Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | ... | 25 | Существенную помощь в подготовке и принятии представительными органами субъектов РФ законов об образовании, успешном преодолении значительной части несовершенных и малоэффективных норм и других недостатков действующих законов мог бы сыграть модельный закон, разработанный коллективом авторитетных ученых-юристов и практических работников. Такой закон позволил бы значительно сократить время и силы представительных органов субъектов РФ на разработку общих, известных и достаточно апробированных вопросов и сосредоточить внимание на подготовке норм, направленных на регулирование специфики образовательных отношений в республике или регионе.
Большую часть мер, которые надлежит применить субъектам Российской Федерации в целях совершенствования нормативно-правовых актов в сфере образования, следует провести и на уровне Федерации с тем, чтобы нормативная основа образовательного права была эффективным и действенным регулятором общественных отношений. И все же кардинальный способ совершенствования федерального законодательства не может сводиться к латанию дыр в едином правовом пространстве путем корректировки и принятия нормативных документов в соответствии с действующими федеральными законами.
Основной мерой, способной качественно улучшить состояние законодательства в сфере образования, является подготовка и принятие Кодекса РФ об образовании, способного достаточно полно, логически последовательно и системно закрепить основы нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Идея о его подготовке в настоящее время поддерживается рядом авторитетных специалистов в области образовательного права и даже получила реальное воплощение в виде подготовки и издания Основных положений Концепции Кодекса РФ об образовании (Общая часть) (57).
Глава 6. Кодекс РФ об образовании как основополагающий акт обра- зовательного права Наличие существенных недостатков в системе действующих нормтивно-правовых актов и прежде всего их несогласованность как по вертикали (между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативно-правовыми актами), так и по горизонтали (между федеральными законами) свидетельствует о том, что стратегия развития законодательства об образовании, которой придерживался законодатель в 90-х годах, оказалась не самой оптимальной.
После принятия базового Закона РФ Об образовании в 1992 г.
планировалось подготовить и принять законодательные акты, регулирующие специфические отношения, присущие каждому отдельному уровню образования. При этом предполагалось, что акты позволят решить по крайней мере две группы задач: во-первых, установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня и (или) дополнительные защитные механизмы развития данной образовательной подсистемы; во-вторых, заполнить пробелы в законодательном регулировании функционирования этой подсистемы, которые по необходимости оставались в базовом Законе (О.Н. Смолин.73 С. 148).
Однако стратегический курс законодателя практически завершился его начальной стадией принятием Федерального закона О высшем и послевузовском профессиональном образовании в 1996 г. В течении последних шести лет Государственная Дума не приняла ни одного закона, регулирующего отношения в отдельных сферах образования: дошкольном, общем, начальном профессиональном, среднем профессиональном или дополнительном. В результате все те недостатки законодательства, которые хотел исправить законодатель принятием специальных законов, остались не устраненными. Более того, оказалось, что такой путь чреват неизбежным дублированием норм базового закона, а также значительными противоречиями.
В работе уже приводились нормы Федерального закона УО высшем и послевузовском профессиональном образовании, которые недостаточно последовательно согласованы с нормами Закона РФ УОб образованииФ.
Характерно, что противоречия содержатся не по частным, а по таким принципиальным вопросам, как элементный состав системы образования, порядок лицензирования и аккредитации филиалов вузов, право органов управления образованием назначать ректоров подведомственных им вузов и др.
Еще один существенный недостаток соотношения Федерального закона О высшем и послевузовском профессиональном образовании с Законом РФ Об образовании связан с тем, что первый дословно воспроизводит ряд нормативных положений второго. Такой некорректный прием законодательной техники был применен, руководствуясь интересами пользователей закона с тем, чтобы избежать многочисленных отсылок к базовому закону. И все же отсылок избежать не удалось. Согласно подсчетам О.Н. Смолина, в законе о высшем образовании содержится 57 отсылок к действующему законодательству либо подзаконным нормативноправовым актам (73. С.11). Кроме того, данный закон не восполнил всех пробелов Закона РФ УОб образованииФ, оставив неурегулированными ряд принципиально важных положений, в том числе не закрепил действенных механизмов юридической защиты прав и социальных льгот, предоставленных Законом студентам вузов и профессорско-преподавательскому составу.
