экономики.

В диссертации обосновано предложение рассматривать систему информационного обеспечения государственного аудита и государственного управления в целом как инструмент формирования государственных информационных ресурсов и современных технологий, используемый для повышения эффективности государственного аудита. В числе направлений: моделирование, прогнозирование, планирование, управление и регулирование, мониторинг и контроль в рамках методологически единой интегрированной информационной среды, позволяющей фиксировать текущее состояние и оценить перспективы развития национальной экономики.

Отмеченные выше аспекты информационного обеспечения государственного аудита могут быть решены на основе предложений автора по созданию национального интегрированного информационно-экономического пространства.

Национальное интегрированное информационно-экономическое пространство (НИИЭП) определяется как совокупность административных, организационных и нормативно-правовых мер, технических и программных средств, а также собственно экономической информации, формируемой всеми органами государственного управления и хозяйствующими субъектами. Эта информация на основе информационного взаимодействия (обмена информацией) и консолидации в требуемых аспектах в состоянии целостно, функционально поно, методологически единообразно, во взаимосвязях и в динамике описать национальный хозяйственный комплекс, социально-экономическую среду общественного организма на всех уровнях и во всех звеньях государственной иерархии. Подобная совокупность мер и средств дожна обеспечивать сбор, передачу, актуализацию, хранение, защиту и санкционированное предоставление экономической информации, являющейся объектом государственного управленческого учета, различным категориям потребителей в соответствии с конкретными запросами и правом доступа.

Национальное интегрированное информационно-экономическое пространство призвано преодолеть ограниченность частных, узковедомственных подходов к организации информационного обеспечения государственного аудита и механизмов рыночного регулирования. С этой целью, с одной стороны, необходимо соблюсти примат общегосударственных интересов реализации целостного управления национальным развитием и социальным прогрессом, а с другой, формировать и поддерживать баланс интересов государства, частных предпринимателей (партнеров), регионов, местного самоуправления, локального уровня субъектов хозяйствования, общества, граждан.

При таком подходе государственная информационная политика в социально-экономической сфере может и дожна стать составной частью государственной административной и социально-экономической политики, содействуя повышению эффективности функционирования государственного и частного секторов экономики, обеспечивая целостность управления страной как единым национальным комплексом.

В работе предложены основные принципы создания и организации функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита. В их числе:

- системность сбора и аналитической обработки информации в соответствии с целями и задачами государственного аудита;

методологическая, лингвистическая и информационная совместимость баз данных текущей, ретроспективной и прогностической информации на межведомственном и межрегиональном уровне;

- налаженный обмен информацией между органами - обладателями информационных ресурсов, субъектами и объектами контрольной деятельности;

- открытость системы для поэтапной модернизации с использованием федеральных, региональных и муниципальных информационных ресурсов, объединением финансовых и материально-технических средств заинтересованных сторон, независимо от их ведомственной принадлежности;

- гарантированная обеспеченность информационной безопасности;

- достоверность и непротиворечивость информации;

- наличие хорошо подготовленных кадров.

В диссертации доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов и обеспечения на его основе интеграции, развития и применения в государственных информационных системах данных, основанных на единых принципах идентификации и учета хозяйствующих субъектов, стандартизации отчетности и организованных, в первую очередь, на основе Единого

государственного регистра предприятий и организаций (ЕГРПО), Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК), Единого государственного регистра юридических лиц (ЕГРЮЛ), иных системообразующих регистров, баз статистических данных и других массивов информации.

По результатам исследования правоотношений в сфере регистрации и учета хозяйствующих субъектов как источников экономической информации выявлены риски, возникающие в процессе их идентификации, разработаны рекомендации по систематизации результатов анализа методического инструментария и сложившейся системы нормативных документов, обеспечивающих порядок регистрации и учета хозяйствующих субъектов в органах власти и управления.

В процессе исследования предложены первоочередные практические мероприятия по совершенствованию информационного взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере и разработаны рекомендации в адрес Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Федеральной службы государственной статистики, органов государственной власти, координирующих деятельность федеральных министерств и ведомств на уровне федеральных округов, органов власти субъектов Российской Федерации по развитию системы государственных информационных ресурсов.

4. Четвертая глава Информационное взаимодействие органов государственного аудита с другими органами управления социально-экономическим развитием посвящена вопросам, связанным с формированием информационной инфраструктуры государственного аудита и налаживанием информационного взаимодействия с обладателями информационных ресурсов.

Особенностью создаваемой интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита является обилие субъектов информационного взаимодействия, объектов контроля и

управления в целом, а также первоисточников информации. Кроме того, информационные ресурсы государственного аудита разбросаны в географическом пространстве с соответствующими часовыми поясами.

В этой связи уточнено понятие формирования информационного пространства государственного аудита во взаимодействии с источниками информации и отмечено, что это самостоятельный этап работ, требующий специализированных технологий, обеспечивающих возможность инвентаризации имеющейся экономической информации, ее актуализации, кодирования сведений, формирования массивов баз данных и т.д.

Поддержание информационного пространства, элементов территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита и самой автоматизированной системы также является самостоятельной и сложной задачей. В информационном пространстве этой системы наличие достоверных первичных данных и обобщенных сведений становится необходимым условием ее развития, а комплексность в использовании административных и иных источников информации позволит существенно сократить соответствующие бюджетные расходы.

Для обеспечения информационных потребностей государственного аудита на уровне субъектов Российской Федерации источниками необходимой информации, помимо региональных органов испонительной власти, представляющих, в частности, сведения об испонении регионального бюджета, и хозяйствующих субъектов, дожны являться территориальные органы федеральных структур, таких, например, как Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба финансового мониторинга и др. Однако, как показало исследование, далеко не все территориальные органы федеральных органов испонительной власти наделены соответствующими пономочиями и располагают данными, необходимыми контрольно-счетным органам.

Отсутствие необходимых правовых норм и нужной информации, оперативного доступа к ней и ограниченная возможность информационного обмена влияют на результативность их работы, что, в конечном счете, сказывается на качестве системы государственного управления.

Исследование подтвердило, что действующие нормативно-правовые акты (общенациональные, ведомственные и другие) не обеспечивают в дожной мере координацию и оперативное информационное взаимодействие субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, особенно в горизонтальной плоскости.

Регламентация многостороннего горизонтального обмена информацией в этой среде на федеральном, региональном и местном уровнях недостаточна, практически отсутствуют системная координация, организационно-методические и информационные инструменты межрегионального информационного взаимодействия.

С целью обеспечения координации работы субъектов контрольной деятельности в финансово-экономической сфере в области планирования и проведения контрольных мероприятий в диссертации разработаны и предложены для практического использования основные типы ситуативных моделей информационного взаимодействия по уровням бюджетной системы. Доминирует при этом Счетная палата РФ как высший орган государственного аудита, ответственный за объективную оценку соответствия целей и результатов социально-экономической политики, формируемой Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием Российской Федерации и реализуемой Правительством страны. Предложены первоочередные мероприятия по совершенствованию организации информационных ресурсов в интересах государственного аудита как элемента эффективного управления развитием экономики.

5. В пятой главе Концепция информатизации государственного аудита изложены основные принципы создания, функционирования и

развития территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, которая дожна быть ориентирована на реализацию его функций в условиях информационного взаимодействия с субъектами контрольной деятельности и подконтрольными объектами по всем трем уровням бюджетной системы: федеральному, региональному и муниципальному. Такой подход позволяет автору рассматривать возможность внедрения в России используемой за рубежом технологии постоянного или непрерывного аудита - своего рода метода дистанционного мониторинга, применяемого с целью постоянного выпонения связанных с аудитом действий4. Очевидно, что информационная технология играет в данном случае ключевую роль.

