Деятельность органов местного самоуправления в реализации социальной политики тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Лычкань, Леонид Петрович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2012 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Деятельность органов местного самоуправления в реализации социальной политики"
На правах рукописи
005042765
Лычкань Леонид Петрович
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
1 о " .1 ~
Москва - 2012
005042765
Работа выпонена на кафедре менеджмента и предпринимательства НОУ ВПО Национальный институт бизнеса
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Якимов Виталий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Дадашев Алихан Заграбович, профессор кафедры налогов и налогообложения ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
кандидат экономических наук, доцент Мироненко Елена Михайловна, доцент кафедры маркетинга НОУ ВПО Национальный институт бизнеса
Ведущая организация: ГОУ ВПО Московской области
Академия социального управления
Защита диссертации состоится л25 мая 2012 г. в 11.00 час. на заседании диссертационного совета ДМ 521.004.07 при ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1, кор.З, ауд. 511
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.
Автореферат разослан л У апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Суслова Е.И.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Процессы преобразования в Российской Федерации в последние годы происходят по всем направлениям внутренней политики государства, в том числе и в такой ее сфере, как социальная.
Социальная политика является составной частью общей политики государства, относящейся к социальной сфере и касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами. Она связана с ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни. Социальная политика - целенаправленная деятельность государства по выработке и реализации решений, непосредственно касающихся человека, его положения в обществе; по предоставлению человеку социальных гарантий с учетом особенностей различных групп населения страны.
Цель социальной политики состоит в улучшении здоровья нации, в обеспечении достаточного дохода и социальной поддержки в определенных неблагоприятных жизненных ситуациях, в создании для населения благоприятной социальной атмосферы в обществе.
Как показало время, российская внутренняя политика в социальной сфере, к которой относят, прежде всего, сферу услуг (образование, культуру, здравоохранение, физическую культуру, общественное питание, коммунальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь), особенно на начальной стадии проводимых социальных реформ, была непонятна массам. Она не только не достигала планируемых результатов, но в сознании людей укреплялась мысль о вредности демократических и социальных преобразований.
Социальная политика, проводимая институтами государственной власти, как курс действий государства в отношении осуществления социальных программ, отчуждалась людьми и оценивалась негативно. Назрела необходимость реформирования деятельности органов власти и, особенно органов власти на
муниципальном уровне, способных осуществлять свои функции исходя не из текущих, сиюминутных целей и интересов, а на основе догосрочных планов развития местной территории.
Социальную политику государство проводит через региональные и местные органы власти. Эффективная социальная политика государства, связанная с распределением материальных и духовных благ, удовлетворением потребностей человека невозможна без активного участия всего населения страны, регионов и местных сообществ. В ходе реформы местного самоуправления происходило упорядочение пономочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями относительно социальных функций как в области их разграничения, так и по расходным обязательствам в аспекте их испонения.
Сегодня многое зависит от эффективности деятельности региональных и местных органов власти, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, грамотно, своевременно. Именно на местное самоуправление возложено решение значительной части вопросов, определяющих социальное самочувствие граждан. Это - дошкольное и общее образование, система первичного звена здравоохранения, предоставление услуг ЖКХ, благоустройство городов и посеков, реализация программ поддержки предпринимательства, решение проблем рынка труда. Предполагалось, что органы местного самоуправления будут функционировать и решать местные проблемы автономно от других органов государственной власти через разграничение пономочий и предметов ведения. Теоретически это соответствует мировому процессу, происходящему во многих демократических странах, когда при высокой степени экономической интеграции происходит децентрализация органов государственной власти. Этот процесс способствует большему воплощению гражданских свобод и увеличивает политическую и экономическую активность населения на муниципальном уровне. Необходимость обоснования эффективности деятель-
ности органов местного самоуправления, определяющих образ жизни людей, их благосостояние, и обусловили актуальность диссертационного исследования.
Из всего комплекса составляющих социальной политики в диссертации выделена лишь социальная защита. Под социальной защитой понимается система мероприятий, осуществляемая государством, по обеспечению гарантированных минимальных достаточных условий жизни, поддержанию жизнеобеспечения и деятельного существования человека. Социальная защита включает такие основные формы, как социальное обеспечение, социальная помощь, социальное страхование. При этом, выделяются как государственные формы (доступное здравоохранение, льготы, доступное образование, пенсионное обеспечение, система социального обслуживания и предоставления социальных услуг, меры социальной поддержки), так и негосударственные формы (добровольное социальное страхование, благотворительность, частные системы здравоохранения и другие).
Степень научной разработанности. Следует выделить несколько научных направлений по проблематике диссертационного исследования.
