Финансирование национальных проектов: состояние и перспективы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Иванова, Екатерина Вячеславовна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2009 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Финансирование национальных проектов: состояние и перспективы"
Учреждение Российской академии наук _Институт ЭКОНОМИК! РАН_
На правах рукописи
ИВАНОВА Екатерина Вячеславовна
ФИНАНСИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
003462303
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
1 9 ФЕВ 20С9
Москва-2009
003462303
Работа выпонена в Центре финансово-банковских исследований Учреждения Российской академии наук Института экономики РАН.
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Павлов Вячеслав Иванович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Кожевников Руслан Александрович
кандидат экономических наук Семенищев Сергей Александрович
Ведущая организация: Всероссийский заочный
финансово-экономический институт
Защита состоится 3 марта 2009 г. в 16.00 часов на заседании Совета Д.002.009.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН и на сайте Института экономики РАН
Автореферат разослан 3 февраля 2009 г.
Ученый секретарь Совета Д.002.009.01 кандидат экономических наук.
I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Опыт реализации национальных проектов, применяемый в Российской Федерации (с осени 2005 года) в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального и сельского хозяйства обусловливает необходимость проведения научных исследований, направленных на выявление особенностей финансирования национальных проектов, организации их реализации и аудита эффективности использования выделяемых на национальные проекты финансовых средств, подготовку соответствующих предложений.
На первом этапе реализации национальных проектов финансирование в основном осуществлялось за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, но масштабность мероприятий этих проектов потребовала привлечения средств региональных и муниципальных бюджетов, а также использования возможностей государственно-частного партнерства.
Сложность и комплексность решаемой задачи (реализации национальных проектов) обусловила необходимость уточнения ряда методических и организационно-экономических подходов к развитию механизма финансирования национальных проектов, особенно учитывая трансформацию в настоящее время национальных проектов в государственные целевые программы.
Это требует научного обоснования форм, методов и источников финансирования национальных проектов, так как в ходе их выпонения постоянно происходят корректировки, направленные на поиск более современных и эффективных механизмов привлечения финансовых средств и организации процессов реализации национальных проектов.
В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование и использование при этом методов среднесрочного планирования, расширение применения программно-проектного метода в сочетании с элементами индикативного планирования возникает необходимость проведения исследований в этой области и выработки практических рекомендаций.
Все проводимые преобразования в сфере финансирования национальных проектов дожны учитывать влияние современного финансово-экономического кризиса на эти процессы и способствовать обеспечению финансовыми средствами проектных мероприятий в кризисной ситуации, что требует подготовки соответствующих предложений, ориентированных на нейтрализацию негативных тенденций при реализации национальных проектов.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования
заключается в дальнейшем совершенствовании существующих механизмов и инструментов финансирования национальных проектов; создании эффективной схемы управления финансированием национальных проектов; обосновании целесообразности использования методов вертикально-сквозного бюджетного финансирования в сочетании с программно-проектным методом, элементами индикативного планирования.
Исходя из постановленных целей, определены следующие задачи исследования:
- исследовать принципы, методы и инструменты финансирования национальных проектов;
- обосновать роль бюджетов разных уровней и внебюджетных источников при финансировании и реализации национальных проектов;
- рассмотреть организационно-методические подходы по совершенствованию бюджетного процесса в связи с использованием программно-проектного метода с элементами индикативного планирования в системе трехлетнего бюджетного планирования;
- обосновать необходимость активного использования государственно-частного партнерства при реализации национальных проектов;
- разработать предложения по внедрению аудита эффективности (современной формы контроля) использования финансовых средств при реализации национальных проектов;
Объектом исследования являются национальные проекты и их роль в решении социально-экономических проблем страны.
Предметом исследования являются: механизмы финансирования национальных проектов, методы управления их реализацией, инструменты государственного регулирования и финансового контроля за национальными проектами с позиции целевого и эффективного использования как бюджетных средств, так и средств бизнеса.
Степень разработанности проблемы. В процессе диссертационного исследования проанализированы работы, посвященные финансированию и реализации национальных проектов, государственно-частному партнерству, программно-целевому и проектному методам управления, стратегическому планированию и аудиту эффективности использования финансовых ресурсов. Весомый вклад в исследование данных вопросов внесли отечественные ученые: Л.И. Абакин, С.Ю. Глазьев, Н.Г. Гловацкая, P.C. Гринберг, Б.В. Губин, Е.А.Иванов, С.Г. Лазуренко,
B.И. Павлов, С.Н. Рябухин, А.Я. Рубинштейн, А.Н. Саунин В.К., Сенчагов,
C.В.Степашин, Д.Е. Сорокин, A.B. Улюкаев, а также зарубежные: М.Але, P.C. Макнамара, Б. Далаго, Ж. Моне
Теоретической и методической основой исследования являются законодательные акты РФ по регулированию бюджетного процесса, организации государственного финансового контроля, использованию программно-проектного метода в системе государственного регулирования, статистике, макроэкономике; документы министерств и ведомств, труды отечественных и зарубежных авторов по управлению финансами.
В процессе исследования использовались, балансовый методы, программно-целевой, проектный, методы комплексного анализа, а также методы статистического анализа и экспертных оценок.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили обширный эмпирический материал по бюджетному проектированию государственных расходов, нормативно-правовые и методические материалы Правительства РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства регионального развития РФ, Счетной палаты РФ, Росстата, а также работы ведущих научно-исследовательских организаций страны по проблемам использования программно-целевого и проектного подходов, индикативному планированию и организации государственного финансового контроля, использованию форм государственно-частного партнерства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании системного подхода к разработке, реализации и оценке эффективности финансирования национальных проектов с использованием программно-проектного метода и элементов индикативного планирования, а также с учетом расширения сферы применения государственно-частного партнерства. В процессе исследования сформированы положения и выводы, обладающие научной новизной:
- сформулированы основы совершенствования финансового обеспечения национальных проектов, заключающиеся в комплексном подходе к определению приоритетов, обосновании современных механизмов и методов финансирования и реализации национальных проектов, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса;
- рекомендованы современные организационно-методические подходы к совершенствованию бюджетного процесса с применением программно-проектного метода, ориентированного на результативность реализации государственных проектов при увязке основных параметров трехлетнего бюджета (с использованием элементов индикативного планирования) со стратегическими и макроэкономическими показателями социально-экономического развития России;
- предложена система инструментов финансирования национальных проектов с учетом опыта взаимодействия государства и бизнеса при реализации национальных проектов (концессии, совместное кредитование, инвестиционно-инновационная активность и т.д.); рекомендована современная схема-модель государственно-частного партнерства при финансировании и реализации национальных проектов;
- обоснована необходимость применения принципа вертикально-сквозного финансирования национальных проектов, включающего федеральный, региональный, муниципальный уровни, в сочетании с использованием финансовых возможностей государственно-частного партнерства; предложена комплексная схема организации финансовых ресурсов, с использованием аудита эффективности финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов;
- обоснована целесообразность включения национальных проектов в Стратегию социально-экономического развития России до 2020 г.; сформулированы предложения по формированию схемы стратегического планирования социально-экономического развития страны при реализации национальных проектов с использованием индикативного планирования;
- обоснована необходимость обеспечения взаимосвязи и интеграции отдельных мероприятий, реализуемых в рамках национальных проектов, на основе формирования на их базе социальных комплексов (например, малоэтажное строительство в сельских и пригородных зонах в совокупности с образовательными, медицинскими и др. учреждениями) для формирования в будущем на их базе государственных программ, направленных решение проблем жизнеобеспечения населения России.
Практическая значимость исследования. В работе предложены теоретические основы разработки, финансирования и управления реализацией национальных проектов, направленные на создание современного инструментария использования программно-проектного метода. Предложенная схема, основанная на методах индикативного планирования и взаимоувязывающая плановые параметры со страте-
гическими и макроэкономическими показателями, может быть использована в дальнейшей реализации целевых государственных программ. В работе даются рекомендации по финансированию и аудиту эффективности национальных проектов. Предложения, разработанные в диссертации, могут использоваться специальным Советом при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством образования и науки РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ и контрольными органами субъектов РФ на всех стадиях и этапах реализации национальных проектов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были использованы в научном отчете Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Счетной палаты РФ Стратегия финансовой безопасности: методология, механизмы, организация, государственный аудит (2007 г.), в отчете о научно-исследовательской работе Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Ми-нинформсвязи РФ Совершенствование системы, процедур и методов среднесрочного бюджетного планирования и управления испонением бюджета субъектом бюджетного планирования (2007 г.), при разработке стратегии развития г. Москвы до 2025 г. (2008 г.), экспертного заключения на проекты Федерального закона О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов и на прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2011 года.
Публикации: Основное содержание работы отражено в 5 публикациях автора общим объемом около 3,0 п.л., в том числе 3 - в изданиях из перечня, рекомендуемого ВАК РФ.
СТРУКТУРА РАБОТЫ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ II МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
з1. Социальная ориентация национальных проектов в современных условиях развития страны
з2 Теоретические основы использования программно-проектного метода при финансировании национальных проектов.
з3. Оценка возможностей использования методов индикативного планирования при регулировании процессов финансового обеспечения реализации национальных проектов
ГЛАВА II. РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ II ЁИЗНЕСА В РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
з1. Роль федерального бюджета в финансировании национальных проектов
з2. Особенности финансирования национальных проектов на региональном и муниципальном уровнях
з3. Партнерство государства и бизнеса как важный инструмент финансирования национальных проектов
ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
з1 Организационно-методическое и финансовое обеспечение разработки и реализации национальных проектов
з2 Использование аудита эффективности расходования финансовых ресурсов при реализации национальных проектов
з3. Стратегически-инновационная ориентация реализации национальных проектов
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
II. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ В диссертации защищаются следующие выводы и предложения: 1. Обосновано применение комплексного подхода к решению проблем, связанных с финансовым обеспечением национальных проектов, с определением приоритетов с учетом мирового финансового кризиса.
Реализуемые национальные проекты имеют исключительное значение в решении проблем в социальной сфере: улучшения материально-технической базы важнейших для общества сфер деятельности и материального состояния их работников. Национальные проекты представляют собой инвестиции в человеческий капитал. Вместе с тем, финансирование национальных проектов - это также возможность перехода от остаточного принципа финансирования социальной сферы к программно-проектному.
Следует обратить внимание на недофинансирование сфер образования и здравоохранения с очевидной тенденцией на сокращение бюджетных расходов, о чем свидетельствуют данные утвержденных федеральных бюджетов на 2008 и 2009 годы и на плановый период 2010 и 2011 годов (табл. I)1.
Как видно из табл. 1, по образованию номинальный рост федеральных затрат в 2011 г. по сравнению с 2008 г. дожен был бы составить 40,1%, а реальный, т.е. с учетом инфляции за период 2008-2010 гг. - 0,5%. Это означает, что темпы роста расходов на образование растут медленнее, чем темпы роста ВВП, хотя теоретиче-
1 Данные Пояснительной записки к проекту федерального закона О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов чулучу.гЫпПп гц
ские исследования и опыт развитых стран подтверждают необходимость их опережающего роста. Более того, по самым скромным оценкам экспертов, недофинансирование в 2008 г. составило 800 мрд. руб.2, т.е. почти на 40% меньше существующей потребности.