В диссертации обосновано положение о том, что структура и состав информационного и программного обеспечения территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита дожны базироваться на соблюдении общесистемных принципов и требований национальных стандартов, исходя из общей для органов государственного аудита модели предметной области - процесса формирования и использования общественных ресурсов. Принципы ее развития дожны соответствовать принципам, изложенным в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации.

Реализация функций территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита может быть обеспечена посредством программных комплексов, примером которых могут служить подсистемы и комплексы средств автоматизации информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты РФ. Вместе с тем было бы ошибкой тиражировать их без изменения существующих проектных решений и разработки новых.

4 Согласно определения, данного Институтом внутренних аудиторов (Institute of Internal Auditors - IIA). -Continuous Auditing: Implications for Assurance, Monitoring, and Risk Assessment/ A Summary of The IIA's Global Technology Audit Guide, 2005. ACL Services Ltd. WP/GTAG/181105.

Особенность обеспечивающих государственный аудит подсистем заключается в некотором различии функций и кадрового состава соответствующих подразделений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Поэтому при реализации программных комплексов каждой подсистемы в рамках единого системного проекта не исключается использование набора инструментальных средств, технологических и архитектурных решений, учитывающих эту специфику.

Информационно-поисковая подсистема объективно будет отличаться новизной в системе проектных решений, поскольку для доступа к открытым внешним источникам информации, включая сеть Интернет, дожно обеспечиваться сопряжение с подсистемами внешнего взаимодействия при условии соблюдения требований обеспечения конфиденциальности информации, полученной при подготовке и проведении аудиторских мероприятий.

Прикладные программные комплексы, решающие основные функциональные задачи, дожны использовать однородный массив данных, что на практике не реализуется. Предстоит унифицировать не только технологию представления сведений и интерфейсы доступа к ним, но и создать единую логическую структуру баз данных контрольно-счетных органов по уровням системы.

В этих условиях территориально-распределенная информационно-аналитическая система государственного аудита дожна:

- способствовать накоплению и систематизации данных в режиме информационного взаимодействия с другими органами власти по уровням управления, в том числе с финансовыми контролирующими структурами, имеющими, в отличие от органов государственного аудита, территориальные подведомственные организации, подконтрольными объектами и иными участниками бюджетного процесса;

- обеспечивать предоставление информации в необходимой для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий

временной, пространственной, объектной и иерархической ретроспективе с заданной степенью детализации;

- содействовать освоению развиваемой за рубежом технологии постоянного (непрерывного) аудита, позволяющего существенно повысить надежность и эффективность контроля, снизить нагрузку на подконтрольные объекты, оперативно выявлять нарушения и недостатки, предупреждать риски или в значительной степени уменьшать наносимый ими ущерб, а также значительно сократить время и трудозатраты на проведение самих аудиторских мероприятий.

В предлагаемой в диссертации концепции организации информационного обеспечения государственного аудита воедино связаны его методология и информационные технологии, учтены основные тенденции их развития. Это позволит при внедрении проектируемой системы обеспечить эффективное выпонение основных функций Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов регионального и муниципального уровней.

6. В шестой главе Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения дан анализ базовых актов в российском законодательстве, устанавливающих правовые нормы предоставления информации, и разработаны предложения по их развитию.

Важнейшими принципами совершенствования законодательства в данной области дожны являться: внутреннее единство, системная целостность и структурная упорядоченность (до нормы права). Однако утверждено множество нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, которые носят общий характер и не содержат соответствующих механизмов их реализации.

В ходе исследования выявлены недостатки действующих на субфедеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами информационного обеспечения государственного аудита. Методы правового обеспечения информационной

поддержки данной сферы не разработаны. Подготовка проектов правовых актов дожным образом не скоординирована, что приводит к противоречивым законодательным решениям и затрудняет получение информации.

Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит положения, имеющие декларативный характер, а свыше нескольких десятков отсылочных норм предусматривают разработку федеральных законов, нормативных правовых актов государственных органов испонительной власти Российской Федерации, которые до настоящего времени не реализованы. Действенные механизмы обеспечения доступа к информации, необходимой органам государственного аудита и другим субъектам контрольной деятельности в финансово-экономической сфере, отсутствуют. Бюджетный кодекс Российской Федерации (принят в 1998 г., с изм. и доп.) также не содержит правовых норм о порядке и условиях информационного взаимодействия органов государственного аудита с другими обладателями информационных ресурсов и подконтрольными объектами по уровням бюджетной системы. До настоящего времени не урегулированы правоотношения, связанные с формированием единого информационного пространства Российской Федерации.

Несмотря на указание Президента Российской Федерации в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18.04.2002 г. о необходимости определить соответствующим федеральным законом предметный перечень информации, общедоступность которой обязаны обеспечить органы государственной власти Российской Федерации, такой закон до настоящего времени не принят. Нет и законодательного акта Об информационном взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, а применение Федерального закона Об электронно-цифровой подписи сдерживается в ряде случаев отсутствием

соответствующих подзаконных актов, необходимых финансовых и технических возможностей.

Решение проблем на основе обоюдной договоренности сторон (протоколы, соглашения и др.) не может являться альтернативой законодательно закрепленных положений, гарантирующих обеспечение потребностей общества, органов государственной власти и местного самоуправления, включая счетные палаты разного уровня, в получении поной, достоверной и своевременной информации.

Бессистемность, несогласованность норм, отсутствие национальных стандартов, бюрократические барьеры, а также неэффективность процесса согласования проектов нормативных правовых актов из-за несовершенства процедур согласования, предусмотренных в нормативных правовых актах органов испонительной власти, в значительной мере отражается на качестве принимаемых ими решений.

В ходе исследования доказано, что государственная информационная политика, являясь инструментом совершенствования и реформирования системы государственного управления национальным развитием, дожна:

- способствовать созданию необходимых условий для формирования системы информационного обеспечения государственного аудита как элемента управления всеми активами и пассивами общественного сектора экономики и методологическому единству социально-экономической информации;

содействовать развитию других информационных систем, позволяющих наиболее поно реализовать потенциал государственного аудита в направлении мониторинга и обеспечения возможности оценки реального положения дел в экономике, социальной сфере и обществе, а также социально-экономического моделирования альтернативных вариантов стратегии экономического развития.

Для преодоления выявленных системных недостатков в диссертации предложено:

- провести инвентаризацию и систематизацию нормативно-правовой базы в области информационного обеспечения государственного аудита на федеральном и субфедеральном уровнях с целью исключения противоречивых положений, а также определения недостающих норм права;

- выработать единые правовые основы, конкретизирующие задачи и функции всех без исключения обладателей информационных ресурсов, включая соответствующие министерства и ведомства, по сбору, обработке, хранению и предоставлению экономической информации, усилив их ответственность перед обществом за достоверность сведений;

- организовать постоянный мониторинг за согласованностью правовых норм федерального уровня и соответствующих актов субъектов Российской Федерации в информационной сфере, имеющих непосредственное отношение к системе информационного обеспечения государственного аудита.

В заключении сформулированы основные выводы, вытекающие из содержания диссертационной работы.

3. ПЕРЕЧЕНЬ ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1. Иванова Е.И. Организация учета хозяйствующих субъектов в Российской Федерации (направления и пути развития): Монография. -Таганрог: ТИУиЭ, 2007. - 14,6 п.л.