Общетеоретические основы социального государства заложены в работах классиков мировой экономической мысли - Дж. М. Кейнса, Р. Коуза, К. Маркса, А. Мюлер - Армака, В. Ойкена, Дж. Риккардо, А. Смита, М. Фридмана, Л. Эрхарда.
Общие проблемы социального развития России освещены в работах таких авторов, как Г.А. Ахинов, H.A. Вогин, H.H. Гриценко, И.А. Григорьева, В.И. Жуков, C.B. Калашников, В.Н. Ковалев, Т.М. Малева, Е.А. Морозова, Л.Н. Овчарова, Г.И. Осадчая, Е.И. Холостова, Л.И. Якобсон.
Среди работ российских ученых, исследующих общетеоретические и специфические проблемы социальной политики, деятельность органов государственной и муниципальной власти, следует отметить труды Л.В. Аникеевой, А.И. Архипова, В.Н. Бобкова, Н.К. Догушкина, Е.И. Капустина, Д.Н. Карпухина, Е.Д. Катульского, Ю.П. Кокина, Р.П. Колосовой, Л.А. Костина, В.В. Ку-
ликова, H.K. Кульбовской, В.Г. Макушина, О.И. Меньшиковой, И. Н. Мысляе-вой, A.A. Никифоровой, В.Г. Павлюченко, A.A. Разумова, Н.М. Римашевской, В.Д. Ройка, Н.И. Сидорова, Д.Г. Щипановой, В.Н. Якимова, P.A. Яковлева.
При изучении организации и функционирования местного самоуправления в области социальной политики Российской Федерации на современном этапе, значение имеют работы российских исследователей A.C. Автономова, Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранникова, В.И. Васильева, А.З. Дадашева, Е.М. Ковешникова, O.E. Кута-фина, Н. Лазебной, В. Максакова, A.A. Мацнева, Н.П. Медведева, В. Савина, В. Самохвалова, М.В. Столярова, В.В. Таболина.
Вместе с тем в научных трудах ощущается недостаток специализированных работ по проблематике социальной политики.
Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование рекомендаций, активизирующих деятельность органов местного самоуправления в реализации социальной политики государства.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:
1. Показать возрастание роли органов местного самоуправления в реализации социальной политики в Российской Федерации.
2. Провести анализ деятельности органов местного самоуправления в сфере осуществления социальной политики.
3. Раскрыть особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями в сфере социальной политики с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
4. Показать особенности социальной политики, реализуемой органами местного самоуправления на муниципальной территории, за счет передачи отдельных государственных пономочий на муниципальный уровень.
5. Проанализировать инновационные технологии в обеспечении социальной защиты отдельных категорий граждан на местном уровне.
6. Разработать предложения и рекомендации по оптимизации деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих социальную политику на муниципальном уровне.
Объектом исследования является органы местного самоуправления, реализующие социальную политику на местном уровне.
Предмет исследования составляют социально-экономические отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики Российской Федерации органами местного самоуправления.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных законов Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, О государственной социальной помощи, Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, международные документы, в частности, Европейская хартия местного самоуправления, а также фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых. В ходе исследования использовались общенаучные методы и приемы: диалектический метод исследования экономических процессов, методы группировки и моделирования социально-экономических явлений.
В качестве эмпирического материала использованы статистические и информационные материалы федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств, правовые акты субъектов Российской Федерации, материалы, находящиеся в свободном доступе в сети Интернет, а также результаты собственных исследований автора. Это позволило обеспечить значимость научно-методического инструментария, научную доказательность основных положений и выводов диссертации.
Основные существенные положения и результаты диссертационного исследования, представляющие научную новизну и выносимые на защиту:
1. Показано, что конституционное положение о Российской Федерации как социальном государстве, находится на стадии становления и носит декларативный характер. Его реализация предполагает распределение направлений социальной политики между институтами государственной власти и муниципальными образованиями, совершенствование межбюджетных отношений, значительное расширение масштабов передачи средств в распоряжение муниципальных образований.
2. Обосновывается положение о расширении социальных функций органов местного самоуправления, повышении роли социальных программ, разрабатываемых органами местного самоуправления в сельских, городских поселениях и муниципальных районах. Обобщена практика деятельности органов местного самоуправления по решению социальных вопросов (в частности в Пермском крае).
3. Предложена новая организационная структура муниципального образования в сфере социальной защиты местного населения, ориентированная на реализацию целевых программ, расширение оказываемых населению услуг, повышение качества управления социальной политикой. Эти возможности показаны на примере муниципального образования Ленинский район г. Тамбова, где созданы подразделения, самостоятельно определяющие направления эффективного расходования бюджетных средств и несущие ответственность за проведение социальной политики.
