Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | Термин же Образовательный кодекс РФ недостаточно четко отражает предмет образовательного права. Прилагательное лобразовательный характеризует то, что относится к образованию. Относиться же к этой сфере может все, что угодно и в каком угодно количестве. Следовательно, избрав термин Образовательный кодекс РФ, мы сразу же должны придавать ему специальный, отличный от общепринятого значения смысл, т.е. постоянно оговариваться, что в действительности мы имеет в виду не то, что относится к образованию, а всю сферу образования в целом, понимаемую и как процесс усвоения знаний, и как результат этого процесса.
Применяя термин Кодекс РФ об образовании дает возможность полностью совместить его специальный смысл с общепринятым. И по этому основанию данный термин выглядит предпочтительнее перед термином Образовательный кодекс РФ.
Как отмечалось ранее, в Законе РФ Об образовании не только не закреплены системообразующие компоненты отрасли, но даже и не названы. В основополагающем законе образовательного права отсутствуют легальное определение понятия лобразовательные отношения, равно как и само понятие, а также предписания, закрепляющие основы метода правового регулирования образовательного права. Симптоматично, что даже принципы отрасли в Законе заменены принципами законодательной поли тики. Словом, законодатель не сумел, да быть может и не пытался формулировать нормативные предписания, которыми бы конституировались основные компоненты образовательного права как отдельной отрасли права.
При проектировании Кодекса РФ об образовании, призванного наиболее полно и системно закрепить основы организации и функционирования отрасли образовательного права, невозможно пройти мимо его системообразующих компонентов. Если при подготовке 50 с лишним статей Закона РФ Об образовании удалось обойтись без четких представлений о предмете, методе отрасли, ее исходных принципах, то подготовка Кодекса должна начинаться именно с этих компонентов. Ибо прежде чем проектировать специальные нормы отрасли нужно знать и органично проводить в них общие принципы, свойства, нормы отрасли, благодаря которым отдельные, специальные нормы ставится в необходимую системную связь и приобретают единую окраску, которая выделяет их из всей совокупности нормативных предписаний других отраслей права.
Принцип системности проектирования Кодекса РФ об образовании требует последовательного согласования всех системообразующих компонентов отрасли таким образом, чтобы они были органично связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е.
отражали закономерности функционирования и развития образовательного права. Проектирование системообразующих компонентов Кодекса должно основываться на современных научных исследованиях строения права в целом, его закономерностях, а также обстоятельном изучении сущности и содержания основных компонентов образовательного права - его предмета, метода и принципов.
Одно из достоинств Кодекса видится в том, что он позволит выделить образовательные отношения в качестве вида общественных отношений, которые функционируют в особой предметно-практической сфере общества и нуждаются в специальном нормативно-правовом регулировании. Нормативному закреплению следует подвергнуть все компоненты образовательных отношений: (субъект, объект, содержание), а также систему юридических фактов, необходимых для возникновения, изменения или прекращения этих отношений. Только при условии обеспечения надлежащего нормативно-правового регулирования образовательных отношений станет возможным успешное проектирование юридических институтов образовательного права, сопровождающих образовательные отношения, а также комплексных институтов образовательного и других отраслей права.
В отличие от Закона РФ УОб образованииФ, который в силу его общего содержания не содержал отдельной главы, призванной регулировать специфику образовательных отношений, разработчики Кодекса обязаны выделить в самостоятельный раздел нормы и институты, направленные на регулирование именно этих отношений как непосредственного ядра, осно вы предмета правового регулирования образовательного права, и придать им соответствующую правовую форму.
Системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений позволит выявить их дополнительные свойства, признаки, что в свою очередь приведет к образованию новых правовых институтов -- институтов объектов образовательных отношений, дисциплинарной ответственности, процессуальных отношений и др. Сообразно специфике образовательных отношений как главного компонента правового регулирования образовательного права будет уточнен и конкретизирован метод правового регулирования отрасли, создан единый правовой режим общественных отношений в сфере образования.