2. Иванова Е.И. Информационные ресурсы государственного аудита (теория и практика): Монография. - М.: ИИЦ Статистика России, 2008. - 22 п.л.

3. Юсупова Н.И., Иванова Е.И., Фатгахов Р.В., Сметанина О.Н. Информационное обеспечение управления и контроля: Монография. - М.: Машиностроение, 2008. -17,5 п.л. (лично автора - 11,3 п.л.).

По перечню ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК

4. Иванова Е.И. Проблемы формирования информационных ресурсов в области статистической деятельности и пути их решения // Вопросы статистики, 1998. № 2. - 0,6 п.л.

5. Иванова Е.И., Забелин В.Н., Божко В.П. Особенности построения статистических информационных систем в государствах с рыночной экономикой // Вопросы статистики, 1998. № 8. - 0,6 п.л. (лично автора - 0,3 п.л.).

6. Иванова Е.И. Организационно-методологические принципы построения ИТКСС // Вопросы статистики, 1999. № 2. - 0,6 п.л.

7. Иванова Е.И., Черкашенко В.Н., Чистякова C.B. Риск - менеджмент, эффективность государственной политики и величина Стабилизационного фонда // Банковское дело, 2006. № 8. - 0,5 п.л. (лично автора - 0,2 п.л.).

8. Иванова Е.И. Роль Счетной палаты РФ в формировании бюджетной системы страны // - СПб.: Экономика и управление, 2006. № 4 (25). - 0,6 п.л.

9. Иванова Е.И. Информационные ресурсы и взаимодействие государственных контрольно-счетных органов // Аудит и финансовый анализ, 2007. № 3. - 3,4 п.л.

10. Иванова Е.И. Развитие информационно - телекоммуникационной системы контрольно-счетных органов РФ // Федерализм, 2007. № 5. - 0,6 п.л.

11. Иванова Е.И. Информационные проблемы управления региональной экономикой // Региональная экономика (теория и практика), 2007. №5 (44).-0,96 пл.

12. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Информационные методы повышения эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит, 2007. № 38 (278). - 0,9 п.л. (лично автора - 0,6 пл.).

13. Иванова Е.И. Информационное взаимодействие органов управления социально-экономическим развитием // Проблемы теории и практики управления, 2007. № 6. - 0,5 пл.

14. Иванова Е.И. Информационные проблемы управления национальным социально-экономическим развитием // Финансы и бизнес, 2007. № 2. - 0,5 п.л.

15. Иванова Е.И. Проблемы информационного обеспечения государственных органов власти в условиях интеграции России в мировую экономику // Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований Финансово-налоговые, банковские и валютные аспекты интеграции России в мировую экономику. Финансы и статистика, 2008. -0,5 п.л.

16. Иванова Е.И., Холод Л.Л., Хрусталев Е.Ю. Концепция процессного управления государственным финансовым контролем // Аудит и финансовый анализ, 2008. № 3. - 0,8 п.л. (лично автора - 0,3 п.л.).

Учебные и учебно-методические пособия

17. Иванова Е.И., Мельник М.В., Шлейников В.И. Аудит эффективности в рыночной экономике: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2007. - 20,5 п.л. (лично автора - 7,0 п.л.). Допущено УМО по образованию в области финансов, учета и мировой экономики в качестве учебного пособия для студентов, обучающихся по специальностям Финансы и кредит, Бухгатерский учет, анализ и аудит.

18. Иванова Е.И., Кузнецова О.В., Чепляева О.К. Развитие бюджетного федерализма и региональные аспекты в области налогообложения: Учебно-методическое пособие. - М.: НИИ СП, 2007. - 4,7 п.л. (лично автора - 1,7 п.л.). Рекомендовано УМО в области экономики и экономической теории в качестве учебно-методического пособия для студентов, аспирантов и слушателей системы высшего, послевузовского и допонительного профессионального образования.

19. Иванова Е.И. Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса: Учебно-методическое пособие. -М.: ИИЦ ИПКгосслужбы, 2007. - 14,5 п.л.

20. Иванова Е.И., Коваль Г.М., Тимофеева О.Ф. Приграничное сотрудничество: пути и перспективы развития: Учебное пособие в 2-х частях.

- Курск: КИГМС, 2007. - 22,56 п.л. (лично автора - 11,8 п.л.).

21. Иванова Е.И., Николаева Е.Е., Сарычев А.В., Чепляева O.K. Реформа местного самоуправления в системе мер по совершенствованию публичной власти в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. -М.: НИИ СП, 2008. - 6,3 п.л. (лично автора - 1,5 п.л.). Рекомендовано УМО в области экономики и экономической теории в качестве учебно-методического пособия для студентов, аспирантов и слушателей системы высшего, послевузовского и допонительного профессионального образования.

Другие публикации

22. Иванова Е.И. Проблемы создания и ведения Государственного реестра предприятий // Сб. Проблемы создания и использования баз и банков данных. - М.: НТЦ Информрегистр, 1993. - 0,3 п.л.

23. Иванова Е.И. Статистические информационные системы в рыночной экономике. ECSC-EC-EAEC - Brussels, 1994. - 0,4 п.л.

24. Иванова Е.И. Современное положение статистики в России и перспективы развития информационно-вычислительной системы // Семинар Стратегия использования вычислительной техники в статистике стран СНГ

- Brussels.: TCSC-TC-TFTC, 1995. - 0,4 п.л.

25. Иванова Е,И. Информационно-вычислительная система статистики и безопасность // ВПК, 1995. № 4 (11). - 0,6 п.л.

26. Иванова Е.И., Коломейцева Г.В. Register of Enterprises in Russia // -Stokgolm: STPSTAT. Nov. 9.1995. - 0,6 п.л. (лично автора - 0,4 п.л.).

27. Иванова Е.И. Статистическая отчетность в условиях рыночной экономики Н Закон, 1996. № 2. - 0,4 п.л.

28. Иванова Е.И. О проблемах интеграции и учета государственных информационных ресурсов // Сб. Информационные технологии в экономических системах. - М.: МЭСИ. 1996. - 0,8 п.л.

29. Иванова Е.И. Создание информационно - телекоммуникационной системы статистики России // Человек и компьютер, 1997. № 7 и № 8. - 0,8 п.л.

30. Иванова Е.И. К вопросу построения системы информационно-аналитической поддержки управления экономическим развитием региона // Сб. Проблемы развития информационных технологий в современных экономических системах. - М.: МЭСИ. 1997. - 0,6 п.л.

31. Иванова Е.И. Проблемы организации учета предприятий // Всероссийская Конференция финансистов Роль финансов в стабилизации Российской экономики. -М.: Гильдия финансистов, 1997. -0,4 п.л.

32. Иванова Е.И. Роль государственной статистики в формировании информационного общества России // Материалы Парламентских слушаний О построении в России информационного общества. Государственная Дума II созыва, 1997. -0,3 п.л.

33. Иванова Е.И. Проблемы развития информационных технологий в современных экономических системах // Сб. научных трудов. - М.: МЭСИ, 1997.-0,8 п.л.

34. Иванова Е.И. Информационные технологии в системе электронной обработки информации // Материалы Всероссийской научной конференции Экономические информационные системы на пороге XXI века. - М.: МЭСИ, 1999.-0,4 п.л.

35. Иванова Е.И., Фаттахов Р.В. Государственный финансовый контроль. Системный подход (препринт монографии) // - М.: СОПС РАН, Минэкономразвития РФ, 2006. - 4,4 п.л. (лично автора - 2,5 п.л.).