4. Обоснованы предложения по совершенствованию организационной структуры Департамента социальной защиты населения муниципального образования. Предложено создание подразделения по мониторингу, контролю, подготовке отчетных данных о ходе выпонения запланированных мероприятий социальной защиты граждан и получаемых результатах, активизации различных видов социальной защиты на муниципальном уровне посредством внедре-
ния технологий по интегрированию финансов на поддержку семей, укрепление здоровья граждан; по созданию центров социальных выплат; учреждений для одиноких больных, престарелых граждан, инвалидов; по изменению формы предоставления местных льгот по переводу муниципальных натуральных льгот в форму потребительских субсидий; налаживанию устойчивых каналов лобратной связи.
5. Разработаны меры по изменению организации трудовой деятельности муниципальных служащих посредством укрепления кадрового потенциала, увеличению его экономической активности, мотивации к продуктивному труду, его систематической подготовки (обучение, повышение квалификации, ротация кадров), а также меры по совершенствованию условий и процессов взаимодействия муниципальных служащих, средств и предметов труда в системе социальной защиты граждан. Обоснованы положения о предпочтительности двухуровневой модели местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), каждый уровень которой рассматривается как функционирующий автономно от других и от государственной власти, с четким разграничением пономочий и возрастающей ролью муниципальных образований в реализации социальной политики государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что реализация социальной политики дожна опираться на деятельность органов местного самоуправления, выпоняющих ключевую роль в решении социальных проблем, отражающих обстановку в стране и ситуацию в муниципалитетах, потребности и цели социального развития, способствующие созданию оптимальных условий для жизни людей и осуществлению на деле социальной справедливости. На примере муниципального образования Ленинский район г. Тамбова в работе обоснованы предложения по совершенствованию организационной структуры Департамента социальной защиты.
Предложенные рекомендации внедрены в практику управления муниципалитета. Подобную практику целесообразно использовать в деятельности
дожностных лиц государственного, регионального и муниципального уровней с целью совершенствования системы местного самоуправления в России и системы отношений государства и муниципальных образований.
Положения диссертации могут использоваться в учебных заведениях при разработке и преподавании общих и специальных курсов по экономике труда, государственному и муниципальному управлению, а также в системе подготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования, основные теоретические положения и полученные результаты исследования на разных этапах его подготовки докладывались и обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции по актуальным вопросам социально-экономического развития, на Межвузовской научно-практической конференции по актуальным вопросам экономики и политики, на Международной научно-практической конференции: экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики, проходивших в Московском гуманитарном университете и Национальном институте бизнеса в 2007-2011 гг.
По теме диссертации автором опубликовано 12 научных статей общим объемом 5,5 п.л.
Диссертация состоит из введения, 3 глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность исследования, определены цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации полученных научных результатов.
В первой главе Социальная политика в современной России обоснованы теоретические подходы к формированию социальной политики Российской Федерации и деятельности муниципальных образований в ее осуществлении.
В диссертации отмечено, что закрепленное конституционное положение о том, что Российская Федерация - социальное государство, стало своего рода отправной точкой для дискуссий о том, какой дожна быть российская модель социального государства, какой дожна быть его социальная политика.
Важной целью социального государства является сглаживание социального неравенства и преодоление его крайних форм. Способы, при этом, весьма различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в определенные отношения; обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг; улучшение социального положения путем государственных выплат; смягчение экономического неравенства путем обобществления некоторых экономических ценностей или их перераспределения и другие.
Обобщая практику развития положения о социальном государстве и его реализацию в Российской Федерации и в ряде стран мира, автор констатирует, что социальное государство представляет собой особый тип развитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защиты всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества.
Социальная политика охватывает многие направления, среди которых, во-первых, реализация положений Основного Закона государства; во-вторых, практическая деятельность государства по реализации таких социальных функций как индексация пенсий, создание системы социальной защиты населения, адресная социальная помощь, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг; в-третьих, разработка широкомасштабных программ, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности
деятельности государства по обеспечению социальных целей. Система принципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и доступное материальное, политическое, культурное положение общественных групп и слоев населения, позволяет гражданам реализовать их личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.
На современном этапе в решении социальных задач социальное государство устанавливает ряд приоритетов в сфере разработки и реализации государственной демографической политики; роста качества и уровня жизни граждан; сохранения и приумножения жилого фонда, повышения его комфортабельности; развития коммунального хозяйства, транспорта и связи; создания нормальных условий жизни в населенных пунктах; разработки и осуществления государственных программ преодоления бедности малообеспеченных семей, инвалидов, пожилых людей и других слабо защищенных категорий населения; уменьшения различия в материальном положении граждан, семей, социальных групп; защиты трудовых прав и интересов работников через систему социального партнерства; охраны окружающей среды; повышения роли и государственной поддержки системы образования, здравоохранения и многое другое.