Таблица 1
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011г. 2011 г. к 2008 г.
а В -о EQ о4 es % к расходам ФБ * В со 4 а | % к рас- I ходам ФБ | а В -? в =ч И % к расходам ФБ а В -о И в4 со % к расходам ФБ номи-1 нальный рост реальный рост
Образование 0,8 4,7 0,84 4,8 0,81 4,6 0,72 4,3 140,1 113,0118
Здравоохранение 0,7 4,0 0,71 4,0 0,64 3,7 0,57 3,4 127,6 102,9107,6
Мировой финансово-экономический кризис оказал на экономику страны свое негативное влияние. Доходы в федеральный бюджет в ноябре 2008 г. сократились на 30%, а расходы выросли почти на две трети; результат - возможное появление дефицита). Тем не менее, следует отметить тот факт, что, по заявлению Президента РФ Д.Медведева на итоговом заседании Совета по реализации национальных проектов, кризис не затронет социальную сферу, несмотря на уже начавшееся сокращение госрасходов. Обязательства государства по национальным проектам будут выпонены в поном объеме3. Общий бюджет на их реализацию в 2009 г. будет увеличен. В основном расходы возрастут по таким масштабным и капиталоемким национальным проектам, как Доступное и комфортное жилье гражданам России (далее - Доступное жилье) и Развитие агропромышленного комплекса (далее -Развитие АПК).
В условиях кризиса для решения поставленных в национальном проекте Доступное жилье задач Правительство РФ приняло следующие меры: увеличить государственные субсидии на покупку жилья для молодых семей и молодых специалистов - налоговые вычеты при приобретении жиплощади возрастут вдвое (с 1 мн. до 2 мн. руб.); разрешить единовременное использование материнского капитала для выплаты ипотечного кредита. Кроме того, Правительство обязалось до 2010 г. в первоочередном порядке обеспечить жильем ветеранов ВОВ, на что планирует потратить 4,7 мрд. руб. Уставный капитал Агентства ипотечного жилищ-
1 Высшее Образование: в поисках компромисса между общественной ценностью и требованиями рынка / Под общ. ред.
Гринберга P.C.. А.Я. Рубинштейна ->1., 2007.
3 Коммерсант. 25 декабря 2008 г. № 263. С 2
ного кредитования (АИЖК) в 2009 г. вырастет на 200 мрд. Таким образом, совокупный бюджет национального проекта Доступное жилье достигнет 1 трн. руб.
Реализация национального проекта Развитие АПК имеет для страны стратегическое значение. Тенденция потери в перспективе продовольственной безопасности и последующего попадания в еще большую импортную зависимость начала проявляться уже в 1990-х гг. Так, если в 2000 г. импортная зависимость по мясу составляла 31,8%, то к 2005 г. она достигла 39,7%. Затем по этому показателю, хотя и наблюдается некоторый спад, однако данная тенденция еще не стала устойчивой. Вместе с тем следует отметить, что доля инвестиций в сельское хозяйство в общем объёме инвестиций в основной капитал за пятнадцатилетний период рыночных преобразований существенно снизилась (более чем в 3 раза).
Доля бюджетных средств в инвестициях в основной капитал в сельском хозяйстве с 2004 по 2007 гг. снизилась с 8,9% до 2,4% - т.е. в 3,7 раза При этом доля средств федерального бюджета снизилась за 4 года до критически малой величины - с 5% до 0,5%. Приоритетным направлением национального проекта Развитие АПК дожна стать задача обеспечения продовольственной безопасности, поскольку сельское хозяйство страны играет в этом исключительно важную роль. В настоящее время не в поной мере оценивается важность тщательного анализа бюджетной и отраслевой политики государства, направленной на восстановление и рост сельскохозяйственного производства в целях сохранения продовольственной безопасности.
Тем не менее, необходимо отметить, что реализация этого национального проекта в 2008 г. была весьма результативна: рост производства зерновых составил 11% и дал в чистом весе урожай в 108 мн. тонн. Допонительное финансирование из федерального бюджета составит 87 мрд. руб. и будет направлено на субсидирование кредитов по 80-100% от ставки рефинансирования ЦБ РФ. На завершение инвестиционных проектов в животноводстве региональные банки получат 72 мрд. руб. Уставной капитал Россельхозбанка увеличится на 45 мрд. руб., для того чтобы погасить доли региональных банков, которые были вынуждены свернуть кредитование.
Таким образом, в связи с существующими на всех этапах реализации национальных проектов трудностями, которые могут обостриться в условиях мирового финансово-экономического кризиса, в диссертации предлагается ряд мер по их устранению. Во-первых, скоординировать процедуру формирования бюджета, а именно включить в нее инструменты финансирования национальных проектов. Bolo
вторых, придать инструментам финансирования национальных проектов документально-правовую основу с предварительной организационно-методической проработкой. В-третьих, обеспечить вертикально-сквозную схему финансового управления национальными проектами: центр - субъекты Федерации - муниципалитеты, так как национальные проекты преимущественно ориентированы на регионы и муниципальные образования. В-четвертых, создать контрольную схему в рамках финансирования национальных проектов и на ее базе обеспечить контроль за доведением бюджетных средств до регионов и процессов их освоения.
2. Рекомендовано использование современных организационно-методических подходов, к которым можно отнести использование программно-проектного метода финансирования, ориентированного на совершенствование и реализацию масштабных догосрочных государственных проектов.
В настоящее время остро стоит проблема успешной реализации национальных проектов, охватывающих комплекс разнородных и сложных отраслей. Положение в этих отраслях и регионах страны неоднородно, что требует постепенного выравнивания социально-территориальной дифференциации путем осуществления необходимых мер с целью решения насущных социальных проблем. Исключительную важность представляет собой совершенствование существующих механизмов реализации и финансирования национальных проектов, ведущих к необходимым системным изменениям в социальной сфере.
В связи с этим, в работе предлагается решать обозначенные проблемы финансирования национальных проектов на основе программно-проектного метода. Его использование позволит соединить достоинства программирования и традиционных форм проектирования.
Проектное финансирование - способ финансово-ресурсного обеспечения выпонения комплекса мероприятий с оптимальный распределением всех связанных с проектом рисков между сторонами, участвующими в его реализации и жестким ограничением по срокам, средствам и испонителям.
Программно-целевое финансирование - метод финансово-ресурсного обеспечения целевых задач, решаемых в сочетании административных и финансово-экономических мер, с использованием системного подхода и основанного на разделении целей экономического развития на подцели и выявление ресурсов, необходимых для их реализации.
Таким образом, программно-проектное финансирование - метод финансово-ресурсного обеспечения, сочетающий в себе достоинства проектного и про-
граммно-целевого подхода финансирования, при котором цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ.
В процессе реализации национальных проектов целесообразно использовать метод программно-проектного финансирования, способного учесть специфику национальных проектов, представляющих собой сложную целевую взаимоувязанную систему программных мер, реализуемую в виде конкретных проектировок в сфере социального развития страны (в области здравоохранения, образования и др.).
При его применении необходимо принять специальные программные мероприятия, сконцентрировать усилия и мобилизовать ресурсные возможности для решения проблемы в течение установленного срока. Исходя из этого, метод программно-проектного финансирования может обеспечить концентрацию финансовых ресурсов в интересах реализации национальных проектов. Особенно действенен этот метод в условиях, когда участвуют различные источники финансирования. Программно-проектное финансирование позволяет, на наш взгляд, сконцентрировать на достижении конечных результатов бюджетные средства, а также финансы корпораций, участвующих в реализации национальных проектов.
Кроме того, использование программно-проектного метода обусловливается: инновационной ориентацией реализации большинства проектов; зависимостью успеха проектов от экономической конъюнктуры (как внешней, так и внутренней); инвестиционной активностью экономики (ростом потребности в разработке инвестиционных проектов). Это позволяет: комплексно использовать методы планирования, распределения и контроля за расходованием бюджетных средств; осуществлять преобразования инфраструктурной среды, в частности информационных систем и компьютерных технологий, направленных на удовлетворение потребностей новой экономики; снизить риски, связанные как с ухудшением макроэкономической ситуации, так и с организационными аспектами реализации национальных проектов.
3. Обоснована важность выбора эффективных механизмов, оптимальных схем государственно-частного партнерства при финансировании и реализации национальных проектов.
Национальные проекты представляют собой инструмент государственного инвестирования. Государственные инвестиции крайне важны, поскольку национальные проекты не только имеют большую значимость для решения конкретных проблем в социальном секторе экономики (обеспечение жильем, продовольствием, закупка современного оборудования и машин), но и влекут за собой развитие
смежных отраслей: инфраструктурного строительства, особенно важного для России; высокотехнологичных производств, призванных преодолеть техническую отсталость российского производства; отечественной науки. Более того, развитие сопутствующих отраслей сможет обеспечить помимо сохранения существующих рабочих мест, создание допонительных, что особенно актуально в условиях развертывания мирового финансово-экономического кризиса.
Общий объем бюджетных средств на реализацию национальных проектов в III квартале 2008 г. составил 330 мрд. руб., а из-за ситуации, связанной с мировым финансово-экономическим кризисом, в конце 2008 г. Правительство РФ приняло решение значительно увеличить государственные расходы на социальную сферу в целом и на реализацию национальных проектов, в частности. Исходя из этого, в диссертации проведен анализ существующих потребностей в социальной сфере, на решение которых направлены проектные мероприятия.
1. Национальный проект Доступное жилье является самым капиталоемким и масштабным. В сферу его действия входит не только наращивание и введение в эксплуатацию жилой площади, но и ремонт и восстановление уже существующего жилого фонда. Доля ветхого и аварийного жилья в стране составляет 3,2% от всего жилого фонда. Этот показатель существенно различается по регионам: в Москве и Санкт-Петербурге - 0,5-0,6%, в Астраханской области и Республике Саха - около 12%, в Дагестане - 27%.4 На момент начала реализации национального проекта в 2005 г. величина потребности в капитальном ремонте жилого фонда составила 1444,4 м2, фактически в 2005 г. было отремонтировано 25,5 мн. м2, в 2006 г. - 27 мн. м2.
2. В условиях серьезного износа основных фондов в здравоохранении (58,5%, на селе - до 80%)5 и критически недостаточного обеспечения высокотехнологичной медицинской помощью (17-22% в целом по стране)6, а также нехватки специалистов (в городах укомплектованность врачами составляет 52,9%, на селе - 12,2% на 10 тыс. чел.)7 достижение поставленных в национальном проекте Здоровье целей представляется весьма затруднительным.