36. Иванова Е.И., Сметанина О.Н., Фаттахов Р.В. Контроль как функция управления в сложных системах (препринт монографии) II - Уфа: УНЦ РАН, 2006. - 2,5 п.л. (лично автора - 1,0 п.л.).

37. Иванова Е.И., Перекрест И.В. Основные аспекты разработки типовых функциональных моделей информационного взаимодействия

контрольно - счетных органов РФ (препринт научного доклада) // - СПб.: СПб ЭМИ РАН, 2006. - 3,4 п.л. (лично автора- 1,7 пл.).

38. Иванова Е.И., Перекрест В.Т. Методы проблемной типологизации субъектов РФ в задачах оценки эффективности информационного взаимодействия ОГВ и ДТОГС (препринт научного доклада) // - СПб.: СПб ЭМИ РАН, 2006. - 3,4 п.л. (лично автора - 1,7 п.л.).

39. Ivanova E.I. Information Technologies of the State Financial Control. // Karlsruhe, Germany, Computer Science and Information Technologies (CSIT'2006), Inter-national Scientific Issue, Proceedings Volume 1, 2006. - 0,2 п.л.

40. Ivanova E.I., Smetanina O.N., Yussupova N.I. Model - Program Complex for efficiency evaluation of spending public fonds in social sphere // Information Technologies and Mathematical Methods of Investigation in Economics, Bashkir-Saxon Forum, - Ufa. 2006. September 8. - 0,6 п.л. (лично автора - 0,3 п.л.).

41. Иванова Е.И. Методы измерения и мониторинга деятельности предприятий // Материалы 8-го Всероссийского симпозиума Стратегическое планирование и развитие предприятий. Секция 2 Модели и методы разработки стратегии предприятия. - М.: ЦЭМИ РАН, 2007. - 0,2 п.л.

42. Иванова Е.И. Проблемы информационного обеспечения федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации, 2007. № 5. - 0,8 п.л.

43. Иванова Е.И., Сметанина О.Н., Юсупова Н.И. О роли информационных ресурсов при поддержке принятия управленческих решений на региональном уровне // - Уфа: Вестник УГАТУ, 2007. № 2(20). -0,5 п.л. (лично автора - 0,2 п.л.).

44. Иванова Е.И. Проблемы преодоления межведомственного информационного барьера при осуществлении контрольной деятельности // Учет и контроль, 2007. № 4. - 0,4 п.л.

45. Иванова Е.И., Юсупова Н.И., Сметанина О.Н. Управление экономическими системами: инновации с использованием интелектуальных систем // - Уфа.: Экономика и управление, 2007. № 4 (78). - 0,4 п.л. (лично автора - 0,2 п.л.).

46. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Организация и использование информационных ресурсов для нужд государственного финансового контроля // Препринт # WP/2007/220. - М.: ЦЭМИ РАН, 2007. - 4,6 пл. (лично автора - 3,0 п.л.)

47. Иванова Е.И. Концепция организации информационного обеспечения Счетной палаты России // Концепции: научно-практический журнал, 2007. № 2 (19). - 0,9 п.л.

48. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Информатизация государственного управления и проблемы национальной безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 2008. № 2 (23). - 1,35 п.л. (лично автора - 0,8 п.л.).

49. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Методология организации и использования информационных ресурсов для управления региональной экономикой // Информационные ресурсы России, 2008. № 3 (ЮЗ). - 0,7 п.л. (лично автора - 0,4 п.л.).

50. Иванова Е.И., Кузнецова О.В., Чепляева О.К. Оценка зависимости размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации от выпонения ими условий качества управления // - М.: НИИ СП, 2008. - 2,9 п.л. (лично автора - 1,0 п.л.).

51. Иванова Е.И., Хрусталев Е.Ю. Информационные аспекты аудита эффективности использования средств федерального бюджета // Прикладная информатика, 2008. № 5(17). - 1,0 п.л. (лично автора - 0,5 п.л.).

52. Иванова Е.И. Организация контроля за деятельностью государственных корпораций // Сб. Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы. - М.: Институт экономики РАН, 2008. - 0,3 п.л.

Подписано в печать 10.12.2008 г. Зак.100 тир.ЮО экз.объем 3,1 п.л. Отпечатано в ИЭ РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Иванова, Елена Ивановна

Введение.

Глава 1. Государственный аудит и перспективы его развития в

1.1. Институт государственного аудита в Российской Федерации.

1.2. Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России.

Выводы по главе 1.

Глава 2. Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами.

2.1. Основные принципы системного анализа в управленческом цикле и государственный аудит.

2.2. Применение процессного подхода в системе государственного аудита.

2.3. Функциональные модели взаимодействия субъектов и объектов контрольной деятельности.

Выводы по главе 2.

Глава 3. Информационные потребности государственного аудита

3.1. Роль государственных информационных ресурсов в системе управления социально-экономическим развитием и требования к

3.2. Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита.

3.3. Проблемы формирования информационной среды в регионах, на муниципальном уровне и пути их решения.

3.4. Источники формирования государственных информационных ресурсов, необходимых для обеспечения государственного аудита

3.5. Первоочередные мероприятия по совершенствованию информационного обеспечения государственного аудита.

Выводы по главе 3.

Глава 4. Информационное взаимодействие органов государственного аудита с органами управления социально-экономическим развитием.

4.1. Интегрированное информационное пространство государственного аудита.

4.2. Информационное взаимодействие в системе государственного аудита.

Выводы по главе 4.

Глава 5. Концепция информатизации государственного аудита.

5.1. Анализ текущего состояния информатизации Счетной палаты РФ.

5.2. Проблемы создания и функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на су б федеральном уровне

5.3. Принципы организации и функционирования ГИАС КСО.

5.4. Перспективы развития и модернизации системы.

Выводы по главе 5.

Глава 6. Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения.

6.1. Базовые акты законодательства Российской Федерации в области информационного обеспечения.

6.2. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования и управления информационными ресурсами государственного аудита

6.3. Предложения по развитию норм права в целях информационного обеспечения государственного аудита.

Выводы по главе 6.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита"

Актуальность темы исследования. Государственный аудит является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики. Институт государственного аудита призван выпонять не только контрольные, но и профилактические функции, выявляя на ранней стадии отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы вовремя исправить ситуацию либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем1.

Как неотъемлемая часть общественного регулирования, государственный аудит обеспечивает независимую объективную оценку результатов управленческой деятельности и дает информацию, позволяющую на основе принципа обратной связи вырабатывать и воплощать в жизнь корректирующие решения, ориентированные на достижение целей социально-экономического развития. Осуществление органами государственного аудита действенных мер возможно только при использовании адекватных форм и методов их работы, наличии высококвалифицированных кадров, развитой информационной среды и совершенной нормативной базы.

Инструментом государственного аудита, способным обеспечить существенное повышение эффективности его функционирования, являются государственные информационные ресурсы, методология создания и использования которых применительно к исследуемой области требует новых подходов, основанных на современных эффективных инновационно-информационных технологиях. Факторами информационного обеспечения государственного аудита, системной связи всех его механизмов и структур Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. становятся учет, отчетность и режим информационного взаимодействия всех субъектов контрольной деятельности.

Нынешний этап становления системы государственного аудита в стране характерен тем, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как соответствующие структуры субфедерального уровня (контрольно-счетные органы на местах) до сих пор находятся на различных этапах своего развития.