На государственном уровне были разработаны и приняты национальные проекты, другие программы в сфере здравоохранения, образования, строительства жилья и сельского хозяйства, которые так и не получили четких показателей и результатов. При отсутствии конкретных целей не предложены и механизмы содержательной модернизации и повышения эффективности социальной политики. Для того, чтобы социальное государство функционировало в реальной жизни, реализуются адекватные практические механизмы его развития, активизируется социальная политика всех его субъектов на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, которая занимает особое место в социальном государстве, как комплекс мероприятий государственной политики. Именно на уровне региона и муниципального образования социальная политика го-
сударства приобретает конкретные черты и действенный характер. Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека в жилище, в питании, в водоснабжении, в отдыхе, в образовании, в охране здоровья, в охране благоприятной окружающей природной среды и т. д. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер.
По мнению автора, местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве поноправного института и, в то же время, требует дальнейшего развития и совершенствования качества народного представительства во власти, институтах демократии. Местное самоуправление позволяет гражданам самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху.
Социальная политика на местном уровне осуществляется во взаимодействии с органами государственной власти, и, в первую очередь с органами власти субъектов Российской Федерации, реализуются как собственные пономочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные пономочия по социальной защите граждан. На муниципальном уровне создаются прочные основы для повышения уровня жизни населения, поддержки малоимущих слоев населения, сокращения безработицы, открытия новых рабочих мест, снижения общественной напряженности и антисоциальных проявлений и многое другое.
В диссертации рассмотрены компетенции муниципальных образований разных типов в сфере социальной политики, включающие в себя сумму компетенций поселений и муниципального района. В частности, разделение компетенции между сельским поселением, городским поселением и муниципальным районом состоит в том, что на уровень муниципального района вынесены вопросы, требующие соответствующей инфраструктуры, сложного оборудования
и технических средств, информационного обеспечения, подготовленных кадров и значительных расходов на их содержание.
Во второй главе Распределение функций между государственными структурами и муниципальными образованиями в реализации социальной политики выявлены особенности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями, раскрыты функции органов местного самоуправления в реализации социальной политики.
Общая направленность муниципальной реформы в социальной сфере была отходом от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, которая характеризовалась организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. Сформированная двухуровневая модель местного самоуправления рассматривалась как функционирующие самостоятельно от других и от государственной власти уровни с четким разграничением пономочий и предметов ведения. Двухуровневая модель позволяет выстраивать оптимальную схему социально-экономического взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. Однако, у появившихся сельских и городских поселениях практически отсутствует способность управлять частью общественных дел в интересах местного населения в рамках закона и под их ответственность. Они оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях инфраструктурных и кадровых ограничений и явного недостатка финансовых средств. Причина такого положения заключается в том, что отсутствует материально-финансовая база, гарантирующая минимальные стандарты, соразмерность пономочий местного самоуправления и финансовых ресурсов. Однако, федеральные и региональные ресурсы лишь тогда принесут максимальный результат, когда они опираются на эффективную местную власть, на умение местной власти грамотно расставлять приоритеты и организовать работу. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. При сравнении ряда
условий в том или ином муниципальном образовании с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении, выявляются и низкая степень демократизации российского общества, и незначительное влияние демократии на процессы общественного развития страны в целом и муниципальных образований в особенности, и неразвитость отдельных государственных пономочий, которыми могут наделяться местные органы власти (управление муниципальной собственностью; формирование и испонение местного бюджета; выбор населением организационных форм самоуправления и реальное воплощение народовластия на своей территории; реализация органами местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных по отношению к ним действий и компенсацию понесенных затрат по переданным государственным пономочиям и т.д.)1. Чтобы управлять социально-экономическим развитием местной территории, органы местного самоуправления дожны иметь соответствующие пономочия, а чтобы эффективно управлять, необходимо быть компетентными и нести ответственность за испонение делегированных пономочий. Двухуровневая модель местного самоуправления более эффективна, т.к. между муниципалитетами различных уровней устанавливается четкое разделение пономочий. Данные уровни сформированы в соответствии с различным масштабом муниципальных услуг, оказываемых населению как на уровне муниципального района, так и на уровне сельского или городского поселений. Их компетенция, в том числе в вопросах социальной политики, разделена в соответствии с различным масштабом услуг, оказываемых населению в конкретной территории. Таким образом, целью реформы местного самоуправления и было приближение органов местной власти к людям для того, чтобы в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решать проблемы, затрагивающие интересы каждого жителя.