3. Структура расходов федерального бюджета на реализацию национального проекта Образование в 2007 г., по данным Счетной палаты РФ, выглядела следующим образом: 24% направлено на выплаты вознаграждений за классное руко-
4 Национальные проекты. Экспертное заключение / Под обид. ред. P.C. Гринберга, А.Я. Рубинштейна - М., 2007.
' Коммерсант. 22.07.2008, № 126(3943).
6 Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации11 (119)- 2007.
7 Там же.
водство в общеобразовательных учреждениях; 8,2% - на внедрение современных образовательных технологий, 0,6% - на государственную поддержку подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств; 6,7% - на приобретение учебного оборудования и транспорта для муниципальных школ; 1% - на государственную поддержку талантливой молодежи, методическое обеспечение и информационную поддержку8.
Поскольку остается очевидным тот факт, что одних лишь государственных инвестиций будет недостаточно для решения столь масштабных проблем (удовлетворение потребности населения в качественном и эффективном образовании и здравоохранении, комфортном жилье, отвечающем современным требованиям, а также обеспечение продовольственной безопасности), то складывается объективная необходимость сотрудничества государства и бизнеса. Объемы государственных средств на достижение поставленных в национальных проектах целей характеризуют следующие аналитические данные (см. табл. 2).
Таблица 2
Общий объем финансирования национальных проектов в 2006-2011 гг.
__мрд, руб.
Национальные проекты 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. (проект) 2010 г. (проект) 2011г. (проект)
Здоровье: 88,4 120,5 85,9 91,5 7,9 7,9
Образование; 25,28 31,18 42,8 21,1 103,7 105 ,1
Доступное и комфортное жилье гражданам России Х 61,9 79,7 103,61 111,58*** 69,0 10,6
Развитие агропромышленного комплекса * 16,2 18,7 76,3** 100,0** 120,0** 130,0**
Всего 191,78 250,08 139,31 1529,18 300,6 253,6
* С 14 июля 2007 г. Национальный проект Развитие АПК переформирован в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (2008 - 2012 годы).
^Финансирование Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (2008 - 2012 годы).
*** В условиях мирового финансово-экономического кризиса государство увеличило расходы на национальные проекты - совокупный бюджет национального проекта Доступное жилье достигнет 1 трн. руб.; государственной сельскохозяйственной программы увеличится на 205 мрд. руб.
Однако, несмотря на увеличение государственных расходов на реализацию национальных проектов, в реальном исчислении они будут значительно меньше с учетом коэффициента индекса-дефлятора. Следовательно, говоря о финансах, необходимо отметить важность и значимость сотрудничества государства и бизнеса
1 Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации - № 9 (117) - 2007.
для решения многих задач национальных проектов. Для этого необходимо найти правильную и оптимальную синергию государственного и частного капитала.
Следует отметить, для того, чтобы сотрудничество государства и бизнеса было комплексным и приносило ожидаемые результаты, нужно учесть ряд рисков. Один из них - это конфликт интересов государства и бизнеса в рамках возможной реализации государственно-частного партнерства (ГЧП). Государству не достает собственных средств для решения проблем социальной сферы и других малопривлекательных для бизнеса областей. Таким образом, необходимо привлечение допонительных внебюджетных средств в процесс реализации национальных проектов. Однако бизнес неохотно принимает участие в финансировании тех мероприятий, окупаемость которых предполагает много лет. Этот конфликт интересов частично устраняется посредством гарантий, предоставляемых государством бизнесу. Более того, это способно стимулировать дальнейшее инвестирование корпоративных финансов в крайне важные направления национальных проектов. Совместная деятельность государства и бизнеса представляет собой альтернативный взаимовыгодный вариант в реализации национальных проектов.
Для России может оказаться очень полезным опыт стран Юго-Восточной Азии, где используется модель государственно-частного партнерства, получившая название корпорация развития, когда обеспечение инфраструктуры и принятие административных решений признается прерогативой государства, а коммерческие инвестиции - делом бизнеса9.
В рамках национальных проектов в сфере образования, благоустройства территории, здравоохранении и социальном обслуживании уже реализуются отдельные формы государственно-частного партнерства. Анализ форм сотрудничества государства и бизнеса в реализации национальных проектов представлен в табл. 3.
Таблица 3
Формы государственно-частного партнерства, реализуемые в рамках национальных проектов
Форма государст-венно-часткого партнерства Сфера применения
Контрактные соглашения Данная форма партнерства государства и бизнеса может быть весьма удобна в осуществлении проектных мероприятий в проектах Образование (покупка мебели, учебного оборудования), Здравоохранение (медицинское оборудование), отдельных мероприятий в рамках проекта Доступное жилье (городское планирование, предоставление земли под застройку и т.д.). Частные компании привлекаются на основе тендера. Вклад властей выражается преимущественно в отведении земельных участков и предоставлении объектов муниципальной собственности. Частный сектор берет на себя финансирование текущих и капитальных расходов,
4 Fail A.A. Партнерство на доверии / Рац A.A. // Национальные проекты - 2007 - №1 (8).
Форма государст-векно-частного партнерства Сфера применения
строительные риски, а также риски, связанные с эксплуатацией и техобслуживанием. Среди положительных результатов реализации проектов - возможность получения крупных инвестиций для финансирования общественно значимых проектов. Но также следует отметить, что на сегодняшний день подобные формы контрактов все еще носят неформальный, скрытый, а временами теневой характер, ведут к нецелевому использованию государственных и муниципальных средств, непривати-зируемых объектов и имущества в частных, корыстных целях.
Концессия Для приведения в порядок жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время как минимум необходимо 3 трилиона 384 милиарда рублей10. Концессия может стать одной из наиболее адекватных форм реализации проекта подобного масштаба. Основной задачей концессионного соглашения является создание стимулов для местных властей модернизировать коммунальную и прочую инфраструктуру, вовлекая в процесс частных инвесторов. Вместе с тем, важно создавать концессии не на отдельные объекты, а на всю инфраструктуру (в области водоснабжения, к примеру, главное - не эксплуатировать одну насосную станцию, а развивать всю технологическую систему). В законе все еще недостаточно четко прописаны нормы о порядке и сроках передачи в собственность муниципалитета вновь построенного объекта. Иначе муниципалитет, получив качественный объект, вправе разорвать соглашение с инвестором.
Привлечение инвестора на паритетной основе Эта форма ГЧП применима в основном для решения задач в сфере ЖКХ в муниципальном образовании. Она основывается на совместных капиталовложениях муниципального образования и бизнеса. Со своей стороны муниципальное образование вкладывает основные фонды, а инвестор со своей - денежные средства. Собственные активы компании, состоящие из основных фондов и денежных средств, позволят реализовать программу модернизации и развития в условиях минимизации роста тарифов.
Совместные предприятия Неудовлетворительное состояние основных фондов сельскохозяйственной сферы и строительной индустрии обусловливает необходимость строительства новых современных, экономичных (с точки зрения потребления ресурсов) предприятий. Поскольку государство зачастую не располагает для этого достаточными средствами, решением данной проблемы может стать создание совместных предприятий на основе проектного финансирования. Суть этого принципа состоит в финансировании инвестиционных проектов за счет прибыли, которая будет получена специально создающейся структурой в ходе реализации проекта.
Накопительные схемы жилищного кредитования (системы строительных сбережений ССЩ* Финансовая основа данного механизма - средства населения. При этом, исходя из специфики их деятельности, такие кассы, в отличие от схем долевого участия в строительстве, предоставляют своим членам рассрочку по оплате за квартиру уже после заселения в нее под процент ниже рыночного, т.к. привлечение средств производится также под невысокий депозитный процент. ССК могут обеспечить приток большого объема недорогих средств населения в строительную отрасль, что может оказать положительное воздействие на увеличение объемов ввода жилья населению и таким образом синить темпы роста стоимости жилой недвижимости.
10 Повестка дня. Проблемы государственной политики в социальном секторе экономики России / Под общ. ред. P.C. Гринберга, А.Я. Рубинштейна - М, 2007.
Форма государственно-частного партнерства Сфера применения
Комплексная застройка микрорайонов В этом проекте участвуют практически все крупные и многие средние строительные компании региона. Государство выступает в качестве заказчика, берет на себя обязательства по обеспечению коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой. За счет средств областного бюджета разрабатываются проекты планировки микрорайоюв и строительства коммунальной инфраструктуры, ведется проектирование школ и детских садов. Строительные организации занимаются только строительством домов, что позволяет существенно снизить его себестоимость и, соответственно, квадратного метра жилья. Государство в свою очередь получает часть жилья в качестве государственного или муниципального жилищного фонда".
* В послевоенной Германии и Австрии подавляющее большинство жителей являлись членами строи-телыю-сберегательных касс (ССК), а в настоящее время их услугами пользуются не более 30% населения этих стран В Словакии в начале 1990-х гг. более 80% участвовало в ССК. По состоянию на 2005 г. только 45% жителей Словакии являются членами ССК, а ипотечная систем, которая как считается, помогла Америке выбраться из Великой депрессии, - это система ССК. Собственно ламериканская модель ипотеки тогда еще только начинала формироваться.
Все виды ГЧП дожны иметь равные возможности реализации, впрочем, как и появление новых, а также смешанных их видов, адекватных соответствующим условиям. Не дожно создаваться преференций для каких-либо отдельных форм, видов, механизмов ГЧП, особенно в ущерб остальным. Более того, выбор господствующих форм государственно-частного партнерства, в конечном итоге, будет сдерживать их развитие в целом. Это не означает, что не дожно быть прорывных форм и отраслей, а также видов деятельности, где ГЧП даст позитивный общественный эффект. Но следует выявлять направления и виды деятельности в рамках национальных проектов, готовые к восприятию отношений государственно-частного партнерства в целях их широкого использования.
Отбор мероприятий национальных проектов, предназначенных для реализации по модели государственно-частного партнерства, дожен быть основан на четко разработанных принципах. В целом важно, чтобы как бизнес-проекты, так и совместные государственно-частные проекты имели стратегическое значение не только для бизнес-групп, но и для государства в целом, для конкретных регионов и муниципальных образований. Интерес территории может быть различным. Во-первых, это преодоление системного или отраслевого кризиса; во-вторых, - диверсификация и структурная перестройка экономики для выхода на устойчивое развитие; в-третьих, - переход экономически развитого и благополучного региона на новую ступень развития.
4. Обоснована необходимость создания механизма вертикально-сквозного
11 Федотов Д.А. Эффективный инструмент жилищного строительства / Федотов ДА. // Национальные проекты - 2008. -№7/8 (26/27).
финансирования национальных проектов, охватывающего федеральный, региональный, муниципальный уровни и способного обеспечить взаимосвязь всех уровней при принятии управленческих решений, прозрачность использования выделяемых на нх реализацию бюджетных средств и средств бизнеса, проведение аудита эффективности использования финансовых ресурсов.