Эффективность функционирования органов государственного аудита различного статуса в решающей степени зависит от актуальности, поноты и надежности используемой ими информации, глубины и качества ее анализа. Все они испытывают острый недостаток в такой информации, дефицит которой связан с отсутствием поноценной системы регистрационно-учетных функций государства и слабой разработанностью научно-обоснованных подходов к определению характера и объема данных, необходимых для мониторинга использования общественных ресурсов в целях эффективного социально-экономического развития.

Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования проблем информационного обеспечения государственного аудита. Создание необходимой ему интегрированной информационной среды на базе Единой информационной телекоммуникационной системы, реализуемой в рамках проекта Электронное правительство, исходя из принципов, заложенных в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации, окажет серьезное позитивное воздействие на результативность работы органов государственного аудита всех уровней, будет способствовать общему развитию государственных информационных ресурсов и положительно повлияет на формирование информационной культуры общества в целом.

Развитие теории создания системы информационного обеспечения государственного аудита будет способствовать вхождению России в зону формирования информационных основ публичного управления и международного информационного обмена в исследуемой области с учетом обеспечения требуемого уровня безопасности.

Степень разработанности темы. Проблемам информационного обеспечения экономических систем и развитию внешнего государственного финансового контроля посвящен целый ряд отечественных и зарубежных исследований.

Так, различные аспекты формирования государственных информационных ресурсов в интересах системы управления освещаются в исследованиях Г.Т. Артамонова, И.Л. Бачило, А.И. Берга, О.В. Голосова, A.M. Карминского, Э.М. Киган, B.J1. Макарова, В.П. Морозова, Г.В. Росса, Е.Ю. Хрусталева, Д.С. Черешкина и ряда других ученых. В области информационных систем и ' технологий выделяются фундаментальные работы Н.В. Макаровой, О.П. Ильиной, В.Т. Перекреста, И.П. Норенкова, А.Н. Романова, А.П. Рязанцева, B.C. Торопцова, Р.В. Фаттахова, Дейвида М.Х. Филипса, Д.В. Чистова, E.JL Шуремова, Н.И. Юсуповой.

В современной экономической науке проблемы, раскрывающие сущность и методологию учета, экономического анализа и аудита в контексте действующей нормативно-правовой базы, теории управления и системных подходов, рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.Г. Грязновой, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляда, Ф.Л. Дефлиса, А.Г. Зельднера, И.И. Елисеевой, О. Рейли, Л.П. Павловой, В.Ф. Палия, В.Г. Панскова, И.А. Погосова, В.М. Родионовой, Э.П. Сейджа, В.К. Сенчагова, С.В. Степашина, Дж. Стрика, Ч.С. Уайта, P.A. Фатхутдинова, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Д. Шеремета и других видных ученых.

Общие и частные вопросы методологии и технологии аудита, учета и системного анализа нашли отражение в работах таких авторов, как Т.Н. Агапова, Э. Арене, М.В. Васильева, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, М.Р.

Ефимова, Н.Д. Ильенкова, Д.Р. Кармайкл, Дж. Лоббек, М.В. Мельник, A.A. Пискунов, Д. Рэттрейем, Д.К. Робертсон, С.Н. Рябухин, А.Н. Саунин, Н.С. Столяров, В.З. Шевлоков и другие.

Однако, несмотря на наличие определенной научной основы, до настоящего времени не разработаны проблема взаимосвязи государственного аудита в Российской Федерации с созданными на базе теоретико-методологических положений государственными информационными ресурсами и обоснования обеспечения его органов информацией, необходимой для эффективной и результативной реализации их функций.

Цель исследования. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности государственного аудита в России на основе формирования и последующего внедрения интегрированной системы его информационного обеспечения.

Реализация поставленной цели вызвала необходимость решить следующие задачи:

- проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственного аудита и на этой основе уточнить его место и роль в системе управления социально-экономическим развитием;

- рассмотреть государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами, на этой основе раскрыть возможности и необходимые предпосыки применения процессного подхода для повышения качества его планирования и осуществления на федеральном и субфедеральном уровнях;

- выявить ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита, определить его информационные потребности и основные направления формирования информационных ресурсов, необходимых для повышения эффективности государственного аудита и государственного управления в целом;

- дать оценку, системе идентификации и учета институциональных единиц как источников экономической информации, ее поноте и качеству;

- исследовать действующую систему информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного аудита и определить направления ее развития;

- разработать рекомендации по созданию информационно-технологических и правовых условий, необходимых для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита.

Достижению цели и решению проблемы разработки научных основ формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита подчинена структура и логика диссертационной работы.

Объект исследования. Объектом исследования является государственный аудит, его роль в системе управления государственными активами и воздействие на социально-экономическую сферу.

Предмет исследования. Предметом исследования является формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита в контексте управления социально-экономическим развитием.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, теории экономической статистики, единстве логического и исторического методов познания, принципах системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи как в самой системе государственного аудита, так и в ее взаимоотношениях с системой управления, научных трудах в области институциональных разделов экономической теории, экономического анализа и статистики, бухгатерского учета и отчетности, теории информации и применения информационных технологий при моделировании сложных экономических систем. Теоретические выводы автор разработал и обосновал, опираясь на отечественную и мировую практику, законодательные и другие нормативные акты Российской Федерации.

Информационную базу исследования составляют официальные материалы Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), нормативные документы других органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати, научные разработки Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП). Использованы также материалы, полученные автором во время командировок в субъекты Российской Федерации и зарубежные страны.

Научная новизна исследования состоит в логическом обосновании концепции формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как института, призванного способствовать повышению эффективности управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики в целях повышения уровня и качества социально-экономического развития. В соответствии с этой концепцией:

1) базируясь на сформулированном логическом обосновании места и роли института государственного аудита как обязательного элемента государственного управления, обеспечивающего независимый внешний контроль и объективную оценку деятельности органов государственной власти по использованию общественных ресурсов, в диссертации предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита в их взаимосвязи с информационным обеспечением. Соответственно определены новые базовые требования к его информационной среде. В отличие от информации, использовавшейся применительно к ранее принятой концепции внешнего государственного финансового контроля, направленного на оценку соответствия расходования бюджетных средств целям и объемам, предусмотренным в законе о бюджете, в диссертации разработаны требования к информационной среде, необходимой для независимой объективной оценки результатов управленческой деятельности по использованию всего государственного имущества и принятия корректирующих решений, направленных на достижение целей социально-экономического развития;

2) государственный аудит рассмотрен в контексте системных принципов управления, и на этой основе доказана возможность стандартизации деятельности его органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на региональном и муниципальном уровнях и интегрированного информационного пространства государственного аудита. Реализация процессного подхода предполагает выделение элементов аудита, организацию планирования аудиторской деятельности и технологию анализа применительно к этим элементам, а также создание сбалансированной системы информации на основе стандартных регламентирующих документов;

3) обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию институциональных единиц. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации информации и разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций экономических субъектов в соответствие с целями и задачами государственного аудита. Реализация предложений обеспечит поноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений, и будет способствовать повышению уровня аналитической и прогнозной деятельности органов управления в социально-экономической сфере;

4) на основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита различного уровня разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности данных структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Основой национального интегрированного информационно-экономического пространства являются обусловленные методологическим единством понота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними;

5) разработаны принципы создания территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня методологию постоянного (непрерывного) дистанг^ионного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в лэлектронном правительстве.

Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что сделан вклад в развитие нового направления в экономической науке в области становления института государственного аудита и обеспечения его информационных потребностей. Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.

Результаты исследования могут быть использованы:

- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;

- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;

- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами испонительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;

- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.

Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности Бухгатерский учет, анализ и аудит и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин Экономика и управление народным хозяйством, Теория управления экономическими системами, Экономическая теория, Национальная экономика, Статистика, Право, Информатика.

Апробация результатов исследования. Основные научно-практические выводы диссертации апробированы и использованы:

- при выпонении с участием автора девяти научно-исследовательских работ НИИ СП, в числе которых Исследование системы государственного финансового контроля на региональном уровне и направлений повышения эффективности его функционирования (2004 г.),

Анализ сложившейся практики и выявление проблем развития территориальных информационных систем с позиций формирования информационных ресурсов контрольно-счетных органов (2005 г.), Разработка аналитических и методических материалов на основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей принципы организации регистрации и учета хозяйствующих субъектов (2006 г.), Разработка аналитических и методических материалов на основе анализа типовых функциональных моделей информационного взаимодействия КСО РФ (2006 г.), Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства Российской Федерации и Методологические основы информационного обеспечения управления и контроля (региональный аспект) (2008 г.), а также НИР Оценка нормативов ИЛИ РАН по разработке сложных информационных систем на соответствие требованиям действующих законодательных и иных нормативных правовых актов и анализ обоснованности применения нормативной базы ИЛИ РАН при выпонении опытно-конструкторских работ специального назначения, выпоненной в рамках Государственного контракта от 15 марта 2007 г. № 4-06/07;

- при подготовке проекта Федерального закона от 20.02.95 № 24-ФЗ Об информации, информатизации и защите информации (1994 г.);

- при подготовке предложений в части информационного обеспечения к Федеральному закону от 06.10.03 № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (2003 г.), Федеральному закону от 29.11.07 № 282-ФЗ Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации (2007 г.) и проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа ЧЮгры О системе "Социально-платежная карта "Югра" (2008 г.).

Положения и выводы исследования были доложены автором на 11-ти научно-практических конференциях и семинарах: Международном семинаре Стратегия использования вычислительной техники в статистике стран СНГ

Брюссель, 1995), Международной научно-практической конференции л350 лет государственному финансовому контролю в России (Тюменская область, 2006), круглом столе Интеграция России в мировую экономику: финансовый, банковский, валютный аспект (Финансовая академия при Правительстве РФ, М., 2006), 8-ом Всероссийском симпозиуме Стратегическое планирование и развитие предприятий (ЦЭМИ РАН, М.,

2007), П-ой Международной научно-практической конференции Финансовый контроль и информационные технологии (Ассоциация контрольно-счетных органов России, Суздаль, 2007), Конференции Информационно-аналитическое и кадровое обеспечение программно-целевого управления (Институт повышения квалификации государственных служащих Федерального агентства по образованию, М., 2007), круглом столе Государственные корпорации России: правовые и экономические проблемы (Институт экономики РАН и НИИ СП, М., 2008), научно-практических конференциях Переход к инновационной экономике через рынок интелектуальной собственности (Счетная палата РФ, М., 2008) и Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности противодействия экономической преступности (Академия экономической безопасности МВД России, М.,

2008), международной конференции Измерение и содействие прогрессу: новый подход для стран СНГ и Восточной Европы (ОЭСР, Росстат, Академия труда и социальных отношений, М., 2008), а также выездном межрегиональном семинаре в рамках Инновационной образовательной программы (мероприятие 2.3.10.1) Приоритеты образовательных стратегий в области экономики (Московский государственный лингвистический университет, Москва - Ярославль, 2008).

Материалы исследования использованы автором при подготовке (в соавторстве) учебного пособия Аудит эффективности в рыночной экономике (М.: КНОРУС. 2007 - 328 е.), учебно-методического пособия Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса (М.: ИИЦ ИПКгосслужбы Федерального агентства по образованию. 2007 Ч 179 с.) и трех (в соавторстве) учебно-методических и учебно-практических пособий: Развитие бюджетного федерализма и региональные аспекты в области налогообложения (М: НИИ СП. 2007 - 118 е.), Приграничное сотрудничество: пути и перспективы развития в 2-х частях (Курск: КИГМС. 2007 - 331 е.), Реформа местного самоуправления в системе мер по совершенствованию публичной власти в Российской Федерации (М.: НИИ СП. 2008 - 163 е.).

Материалы и результаты исследования используются в работе органов государственного аудита и организаций, принимающих участие в создании и опытном внедрении элементов государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России (ГИАС КСО).

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 52 работах общим объемом свыше 168 п.л. (лично автора - 116,8 пл.). В их числе три монографии объемом 54,1 пл. (лично автора Ч 47,9 пл.).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Иванова, Елена Ивановна

Результаты исследования могут быть использованы:

- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;

- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;

- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами испонительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;

- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.

Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности Бухгатерский учет, анализ и аудит и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин Экономика и управление народным хозяйством, Теория управления экономическими системами, Экономическая теория, Национальная экономика, Статистика, Право, Информатика.

Заключение

Настоящей работой завершен важный этап научных исследований по решению проблемы информационного обеспечения одного из ключевых элементов системы государственного управления Ч государственного аудита как экономической и сложной категории, более сложной, чем внешний государственный финансовый контроль. Проанализированы место и роль государственного аудита в системе управления социально-экономическим развитием на федеральном и субфедеральном уровнях, его организационно-экономическое содержание и функции в управлении общественными ресурсами.

На основе анализа международных норм, осмысления модели государственного аудита, реализуемой в России, и фактически складывающегося положения в диссертации обоснован вывод о том, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как субфедеральные контрольно-счетные (аудиторские) органы, не имея возможности использовать дожные стандарты государственного аудита, не обеспечивают одинаково надежного контроля бюджетов и использования другого государственного имущества. Этому препятствует не только отсутствие в стране единой системы государственного аудита, но и многовариантность регионального и местного законодательства, регулирующего деятельность контрольно-счетных палат субъектов Федерации, различия в их методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении.

Выявлены информационные потребности государственного аудита в условиях изменения предметной области, целевых установок и объектов контроля, а также его потребности в сфере функционального взаимодействия: планирования и проведения совместных контрольных мероприятий, разработки и использования национальных стандартов, обмена методическими и информационно-аналитическими материалами.

В диссертации обоснована необходимость разработки общих основных норм, регламентирующих порядок функционирования органов государственного аудита по уровням управления. Роль методологического центра, координирующего разработку таких норм, предложено выпонить Счетной палате РФ. Для реализации вышеуказанных функций предложено также внести необходимые изменения и допонения в Федеральный закон О Счетной палате Российской Федерации, с тем чтобы законодательно закрепить ее права по установлению стандартов государственного аудита и формированию его информационной среды на всей территории Российской Федерации. При этом на субфедеральном уровне дожны быть приняты соответствующие законодательные акты и обеспечена модификация общих положений, исходя из конкретных условий при соблюдении общих принципов.

Логически доказано, что значительные изменения содержания и методов традиционной модели внешнего государственного финансового '> контроля, связанные с развитием экономических реформ, изменением роли государства, порядка владения собственностью на финансовые ресурсы, капитал, производимые товары и услуги, их распределения и использования, предопределили новые требования к информационному обеспечению государственного аудита. Это явилось для автора исходной базой при рассмотрении проблем и разработке научно обоснованных принципов по формированию интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на основе единства теоретико-методологических подходов, единых требований к нормативно-правовому и организационному обеспечению, составу информации, проектно-технологическим решениям и другим компонентам, обеспечивающим методологическую и информационную совместимость и возможность информационного взаимодействия органов государственного аудита с другими субъектами и объектами контрольной деятельности.