Углубленное понимание предмета и метода образовательного права позволит не только усовершенствовать действующее законодательство, но и определить объективные пределы применения в образовательной сфере норм и институтов других отраслей права. В Кодекс РФ об образовании следует включить комплексные институты, осуществляющие нормативноправовое регулирование отношений на стыке образовательного права и административного, трудового, социального, гражданского, финансового и семейного отраслей права.
Хотя образовательное право, как и иная отрасль права, не может обойтись без комплексных институтов, закрепляющих специфику применения норм и институтов других отраслей права в регулировании общественных отношений в сфере образования, тем не менее далеко не все случаи заимствования действующим законодательством об образовании норм других отраслей права оправданны и правомерны. Наличие в Законе РФ Об образовании ряда норм, дублирующих нормы налогового, земельного законодательства, законодательства о воинской службе, без их дополнительной конкретизации применительно к специфике образовательных отношений и образования комплексного института образовательного права, негативно сказалось на их применении в конкретных правоотношениях.
Дилемма, какой нормой следует руководствоваться, неизбежно порождала юридические конфликты на уровне как субъектов конкретных правоотношений, так и органов государственной власти, вовлеченных в этот спор.
Образовательное право остается одной из немногих, если не единственной отраслью права, в регулировании предмета которого значительную роль играют по-прежнему подзаконные нормативно-правовые акты. Закон РФ Об образовании обязывает Правительство устанавливать критерии и порядок предоставления обучающимся стипендий, порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов, размеры и порядок предоставления налоговых льгот, осуществлять первичное нормативно-правовое регулирование и по другим достаточно важным вопросам. В действительности предмет нормотворческой деятельности Правительства значительно шире его законодательно уста новленных полномочий. Ибо оно свои актами вынуждено восполнять пробелы федеральных законов, в том числе и нормы отсутствующих законов, принятие которых было прямо предусмотрено Законом РФ Об образовании, Федеральным Законом О высшем и послевузовском профессиональном образовании. Образно говоря, федеральные законы об образовании пока что тонут в море подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации и Минобразованием России.
Превалирование подзаконных актов над законами в регулировании общественных отношений было характерно для СССР, где исполнительная власть и ЦК КПСС были действительными законодателями, тогда как Верховный Совет СССР участвовал в законотворческом процессе эпизодически и лишь по наиболее важным, основополагающим вопросам. В частности, в сфере образования действовал только один закон Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании.
В условиях РФ, конституция которой закрепила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, право принятия законов признается прерогативой законодательной власти, а соотношение законов и подзаконных актов в нормативно-правовом регулировании общественных отношений меняется кардинальным образом. Закон становится основным источником права, тогда как главной задачей федеральных органов исполнительной власти становится не правотворчество, а исполнение принятых и вступивших в действие федеральных законов.
Задача приведения в соответствие с Конституцией РФ соотношения законов и подзаконных нормативно-правовых актов в сфере образования и первичного регулирования образовательных отношений только федеральными законами может быть успешно и оперативно решена путем подготовки и принятия Кодекса РФ об образовании. Призванный дать системное и комплексное регулирование образовательных отношений, Кодекс станет основополагающим законом, который позволит установить первичное регулирование отношений не только на уровне принципов и общих норм, но и конкретных предписаний, опосредующих специфику отношений в отдельных сферах образования. Тем самым потребность в подзаконном правотворчестве значительно уменьшится, а большая часть действующих подзаконных актов утратит силу.
При помещении всех законодательных предписаний по вопросам образования в одном кодифицированном акте станет ненужным и бесполезным какое бы то ни было их дублирование, если, конечно, законодатель не сочтет нужным, Уруководствуясь интересами пользователей законаФ, воспроизводить нормы Общей части Кодекса в разделах и главах его Особенной части. Кодификация образовательного законодательства будет способствовать и максимальному сокращению противоречий, поскольку число факторов, способствующих их появлению, при этом способе систематиза ции законодательства существенно сокращается. Внутренняя логика, принципы и иные положения, которым будут подчинены все нормативные предписания Кодекса, исключает возможность появления противоречивых норм. Единство содержания Кодекса состоит не только в его схеме и предмете, но и в последовательном логическом согласовании всех его положений. Такова закономерность права вообще, которое всегда должно быть Увнутренне согласованным выражением, которое не опровергало бы само себя в силу внутренних противоречийФ.
Кодекс РФ об образовании, ориентированный на максимально полное регулирование образовательных отношений, должен содержать такой уровень нормативно-правового регулирования, который обеспечивал бы прямое действие всех его норм, не связывая их реализацию в конкретных отношениях с принятием каких-то дополнительных законов или подзаконных нормативно-правовых актов. Таким образом, Кодекс устранит одну из основных причин пробельности действующего законодательства, когда под предлогом подготовки специального закона законодатель в принимаемом им законе не помещает значительную часть норм права, необходимых по предмету этого закона.
Благодаря Кодексу представляется возможным преодолеть еще один существенный недостаток Закона РФ Об образовании - отсутствие действенных механизмов реализации закрепленных им прав участников образовательных отношений. Малый объем Закона, а также недостаточное внимание законодателя к проектированию механизмов реализации норм права, приводит к тому, что в настоящее время участники образовательных отношений не могут реализовать своих конституционных прав и полагаются только на добрую волю обязанных лиц ( выдача заработной платы работникам системы образования, финансирование образовательных учреждений и др.) Кодекс РФ об образовании, как и кодекс любой иной отрасли права, должен закреплять только те права участников образовательных отношений, которые имеют надежный и действенный механизм реализации в конкретных отношениях и обеспечены мерами государственного принуждения. Понятно, что разработка таких механизмов представляет собой самую сложную задачу законотворческого проектирования, но без ее позитивного решения, нельзя надеяться на успех проектируемого закона. Декларативность норм является законотворческой ошибкой, способной не только снизить эффективность соответствующих норм права, но и усиливать нигилистические устремления в правовой психологии населения, его желании исполнять и соблюдать действующие законы.
В настоящее время имеются все необходимые условия для плодотворного решения поставленной задачи: стабилизация отношений в обществе и сфере образования; наличие обширной нормативной базы, содер жащей регулирование образовательных отношений на уровне федеральных законов, федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, законодательства субъектов РФ и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; конкретные результаты научного осмысления практики действия норм и институтов образовательного права, полученные в ходе исследований, проведенных Минобразованием России, иными органами управления образованием и научными коллективами.
Поставленный в повестку дня вопрос о подготовке и принятии Кодекса РФ об образовании требует незамедлительного решения компетентными федеральными органами исполнительной власти соответствующих организационных, правоприменительных, материальных, кадровых и иных вопросов. Важным и необходимым условием успешного проведения такой работы являются четкие представления об основных направлениях и этапах работы, которую предстоит осуществить в процессе подготовки проекта Кодекса.
По нашему мнению, процесс проектирования Кодекса РФ об образовании до его внесения в Государственную Думу включает в себя следующие стадии:
1) сбор и систематизация нормативно-правового материала по вопросам образования, действующего в Российской Федерации на уровне Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также за рубежом;
2) разработка концепции Кодекса и его схемы;
3) подготовка текста проекта Кодекса;
4) согласование проектируемых новелл с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, нормами международного права, другими федеральными законами ;
5) государственно-общественная экспертиза подготовленного проекта;
6) доработка проекта в соответствии с замечаниями, предложениями, высказанными в ходе экспертизы.
Систематизация нормативно-правовых актов по вопросам образования должна проводиться по уровням образования и завершиться подготовкой ряда инкорпорированных сборников нормативно-правовых актов типа Сборник нормативных актов по вопросам общего образования, Сборник нормативных актов по вопросам высшего и послевузовского профессионального образования.
Pages: | 1 | ... | 21 | 22 | 23 | 24 | 25 | Книги по разным темам