Если бы законодателю удалось реализовать свои стратегический замысел развития законодательства об образовании полностью или большей частью, то созданная им система норм оказалась бы пресыщенной противоречиями и повторами. Ибо стремление законодателя подправитьФ новым законом ранее принятые и частично устаревшие нормы кажется естественным и правомерным, равно как и мотивы дублирования в новых законах общих положений базового Закона РФ Об образовании. Между тем и противоречия, и повторы негативно влияют на процессы толкования, реализации и применения права Противоречия создают легальную основу для многочисленных конфликтов между участниками правоотношений, поскольку каждый участник имеет возможность понимать свои права и обязанности с позиции той нормы, которая дает ему приоритет над правами другого участника правоотношения. Достаточно вспомнить о спорах и судебных процессах, порожденных противоречивым закреплением права студента дневного вуза на отсрочку от призыва на воинскую службу, когда Закон РФ Об образовании такое право предоставлял студентам всех вузов, имеющих лицензию, а Федеральный закон О воинской обязанности и воинской службыФ только студентам вузов, имеющих государственную аккредитацию.
Равным образом не улучшает процесс толкования и применения норм права их дублирование в нескольких законах и иных нормативных актах. Наоборот, такой прием законодательной техники неоправданно увеличивает текст законов, затрудняет поиск оригинальных норм и дезориентирует правоприменителя, создавая иллюзорное впечатление о наличии в законодательстве Улишних нормФ, которые можно и не учитывать в конкретных правоотношениях.
Законотворческая практика знает лишь один наиболее эффективный способ борьбы с многообразием нормативно-правовых актов, дублированием норм права, противоречиями и пробелами это кодификация.
Главным направлением совершенствования законодательства была и остается его кодификация по отраслям права, полагают авторы монографии Российское законодательство: проблемы и перспективы.
Именно отраслевая кодификация дает возможность проанализировать весь основной нормативный материал определенной отрасли законодательства, корреспондирующей одноименной отрасли права, обеспечить взаимоувязанность входящих в нее нормативных актов, что в свою очередь и позволяет говорить о более широких юридических рамках отраслевой кодификации, о большем ее влиянии на органичность и целостность самой системы законодательстваФ (66. С. 95).
В последние годы тезис о необходимости подготовки и принятия Кодекса РФ об образовании получал достаточное обоснование в ряде публикаций ( 73. С.82; 62. С.92; 49. С. 43. ). Посильный вклад в обоснование этого тезиса внес и автор этой работы ( 80), а в 2001 были предприняты первые шаги на пути проектирования данного акта - подготовлена концепция общей части Кодекса. Ее положения были изложены в двух работах : Концепции общей части Кодекса РФ об образовании.Под ред. В.М.
Сырых и Ю.А. Кудрявцева. ( 36) и Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании (общая часть). Под ред. В.М. Сырых и Ю.А.
Кудрявцева (57).
Концепции Кодекса РФ об образовании разрабатывалась в рамках программы Научное, научно-методическое, материальноинформационное обеспечение реализации Плана действий Правительства Российской Федерации рабочей группой, созданной при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, в которую вошли видные специалисты в области образования и образовательного права.
В рецензии на Основные положения концепции Кодекса РФ об образовании, подготовленной Ф. Григорьевым, В. Колесниковым, Ю. Кругловым, Е. Олесеюком отмечалось, что лиздание, которое чревато немалой сенсацией в научных кругах, как и среди практиков, несомненно вызовет активный отклик не только в России, но и за ее пределами. Дело в том, что такого нет ни в одной университетской стране мира. Сведущие люди утверждают, что подобный кодекс готовится во Франции. Но это обстоятельство лишь добавляет интереса к произошедшему событию ( 18).