По результатам исследования предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита во взаимосвязи с его информационными потребностями. Определены новые базовые требования к информационной среде государственного аудита. Разработаны теоретические и методологические аспекты этих проблем.

Институционально-административные, организационные, методико-технологические и правовые аспекты информационного обеспечения государственного аудита рассмотрены в сочетании с процессами управления как целое. Государственный аудит представлен в контексте системных подходов и принципов управления. На этой основе логически доказана возможность стандартизации деятельности функционирующих контрольно-счетных (аудиторских) органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Реализация такого подхода предполагает, в частности, создание на основе стандартных регламентирующих компонентов сбалансированной системы экономической информации, необходимой органам государственного аудита для эффективной работы.

Применительно к проблемам регионального развития государственный аудит рассматривается в работе как систематическая и конструктивная деятельность, базирующаяся на специфических факторах его воздействия на подконтрольный объект и общих принципах государственного управления с целью обеспечения взаимосвязи интересов государства, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан. Определено, что в системном плане цель государственного аудита состоит в том, чтобы поддерживать практические результаты на том уровне, который удовлетворяет потребностям общества. Цель более конкретно выражается в задачах государственного аудита. В диссертации рассмотрены два основных подхода к определению этих задач. При первом подходе задача выражается в оценке состояния и поведения экономических субъектов в соответствии с установленными нормами, при втором Ч в сопоставлении фактического состояния дел с намеченными целями, с тем чтобы предложить в случае необходимости корректирующие меры.

Изучение и систематизация организационно-правовой модели действующей системы государственного аудита и функционирования контрольно-счетных (аудиторских) органов РФ в системе управления региональным развитием, а также практический опыт позволили выделить и проанализировать общие для них закономерности: однотипность решаемых задач и подконтрольной среды, однотипные формы и методы контрольной деятельности и возможность использования общих принципов в сходных (стандартных) ситуациях. Показано, что их функциональное и информационное взаимодействие с финансовыми, таможенными, налоговыми и другими контролирующими структурами строится на сходных основаниях. С учетом этого предложены организационные схемы взаимодействия субъектов государственного контроля в финансово-экономической сфере: вертикальные Ч на базе одного федерального органа власти и управления, имеющего своп территориальные органы на субфедеральном уровне; горизонтальные - на базе взаимодействия и координации деятельности, контрольных органов различного подчинения, но в пределах одного субъекта Федерации; общесетевые (межведомственные, межрегиональные, смешанные), основанные на информационном взаимодействии контрольных органов различного подчинения и различной территориальной принадлежности.

При разработке общесистемных составляющих информационного взаимодействия федеральных и региональных информационноаналитических систем с источниками экономической информации: 1 проведена типологизация технологий взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками этой информации;

- систематизированы показатели - параметры учетных и информационно-аналитических систем, характеризующих их влияние на эффективность управленческих технологий государственного регулирования социально-экономического развития;

- разработана матрица влияния показателей учетных систем (единых государственных регистров хозяйствующих субъектов) на параметры информационно-аналитических систем, характеризующих эффективность управления социально-экономическим развитием;

- разработан комплекс общесистемных составляющих информационного взаимодействия информационно-аналитических систем с источниками экономической информации;

- обоснованы рекомендации по применению разработанной концептуальной модели в качестве инструмента государственной информационной политики как фактора повышения результативности деятельности контрольно-счетных (аудиторских) органов субъектов Российской Федерации и эффективности управления социально-экономическим развитием страны.

Анализ практики государственного аудита позволил показать его тесную связь с учетом и отчетностью, являющимися важными средствами осуществления его функций. В диссертации проанализировано значение экономико-статистической и иной официальной информации, которая, так же как и система учета, занимает исключительно важное место для оценки количественных и качественных результатов деятельности властных структур, предпринимателей, итогов выпонения утвержденных в установленном порядке проектов, целевых программ и других приоритетных направлений. Показано, что на субфедералыюм уровне возможности получения сведений от экономических субъектов ограничены по причинам организационного и методического характера, а также в силу отсутствия законодательной базы, регулирующей процесс информационного взаимодействия сторон.

Доказано, что действующая система государственной отчетности, методология сбора и разработки статистических показателей в рамках Федеральной программы (плана) статистических наблюдений, приемлемые для федерального центра, слабо приспособлены для регионального и еще в меньшей степени для муниципального звена. Применяемые на уровне хозяйствующих субъектов способы и методы их идентификации, а на субфедеральном уровне - способы и методы статистического наблюдения, расчеты с помощью корректирующих коэффициентов не дают поной и объективной оценки происходящих в экономике процессов и явлений. Исследование подтвердило наличие значительных трудностей в становлении поноценной системы мониторинга региональных процессов, обусловленных особенностями современного периода: резким сокращением числа объектов статистического наблюдения, масштабов и поноты обязательной статистической отчетности, исключением из официальной статистики ряда направлений - таких, например, как теневая экономика и реальные доходы отдельных слоев населения. Практически не развивается муниципальная статистика, данные которой необходимы для мониторинга социально-экономических процессов субфедерального уровня. Показано, что для использования имеющейся непоной статистической информации необходимы специальные знания и профессиональные навыки, способность четко сформулировать задачу и сделать грамотный запрос о предоставлении определенных данных, что зачастую отсутствует у многих специалистов и руководителей, занятых в сфере управления, в том числе в органах государственного аудита.

Выявлены негативные последствия ведомственной и административно-территориальной информационной разобщенности, связанной со слабой координацией в процессе создания и развития государственных информационных ресурсов. Аргументирован вывод о том, что комплексное информационное обеспечение органов власти по уровням управления, хозяйствующих субъектов и населения позволит создать действенные механизмы государственного аудита и экономической самоорганизации общества в рыночных условиях, способствующие эффективному развитию экономики.

С позиции информационных потребностей государственного аудита обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию экономических субъектов. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации экономической информации, разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций в соответствие с целями и задачами государственного аудита.

Реализация всех этих предложений обеспечит прозрачность, поноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений, и будет содействовать внедрению в России современных контрольных методологий, способствующих повышению качества и надежности финансово-хозяйственного управления (контроля), усилению борьбы с коррупцией, мошенничеством и другими нарушениями в социально-экономической и финансово-хозяйственной сфере.

Информатизация сферы государственного аудита рассмотрена в работе как инструмент формирования управленческих технологий, реализующих его поную функцию в интересах инновационно-институциональных преобразований экономики: моделирование, прогнозирование, планирование, управление и регулирование, мониторинг и аудит - в рамках методологически единой интегрированной информационной среды, фиксирующей, как минимум, текущее состояние и направления социально-экономического развития.

На основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита и других субъектов контрольной деятельности различного уровня и ведомственной принадлежности разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности его структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Доказано, что основой национального интегрированного информационно-экономического пространства дожны являться обусловленные методологическим единством понота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними.

Уточнено понятие формирования информационного пространства государственного аудита во взаимодействии с источниками экономической информации. Отмечено, что этот этап нуждается в самостоятельном изучении, разработке новых научных подходов и специализированных технологий. Обоснован вывод о том, что поддержание всего информационного пространства государственного аудита и его отдельных элементов также является самостоятельной и сложной задачей, требующей научной основы и новых системных решений. В информационном пространстве этой системы наличие достоверных данных становится необходимым условием ее развития, а комплексность в использовании административных и иных источников экономической информации позволит существенно сократить бюджетные расходы, выделяемые для этих целей.