Следует отметить, что в разработке и реализации национальных проектов все еще наблюдаются достаточно высокая степень непроработанности и спонтанности организации процессов согласования региональных и местных проектов с органами испонительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, затягивание сроков этого согласования и отсутствие единообразной практики его оформления. В то же время обеспечение согласованного взаимодействия органов власти всех уровней является ключевым условием успешной реализации и финансирования национальных проектов.
Подтверждением этому служит так называемый пермский феномен, предусматривающий создание конкретной модели, в которой главным фактором развития территории становится человек. В этих целях региональные органы управления 60% профицита бюджета субъекта РФ направляют в муниципалитеты для ремонта школ, строительства больниц, дорог, большая часть которых включена в национальные проекты.
Национальный проект представляет собой комплекс сложных масштабных мероприятий, поэтому его финансирование целесообразно строить на основе принципов программно-проектного метода. Данный метод предусматривает четкое распределение функций между задействованными участниками проекта. Причем каждый уровень государственного управления (федеральный, региональный, и муниципальный) имеет четко определенные функции и пономочия в соответствии с их компетенциями.
Существует и другой аспект рассматриваемой проблемы - отсутствие законодательно определенного статуса национальных проектов и соответствующего пакета нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо разработать эти документы и определить их юридический статус в системе других нормативных актов в т.ч. регламентирующих бюджетный процесс. На сегодня параметры национальных проектов закреплены лишь в документах Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Ими же регулируется ряд других важнейших вопросов, включая порядок составления отчетности.
В условиях оптимизации бюджетного планирования для создания условий эффективного управления государственными финансами необходимо максимально четко и прозрачно выстраивать процедуру разработки и реализации национальных проектов. Каждый национальный проект дожен носить строго целевой характер, определять систему заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, испонителям и срокам осуществления.
В диссертации обосновывается, что основными элементами аппарата финансового управления национальным проектом дожны являться: руководитель проекта, комплексная рабочая группа, рабочие группы по отдельным направлениям (АПК, здравоохранение, образование, ЖКХ), бюджеты всех уровней, внебюджетные средства, контрольно-счетные органы. В ряде главных ограничений эффективной реализации национальных проектов в сегодняшней схеме управления проектами основным выступает то, что Совет един для всех четырех проектов и ответственный руководитель тоже один. Согласно положению о Совете п. 7, Совет в соответствии с возложенными на него основными задачами создает из числа членов Совета, а также из числа представителей органов и организаций, не входящих в состав Совета, межведомственные рабочие группы12. Порядок действий, описания пономочий данных межведомственных рабочих групп в положении о Совете отсутствуют, что негативно отражается на организации их деятельности.
Для реализации национальных проектов в регионы направляются финансовые ресурсы в виде трансфертов из федерального бюджета. В связи с этим огромное значение имеет возможность продуктивного сотрудничества федеральных и региональных органов государственной власти.
Вместе с тем, сложность финансового управления национальными проектами усугубляется необходимостью масштабного привлечения ресурсов бизнеса. Автор считает невозможным сосредоточить в одних руках работу, осуществляемую в таких различных областях, как образование, здравоохранение, жилищная сфера и сельское хозяйство, а также обеспечить высокую эффективность использования финансовых средств бюджета и частных компаний.
Следовательно, привлечение финансов в процесс реализации национальных проектов дожно происходить в тесной взаимосвязи и согласованности действий участников всех трех уровней (федерального, регионального, муниципального). Схемы финансового управления дожны разрабатываться по каждому конкретному
13 Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, www rost пл
проекту с учетом его особенностей, но общая организационная схема проекта может выглядеть следующим образом (схема 1).
Контроль использования финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию национальных проектов, является ключевым элементом в структуре финансового управления и результативного использования выделяемых средств. Поэтому привлечение контрольно-счетных органов (Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ) в процесс реализации национальных проектов для осуществления аудита эффективности использования финансовых ресурсов, выделяемых на реализацию национальных проектов, весьма важно, так как он является особой сферой государственного финансового контроля.
Федеральный уровень
Группа управления, включающая главных специалистов проекта
Средства федерального бюджета
Внебюджетные государственные фонды
Региональный уровень
Средства частных корпораций (домохозяйств) и компаний с государственно-частной формой управления
Муниципальный уровень
Средства муниципальных образований
Средства населения
Рабочая^ Группа по подготовке проекта (с привлечением научно-ис следовательских организаций)
Разработчики проекта (проектных мероприятий) на региональном уровне
Разработчики проектов на муниципальном уровне (конкретные меро-ппиятияЪ
Аудит эффективности использования финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов
Схема 1. Схема финансового управления национальными проектами
Сфера бюджетно-финансового обеспечения реализации национальных проектов имеет значительные особенности по сравнению с другими сегментами бюджетных расходов, это и предопределяет специфику ее аудита. Более того, исключи-
тельную важность представляет собой проблема непроработанности нормативно-правовой базы национальных проектов. Решение данной проблемы весьма затруднительно в силу отсутствия законодательства, регламентирующего действия испонительных органов. Это влечет за собой нецелевое использование государственных средств и собственности; бесконтрольное рассеивание выделяемых средств, которые не дают ожидаемого эффекта.
По итогам I квартала 2008 г. наблюдается заметная неравномерность в расходовании государственных средств на реализацию национальных проектов. Согласно исследованиям динамики расходов бюджетных средств, Минфин РФ большую часть года держит финансовые средства на счетах казначейства и в последние месяцы года начинает массивные финансовые вливания бюджетополучателям на запланированные в течение всего года мероприятия.
Таблица 4
Неравномерность финансирования нациогальных проектов в социальной сфере "
Национальный проект Запланировано, мрд. руб. Израсходовано (I квартал), мрд. руб. В % по отношению к плану
Доступное и комфортное жилье 103,61 3,1 3,0
Здоровье 85,9 11,9 13,9
Образование 42,8 8,1 18,9
Итого по трем проектам: 232,3 23,1 9,9
Причины таких низких бюджетных расходов на данные национальные проекты, по нашему мнению, совпадают с общими причинами неэффективного кассового испонения бюджета в целом, поквартальное внесение изменений в уже утвержденный бюджет. В начале года, как правило, задерживается подготовка правил финансирования расходов, затягиваются также конкурсные процедуры и оформление контрактов, что оставляет за собой возможность нецелевого и коррупционного использования данных средств.
При контроле отдельных решений в рамках реализации проектных мероприятий, следует учитывать такие факторы, как: определение уровня индексации цен, в частности на ресурсы; возможные изменения в масштабах проектов, составляющих национальный проект; доступность финансовых источников на каждом этапе реализации национального проекта. Данные факторы необходимо сочетать с локальной оценкой эффективности реализации национальных проектов, экспертизой, учитывающей особенности их реализации в регионах и изменения базовых характеристик национальных проектов,
13 Данные Независимой газеты, 5 июня 2008, с 4.
Вместе с тем, уже упоминавшаяся недирективность параметров и индикаторов национальных проектов обусловлена еще и значительным участием частных инвестиций в их финансировании- Таким образом, для эффективности использования финансовых средств на реализацию национальных проектов решающее значение имеет осуществление независимой аудиторской проверки.
5. Обоснована необходимость включения национальных проектов в Стратегию социально-экономического развития до 2020 г., т.к. сроки, определенные для реализации национальных проектов, недостаточны для решения существующих в социальной сфере проблем. Исходя из этого, реализация отдельных мероприятий национальных проектов дожна носить средне- и догосрочный характер и основываться на методах индикативного планирования.
Разработка Стратегии в условиях рынка требует более гибкого подхода как к формированию целей и задач, так и в осуществлении контроля за их выпонением. Учитывая сегодняшние условия развития страны, целесообразно было бы применить вариант двухконтурного индикативного планирования. Первый - императивно-индикативное планирование, т.е. индикативный план, требующий разработки документов, имеющих плановый характер, задания которых обязательны для выпонения. Он подразумевает более высокую степень директивности испонения параметров бюджета. Второй - индикативное планирование, т.е. менее строгий и обязательный. Это связано с тем, что значительная доля ВВП производится сейчас частным капиталом. Государство влияет на деятельность частных компаний не прямо, а через налоговую и таможенную системы и другие рыночные инструменты.
Утвержденный на 2009 г. трехлетний бюджет и реализуемые в его рамках национальные проекты, а также другие догосрочные целевые программы (ФЦП, СЭЗ, адресная инвестиционная программа) в совокупности представляют собой постепенное внедрение элементов индикативного планирования в бюджетный процесс.
В принятом федеральном бюджете на 2009 г. финансирование проектных мероприятий рассредоточено по текущим расходным статьям. При этом к 2010 г. значительная часть этих мероприятий уже не финансируется (подключение школ к сети Интернет, закупка медицинского оборудования и т.д.). Финансирование национальных проектов производится согласно ведомственной классификации бюджетных расходов, а перечень расходов в рамках функциональной классификации по каждому из них не производится. Это является серьезным ограничивающим об-
стоятельством в стратегической направленности национальных проектов и способствует тому, что большая часть их целей, так и останется нереализованной. Финансированию национальных проектов дожен быть посвящен отдельный раздел в Законе о бюджете, в котором оно дожно прописываться с той же детализацией, что и расходы, направляемые на реализацию федеральных целевых программ. Кроме того, особенности финансирования национальных проектов дожны быть освещены и в отдельном разделе Бюджетного кодекса, и Федеральном законе О федеральном бюджете РФ.
Вместе с тем, представляется, что Стратегия социально-экономического развития РФ до 2020 г. в части повышения уровня жизни населения дожна основываться на императивно-индикативном контуре (быть более строгим документом), так как этот документ разрабатывается именно для того, чтобы определить действия и ответственность органов испонительной власти по развитию экономики. Он адресован государственным органам, и задания, сформированные в нем, являются для них обязательными. Кроме того, следует отметить, что сейчас весьма значимая часть российской экономики функционирует практически на индикативной основе (целевые программы; государственные унитарные предприятия; проекты развития крупных корпораций, таких как РАО с ЕЭС Россия, Газпром, Российские железные дороги; проекты (в т.ч. венчурные и СЭЗы), осуществляемые частично за счет государственного инвестиционного фонда).
Реализация национальных проектов показала, что гарантированная эффективность результата непосредственно зависит от догосрочной стабильности развития экономики. Очевидно, что без накопления человеческого капитала невозможен инновационный вектор развития, а успешное продвижение национальных проектов требует больших финансовых ресурсов и совершенствования существующих финансовых механизмов.
Перед национальными проектами стоит задача достижения качественных изменений в жизнеобеспечивающих сферах, в сферах наращивания человеческого потенциала, что требует достаточно длительных сроков. Соответственно, их целевые показатели дожны носить догосрочный характер и быть ориентированы минимум на 10-15-летний период с момента принятия. Во-первых, - это минимальный срок, в течение которого отчетливо проявится мультипликативный эффект осуществляемых мероприятий и тем самым появится возможность создания материальной основы формирования исходных пропорций для решения масштабных модернизационных задач. С другой стороны - это оптимальный срок для научного
прогнозирования динамики и структуры потребностей роста с учетом технико-технологических сдвигов, развития глобальных социально-экономических процессов и др. Процесс стратегического планирования не дожен быть дискретным, а реализоваться пошагово - состоять из трех- или пятилетних целевых программ, подчиненных одной стратегической цели. По мере продвижения по принятому пути цели программ уточняются и пролонгируются. Без такого соподчинения кратко-и среднесрочные программы будут ориентированы не на последовательное продвижение по пути модернизации, а на решение пусть острых, неотложных, но сиюминутных задач.