1 Сущность и содержание муниципального социального менеджмента. иИЬ :Ьпр://азта.ги
Внесенные изменения в бюджетное законодательство Российской Федерации позволили активизировать работу по применению бюджетного планирования на муниципальном уровне, что явилось необходимой предпосыкой для реструктуризации бюджетного сектора, внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, повышения эффективности расходов местных бюджетов. Правом составлять и утверждать местные бюджеты сроком на три года воспользовались многие муниципальные образования в субъектах Российской Федерации.
В последние годы в регионах и муниципальных образованиях увеличися темп роста доходов местных бюджетов. По состоянию на 1 января 2011 года общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составил 2 600,5 мрд. рублей, что выше уровня 2009 года на 8,9% или 212,9 мрд. рублей. Доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения в 2010 году выросли на 168,4 мрд. рублей (или 9,3%) и составили 1 973,3 мрд. рублей. Самые высокие темпы роста собственных доходов отмечаются в местных бюджетах ряда субъектов Российской Федерации среди которых: Тульская область - 44,5%; Республика Карелия -31,3%; Приморский край - 30,3%; Тюменская область - 29,4%; Калужская область - 25,3%; Челябинская область - 24,6%; Самарская область 23,8%; Ненецкий автономный округ - 23,7%; Воронежская область - 21,6%; Кировская обсть - 21,2%; Республика Адыгея (Адыгея) - 20,7%; Смоленская область -20,2%.
Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2010 году, как и в предыдущие годы, характеризовалось неравномерностью: в бюджеты городских округов поступило 1030 мрд. рублей (52,2%), в
бюджеты муниципальных районов - 682,6 мрд. рублей (34,6%), в бюджеты поселений - 226,7 мрд. рублей (13,2%)2.
По данным отчетности общий объем расходов местных бюджетов в 2010 году составил 2 612,4 мрд. рублей, что на 7,1% больше, чем в 2009 году. Расходы на решение вопросов местного значения увеличились по сравнению с 2009 годом на 6,9% или 127,8 мрд. рублей и составили 1 985,1 мрд. рублей. В целом по Российской Федерации данные расходы составляют 73% в общей сумме расходов. Расходы на осуществление государственных пономочий составили в 2010 году 26,1% от всех расходов. В целом структура основных расходов местных бюджетов 2010 года изменилась незначительно.
Увеличение поступлений доходных источников в бюджетах муниципальных образований, позволило органам местного самоуправления осуществлять основные расходы местных бюджетов по испонению государственных пономочий по социальной защите населения в таких важных сферах, как образование, здравоохранение, культура, спорт, ЖКХ, управление.
Таблица 1
Испонение основных расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований без учета иных расходов (мрд. руб.)
Виды расходов Городские округа Мун иципальные районы Поселения Всего
Сумма Уд. вес в сумме указанного вида расходов Сумма Уд. вес в сумме указанного вида расходов Сумма Уд. вес в сумме указанного вида расходов
Управление
2006 57,3 43,0% 53,2 39,9% 22,7 17,1% 133,2
2007 78,6 45,0% 63,4 36,3% 32,6 18,7% 174,6
2008 95,9 45,0% 73,7 34,6% 43,5 20,4% 213,1
2009 94,6 44,3% 67,6 31,6% 51,4 24,1% 213,6
2010 103,6 44,5% 74,4 32,0% 54,8 23,5% 232,8
ЖКХ
2006 164,0 61,1% 80,1 29,9% 24,0 9,0% 268,1
2007 232,6 63,8% 86,7 23,8% 45,1 12,4% 364,4
2 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2011 г. // Министерство финансов Российской Федерации URL : www.minfin.ru
2008 304,9 63,2% 100,7 20,9% 76,8 15,9% 482,4
2009 274,5 61,4% 72,0 16,1% 100,7 22,5% 447,2
2010 295,3 61,7% 64,4 | 13,4% 119,0 24,9% 478,7
Образование
2006 247,5 45,9% 282,5 52,4% 9,0 1,7% 539,0
2007 327,4 48,6% 336,6 50,0% 9,6 1,4% 673,6
2008 412,1 49,0% 417,8 49,7% 10,6 1,3% 840,5
2009 429,0 48,4% 448,5 50,6% 8,8 1,0% 886,3
2010 460,5 49,2% 466,2 49,8% 8,9% 1,0% 935,6
Культура
2006 20,5 34,5% 28,4 47,7% 10,6 17,8% 59,5
2007 29,4 38,0% 32,5 42,1% 15,4 19,9% 77,3
2008 34,8 36,6% 38,1 40,1% 22,1 23,3% 95,0
2009 33,7 35,4% 34,0 35,8% 27,4 28,8% 95,1
2010 37,8 36,4% 35,7 34,4% 30,4 29,2% 103,9
Здравоохранение и спорт
2006 107,2 53,5% 91,3 45,7% 1,6 0,8% 200,1
2007 144,1 56,3% 109,1 42,7% 2,6 1,0% 255,8
2008 169,6 56,5% 126,8 42,2% 4,0 1,3% 300,4
2009 156,8 56,3% 117,4 42,1% 4,5 1,6% 278,7
2010 161,9 56,9% 117,5 41,3% 5,3 1,8% 284,7
Источник: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2011г. //Министерство финансов Российской Федерации / URL :www.minfin.ru
Деятельность органов местного самоуправления, реализующих социальную политику на местном уровне, обусловлена тем, что они в состоянии более поно учитывать особенности экономического, социального и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности. При этом в основу социальных реформ на муниципальном уровне положен принцип предоставления социальной защиты преимущественно в адресной форме.