Показано, что для обеспечения информационных потребностей государственного аудита на уровне субъектов Российской Федерации, помимо региональных органов испонительной власти, источниками необходимой информации дожны являться территориальные органы федеральных структур, в частности, Федерального казначейства, ФНС, ФСГС и другие. Вместе с тем, далеко не все территориальные органы федеральных органов испонительной власти наделены соответствующими пономочиями и располагают данными, необходимыми контрольно-счетным (аудиторским) органам субфедерального уровня. Отсутствие необходимых правовых норм и нужной информации, оперативного доступа к ней и ограниченная возможность информационного обмена влияют на результативность их работы, что, в конечном счете, сказывается на качестве государственного аудита и системы государственного управления в целом.

Исследование показало, что действующие нормативно-правовые акты (общенациональные, ведомственные и другие) не обеспечивают в дожной мере координацию и оперативное информационное взаимодействие субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, особенно в горизонтальной плоскости. Регламентация многостороннего горизонтального обмена информацией в этой среде на федеральном, региональном и местном уровнях недостаточна, системная координация, организационно-методические и информационные инструменты межрегионального информационного взаимодействия практически отсутствуют.

С целью обеспечения необходимой координации работы субъектов контрольной деятельности в финансово-экономической сфере в области планирования и проведения контрольных мероприятий в диссертации разработаны и предложены для практического использования основные типы ситуативных моделей информационного взаимодействия по уровням бюджетной системы. Доминирует при этом Счетная палата РФ как высший орган государственного аудита, ответственный за объективную оценку соответствия целей и результатов социально-экономической политики, формируемой Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием

Российской Федерации и реализуемой Правительством страны. Предложены первоочередные мероприятия по совершенствованию организации информационных ресурсов в интересах государственного аудита как элемента эффективного управления развитием экономики. Выбор был определен важностью указанного направления в системе функций и задач государственного аудита в условиях отсутствия единого правового поля и организационной самостоятельности его структур:

Разработаны принципы создания территориально распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня технологию постоянного (непрерывного) дистанционного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в лэлектронном.правительстве.

Территориально распределенная информационно-аналитическая система государственного аудита дожна:

- способствовать накоплению и систематизации данных в режиме информационного взаимодействия с другими органами власти по уровням управления, в том числе с финансовыми контролирующими структурами, имеющими, в отличие от органов государственного аудита, территориальные подведомственные организации, подконтрольными объектами и иными экономическими субъектами - участниками бюджетного процесса;

- обеспечивать предоставление информации в необходимой для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий временной, пространственной, объектной и иерархической ретроспективе с заданной степенью детализации;

- содействовать освоению развиваемой за рубежом технологии постоянного (непрерывного) аудита, позволяющего существенно повысить надежность и эффективность контроля, снизить нагрузку на подконтрольные объекты, оперативно выявлять нарушения и недостатки, предупреждать риски или в значительной степени уменьшать наносимый ими ущерб, а также значительно сократить время и трудозатраты на проведение самих аудиторских мероприятий.

В предлагаемой в диссертации концепции формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита воедино связаны его методология и информационные технологии, учтены основные тенденции их развития. Это позволит при внедрении проектируемой системы обеспечить эффективное выпонение основных функций Счетной палаты РФ и контрольно-счетных (аудиторских) органов регионального и муниципального уровней.

В ходе исследования выявлены недостатки действующих на субфедеральном уровне законов и других нормативно-правовых актов, прямо или косвенно связанных с вопросами информационного обеспечения государственного аудита. Сделан вывод о том, что методы правового обеспечения информационной поддержки данной сферы не разработаны. Подготовка проектов правовых актов дожным образом не скоординирована,, что приводит к противоречивым законодательным решениям и затрудняет получение достоверной и оперативной информации. Эффективность применения федерального законодательства недостаточна, поскольку оно содержит положения, имеющие декларативный характер, а свыше нескольких десятков отсылочных норм предусматривают разработку федеральных законов, нормативных правовых актов государственных органов испонительной власти Российской Федерации, которые до настоящего времени не реализованы. Действенные механизмы обеспечения доступа к информации, необходимой органам государственного аудита и другим субъектам контрольной деятельности в социально-экономической и финансово-хозяйственной сферах, отсутствуют.

В ходе исследования логически доказано, что государственная информационная политика, являясь инструментом совершенствования и реформирования системы государственного управления национальным развитием, дожна:

- способствовать методологическому единству социально-экономической информации и созданию на этой основе необходимых условий для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как важного элемента управления всеми активами и пассивами общественного сектора экономики;

- содействовать развитию других государственных (муниципальных) информационных систем, позволяющих наиболее поно реализовать потенциал государственного аудита в направлении мониторинга и оценки реального положения дел в экономике, социальной сфере и обществе, а также обеспечивать возможность социально-экономического моделирования альтернативных вариантов стратегии экономического развития.

Для преодоления выявленных системных недостатков в диссертации предложено:

- провести инвентаризацию и систематизацию нормативно-правовой базы в области информационного обеспечения государственного аудита на федеральном и субфедеральном уровнях с целью исключения противоречивых положений и определения недостающих норм права;

- выработать единые правовые основы, конкретизирующие задачи и функции всех без исключения обладателей информационных ресурсов, включая соответствующие министерства и ведомства, подконтрольные объекты и другие экономические субъекты, по сбору, обработке, хранению и предоставлению экономической информации, усилив их ответственность перед обществом за поноту и достоверность сведений;

- организовать постоянный мониторинг за согласованностью правовых норм федерального уровня и соответствующих актов субъектов Федерации в информационной сфере, имеющих непосредственное отношение к системе информационного обеспечения государственного аудита.

Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.

Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Иванова, Елена Ивановна, Москва

1. Использованная нормативно-правовая база

2. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юридическая литература. 2003.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1997.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации. Кодекс РФ от 13.06.96 № 63-ФЗ. О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации. Федеральный закон от 13.06'.96 № 64-ФЗ Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система КонсультантПлюс, 2008.

5. О банках и банковской деятельности. Федеральный закон от 02.12.90 № 395-1 Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система КонсультантПлюс, 2008.

6. О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации. Федеральный закон от 19.06.92 № 3085-1 Электронный ресурс. М.: Справоч. прав. система КонсультантПлюс, 2008.

7. О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации. Федеральный закон от 07.07.93 № 5340-1 Электронный ресурс. Ч М.: Справоч. прав, система КонсультантПлюс, 2008.

8. Об информации, информатизации и защите информации. Федеральный закон от 20.02.95 № 24-ФЗ Электронный ресурс. М.: Справоч. прав, система КонсультантПлюс, 2008.

9. Об общественных объединениях. Федеральный закон от 19.05.95 № 82-ФЗ Электронный ресурс. Ч М.: Справоч. прав. система КонсультантПлюс, 2008.1213,14

Похожие диссертации

• Муниципальный сектор в системе современных социально-экономических отношений
• Оценка эффективности инновационного развития агропромышленного комплекса Чувашской Республики
• Совершенствование управления экономикой регионов на основе формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля
• Теория и методология государственного аудита получателей федеральных бюджетных средств
• Организационно-методические основы формирования интегрированной системы качества лесопромышленного предприятия