6. Рекомендована взаимоувязка отдельных мероприятий, реализуемых в рамках национальных проектов, на основе возможного выделения из них ключевых звеньев, обеспечивающая таким образом, возможность догосрочного комплексного решения проблем повышения уровня жизни населения России и создавая базу для будущей трансформации национальных проектов в догосрочные государственные программы.
Реализация национальных проектов 2006-2009 гг., включающая собственно разработку национальных проектов, выбор соответствующих механизмов и инструментов, решение неотложных тактических проблем в социальной сфере и т.д., представляла собой предварительный этап. Теперь необходим переход на этап комплексного решения проблем жизнеобеспечения населения. Это предполагает уже не реализацию локальных мер в рамках отдельных национальных проектов, а сосредоточение существующих мероприятий вокруг ключевых идей жизнеобеспечения населения. Последующие мероприятия дожны носить догосрочный характер и быть гармонично встроены в Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.
В диссертации отмечается то важное обстоятельство, что Россия выделяется разнообразием регионов, отличающихся уровнем развития отраслей экономики и ориентацией на различные секторы внешнего и внутреннего рынка. Уровень жизни населения России весьма неоднороден, и результаты экономического роста распределяются крайне неравномерно, в связи с чем, национальные проекты дожны ориентироваться на минимизацию региональной дифференциации.
В диссертации предложено комплексное решение проблем в форме интеграции отдельных мероприятий реализуемых национальных проектов на основе выделения ключевого звена одного из национальных проектов. Целесообразно было бы замкнуть мероприятия национальных проектов и сельскохозяйственной про-
граммы. Подобное замыкание возможно при создании тщательно проработанной договременной стратегии устойчивого развития села и его агропромышленного комплекса, объедении всех национальных проектов и государственной целевой программы Развитие АПК в единую стратегическую программу. Ключевым звеном здесь может быть новое приоритетное направление национального проекта Доступное жилье - малоэтажное строительство.
Это позволит решить такие проблемы, как:
- восстановление и устойчивое развитие сельских территорий, поскольку без решения данной проблемы финансовые вложения в сельхозпроизводство нецелесообразны;
- обеспечение прозрачности земельных отношений между пользователями земли и государством;
- разработка экономического механизма ценообразования, отвечающего интересам субъектов хозяйствования АПК;
- сокращением численности сельского населения и уровня безработицы;
- подготовка для села кадров, как массовых профессий, так и специалистов высшего звена, способных работать с применением новых технологий, т.к. на селе наблюдается острейший дефицит специалистов всех уровней и специальностей (в рамках национального проекта Образование необходимо создание отдельного направления по переквалификации кадров для села);
- социальные проблемы села, прежде всего, инфраструктурные, не позволяющие пока сделать жизнь в сельской местности привлекательной.
Необходимо учитывать, что существующие проблемы серьезно обострятся в условиях нарастающего финансово-экономического кризиса. Хотя, это можно расценивать и как возможность для нового витка развития. И начинать это развитие следует с восстановления человеческого капитала, т.е. продожать проектные мероприятия в сферах здравоохранения и образования, обеспечения жильем и конкурентоспособным продовольствием, а также восстанавливать науку и высшее образование.
Более того, следует принять ряд мер по таким направлениям, как: 1) финансовое - совершенствование основных финансовых инструментов, например государственная поддержка сельчан (молодых семей, молодых специалистов) предоставление социальных выплат на безвозвратной основе на строительство (приобретение) жилья за счет средств федерального, областного/местного бюджетов в различном соотношении (например, 30:40:30); 2) организационно-правовое - устранение
трудностей, связанных с отсутствием достоверной статистики (в первую очередь региональной и муниципальной) и мониторинга ключевых отраслей; разработка необходимых нормативно-правовых документов и механизма предоставления субъектами РФ и муниципалитетами статистических показателей от налоговых органов, органов федерального казначейства, государственных внебюджетных фондов и хозяйственных обществ; 3) стратегическое - создание универсальных методик стратегического планирования, четкого законодательного разграничения пономочий между уровнями власти в РФ, так как разработка такой стратегии позволит придать системность инновационным задачам национальных проектов и построить логику их решения.
В заключении диссертации представлены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы практические рекомендации по реализации национальных проектов. Они включают в себя предложения по обеспечению качественной разработки организационно-методических основ, эффективного формирования процесса финансирования национальных проектов, управления ими и осуществления контроля за ходом их реализации. Эти рекомендации позволят повысить эффективность дальнейшей реализации будущих масштабных социально значимых государственных программ.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных работах:
- изданиях, рекомендованных ВАК РФ:
Иванова Е.В. О проекте Концепции догосрочного социально-экономического развития РФ. / Иванова Е.В. // ЭКО - 2008. №4 (406) (в соавторстве). Лично автора 0,2 п.л.
Иванова Е.В. Роль муниципальных образований в реализации национальных проектов / Иванова Е.В. // Труд и социальные отношения - 2008. №5. 0,5 п.л.
Иванова Е.В. Партнерство государства и бизнеса - ключевое звено финансирования приоритетных национальных проектов / Иванова Е.В. // Экономические науки - 2008, №11.0,6 п.л.
- в других изданиях
Иванова Е.В. Реализация и финансирование приоритетных национальных проектов. Современные финансовые и социальные проблемы развития России: методические подходы, цели, механизмы / Сборник работ аспирантов и докторантов Института экономики РАН - М.: ИЭ РАН - 2006 .0,9 п.л.
Иванова Е.В. Организационно-функциональное обеспечение разработки и реализации национальных проектов. Социально-экономические проблемы России: от стабилизации к развитию / Сборник работ аспирантов и докторантов Института экономики РАН - М.: ИЭ РАН - 2006. 0,6 п.л.
Подписано в печать 29.01.2009 г. Зак.И тир.ЮО экз. объем 1,5 п.л. Отпечатано в ИЭ РАН
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Иванова, Екатерина Вячеславовна
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ.
з1. Социальная ориентация национальных проектов в современных условиях развития страны.
з2 Теоретические основы использования программно-проектного метода в финансировании национальных проектов.
з3. Оценка возможностей использования методов индикативного планирования при регулировании процессов финансового обеспечения реализации национальных проектов.
ГЛАВА II. РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ И БИЗНЕСА В РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ.
з 1. Роль федерального бюджета в финансировании национальных проектов
з 2. Особенности финансирования национальных проектов нарегиональном и муниципальном уровнях.
з3. Партнерство государства и бизнеса, как важный инструмент финансирования национальных проектов.
ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ.
з1 Организационно-методические подходы и финансовое обеспечение разработки и реализации национальных проектов.
з2. Использование аудита эффективности расходования финансовых ресурсов при реализации национальных проектов.
з3. Стратегически-инновационная ориентация реализации национальных проектов.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансирование национальных проектов: состояние и перспективы"
Актуальность темы исследования. Опыт реализации национальных проектов, применяемый в Российской Федерации (с осени 2005 года) в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального и сельского хозяйства обусловливает необходимость проведения научных исследований, направленных на выявление особенностей финансирования национальных проектов, организации их реализации и аудита эффективности использования выделяемых на национальные проекты финансовых средств, подготовку соответствующих предложений.
На первом этапе реализации национальных проектов финансирование в основном осуществлялось за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, но масштабность мероприятий этих проектов потребовала привлечения средств региональных и муниципальных бюджетов, а также использования возможностей государственно-частного партнерства.
Сложность и комплексность решаемой задачи (реализации национальных проектов) обусловила необходимость уточнения ряда методических и организационно-экономических подходов к развитию механизма финансирования национальных проектов, особенно учитывая трансформацию в настоящее время национальных проектов в государственные целевые программы.
Это требует научного обоснования форм, методов и источников финансирования национальных проектов, так как в ходе их выпонения постоянно происходят корректировки, направленные на поиск более современных и эффективных механизмов привлечения финансовых средств и организации процессов реализации национальных проектов.
В условиях бюджетного планирования и поиска методов среднесрочного планирования, расширение применения программно-проектного метода в сочетании е элементами индикативного планирования требует проведения исследований в этой области и выработки практических рекомендаций.
Все проводимые преобразования в сфере финансирования национальных проектов дожны учитывать влияние современного финансово-экономического кризиса на эти процессы и способствовать обеспечению финансовыми средствами проектных мероприятий в кризисной ситуации, что требует подготовки соответствующих предложений, ориентированных на нейтрализацию негативных тенденций при реализации национальных проектов.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в дальнейшем совершенствовании существующих механизмов и инструментов финансирования национальных проектов; создании эффективной схемы управления финансированием национальных проектов; обосновании целесообразности использования методов вертикально-сквозного бюджетного финансирования в сочетании с программно-проектным методом, элементами индикативного планирования.
Исходя из постановленных целей, определены следующие задачи исследования:
- исследовать принципы, методы и инструменты финансирования национальных проектов;
- обосновать роль бюджетов разных уровней и внебюджетных источников при финансировании и реализации национальных проектов;
- рассмотреть организационно-методические подходы по совершенствованию бюджетного процесса в связи с использованием программно-проектного метода с элементами индикативного планирования в системе бюджетного планирования;
- обосновать необходимость активного использования государственно-частного партнерства при реализации национальных проектов;
- разработать предложения по внедрению аудита эффективности (современной формы контроля) использования финансовых средств при реализации национальных проектов;
Объектом исследования являются национальные проекты и их роль в решении социально-экономических проблем страны.
Предметом исследования являются: механизмы финансирования национальных проектов, методы управления их реализацией, инструменты государственного регулирования и финансового контроля за национальными проектами с позиции целевого и эффективного использования как бюджетных средств, так и средств бизнеса.
Степень разработанности проблемы. В процессе диссертационного исследования проанализированы работы, посвященные финансированию и реализации национальных проектов, государственно-частному партнерству, программно-целевому и проектному методам управления, стратегическому планированию и аудиту эффективности использования финансовых ресурсов. Весомый вклад в исследование данных вопросов внесли отечественные ученые: Л.И. Абакин, С.Ю. Глазьев, Н.Г. Гловацкая, Р.С. Гринберг, Б.В. Губин, Е.А. Иванов, С.Г. Лазурснко, А.Р. Лейбкинд, В.И. Павлов, Б.А. Райзбсрг, С.Н. Рябухин,
А.Я. Рубинштейн, А.Н. Саунин В.К., Сенчагов, С.В.Степашин, Д.Е. Сорокин, А.В. Улюкаев, а также зарубежные: М.Але, Р.С. Макнамара, Б. Далаго, Ж. Моне
Теоретической и методической основой исследования являются законодательные акты РФ по регулированию бюджетного процесса, организации государственного финансового контроля, использованию программно-проектного метода в системе государственного регулирования, статистике, макроэкономике; документы министерств и ведомств, труды отечественных и зарубежных авторов по управлению финансами.