В диссертации автором был исследован опыт по реализации муниципальных социальных программ, проведен анализ инновационных технологий в предоставлении социальной защиты местному сообществу, которые получили активную поддержку на муниципальном уровне: 1) при реализации комплексных программ Стратегия социального развития применялись технологии по интегрированию финансов всех отраслей социальной сферы на решение задач по поддержке семьи, укреплению здоровья детей, заботе об одаренных детях, по гражданскому, патриотическому и духовно-нравственному воспитанию подрастающего поколения (муниципальные образования Тюменской, Нижегородской
областей, городов Арзамас, Якутск, Тобольск, Казань, Новочебоксарск); 2) при внедрении конкурсного финансирования в социальную сферу вводились технологии муниципального социального гранта, социального заказа (муниципальные образования городов Магадан, Арзамас); 3) в управлении социальной сферой внедрялись технологии обслуживания населения по принципу лодно окно - создавались центры социальных выплат (муниципальные образования городов Тольятти, Арзамас, Магадан); 4) за счет средств муниципалитета органами местного самоуправления совместно с православной церковью, создавались новые учреждения для детей, одиноких больных, престарелых граждан, инвалидов и других категорий населения (хосписы, детские дома), проводились общественные работы по ремонту и реставрации храмов, памятников культуры, ремонту домов (муниципальные образования Бегородской, Курской, Самарской областей); 5) при оптимизации информационных баз данных о социальных клиентах (гражданах) создавались собственные (муниципальные) информационные технологии (муниципальные образования Московской, Самарской областей, городов Электросталь, Зеленоград, Тольятти); 6) при изменении формы предоставления местных льгот осуществляся перевод муниципальных натуральных льгот в форму потребительских субсидий (ваучеров, денежных выплат) на школьное питание, на проезд в городском транспорте, на молочное питание (муниципальные образования Московской области, городов Арзамас, Находка, Магадан, Уссурийск и других). Такие инновации были вызваны не только потребностью в экономии средств местного бюджета и, соответственно, поиске экономически более выгодных моделей предоставления муниципальных социальных услуг, но и самой природой органов местного самоуправления, как наиболее приближенной к населению власти и их достаточно гибким отношением к спросу самого местного сообщества.
Автор отмечает, что все стороны и элементы деятельности органов местного самоуправления в социальной сфере в совокупности создают не просто набор разных направлений и отдельных результатов, а некую интегрированную
целостность - определенное качество жизни. Повышение этого качества и выступает главной целью деятельности социальных и политических институтов всех уровней власти, участвующих в реализации социальной политики и, особенно социальных институтов местного самоуправления.
В третьей главе Совершенствование управления организационной структурой муниципального образования в социальной сфере анализируются социальные программы органов местного самоуправления, их реализация, предложены меры по совершенствованию их деятельности по социальной защите населения.
Разработку социальных программ, нацеленных на решение той или иной социальной проблемы в повышении качества жизни местного сообщества, осуществляют органы местного самоуправления. Социальные программы утверждаются местными органами представительной власти и финансируются за счет местных бюджетов. Реформирование бюджетного планирования позволят обеспечивать прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования. Возросла значимость предоставления адресной социальной защиты граждан, пользующихся льготами и социальными гарантиями.