Перевод теоретической идеи о кодификации образовательного законодательства в сферу законопроектной деятельности значительно повышает значимость исследований, связанных с разработкой теоретических проблем кодификации образовательного права. Нужно прежде всего четко определить, какие конкретно задачи в деле совершенствования законодательства об образовании удастся решить благодаря его кодификации.
ишь заранее знания потенциальные возможности этой формы систематизации и творчески используя их при подготовке Кодекса РФ об образовании, можно надеяться на успех, на существенные позитивные изменения в системе образовательного права, на повышение его роли в решений актуальных проблем современного образования в Российской Федерации.
Благодаря Кодексу РФ об образовании, по нашему мнению, можно решить, как минимум, шесть взаимосвязанных задач:
1) завершить процесс формирования массива норм образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права, способной осуществлять эффективное нормативно-правовое регулирование общественных отношений на уровне современных задач и потребностей гражданского общества, государства и личности. При этом представляется возможным наиболее полно и последовательно закрепить системообразующие компоненты отрасли - предмет, объект, принципы, систему источников;
2) выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, которые определяют специфику и своеобразие образовательного права как самостоятельной отрасли права и разработать адекватный этим отношениям метод правового регулирования;
3) поднять на уровень законодательного регулирования значительную часть отношений в сфере образования, которые еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;
4) обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализации в конкретных отношениях, устранив декларативные предписания, действующие только формально;
5) преодолеть многообразие источников федеральных нормативноправовых актов и устранить пробелы, противоречия и неоправданные повторы отдельных норм в разных нормативно-правовых актах;
6) оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание комплексных институтов, как основных способов взаимосвязи образовательного права и других отраслей российского права.
Но прежде чем раскрывать содержание задач, решаемых с помощью Кодекса, необходимо привести аргументы в пользу терминологического обозначения данного акта как Кодекса РФ об образовании. Нередко спрашивают: почему Кодекс, а не Основы законодательства и почему Кодекс РФ об образовании, а не Образовательный кодекс РФ Законотворческая практика знает два вида кодификационных актов, принимаемых в форме закона, - основы законодательства и кодексы.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик были характерны для правовой системы СССР. Они принимались на уровне Союза ССР по отдельным отраслям права - уголовному, гражданскому, трудовому и т.д. В соответствии с Основами законодательства каждая республика принимала кодекс, в котором конкретизировались общие положения Основ применительно к специфике и экономическим, национальным, историческим и иным особенностям республики.
В настоящее время Основы законодательства не имеют широкого распространения, поскольку распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами строится на иных началах.
Первичные, исходные нормы отраслей права и законодательства, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, на уровне Федерации, как правило, устанавливаются в форме кодекса. Каждый субъект Российской Федерации в соответствии с действующим кодексом принимает законы, призванные конкретизировать отдельные нормы федерального кодекса применительно к своим региональным условиям. При этом законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федераль ному кодексу, равно как и любым иным федеральным законам. Подобным образом осуществляется нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере административного, трудового, семейного, жилищного, земельного и других отраслей законодательства.
Этот способ следует применить и для регулирования общих вопросов образования, которые находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Федерация должна принять Кодекс РФ об образовании, а субъекты Российской Федерации в его развитие должны принимать законы. Иного решения проблем кодификации отраслей права и законодательства Конституция РФ не предусматривает.
В пользу заголовка кодифицированного акта образовательного права как Кодекса РФ об образовании служат следующие аргументы.
Отраслевая принадлежность кодексов может определяться как посредством прилагательного, обозначающего соответствующую отрасль права (например, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ), так и имени существительного (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях).
По нашему мнению, отраслевую принадлежность кодификационного акта образовательного права целесообразно обозначить именем существительным. Термин Кодекс РФ об образовании позволяет наиболее полно и четко отразить предмет образовательного права, поскольку слово лобразование одновременно обозначает и процесс усвоения знаний, и совокупность знаний, полученных в процессе обучения.
Pages: | 1 | ... | 20 | 21 | 22 | 23 | 24 | ... | 25 | Книги по разным темам