В процессе исследования использовались, балансовый методы, программно-целевой, проектный, методы комплексного анализа, а также методы статистического анализа и экспертных оценок.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили обширный эмпирический материал по бюджетному проектированию государственных расходов, нормативно-правовые и методические материалы Правительства РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства регионального развития РФ, Счетной палаты РФ, Росстата, а также работы ведущих научно-исследовательских организаций страны по проблемам использования программно-целевого и проектного подходов, индикативному планированию и организации государственного финансового контроля, использованию форм государственно-частного партнерства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании системного подхода к разработке, реализации и оценке эффективности финансирования национальных проектов с использованием программно-проектного метода и элементов индикативного планирования, а также с учетом расширения сферы применения государственно-частного партнерства. В процессе исследования сформированы положения и выводы, обладающие научной новизной:
- сформулированы основы совершенствования финансового обеспечения национальных проектов, заключающиеся в комплексном подходе к определению приоритетов, обосновании современных механизмов и методов финансирования и реализации национальных проектов, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса;
- рекомендованы современные организационно-методические подходы к совершенствованию бюджетного процесса с применением программно-проектного метода, ориентированного на результативность реализации государственных проектов при увязке основных параметров бюджета (с использованием элементов индикативного планирования) со стратегическими и макроэкономическими показателями социально-экономического развития России;
- предложена система инструментов финансирования национальных проектов с учетом опыта взаимодействия государства и бизнеса при реализации национальных проектов (концессии, совместное кредитование, инвестиционно-инновационная активность и т.д.); рекомендована современная схема-модель государственно-частного партнерства при финансировании и реализации национальных проектов;
- обоснована необходимость применения принципа вертикально-сквозного финансирования национальных проектов, включающего федеральный, региональный, муниципальный уровни, в сочетании с использованием финансовых возможностей государственно-частного партнерства; предложена комплексная схема организации финансовых ресурсов, с использованием аудита эффективности финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов;
- обоснована целесообразность включения национальных проектов в Стратегию социально-экономического развития России до 2020 г.; сформулированы предложения по формированию схемы стратегического планирования социально-экономического развития страны при реализации национальных проектов с использованием индикативного планирования;
- обоснована необходимость обеспечения взаимосвязи и интеграции отдельных мероприятий, реализуемых в рамках национальных проектов, на основе формирования на их базе социальных комплексов (например, малоэтажное строительство в сельских и пригородных зонах в совокупности с образовательными, медицинскими и др. учреждениями) для формирования в будущем на их базе государственных программ, направленных на решение проблем жизнеобеспечения населения России.
Практическая значимость исследования. В работе предложены теоретические основы разработки, финансирования и управления реализацией национальных проектов, направленные на создание современного инструментария использования программно-проектного метода. Предложенная схема, основанная на методах индикативного планирования и взаимоувязывающая плановые параметры со стратегическими и макроэкономическими показателями, может быть использована в дальнейшей реализации целевых государственных программ. В работе даются рекомендации по финансированию и аудиту эффективности использования финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов. Предложения, разработанные в диссертации, могут использоваться специальным Советом при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством образования и науки РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ и контрольными органами субъектов РФ па всех стадиях и этапах реализации национальных проектов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были использованы в научном отчете Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Счетной палаты РФ Стратегия финансовой безопасности: методология, механизмы, организация, государственный аудит (2007 г.), в отчете о научно-исследовательской работе Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Ми-нинформсвязи РФ Совершенствование системы, процедур и методов среднесрочного бюджетного планирования и управления испонением бюджета субъектом бюджетного планирования (2007 г.), при разработке стратегии развития г. Москвы до 2025 г. (2008 г.), экспертного заключения на проекты Федерального закона О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов и на прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2011 года.
Публикации: Основное содержание работы отражено в 5 публикациях автора общим объемом около 3,0 пл., в том числе 3 - в изданиях из перечня, рекомендуемого ВАК РФ.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Иванова, Екатерина Вячеславовна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное диссертационное исследование позволило сделать ряд выводов и сформулировать практические рекомендации по реализации и финансированию национальных проектов
1. Уже на начальном этапе реализации национальных проектов государство стокнулось с такими трудностями как: несовершенство законодательной и организационно-правовой базы; методической проработанности проектов; контроля над реализацией проектов; неудовлетворительная организационная база проведения конкурсов на предоставление государственных грантов и субсидий; острая нехватка профессиональных кадров практически во всех областях экономки; кроме того, проекты носят не догосрочный стратегический характер, а скорей характер локальных и каждодневных мероприятий.
2. В связи с необходимостью совершенствования существующих механизмов реализации и финансирования национальных проектов, ведущих к необходимым изменениям в социальной сфере, целесообразно применение программно-проектного метода финансирования. Это метод финансово-ресурсного обеспечения, сочетающий в себе достоинства проектного и программно-целевого подходов к финансированию, при котором цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Данный метод финансирования целесообразно использовать при реализации национальных проектов, так как он способен учесть специфику национальных проектов, представляющих собой сложную целевую взаимоувязанную систему программных мер, реализуемую в виде конкретных проектировок в сфере социального развития страны (в области здравоохранения, образования и др.).
Метод программно-проектного финансирования предполагает принятие специальных программных мероприятий, концентрацию усилий и мобилизацию ресурсных возможностей для решения проблемы в течение установленного срока. Исходя нз этого, метод программно-проектного финансирования может обеспечить концентрацию финансовых ресурсов в интересах реализации национальных проектов. Также нужна непосредственная увязка проектных мероприятий с государственными бюджетами федерального, регионального и муниципального уровней. Она позволит предотвратить потерю финансовой устойчивости регионов и муниципалитетов.
3. Национальный проект дожен обладать четко отлаженной и методически проработанной организационно-управленческой структурой. Именно согласованная работа всех звеньев и подсистем сможет обеспечить достижение поставленных в нем целей и задач. В связи с этим разработка схемы вертикально-сквозного финансирования национальных проектов, предложенной в диссертации, обуславливается, во-первых, масштабом Ч их реализация охватывает федеральный, региональный и муниципальный уровни; во-вторых, отсутствием четко выстроенной процедуры разработки и реализации национальных проектов; в-третьих, отсутствием тесной- взаимосвязи и согласованности действий участников всех бюджетных уровней."
Основными элементами схемы вертикально-сквозного финансового управления национальным проектом дожны являться: руководитель проекта, комплексная рабочая группа, рабочие группы по отдельным направлениям (АПК, здравоохранение, образование, ЖКХ), бюджеты всех уровней, внебюджетные средства, контрольно-счетные органы. Что касается нормативно-правовой базы национальных проектов, то исходным правовым актом, организующим создание специальной системы управления проектом дожен быть Указ Президента РФ об организации разработки и реализации конкретного проекта, где устанавливаются основные функционально-целевые и технические характеристики проекта: наименование проекта, длительность разработки и реализации, краткое определение целей проекта, состав проектных мероприятий, основные критерии оценки эффективности проекта; утверждается руководитель проекта, организации-испонители, научный руководитель и другие главные специалисты; определяются сроки.разработки проекта и его этапы, порядок осуществления контроля за ходом реализации проекта.
4. На основе проведенного анализа, в диссертации обосновывается нехватка бюджетных средств для реализации национальных проектов. Более того, наблюдается четкая тенденция последующего сокращения объемов финансирования и перевода национальных проектов на региональный и муниципальный уровни, что создает необходимость привлечения частных финансовых средств в их реализацию.
В связи с этим обусловлена важность государственно-частного партнерства (ГЧП), заключающаяся в создании государством платформы для развития партнерских отношений с бизнесом. Эти отношения дожны включать в себя механизмы надежной реализации правовых, финансовых и административных гарантий, обеспечивающих формирование у партнера устойчивой уверенности в сохранности и приумножении вложенного капитала в процессе реализации совместных мероприятий в рамках национальных проектов.
В общей концептуальной трактовке государственно-частное партнерство представляет собой особую форму отношений власти и бизнеса (альянс), институт доверительного взаимодействия разных субъектов собственности, имеющих общие цели и носящих равнообязательиый характер1 как по расходам и рискам, так и по полученным результатам.
Анализ существующих форм ГЧП позволил выявить формы, наиболее подходящие для реализации и финансирования национальных проектов. К ним относятся концессионные соглашения, контрактные соглашения, накопительные схемы жилищного кредитования (системы строительных сбережений ССК), совместные предприятия.
Совместное решения социально-экономических проблем предполагает также решение такой проблемы, как конфликт интересов государства и бизнеса в'сфере образования и здравоохранения, так как, бизнес неохотно принимает участие в финансировании тех мероприятий, окупаемость которых предполагает много лет.
Основные инструменты ГЧП в России в целом определены и сформированы, но их функционирование целесообразно отразить в положении о необходимости направления государственных инвестиций не в сферу, где существует возможность получения моментальной прибыли, а в сферу проблемных зон. Отсюда следует задача государства - не искать доходные сферы, а исправлять имеющиеся негативные ситуации. А также то, что государственная поддержка дожна быть ориентированной, прозрачной и, как правило, временной, т.е. государство дожно покидать занимаемый сегмент рынка, как только проблема будет решена.
5. Национальные проекты представляют собой новый инструмент социальной политики страны, который характеризуется целевым расходованием средств, наличием специального органа управления проектами, а также особым механизмом оценки эффективности реализации. В отличие от других случаев целевого финансирования, орган управления имеет широкие пономочия, и, соответственно, совершенно необходима высокая степень контроля за национальными проектами. В условиях реализации национальных проектов наиболее актуальным и действенным видом контроля, на наш взгляд, является аудит эффективности использования финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов. При данной форме аудита эффективности дожен осуществляться комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств, основанный на рекомендациях по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.
Аудит эффективности финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов чрезвычайно важен, особенно в условиях реализации ряда масштабных социально-ориентированных программ (в сфере здравоохранения, ЖКХ, образования, АПК). Учитывая новизну и сложность данной формы государственного регулирования и финансирования социальных проектов, их национальный масштаб, очевидно, имеется необходимость в теоретико-методическом и практическом обосновании подходов к организации контроля за реализацией этих проектов.
На основе проведенного в настоящем диссертационном исследовании анализа проблем контрольного плана, связанных с национальными проектами автором был предложен ряд мер, заключающихся, во-первых, в том, что необходимо разработать научно-методические рекомендации по контролю за использованием государственных финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов; во-вторых, цели, функции и задачи контрольных органов, осуществляющих контрольно-аудиторские функции при реализации национальных проектов; в-трегьих, определить меры ответственности отдельных ведомств, организаций и лиц, виновных в срыве определенных проектных мероприятий; в-четвертых, включить механизмы разработки, утверждения и реализации национальных проектов в бюджетный и контрольно-ревизионный процессы, осуществляемые соответствующими органами. Также дожна быть обеспечена максимальная прозрачность и гласность в отношении расходовании государственных ресурсов и мер, реализуемых в рамках национальных проектов.