В работе обобщен опыт разработки и реализации муниципальных программ. В практике субъектов Российской Федерации (Пермский край, Республика Коми, Тюменская область, Нижегородская область, Тверская область, Вогоградская область) на уровне муниципальных образований накоплен и доказал свою эффективность опыт организации и предоставления адресной государственной и муниципальной социальной защиты, включающей такие формы как социальное обеспечение, социальная помощь и социальное страхование с учетом фактического материального положения семьи или конкретного человека.
Так, принципиально новой формой такой социальной защиты является программа поддержки малоимущих семей на муниципальном уровне От пособия к зарплате, реализуемая в муниципальных образованиях Пермского края.
Важнейшими отличительными чертами программы являются комплексный характер социальной защиты, дифференциация объемов защиты в зависимости от индивидуальных потребностей семьи, стимулирование трудовой деятельности членов семьи, взаимодействие с получателями социальной защиты и их поддержка в первоначальный период после трудоустройства неработающих членов семьи.
Сравнительный анализ результатов, достигнутых участниками программы показал, что программа От пособия к зарплате по совокупности показателей результативнее и экономически более эффективна именно по затратам на выплату денежных пособий. Достигнутые результаты обходятся бюджету значительно дешевле. Однако при разработке программ социальной защиты по сравнению с федеральными и региональными программами слабой стороной муниципальных программ является недостаточность собственных финансовых средств. Сильной стороной таких программ является меньшая масштабность объекта управления и возможность точечного воздействия на проблему посредством грамотных и своевременных управленческих решений. Для реализации этого преимущества муниципальное образование и дожно оптимизировать действующую структуру органов социальной защиты в качественно новый организационный механизм по организации социальной защиты на принципах адресности, доступности, добровольности, гуманности, приоритетности предоставления услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере, непосредственным образом связанной и определяющей образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление, обеспечивается финансированием таких мер защиты; формированием новых подразделений социальной защиты; внедрением современных управленческих технологий; системой стандартизации социальных услуг и контроля за их качеством; совершенствованием кадрового и информационно-аналитического обеспечения. Данные меры способствуют повышению эффективности работы органов социальной защиты, развитию объектов здравоохране-
ния, культуры, детских дошкольных учреждений, детских лагерей отдыха, санаториев, объектов физкультуры и спорта, объектов непроизводственных видов бытового обслуживания населения, регулирования денежных доходов населения, содействия занятости населения, улучшения охраны труда на муниципальном уровне.
Действующая система органов социальной защиты населения зачастую сформирована на принципе лосвоения бюджетных средств, а руководители органов социальной защиты населения на местном уровне концентрируют значительную часть своего времени и усилий на принятии текущих управленческих решений и осуществлении оперативного управления. Соответственно, принятию стратегических решений в области развития системы социальной защиты населения не уделяется дожного внимания. Испонители имеют лишь общее представление о стратегических целях и задачах социальной защиты населения. При этом преобладает иерархическая система контроля и командный тип принятия решений сверху вниз. Складывается ситуация, когда специалисты (администрация, менеджеры) реализуют исключительно технические, весьма узкие и строго регламентированные трудовые операции. Это одна из причин того, что в ряде случаев труд испонителей, как показывает практика, не направлен на достижение социальных целей.
Традиционные структуры управления ограничивают возможности эффективной реализации государственных социальных функций. Поэтому и наметилась устойчивая тенденция повышения значимости организационных структур муниципальных органов власти и их финансирование. Существенные изменения уже происходят во многих структурах органов социальной защиты населения на муниципальном уровне, в частности в муниципальных образованиях Тамбовской области, Вогоградской области, Тюменской области, Томской области.
Финансирование системы управления социальными расходами включает в себя концентрацию бюджетных ресурсов на общественно значимые программы и достижение количественно измеримых целей; прозрачность и адресность
сощгальных программ и расходов; зависимость распределения бюджетных ресурсов от достижения конкретных результатов; соответствие социальных программ планам социально-экономического развития муниципального образования и прогнозируемым на догосрочную перспективу объемам бюджетных ресурсов.