6. Реализуемые в настоящее время национальные проекты являются неотъемлемой частью догосрочного социально-экономического развития страны. Они призваны сыграть важную роль в становлении системы национального стратегического планирования, направленного на выявление приоритетов развития и путей решения возникающих проблем совместными усилиями бизнеса, государства и общества, а также смогут повлиять на переход экономики на инновационный путь развития.
В диссертации предлагается идея включения национальных проектов в стратегию догосрочного социально-экономического развития.
Также отмечается то, что, в настоящий период весьма значимая часть российской экономики функционирует практически на индикативной основе (целевые программы; государственные унитарные предприятия; проекты развития крупных корпораций, таких как РАО ЕЭС Россия, Газпром, Российские железные дороги; проекты (в т.ч. венчурные и СЭЗы), осуществляемые частично за счет государственного инвестиционного фонда). Однако реализуемые программы и проекты стратегического характера частично имеют черты директивного документа. Учет задач этих программ и проектов выражен в объемах ресурсов, направляемых на эти цели. Эти объемы ресурсов являются обязательными заданиями. Таким образом, рекомендуется разработка двухконтурпого индикативного планирования, обусловленная, в первую очередь, тем, что ее формирование в условиях рынка требует более гибкого подхода как к определению целей и задач, так и к осуществлению контроля за их выпонением. Первый контур Ч императивно-индикативное планирование, т.е. индикативный план, требующий разработки документов имеющих плановый характер, задания которых обязательны для выпонения. Он подразумевает более высокую директивность испонения параметров бюджета. Второй контур -индикативное планирование, т.е. менее строгий и обязательный. Это связано с тем, что значительная доля ВВП производится сейчас частным капиталом. Государство влияет на деятельность частных компаний через налоговую и таможенную системы и другие рыночные инструменты.
7. Реализация национальных проектов уже со всей очевидностью показала, что гарантированная эффективность результата непосредственно зависит от догосрочной стабильности развития экономики. Очевидно, что без накопления человеческого капитала невозможен инновационный вектор. Однако также очевидно, что успешное продвижение национальных проектов требует больших финансовых ресурсов и совершенствования существующих финансовых механизмов.
Автрр рекомендует взаимоувязать отдельные мероприятия, реализуемые в рамках нацпроектов на основе возможного выделения из них ключевых звеньев, обеспечивая, таким образом, возможность догосрочного комплексного решения проблем повышения уровня жизни населения России и создавая базу для будущей трансформации национальных проектов в догосрочные государственные программы. Таким образом предлагается замыкание мероприятий национальных проектов и сельскохозяйственной программы. Подобное замыкание возможно при создании тщательно проработанной договременной стратегии устойчивого развития села и его агропромышленного комплекса, объедении всех национальных проектов и государственной целевой программы Развитие АПК в единую стратегическую программу. Ключевым звеном здесь может быть новое приоритетное направление национального проекта Доступное жилье - малоэтажное строительство. Это в свою очередь позволит решить такие проблемы, как: восстановление и устойчивое развитие сельских территорий, поскольку без решения данной проблемы финансовые вложения в сельхозпроизводство нецелесообразны; обеспечение прозрачности земельных отношений между пользователями земли и государством; разработка экономического механизма ценообразования, отвечающего интересам субъектов хозяйствования АПК; - сокращением численности сельского населения и уровня безработицы;
Следует выстраивать структуру проекта на основе использования следующей схемы: Целеполагание Ч соотнесение с имеющимися ресурсами Ч выстраивание этапов достижения цели и распределение под них имеющихся ресурсов Ч создание системы мониторинга и контроля Ч накопление сигналов лобратной связи - корректировка (при неблагоприятном варианте) первоначальной цели с четко разработанными: методикой, структурой управления, порядком финансирования, мониторингом (контролем, аудитом эффективности национальных проектов), подведением итогов. Данная схема позволит сократить рассеивание выделяемых на реализацию национальных проектов финансовых средств, поскольку Центр будет оперировать уже более конкретными показателями, исходя из заявленных потребностей. Также важна дезагрегация существующей структуры проектов в целях обеспечения эффективности финансирования и освоения выделяемых на реализацию национальных проектов средств.
Необходимо учитывать, что существующие проблемы серьезно обострятся в условиях нарастающего финансово-экономического кризиса. Хотя, это можно расценивать и как возможность для нового витка развития. И начинать это развитие следует с восстановления человеческого капитала, т.е. продожать проектные мероприятия в сферах здравоохранения и образования, обеспечения жильем и конкурентоспособным продовольствием, а также восстанавливать науку и высшее образование.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Иванова, Екатерина Вячеславовна, Москва
1. Конституция Российской Федерации
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 24 апреля 2007 г.
4. Указ президента Российской Федерации от 21 октября 2006 г. № 1226 О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов // Собрание законодательства Российской Федерации -24.10.2005. №43
5. Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов, утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов 21 декабря 2005 г.
6. Типовая инструкция о порядке становления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов, одобренная президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов 28 февраля 2006 г.
7. План-график реализации основных мероприятий приоритетного национального проекта Доступное и комфортное жилье Ч гражданам России
8. Сетевой график мероприятий по реализации приоритетного национального проекта Развитие АПК.
9. Сетевой график мероприятий по реализации приоритетного национального проекта Здоровье.
10. Сетевой график мероприятий по реализации приоритетного национального проекта Образование.
11. Абакин Л.И. Россия. Поиск самоопределения. М.: Наука, 2002.
12. Абакнн Л.И. Стратегия: выбор курса. М.: ИЭ РАН, 2003.
13. Аверочкнн А.К. Многоуровневое программно-целевое управление экономическим развитием субъекта Российской Федерации. М.: Институт экономики РАН, 2002.
14. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика российского государства. М.: Финансовый контроль, 2004.
15. Анафонов В.А., Грачева М.В., Поздняков В.П. Анализ и моделирование проблем при разработке комплексных программ. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1986.
16. Але М. Условия эффективности в экономике. М: Наука, 1998.
17. Бабич А.И., Павлова Н. Финансы: Учебник. М.: ФБК-ПРЕСС,2000.
18. Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный. М.: ИПО Профиздат. 2001.
19. Баффет У. Эссе об инвестициях, корпоративных финансах и управлении компаниями.- М.: Альпина Бизнес Букс, 2005
20. Белобэ1се1}кий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. М.: Финансы и статистика, 1989.
21. Белозерова С.М. Социальная политика в сфере труда и проблемы работоспособности. Научный доклад. М: Институт экономики РАН, 2007.
22. Белоусов Р. Экономическая теория России. XX век. Кн. 1. М.: ИЗ ДАТ, 1999.
23. Бесхмельницын М.И, Кабанова О.В. Роль государства в обеспечении жилья для населения России: Сборник статей и научных трудов Международного союза экономистов и вольного общества России. М., 2005.
24. Бирюков В., Дрожжинов В. Проектный подход в современном бизнесе. М.: Планега-КИС, 2000.
25. Богатин Ю.В., Швандар В.А. Оценка эффективности бизнеса и инвестиций. М., 1999.
26. Большой экономический словарь. М.: Фонд Правовая культура,1994.
27. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, Теория и практика. М., 2002.
28. Бутова Т.В. Государственное управление: проблемы и новые подходы в их решении // Э.А. Уткин, А.Ф Денисов. Государственное управление. М.: ИФК Эксмос, 2001.
29. Бюджет России: реальность, парадоксы, альтернативы (опыт независимой экспертизы). М.: ИЭ РАН, 2007.
30. Виханский О.С. Стратегическое управление. Учебник. -М.: Гардарика,1998.
31. Водяное А.А. Проблемы государственной инвестиционной политики в России на современном этапе. / Государственные инвестиции в рыночной экономике: пределы и возможности. Материалы круглого стола. М.: ИЭ РАН, 2006.
32. Вольский А. Бизнес и общество: выгодное партнерство. М: Вершина,2006.
33. Вопросы программно-целевого планирования. Отв. ред. д.э.н. Б.П. Орлов. Новосибирск: Наука. Сибирское отделение, 1975.
34. Боровский Н.В., Криворотько В.И., Чистов И.В. Введение в теорию государственного финансового контроля. М., 2004.
35. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль (вопросы теории и практики). М.: Финансовый контроль, 2005.
36. Воронков А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США. М.: Наука, 1986.
37. Высшее образование: в поисках компромисса между общественной ценностью и требованиями рынка / Под общ. ред. член-корр. РАН Р.С. Гринберга, проф. А.Я. Рубинштейна М., 2007.
38. Глазьев С. О стратегии экономического роста на пороге XXI века. Научный доклад. ЦЭМИ РАН. М., 1997.
39. Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: Экономика, 2002.
40. Гэбрейт Дж. К. Новое индустриальное общество. М.: Прогресс,1969.
41. Гэбрейт Дж. К. Экономическая политика измеряется результатами // Проблемы теории и практики управления. 1999, №7.46. ' Догосрочная стратегия социально-экономического развития России до 2010 г. М.: ИЭ РАН, 1996.
42. Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М., 1994.
43. Забелин П.В., Моисеева Н.К. Основы стратегического управления. М.: Маркетинг, 1998.
44. Заренков В. А. Управление проектами. М.: АСВ М, 2006.
45. Зевин JJ.3. Необходимо разумно сочетать частные и государственные инвестиции. Государственные инвестиции в рыночной экономике: пределы и возможности: материалы круглого стола. М.: ИЭ РАН, 2006.
46. Иванченко В.М., Иванченко В.А. Экономика России в условиях конвергенции и глобализации. М.: Институт экономики РАН. 2002.
47. Ипполитов К.Х. Экономическая безопасность: стратегия возрождения России. М., 1997.
48. Казакевич Д.М. Экономические методы в управлении. М.: Наука, 1992.
49. Квашнина И.А. Госинвестиции как форма частно-государственного партнерства. / Государственные инвестиции в рыночной экономике: пределы и возможности: материалы круглого стола. М.: ИЭ РАН, 2006.
50. Ковалева Т.М., Бараулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие. М: КНОРУС, 2005.
51. К программе социально-экономического развития России 2008-2016. Научный доклад. -М.: Институт экономики РАН, 2008.
52. Кулитин Н.Б. Управление проектами: инструментальные средства. СПб: Политехника, 2002.
53. Ларина Н.И., Киселъников А.А. Региональная политика в странах с рыночной экономикой. М.: Экономика, 1998.
54. Лапыгина Ю.Н. Управление проектами: от планирования до оценки эффективности. М.: Омега, 2007.
55. Лейбкинд А.Р., Руднева Е.В., Рудник Б.Л. Проблемы методики и организации разработки комплексных программ. М.: Наука, 1983.
56. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.
57. Литке Ханс-Д., Илонка Кунов Управление проектами. М.: Омега-JI,2005.
58. Логвинов С.А. Макроэкономическое стратегическое планирование. М: Инфра-М, 2001.
59. Макконнел С. Сколько стоит программный проект. СПб.: Питер Пресс, 2007.
60. Мырынюк А.Н. Национальные проекты в России: проблемы и перспективы М.: Маросейка, 2007.
61. ЛьвовД.С. Экономика развития. М.: Экзамен, 2002.
62. Мальцев. Г.Н., Мальцева И.Г. Финансы: проблемы управления и прогнозирования. М.: Дело, 2005.
63. Матнентко А.С. Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государтва. Омск: Русь, 2007.
64. May В.А. Экономика и власть. -М., 1995.70. ' Мильнер Б.З. Организация программно-целевого управления. Ч М.: Наука, 1980.
65. Моделирование устойчивого развития как условие повышения экономической безопасности территории. Ч Екатеринбург, 1999.
66. Муниципальное управление: бюджет, активы, ЖКХ. М.: Российский научный центр государственного и муниципального управления, 2004.
67. Моторыгин Б.Д., Соколов Р.А. и др. Программно-целевое управление и хозрасчет в науке. М.: Экономика, 1991.
68. Национальная оценка прогресса РФ при переходе к устойчивому развитию: Доклад Минэкономразвития РФ на Всемирном саммите по устойчивому развитию. Йоханнесбург, 2002.
69. Национальные проекты. Экспертное заключение / Под общ. ред. член-корр. РАН Р.С. Гринберга, проф. А.Я. Рубинштейна М., 2007.
70. Повестка дня. Проблемы государственной политики в социальном секторе экономики России / под общ. ред. Член-коррсспоидепта РАН Р.С. Гринберга, профессора А.Я. Рубинштейна М., 2007.
71. Подстригай Г.Б. Организация государственного финансового контроля в бюджетной сфере. М.: ИЭ РАН, 2002.
72. Преображенский Б.Г. Финансовый контроль в контексте законодательного регулирования бюджетного процесса: зарубежный опыт. М., 2001.
73. Приоритетные национальные проекты и развитие российской экономики / Под общ. ред. проф. И.Ю. Юргенса М.: Научная книга, 2007.
74. Проблемы разработки и организации комплексных программ. Под. ред. акад. Н.П. Федорепко, Ю.Р. Лейбкинда, Ю.М. Самохина-М.: Наука 1984.
75. Проблемы и перспективы муниципальной реформы: Научный доклад. М.: Институт экономики РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. 2008.
76. Пчелинцев О.С., Арянин А.Н., Верхунова М.С., Щербакова Е.М. Новые тенденции развития регионов России и экономическая политика федерального центра-//Проблемы прогнозирования. 1998. № 3.
77. Ратберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2001.84. . Райтер Г.Р. В лабиринтах современного управления. М., 1999.
78. Региональная экономика: новый характер территориальных отношений.-М., 1991.
79. Россия 2015: Оптимистический сценарий. / Отв. ред. акад. Л.И. Абакин. - М.: ММВБ, 1999.
80. Россия в цифрах: статистический сборник. М.: Госкомстат РФ. 2006.
81. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003.
82. Рыхтиков О.И. О партнерстве государства и бизнеса. Государственные инвестиции в рыночной экономике: пределы и возможности. Материалы круглого стола. М.: ИЭ РАН, 2006.
83. Рябухин С.И. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004.
84. Рябухин С.Н. Федеральные целевые программы развития регионов. М.: ИЭ РАН, 2002.
85. Рябухин С.Н., Кльшантов И.Б. Аудит эффективности государственного сектора экономики. Курс лекций. М.: Триада, ТД, 2005.
86. Саунин А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле: Научно-методическое пособие. М.: Финансовый контроль, 2004.
87. Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: Вопросы теории и практики. М.: Высшая школа, 2005.
88. Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации приоритетного национального проекта Образование в 2006 г. // Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007, № 9 (117).
89. Сенчагов В.К. Экономическая безопасность: геополитика, глобализация, самосохранение и развитие. М.: Фипстатинформ, 2002.
90. Сенчагов В.К. Экономическая реформа в России. М., 1993.99. Х Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни. М.: Университетская книга, 2005
91. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. В. 2 т. М.: Госсоциздат, 1975
92. Сизов Ю.И. Экономическая безопасность региона: регионализация, устойчивость бизнеса, стратегия. М.: Наука, 2004.
93. Система муниципального управления. / Под ред. В.Б. Зотова. М.: Питер, 2005.
94. Сорокин Д. Вызовы нового века и стратегический ответ России. Ч М.: ИЭ РАН, 2001.
95. Социальные приоритеты и механизм экономических преобразований России. Рук. авт. кол. академик Л.И. Абакин. -М.: ИЭ РАН, 1998.
96. Россия в цифрах: Статистический сборник. М.: Госкомстат РФ, 2006.106. Социально-экономическое положение России. Январь-июль 2007 г.: Статистический сборник. М. Росстат. 2007.
97. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996.
98. Стрыгин А.В. Организационное взаимодействие в управлении. М.: Финансы и статистика, 1993.
99. США: организация государственных программ. М.: Наука, 1980.
100. Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006.
101. Степашин С.В., Двуречскнх В.А., Чегринец Е.А. Власть Ч Демократия -Контроль. М. Финансовый контроль, 2005.
102. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник. СПб.: Питер, 2004.
103. Стратегический ответ России на вызовы нового века / Под общ. ред. Л.И. Абакина М.: Экзамен, 2004.
104. Стратегия социально-экономического развития России / Под ред. Г.Г. Фетисова, A.M. Бабашкиной. -М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2005.
105. Терехов А.А., Терехов М.А. Контроль и аудит: основные методические приемы и технология. М.: Финансы и статистика, 1998.
106. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практич. пособие Ч М.: Дело, 2004.
107. Управление региональными программами в США и Канаде. / Под ред. Л.И. Евенко. М.: Наука 1983.
108. Федеральные целевые программы развития регионов страны (проблемы разработки, финансирования, оценки эффективности и контроля за реализацией). М., 2002.
109. Финансовое планирование и контроль. Пер. с англ./Под ред. М.А. По-укока и А.Х. Тейлора. М.: Инфра - М, 1996.
110. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Российский научный центр государственного и муниципального управления, 2004.
111. Широков А.Н., Юркова С.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: основные понятия, термины и положения федерального законодательства. М.: ФГНУ Российский научный центр государственного и муниципального управления, 2004.
112. Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль в России. М.: Прометей,1995.
113. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. М.: Финансы и статистика, 1999.
114. Шохин С.О. Эффективность бюджетно-финансового контроля. М.: Прогресс, 1995.
115. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовая теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1999.
116. Шохин С.О., Шлейников В.И. Правовое регулирование финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998.
117. Экономика здравоохранения. /Под. ред. И. Шеймана. М.: Теис, 2001.
118. Экономическая безопасность России. Общий курс. / Под ред. В.К. Сенчагова М.: Дело, 2005.
119. Экономическая безопасность. Финансы Банки. / Под ред. В.К. Сенчагова. М: ИЭ РАН, 1999.
120. Экономический рост. / Под ред. проф. Т.В. Чечелевой. М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2001.
121. Эрхард Л. Благосостояние для всех. М.: Начало-пресс. 1991.
122. Яковец Ю.В. К новой структуре экономики России. М., 1993.
123. Борисова Л.М. Новая технология для новой экономики // Сб. Экономика в координатах постиндустриального развития. Хабаровск: Академии экономики и права, 2003.
124. Воков А.А. Московская школа управления: выход на мировой уровень. //Национальные проекты. 2007. №1 (8).
125. Глазьев С. Разговор не в пользу бедных. // Партнер. 2006. №2.
126. Глазьев С.Ю Национальные проекты: реальность и проблемы // Вестник Института экономики. 2007, №1.
127. Емельянов А. Корректировка экономической реформы: необходимость и основные направления//Вопросы экономики. 1993. №3.
128. May В.А. Ключевые факторы эффективности //Национальные проекты. 2006. №6.
129. Медведев Д.А. Национальные проекты: от стабилизации к развитию. Коммерсант. 25 января 2007 г.
130. Медведев, Д.А. Инвестиции в человеческий капитал оказались одними из самых эффективных // Национальные проекты. 2008. №1/2.
131. Модин ^.Организационные функции государства в процессе движения к рыночной экономике. // Российский экономический журнал. 1993. №1.
132. Мочстьников В. Становление государственно-частного партнерства Ч современный этап реформирования экономики страны // Вестник Института экономики РАН. 2007, №1.
133. Назаров А.В. Работа над ошибками.// Национальные проекты. 2007. №6(13).
134. Рац А.А. Партнерство на доверии. // Национальные проекты. 2007. №18..
135. Ржаницына Л. Социальная компонента проекта бюджета страны. // Федерализм. 2006. №2.
136. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в условиях транзитивной экономики. // Вестник Института экономики. 2007, №1.
137. Сенчагов В.К, Иванов Е.А., Коловангина Е.В. Критерии и пороговые значения экономической безопасности. // Экономические науки. 2007. №8.
138. Сенчагов В.К. Эффект запаздывания финансирования экономики. // Российская Федерация сегодня. 2007, № 13.
139. Сорокин Д.Е. Национальные проекты и реальная политика // Вестник Института экономики. 2007, №1.
140. Хлынов В. Общегосударственное планирование в рыночной экономике: опыт Японии // Проблемы теории и практики управления. 1997. №2.
141. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, утвержденная решением колегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004.
142. Методические положения по организации управления разработкой и реализацией целевых комплексных программ. М.: Научно-исследовательский институт планирования и нормативов. Госплан СССР. 1984.
143. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция, исправленная и допоненная), М.: Экономика, 2000.
144. Методические указания по формированию и реализации целевых комплексных программ цикла Наука производство (ЦКП-НП) Минприбора. Министерство приборостроения, средства автоматизации и систем управления. М. 1985.
145. Основные положения по организационно-экономическому механизму формирования и реализации целевых комплексных программ цикла Наука-производство (ЦКП-НП). 2-е издание, допоненное и переработанное. М. 1986.
146. Основные положения по организационно-экономическому механизму формирования и реализации целевых комплексных программ цикла Наука-производство (ЦКП-НП). 3-е издание, допоненное и переработанное. М. 1987.
Похожие диссертации
- Эффективность бюджетирования российской компании в условиях рыночной экономики
- Совершенствование методов финансирования бизнес-проектов на основе инноваций промышленных предприятий химической отрасли
- Социально-экономические механизмы реализации приоритетных национальных проектов
- Система показателей эффективности региональной социально-экономической политики на примере национальных проектов
- Совершенствование инструментария разработки новых банковских продуктов в контексте реализации национальных проектов