При участии соискателя для муниципального образования Ленинский район г. Тамбова обоснованы предложения по совершенствованию организационной структуры Департамента социальной защиты. Предложенные рекомендации внедрены в практику управления. В муниципальном образовании сформированы отдел планирования системы социальной защиты населения, отдел целевых программ, отдел финансирования и экономического анализа. Изучаются предложения по созданию подразделений, осуществляющих функции постоянного мониторинга, контроля и подготовки отчетных данных о ходе выпонения запланированных мероприятий социальной защиты населения. При этом сохранены действующие в настоящее время функциональные и отраслевые структурные подразделения с формированием ряда отделов, обеспечивающих планирование, организацию, финансирование и особенно мониторинг муниципальных программ, основное предназначение которого давать информацию для принятия адекватных управленческих решений в ходе реализации таких программ. Одновременно предлагалось изменить вертикальную подчиненность отраслевых и функциональных подразделений и повысить качество горизонтальных связей с рабочими группами по реализации социальных программ, которые формируются из специалистов различных заинтересованных отделов. Созданная организационная структура Департамента социальной защиты ориентирована и на оценку реализации социальных программ, что позволит делать прогнозы развития социальной ситуации на муниципальном уровне по обеспечению достойной жизни каждому гражданину, по обеспечению мер социальной защиты, по выделению социальных приоритетов, которые дожны лежать в основе бюджетной, налоговой, инвестиционной политики, по эффективным мерам в области создания системы занятости населения, формировании новых ра-
бочих мест, по поддержке семьи, молодежи, материнства и детства, укрепления здоровья людей, направленных на социальное возрождение общества, которые, пока еще, не выступают хорошо продуманным, концептуально выверенным инструментом регулирования социальных процессов, обеспечивающим предсказуемость политики в социальной сфере.
В заключении по результатам диссертационного исследования представлены основные выводы, подчеркивающие, что существующий опыт работы муниципального образования в социально-трудовой сфере, рассмотренный в работе, следует распространять и на иные муниципальные образования страны, что послужит созданию необходимой базы для обеспечения нормальных условий жизнедеятельности местного населения и стимулирования экономического роста в рамках единого экономического пространства страны.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Лычкань Л.П. К вопросу роли социального государства в реализации функций социальной защиты населения органами местного самоуправления // Бизнес в законе. 2008. № 2. С. 41-43. (0,3 п.л.).
2. Лычкань Л.П. Понятие социальной защиты граждан и ее особенности в Российской Федерации // Представительная власть - XXI век. 2010. № 2-3. С. 53-56. (0,4 п.л.).
3. Лычкань Л.П. Деятельность органов местного самоуправления по социальной защите населения // Представительная власть - XXI век. 2011. № 5-6. С. 62-66. (0,4 п.л.).
4. Лычкань Л.П. Некоторые аспекты деятельности органов местного самоуправления по социальной защите населения // Бизнес в законе. 2011. № 6. С. 199-201. (0,3 п.л.).
5. Лычкань Л.П. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты граждан в Российской Федерации // Труд и бизнес: Материалы 7 межвузовской научно-практической конференции по актуальным вопросам социально-
экономического развития / под ред. В.Н. Якимова. М.: НИБ, 2008. С. 154-161. (0,5 п.л.).
6. Лычкань Л.П. Социальное государство как государство, реализующее социально-экономическую политику // Вестник Национального института бизнеса. Вып. 7. М.: НИБ, 2008. С. 187-196. (0,6 п.л.).
7. Лычкань Л.П. Становление местного самоуправления в современной России // Право и экономика: Сб. научн. трудов. Вып. 2 / под ред. H.H. Коса-ренко. М.: НИБ, 2008. С. 10-16. (0,4 п.л.).
8. Лычкань Л.П. К вопросу реализации функций социальной защиты населения органами местного самоуправления // Право и экономика: Сб. научн. трудов. Вып. 3 / под ред. H.H. Косаренко. М.: НИБ, 2008. С. 87-96. (0,6 п.л.).
9. Лычкань Л.П. Теоретические проблемы формирования социально-экономической политики социального государства // Право и экономика: Сб. научн. трудов. Вып. 4 / под ред. H.H. Косаренко. М.: Социум, 2008. С. 98-105. (0,5 п.л.).
10. Лычкань Л.П. Социальная политика органов местного самоуправления // Экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики. Материалы Международной научно-практической конференции / под ред. Т.А. Сошниковой. М.: Изд-во Моск. гу-манит. ун-та, 2009. С. 92-100. (0,6 п.л.).
11. Лычкань Л.П. Особенности социальной защиты граждан в Российской Федерации // Вестник Национального института бизнеса. Вып. 9. М.: НИБ, 2009. С. 256-263. (0,5 п.л.).
12. Лычкань Л.П. К вопросу о деятельности органов местного самоуправления в сфере социальной защиты населения // Вестник Национального института бизнеса. Вып. 15. М.: НИБ, 2011. С. 173-179. (0,4 п.л.).
Подписано в печать 23.04.2012 г. Заказ № 1342 Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Издательство ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1
Похожие диссертации
- Инвестиционный потенциал и его роль в усилении интенсификации социалистического воспроизводства
- Экономические противоречия взаимодействия природы и общества
- Концепция ноосферной стадии эволюции социально-экономических систем
- Разработка методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления города Москвы
- Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления